Tendencias, Problemas y Enfoques: Un Panorama Generalwhite.lim.ilo.org/gpe/documentos/programa/lector/modulo_01.pdf · B.2 Las mujeres están sobrerrepresentadas entre los pobres

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MODULO 1: Tendencias, Problemas y Enfoques: Un Panorama General

Programa Modular de Capacitación eInformación sobre Género, Pobreza y Empleo

Tendencias, Problemas y Enfoques:Un Panorama General

MODULO 1

Programa Modular de Capacitación e Información sobreGénero, Pobreza y Empleo

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Programa Modular de Capacitación e Información sobre Género, Pobreza y Empleo

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2001Primera edición 2001

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Programa modular de capacitación e información sobre género, pobreza y empleo. Guía para el lectorSantiago, Oficina Internacional del Trabajo, 2001

ISBN 92-2-312574-X

Publicado también en inglés: Modular package on gender, poverty and employment: Reader’s kitISBN 92-2-110839-2, Turín, 2000

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentadoslos datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condiciónjurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

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Impreso en Chile

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MODULO 1 • Tendencias, Problemas yEnfoques: Un PanoramaGeneral

Indice

Nota preliminar vii

Estructura modular viii

Sesión 1: Hechos y Cifras: Pobreza, Género y Empleo en el Mundo 1Antecedentes: Hechos y cifras: Pobreza, Género y Empleo en el mundo

A. La pobreza en el mundo 1

A.1 Las tendencias generales 1

B. Género y pobreza: cifras desagregadas por sexo 8

B.1 Indicadores sociales: las mujeres van a la zaga delos hombres 8

B.2 Las mujeres están sobrerrepresentadas entre los pobres 9

B.3 Los hogares con jefatura femenina están aumentando 9

B.4 Las causas del aumento de la jefatura femenina 11

C. Género, patrones de empleo y pobreza: tendenciasfundamentales 12

C.1 La participación de las mujeres en la fuerza de trabajoes cada vez mayor 12

C.2 Las tasas de desempleo son más altas entre las mujeres 14

C.3 Desventajas en el mercado de trabajo 15

C.4 Persisten las desigualdades salariales 19

C.5 Aumenta el empleo femenino por cuenta propia 20

En resumen 23

Bibliografía 24

iv


Sesión 2: Pobreza: Conceptos en Evolución y Estrategiasde Desarrollo 25Antecedentes: Pobreza: la evolución de los conceptos y los enfoques

A. El uso de los conceptos como herramientas para el análisisy el diseño de políticas 25

A.1 Diferentes significados y puntos de vista: la necesidadde tener marcos de referencia claros 25

A.2 Definición y medición de la pobreza: de los indicadoresde consumo a los conceptos de autonomía y dignidad 25

A.3 Otras características de la pobreza 28

A.4 Pobreza y otros conceptos relacionados 28

A.5 El análisis de género y la pobreza 30

B. Estrategias de desarrollo y pobreza: un debate enconstante evolución 33

B.1 Progreso económico con redes integrales de protección social 33

B.2 El patrón de crecimiento económico: sectores modernosversus sectores tradicionales 34

B.3 Crecimiento económico acelerado o cambios estructurales 34

B.4 Las estrategias de desarrollo y la pobreza 35

B.5 El ajuste estructural y la pobreza 35

B.6 La evolución del debate sobre género y desarrollo 37

B.7 Globalización desarrollo y pobreza 39

C. Las agendas nacionales y la agenda internacional:compromisos renovados 41

C.1 La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social,Copenhague, 1995 41

C.2 La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer,Beijing, 1995 42

C.3 La OIT y otras organizaciones internacionales 42

En resumen 45

Bibliografía 46

v


Sesión 3: Género, Pobreza y Empleo: Estrategias para la Acción 47Antecedentes: Estrategias para la acción

A. Enfoques para erradicar la pobreza 47

A.1 El acceso a los recursos productivos 47

A.2 Políticas sectoriales para reestructurar la producción 49

A.3 Políticas para reducir la vulnerabilidad del mercado detrabajo y aumentar el acceso a empleos de calidad 50

A.4 Transferencia directa de recursos a los pobres 51

A.5 La organización de los pobres 52

B. Pobreza y empleo: El enfoque de la OIT 53

B.1 Vincular la pobreza y el empleo 53

B.2 Salir de la pobreza por medio del empleo productivo 55

B.3 Reformas de las políticas e intervenciones directas: un “dúo”complementario 55

C. Género, pobreza y empleo: la perspectiva de la OIT 57

C.1 Los principales argumentos 57

C.2 Acciones en áreas relacionadas 57

C.3 Las reformas de políticas y las intervenciones directas:un “dúo” complementario 58

C.4 Las acciones de la OIT están concentradas en cuatro núcleosde actividades 59

En resumen 61

Bibliografía 62

vi


vii


Nota preliminar

Este módulo presenta un panorama general de las tendencias globalesy regionales del fenómeno de la pobreza y muestra los diferentes con-ceptos y percepciones asociados a él. También delinea el debate encurso acerca de los vínculos que existen entre las estrategias de desa-rrollo y la pobreza, examina algunos de los principales enfoques paraerradicar la pobreza y llega a la conclusión de que el factor de éxito detales estrategias ha sido la ejecución de acciones integradas en variosniveles y en un conjunto de áreas. Para esta versión en castellano, seha agregado información a la versión original del Programa de Capa-citación, haciendo hincapié en la situación de América Latina.

Una lección clave es que el fomento del empleo es un elemento esen-cial para el éxito de las estrategias contra la pobreza. El Módulo ilustraeste aspecto en términos operativos, exponiendo el enfoque de la OIT.

También se examinan los principales elementos de política para in-corporar la dimensión de género al debate sobre pobreza y empleo.

Los apelativos de género masculino empleados en este documento para refe-rirse a los oficios, profesiones, ocupaciones y funciones de las personas seaplican a los hombres y las mujeres por igual, salvo que el contexto indi-que claramente que se refieren a un sexo en particular.

Nota

viii


Estructura modular

⊇ Tendencias, enfoques y métodos: un panorama general

↑ Capacidad de organización y negociación: poder para realizarcambios

→ El acceso a los recursos productivos

↓ Recursos financieros para los pobres: el crédito

° Invertir en las personas: la formación técnica

± Acceso a trabajo decente

″ Extender la protección social

≥ Los Fondos Sociales

Ud. está aquí

1

MODULO 1: Hechos y Cifras: Pobreza, Género y Empleo en el Mundo – Sesión 1

Antecedentes:Hechos y cifras: Pobreza, Género y Empleo en el mundo

1 Se proyecta publicar otras versiones del Programa de Capacitación adaptadas a la situación de las economías en transición.2 Acerca de las tendencias comunes, las diferencias y la necesidad de hacer adaptaciones, ver la Guía para el lector.

Sesión 1: Hechos y Cifras: Pobreza, Géneroy Empleo en el Mundo

A. La pobreza en el mundo

Esta sesión empieza por destacar las tendencias fundamentales delfenómeno de la pobreza en el mundo, sobre la base de los datos dis-ponibles. Seguidamente, examina cifras desagregadas por sexo. Fi-nalmente, pasa revista a los patrones de empleo de las mujeres y susvínculos con la pobreza.

En el Programa de Capacitación se hace hincapié en la situación delos países en desarrollo. En esta versión se ha prestado especial aten-ción a la situación de América Latina. También se ocupa, aunque enmenor medida, de los países que están en tránsito de economías cen-tralmente planificadas a economías de mercado1. Sin embargo, lastendencias que se destacan aquí a menudo se pueden observar entodas las regiones. Esto es así incluso en los países industrializados,aunque en éstos se manifiestan con una frecuencia diferente y su tra-tamiento demanda estrategias de carácter específico2.

A pesar del impresionante progreso económico y tecnológico que seha logrado en el mundo en la segunda mitad del siglo pasado, lapobreza sigue siendo un problema de dimensiones abrumadoras.

Sin embargo, en ámbitos como la esperanza de vida, la mortalidadinfantil y la educación, los países en desarrollo han avanzado a unritmo mucho más rápido que el que tuvieron los países actualmentedesarrollados.

En el período 1980-1993, la tasa de crecimiento económico de lospaíses de Asia meridional y oriental (sin contar a China) alcanzó unpromedio de 5,8%, frente a una tasa anual de alrededor del 2% en losEstados Unidos y la Unión Europea y del 3,6% en Japón. Después de

Observacionespreliminares

A.1Las tendenciasgenerales

2


la crisis de los ochenta América Latina recuperó la senda del creci-miento, alcanzando una tasa de crecimiento promedio de 5.2% entre1990 y 1997.

No obstante todo ese progreso, y aun teniendo en cuenta que la crisisfinanciera de Asia en la década de los noventa, ha socavado en granmedida los avances que se habían logrado en algunas partes de esaregión durante la última década, los adelantos han sido desiguales yla pobreza sigue siendo generalizada. En el mundo en desarrollo, al-rededor de 1.300 millones de personas viven con un ingreso inferiora un dólar diario.

■ Cerca de la mitad de la población de Asia meridional y de Africasubsahariana vive en la pobreza. En números absolutos, los po-bres siguen aumentando en estas dos regiones (Cuadros 1 y 2).

■ Asia meridional tiene la mayor cantidad de personas afectadaspor la pobreza.

■ En Asia meridional, Asia oriental y el Pacífico viven más de 950millones de los 1.300 millones de personas en situación de po-breza.

■ En América Latina y el Caribe los índices de pobreza aumentaronen los años ochenta. En los noventa, el porcentaje de hogares po-bres se redujo de 41% a 36% (datos para el período 1990-1997),recuperando prácticamente el nivel existente en 1980 (35%). EnEuropa oriental y los países de la Comunidad de Estados Inde-pendientes (CEI), el deterioro económico y social alcanzó su gra-do más alto en el último decenio. La pobreza dejó de ser un fenó-meno circunscrito a una pequeña parte de la población, para con-vertirse en el flagelo de 120 millones de personas. Cerca de latercera parte de la población de estos países vive con menos de 4dólares al día.

■ En los países industrializados hay más de 100 millones de personasque viven con ingresos inferiores al ingreso medio individual.

3


Cuadro 1 Incidencia de la pobreza por región en desarrollo, 1985 y 1990

Región Año % Acumulativo de población en cada Estimaciónnivel de ingreso (U$/persona/mes, 1985 ) Banco MundialU$21 U$30 U$40 U$50 U$60 % Total(m)a

40 países 1985 17.9 33.3 46.5 57.5 65.9 30.5 1,051

Extrapolación 1990 17.6 33.1 46.0 56.5 64.4 29.7 1,133

Asia oriental 1985 4.9 15.7 29.9 43.7 54.6 13.2 182

1990 4.9 14.7 26.8 39.1 49.3 11.3 169

Asia meridional 1985 37.0 61.1 75.3 84.1 89.5 51.8 532

1990 33.6 59.0 74.6 84.0 89.5 49.0 562

América Latina 1985 13.2 23.1 32.0 40.1 47.0 22.4 87

1990 17.2 27.8 37.0 45.2 52.1 25.5 108

Africa subsahariana 1985 33.5 53.5 67.1 75.8 81.6 47.6 184

1990 34.5 54.4 67.1 75.5 81.1 47.8 216

Medio Oriente y 1985 1.3 4.5 10.6 18.9 28.0 30.6 60

Africa septentrional 1990 0.5 2.5 7.0 13.3 20.5 33.1 73

Fuente: H. Tabatabai, “Poverty and inequality in developing countries: a review of evidence”, en G. Rodgers y R. van der Hoeven(eds.) New approaches to poverty analysis and policy - III. The poverty agenda: Trends and policy options (Ginebra, OIT, 1995).

a) Se refiere a millones de personas.

Cuadro 2 Población que vive con menos de US$ 1 por día en los países en desarrollo,1987 y 1993

Millones % de la población

Región 1987 1993 1987 1993

Asia oriental y el Pacífico 464.0 445.8 28.8 26.0

Europa y Asia central 2.2 14.5 0.6 3.5

América Latina y el Caribe 91.2 109.6 22.0 23.5

Medio Oriente y Africa septentrional 10.3 10.7 4.7 4.1

Asia meridional 479.9 514.7 45.4 43.1

Africa subsahariana 179.6 218.6 38.5 39.1

Total 1,227.1 1,313.9 30.1 29.4

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators (Washington D.C., 1997), cuadro 2°, pág.31.

4


Gráfico 1 América Latina (países seleccionados). Pobreza por países (1997)Hogares bajo la línea de pobreza(porcentajes)

Fuente: CEPAL, Sobre base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Panorama Social deAmérica Latina, 1998 (Santiago, 1999).

a) Ocho capitales departamentales más la ciudad de El Alto.b) Cifras provisorias (1996).c) 1996.d) 1996.e) Estimación para 19 países de la región.

Cuadro 3 Pobreza en América Latinaa, 1980-1997

Año Porcentaje de Hogares Pobres

Total Urbanos Rurales

1980 35 25 54

1990 41 35 58

1994 38 32 56

1997 36 30 54

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, 1998 (Santiago, 1999).

a) Datos correspondientes a 19 países de la región, con ingresos inferiores a la línea de pobreza. Incluye a quienes se encuentran ensituación de indigencia.

Area Urbana

Area Rural

020

40

60

80

Bolivia (a)

Brasil (

b)Chile

(c)Colombia

CostaRica

México

(d)Per

ú

América

Latina (e)

Area RuralArea Urbana

5


Pobreza, crecimiento y desigualdad en América Latina

América Latina es una de las regiones del mundo que presenta mayor desigualdaden la distribución del ingreso. En la mayoría de los países de la región, la distribu-ción del ingreso no mejoró en la década de los noventa, a pesar de la aceleracióndel crecimiento económico. El ingreso nacional bruto real por habitante creció entoda la región, exceptuando dos países (Nicaragua y Venezuela), y se redujeron losíndices de pobreza e indigencia. Sin embargo, no mejoraron los niveles de equidaden la distribución de los ingresos. Un análisis de 12 países de la región señala que,durante los noventa, en 4 de ellos, disminuyó la concentración del ingreso en lasáreas urbanas (Bolivia, Honduras, México y Uruguay), en uno el patrón de desigual-dad se mantuvo igual (Chile) y en 7 de ellos empeoró (Argentina, Brasil, Costa Rica,Ecuador, Panamá, Paraguay y Venezuela).

En la región se produce también otro tipo de grave disparidad. La incidencia de lapobreza rural (58%) es casi el doble que la de la pobreza urbana (33%). Al interior delos países ocurre un fenómeno similar. La disparidad entre ingreso y pobreza humanaafecta de manera desproporcionada a los pueblos indígenas: se estima que en Boliviael 28% de la insuficiencia de ingresos de las poblaciones indígenas se deriva de ladiscriminación, en tanto que en Guatemala su nivel de pobreza se eleva al 50%.

Fuente: CEPAL: Panorama Social de América Latina 1998 (Santiago, 1999).

Cuadro 4 Pobreza humana en los países en desarrollo (en millones)

Región o grupo Adultos Personas sin Personas sin Niños Tasa de Personas conde países analfabetos servicios servicios de desnutridos mortalidad esperanza

1995 de salud agua potable de menos de materna de vida1990-95 1990-96 5 años (por 100 mil inferior a los

1990-96 nacidos vivos) 40 años1990 de edada 1990

Todos los países en desarrollo 842 766b 1,213 158b 471 507

Países menos desarrollados 143 241 218 34 1,030 123

Países árabes 59 29 54 5 380 26

Asia oriental 167 144 398 17 95 81

América Latina y el Caribe 42 55 109 5 190 36

Africa meridional 407 264 230 82 554 184

Asia sudoriental y el Pacífico 38 69 162 20 447 52

Africa subsahariana 122 205 249 28 971 124

Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano (Nueva York), pág. 27.

a) Población de 0-39 años de edad.b) Excluye a Chipre y Turquía.

6


Gráfico 2 América Latina (14 países) cambios en la concentracióndel ingreso, zonas urbanasa, 1994-1997

Fuente: CEPAL, Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. CEPAL, PanoramaSocial de América Latina 1998 (Santiago, 1999).

a) Calculada a partir de la distribución de los hogares ordenados, según el ingreso per cápita, por grupos decílicos. En el caso deVenezuela, los datos corresponden al total del país.

Participación en el ingreso del 40% más pobre Participación en el ingreso del 10% más rico

Relación entre el ingreso promedio de los hogaresdel 10% más rico y del 40% más pobre

Coeficiente de Gini

Países donde aumentóla participación

Países donde disminuyóla participación

Países donde aumentóla participación

Países donde disminuyóla participación

24

23

22

21

20

19

18

17

16

15

14

13

12

11

10

18

17

16

15

14

13

12

11

10

9

8

7

6

5

4

45444342414039383736353433323130292827262524

0.550

0.520

0.490

0.460

0.430

0.400

0.370

0.340

0.310

0.280

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 1994

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1994

24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 3435 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 1994

0.280 0.310 0.340 0.370 0.400 0.430 0.460 0.490 0.520 0.550 1994

1997 1997

19971997

Uruguay

MéxicoEcuadorParaguay

Costa Rica

El Salvador

Argentina

Honduras

Chile

Colombia

Brasil

PanamáBolivia

Venezuela

Brasil

Chile

Colombia

PanamáHonduras

Bolivia

Argentina

MéxicoParaguayVenezuela

Ecuador

El Salvador

Costa Rica

Uruguay

Países con una relaciónmayor que en 1994

Países con distribucióndel ingreso más

desigual que en 1994

Países con una relaciónmenor que en 1994

Países con distribucióndel ingreso menos

desigual que en 1994

Brasil

ColombiaChile

PanamáBolivia

Honduras

ArgentinaVenezuela

Ecuador Paraguay

MéxicoEl Salvador

Costa Rica

Uruguay

Brasil

ColombiaChilePanamá

BoliviaHonduras

Argentina

Venezuela

Ecuador

Paraguay

MéxicoEl Salvador

Costa Rica

Uruguay

7


Algunos indicadores sociales en América Latina

■ La tasa de mortalidad promedio en el quinquenio 1995-2000 se estimó en 36.1por mil nacidos vivos, con considerables diferencias por países, registrándoselas más altas en Haití y Bolivia (66.1; 65.6 respectivamente) y las más bajas enEcuador, Costa Rica y Chile (9.0; 12.1; y 12.8 respectivamente). Al interior delos países también se encuentran disparidades raciales alarmantes relacionadascon ese indicador. Es el caso de Brasil, por ejemplo, donde la tasa de mortalidadentre los niños negros (62.3 por mil) casi duplica a la de los blancos (37.3).

■ Los esfuerzos por disminuir la mortalidad materna han sido fructíferos, peroaún sigue muriendo un número significativo de mujeres cada año por causasrelacionadas con la maternidad, especialmente en los sectores rurales, en co-munidades indígenas y en los barrios urbano-marginales. Las tasas más altas demortalidad materna se registran en Bolivia y Haití, con 390 y 1.000 muertesmaternas por cada 100 mil nacidos vivos, respectivamente. En Panamá, CostaRica, Chile y Uruguay las tasas de mortalidad materna son inferiores a 100 pormil nacidos vivos.

■ Entre 1980 y 1990 el número de analfabetos absolutos se redujo de 44.3millones a 42.5 millones y se alfabetizó a casi 70 millones de personas en laregión. Sin embargo, las disparidades al interior de y entre los países sonconsiderables. Las más altas tasas de analfabetismo corresponden a mujeresmayores, de estratos bajos, indígenas o negras, que viven en áreas urbano-marginales y rurales.

8


La dificultad para reconocer que el género es un factor importante enla situación de pobreza se debe en parte a la falta de consideración deesta dimensión en las estadísticas. No obstante, una gran cantidad deestudios ha demostrado que entre hombres y mujeres hay diferenciassignificativas en el acceso a los recursos productivos y en los indicadoressociales fundamentales.

Por lo general, para la medición de la pobreza se utiliza una línea depobreza basada en el ingreso o el consumo. Sin embargo, la pobrezaafecta a la vida humana desde múltiples dimensiones. El Indice deDesarrollo Humano (IDH), elaborado por el Programa de las Nacio-nes Unidas para el Desarrollo (PNUD), compuesto por las variablesde esperanza de vida, logro educacional e ingreso, muestra grandesdisparidades entre hombres y mujeres. En muchos países en desarro-llo, los niveles de alfabetización y escolaridad de las mujeres son mu-cho más bajos que los de los hombres. El descuido de la salud y nu-trición de las mujeres es tan grave en algunas regiones –particular-mente en Asia–, que llega a contrarrestar la tendencia de la mujer atener una esperanza de vida más larga.

Un estudio sobre siete países de América Latina examinó cuatro fac-tores –edad, categoría ocupacional, educación y sector económico–demostrando que la educación es el factor que más influye en la des-igualdad de los ingresos y en la pobreza: la probabilidad de pertene-cer al 20% más pobre es más alta en los individuos menos educados.Pero esto no es todo. A igualdad de los demás factores (educación,edad, sector económico y categoría ocupacional) las trabajadoras “tie-nen un 34% de probabilidades de pertenecer al 20% situado en elescalón de más bajos ingresos, frente a un 14% para los varones”3

.

Entre los pueblos indígenas, que tienen un nivel de vida muy bajo encomparación con el resto de la población, las mujeres también tien-den a estar en una situación peor que la de los hombres. Por ejemplo,en Bolivia, donde los niveles de instrucción de la población indígenason mucho más bajos que los del resto de la población, la mujerestienen un índice de escolaridad todavía menor4.

B. Género y pobreza: Cifrasdesagregadas por sexo

B.1Indicadores sociales:Las mujeres van a lazaga de los hombres

3 N. Lustig, “Coping with austerity: Poverty and inequality in Latin America”, en G. Rodgers y R. van der Hoeven (eds.), Newapproaches to poverty analysis and policy III - The poverty agenda, trends and policy options (Ginebra, OIT, 1995).

4 OIT, Building on culture to face changing realities: The Jalq’a and Tarabucos story (Ginebra, OIT, 1994).

9


Por otra parte, si bien el grado de escolaridad del conjunto de lafuerza de trabajo aumentó en los noventa y este incremento fue másintenso en el caso de las mujeres, ellas necesitan un número de añossignificativamente mayor para acceder a oportunidades de empleo ycondiciones de trabajo similares a las de los hombres.

La tendencia alarmante que presenta el fenómeno de la pobreza en elmundo cobra matices aún más drásticos para las mujeres. Aunquehay procesos comunes que afectan a hombres y mujeres, hay tambiénotros que tienen un claro sesgo de género.A diferencia de la pobreza masculina, que se relaciona básicamentecon el trabajo, la dinámica de la pobreza femenina se relaciona tam-bién con otras dificultades derivadas de la vida familiar. Las mujeres,especialmente las más pobres, tienen mayores problemas para acce-der al trabajo remunerado por las barreras y limitaciones de tiempoque le imponen las tareas domésticas y la crianza de los niños, su faltade preparación o de información debido a su relativo aislamiento, opor pautas culturales que desincentivan el trabajo femenino.

Si bien muchas estimaciones globales relativas a la incidencia de lapobreza no se desglosan por sexo, toda la información disponible re-vela una tendencia común: las mujeres están sobrerrepresentadas en-tre los pobres.

Informaciones procedentes de 41 países en los cuales se concentra el84% de la población rural de 114 países en desarrollo muestran que,desde mediados de los años sesenta, ha aumentando cada vez más lacantidad y la proporción de mujeres entre los pobres de las zonasrurales. Entre 1965-70 y 1988, la proporción de las mujeres quevivía por debajo de la línea de pobreza creció más que la de los hom-bres (un 47% para las mujeres y un 30% para los hombres). De estemodo, si en el período 1965-1970 las mujeres representaban un 57%de los pobres de las zonas rurales, en 1988 llegaban a un 60%.

El aumento de hogares con jefatura femenina es un fenómeno que seobserva tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados.En algunos países de Asia meridional y sudoriental se sitúa en tornoal 15% y en otros africanos y del Caribe se acerca a la mitad de loshogares. En un grupo de siete países de América Latina que compila-ron estadísticas durante un determinado período, y todos registraronaumentos en el porcentaje de hogares con jefatura femenina (GráficoN° 6).

Del Cuadro N° 5 se desprende que los hogares con jefatura femeninaestán sobrerrepresentrados entre los más pobres. En casi todos lospaíses su participación entre los indigentes es superior al promedio

B.2Las mujeres estánsobrerrepresentadasentre los pobres

B.3Los hogares conjefatura femeninaestán aumentando

10


del total de hogares y la situación es más grave en los países con unamayor presencia de hogares a cargo de mujeres, como República Do-minicana y Nicaragua.

Muchos estudios muestran que los hogares con jefatura femenina sonmás pobres que los hogares dirigidos por hombres. Ello, de acuerdocon una serie de indicadores de pobreza tales como los ingresos tota-les y per cápita de los hogares, la equivalencia del ingreso medio poradulto, y la propiedad de tierras y recursos.

Las jefas de hogar encuentran los mismos obstáculos que enfrenta lamayoría de mujeres: menos acceso al mercado de trabajo, menos pro-babilidades de conseguir empleos bien remunerados y estables, sala-rios más bajos que los que reciben los hombres y acceso más restrigidoa los recursos productivos.

Su mayor vulnerabilidad a la pobreza se deriva del carácter de sosténeconómico único o principal de la mujer. Las mujeres que los encabe-zan tienen ingresos menores, deben asumir las responsabilidadeseconómicas sin dejar las domésticas y, en una alta proporción, nocuentan con aportes del padre ausente. Una similar situación, de

Los hogares conjefatura femenina sonmás vulnerables a lapobreza

Cuadro 5 Porcentaje de hogares encabezados por mujeres en cada estratode pobreza, 1997

Total Indigentes Pobres no No pobreshogares indigentes

Argentina 26 32 24 26

Brasil (1996) 24 24 22 24

Chile (1996) 23 29 22 23

Colombia 27 32 28 25

Costa Rica 27 51 36 24

El Salvador 30 36 33 28

Honduras 29 32 28 28

México (1996) 18 17 15 19

Nicaragua 37 41 36 33

Panamá 28 37 29 26

República Dominicana 31 50 31 29

Venezuela 26 28 29 24

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina1998 (Santiago, 1999).

11


vulnerabilidad frente a la pobreza es la que viven las jóvenes madresadolescentes, incluso cuando permanecen junto al hogar de origen,ya que interrumpen sus estudios y proyectos de vida frente a estanueva responsabilidad, aumentando así las probabilidades de trans-misión intergeneracional de la pobreza.

El aumento de los hogares con jefatura femenina encuentra sus cau-sas en factores sociodemográficos tales como las migraciones tempo-rales o definitivas de los hombres, la viudez femenina, el embarazoadolescente, el aumento de la maternidad en soltería, las separacio-nes y divorcios. Se menciona también entre sus causas el debilita-miento de las normas sociales que regulan las responsabilidades fa-miliares de los hombres, y las consecuencias sociales de la crisis eco-nómica y los programas de ajuste.

El debilitamiento de la familia extendida y la renuencia de muchoshombres a reconocer y mantener a sus hijos hacen recaer sobre lasmadres solteras toda la responsabilidad de conseguir los medios desubsistencia para sí y para sus hijos. Esta tendencia se ha visto acom-pañada por un aumento significativo de la maternidad adolescente.

Los conflictos étnicos y las guerras civiles han ido en aumento en losúltimos años en muchas regiones del mundo, causando grandes des-plazamientos de poblaciones, desintegrando familias y descargandosobre mujeres solas o viudas el peso de mantener los hogares. La ma-yoría de las familias de los refugiados están a cargo de la mujer. Losconflictos y la violencia están muy relacionados con condiciones demiseria, pobreza y falta de acceso a las oportunidades políticas y eco-nómicas. Los niveles más altos de pobreza se registran en países queestán sumidos en conflictos internos. Entre éstos figuran Somalia,Etiopía, Liberia, Angola, Mozambique, Sudán, Myanmar, Sri Lankay Afganistán. En América Latina, los conflictos internos en Colom-bia, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y México también han pro-vocado aumento de las jefas de hogares pobres.

B.4Las causas delaumento de lajefatura femenina

12


Las mujeres tienen una tasa de inserción laboral más baja que loshombres, tanto por las restricciones que le imponen sus responsabili-dades reproductivas como por las barreras socioculturales que en-frentan en el mercado de trabajo. La participación laboral de la mujerestá asociada al nivel socioeconómico del hogar, y las mujeres pobrestienen tasas de actividad sensiblemente menores que las mujeres per-tenecientes a hogares no pobres.

La pobreza de la mujer está estrechamente ligada a sus patrones deempleo. Las mujeres se ven encerradas en un círculo vicioso cuandosu posición desfavorable en el mercado de trabajo les impide generaringresos suficientes y estables.

Sobre la base de la información disponible, esta sección muestra losproblemas que existen en el mercado de trabajo: La concentración degrandes grupos de mujeres en puestos de trabajo y actividades eco-nómicas que generan ingresos bajos, que son ocasionales e inestablesy no tienen la protección de una legislación laboral y social. La sec-ción también muestra que el autoempleo es una estrategia de super-vivencia para grandes grupos de mujeres de escasos recursos.

En los países en desarrollo está aumentando la participación de lasmujeres en la fuerza de trabajo, pero sigue más baja que la de laseconomías de mercado de países industrializados. Entre 1970 y 1990,los índices de participación de las mujeres en la fuerza de trabajoaumentaron en el norte de Africa, Asia occidental, Asia oriental yAmérica Latina y el Caribe. Asia oriental mostraba el índice más altode actividad económica de las mujeres (59%); Africa subsahariana yAsia sudoriental mostraban índices medios elevados, que iban de un45 a un 50% (Gráfico 3).

En América Latina, la tasa de participación laboral femenina aumen-tó significativamente en los noventa. Mientras que en 1990 era de39%, en 1998 alcanzó a 44.7%. La tasa de participación masculinaen este mismo período se estabilizó en torno al 75% (OIT, 1999).

C. Género, patrones de empleoy pobreza: Tendenciasfundamentales

C.1La participación delas mujeres en lafuerza de trabajo escada vez mayor

13


Gráfico 3 Indices de actividad económica de las mujeres, 1970 - 1990

Fuente: Oficina Internacional del Trabajo (OIT, Ginebra).

Para fines comparativos, se mencionan algunas de las tasas de parti-cipación femenina de países desarrollados, correspondientes a 1997:Alemania, 47.7%; Canadá, 57.4%; Estados Unidos, 59.8%; Francia,47.8%; Japón, 50.4%; Reino Unido, 53.9%.

0 10 20 30 40 50 60

URSS

América del Norte

Asia oriental

Australia, EuropaJapón y Nueva Zelanda

Africa subsahariana

Sudeste asiático

América Latina y elCaribe

Oceanía

Asia meridional

Africa del Nortey Asia occidental

19701990

14


C.2Las tasas de desempleoson más altas entre lasmujeres

A pesar de la masiva incorporación de las mujeres a la fuerza de tra-bajo, sigue habiendo una gran diferencia entre los índices de partici-pación laboral de mujeres y hombres. Las brechas más pronunciadasse encuentran en Africa septentrional (un 16% contra un 80%), Asiaoccidental y meridional (21-24% contra un 83-85%) y América La-tina y el Caribe (un 44.7% contra un 74.6%).

■ En América Latina, la tasa de participación femenina aumentósignificativamente en los noventa, mientras que la masculina seestancó. Debido a eso, en 1998 las diferencias entre las tasas departicipación masculina y femenina (la brecha de participaciónentre hombres y mujeres) se redujo en comparación con el iniciode la década.

■ El ritmo de incorporación de las mujeres de bajos ingresos hasido mucho más intenso que el del promedio, lo que ha significa-do una reducción de la brecha de participación entre mujeres po-bres y las no pobres.

Las dificultades para el acceso de las mujeres a las oportunidades deempleo, especialmente en el mercado de trabajo formal, se reflejanen las diferencias observadas en las tasas de desempleo abierto demujeres y hombres. Las tasas de desempleo de las mujeres tienden aser más altas que las de los hombres, si bien el total de hombres

Cuadro 6 Tasa de participación de hombres y mujeres por niveles de ingreso de loshogares, 1990-1998. América Latina: Países seleccionados

Bajo Medio Alto Total

1990

Hombres 67.9 77.6 79.9 74.4

Mujeres 29.0 42.6 52.2 39.0

Brechaa 38.9 35.0 27.7 35.4

Relaciónb 0.43 0.55 0.65 0.52

1998

Hombres 69.1 77.8 78.7 74.6

Mujeres 36.2 48.3 55.4 44.7

Brechaa 32.9 29.5 23.3 29.9

Relaciónb 0.52 0.62 0.70 0.60

Fuente: OIT, Panorama Laboral 1999, con base en elaboraciones especiales de las Encuestas de Hogares de los países. Las cifras serefieren al promedio ponderado de 12 países latinoamericanos, que corresponde al 91% de la PEA urbana de la región.

a) Diferencia entre las tasas de participación de hombres y mujeres.b) Relación (coeficiente) entre las tasas de participación de hombres y mujeres.

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Gráfico 4 Porcentaje de población mayor de 15 años económicamente activa,por sexo, 1990

Fuente: Oficina Internacional del Trabajo (OIT, Ginebra).

desempleados es mayor que el de mujeres, debido a que aquéllosrepresentan una proporción más grande de la fuerza de trabajo. EnAmérica Latina, en 1990, la tasa de desempleo femenina era un 20%superior a la masculina, mientras que en 1998 esa diferencia se elevóa un 47%.

Las mujeres provenientes de hogares de bajos ingresos tienen tasas dedesempleo cuatro veces más altas que las mujeres de ingresos altos ycasi siete veces más que las de los hombres de ingresos altos.

A pesar de su participación cada vez mayor en la fuerza de trabajo, lasmujeres siguen enfrentando condiciones desfavorables por razones degénero.

C.3Desventajas en elmercado de trabajo

Regiones DesarrolladasAmérica del Norte

AfricaAfrica del Norte

Africa subsahariana

Australia, EuropaJapón y Nueva Zelanda

USSR

América Latina yel Caribe

Asia y PacíficoAsia oriental

Sudeste asiático

Asia meridional

Asia occidental

Oceanía

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

MujeresHombres

16


Gran parte del trabajo de la mujer es invisible

La responsabilidad que se asigna a las mujeres en relación al trabajo doméstico yel cuidado de la familia genera desigualdad de oportunidades en el acceso a losrecursos económicos, culturales, sociales y políticos. A su vez, el trabajo reproductivode la mujer no tiene valor económico en nuestra sociedad –no se transa en elmercado– por lo que es menos apreciado que el papel económico del hombre, quees medible y más visible. Eso significa que las mujeres dedican una gran cantidadde horas al día a un trabajo que no es remunerado (quehaceres del hogar, crianzade los niños y ancianos, cuidado de la salud, etc.). Para amplios sectores de mujeres,esto impone restricciones a su participación en condiciones de igualdad en elmundo público y genera una dependencia económica con respecto al hombre.

La función biológica de la procreación (propia de la mujer) se proyecta así en lafunción social del cuidado de los miembros de la familia. De tal modo, se tiendea considerar a las mujeres como responsables únicas de la crianza de los hijos, elcuidado de los enfermos y los ancianos.

Por otro lado, las mujeres tienen menor acceso a los recursos productivos: la pro-piedad de la tierra y de las empresas, el capital productivo y el crédito. Esto cons-tituye un círculo vicioso que las mantiene alejadas de la riqueza y el poder econó-mico. Ellas enfrentan menores oportunidades para desarrollar su capital humano, yaque el sistema educativo y de formación profesional tiende a reproducir las pautastradicionales sobre las relaciones e identidades de género, en las que lo femeninoes menos valorado. Además, enfrentan –de parte de los empleadores– imágenesestereotipadas y conductas discriminatorias que limitan sus opciones laborales.

■ Persiste la segregación en el mercado de trabajo: aunque la canti-dad de mujeres que entra en el mercado de trabajo es cada vezmayor, su empleo sigue mayoritariamente circunscrito a un nú-mero relativamente pequeño de ámbitos y ocupaciones “femeni-nas” que, por lo general, tienen menos prestigio y están mal pa-gadas. En los países en desarrollo, la mayoría de las mujeres tra-baja en la agricultura, el comercio o el sector de servicios. Cercadel 80% de las mujeres económicamente activas del Africasubsahariana y por lo menos la mitad de las trabajadoras de Asia,a excepción de Asia occidental, trabajan en la agricultura. El sec-tor de los servicios ocupa a más del 80% de las mujeres económi-camente activas de América Latina y el Caribe y a un 40% enAsia y la región del Pacífico.

17


Cuadro 7 Tasa de desempleo de hombres y mujeres por niveles de ingresode los hogares, 1990-1998. América Latina: Países seleccionados

Bajo Medio Alto Total

1990

Hombres 9.3 3.6 1.5 5.1

Mujeres 11.8 4.7 2.2 6.1

Brechaa 2.5 1.1 0.7 1.0

Relaciónb 1.26 1.30 1.46 1.19

1998

Hombres 13.0 5.5 2.9 7.6

Mujeres 19.2 8.8 4.5 11.2

Brechaa 6.2 3.3 1.6 3.6

Relaciónb 1.47 1.60 1.55 1.47

Fuente: OIT, Panorama Laboral 1999, con base en elaboraciones especiales de las Encuestas de Hogares de los países. Las cifras serefieren al promedio ponderado de 12 países latinoamericanos, que corresponden al 91% de la PEA urbana de la región.

a) Diferencia entre las tasas de desempleo de hombres y mujeres.b) Relación (coeficiente) entre las tasas de desempleo de hombres y mujeres. Nivel de ingresos bajos cubre los hogares pertenecientes

a los 2 primeros quintiles, el nivel medio corresponde a los 2 quintiles siguientes y el nivel alto, al 20% de mayores ingresos.

El aumento de la participación femenina en América Latina no seha traducido en una mejora significativa de la situación de lasmujeres más pobres.

■ En las últimas dos décadas, las mujeres se han insertado en una granproporción en ocupaciones informales: el 52% de las ocupaciones fe-meninas en 1998 se distribuía entre el servicio doméstico (16%),el trabajo por cuenta propia no profesional ni técnico (24.4%) yla microempresa (11.6%). El servicio doméstico es el segmentoque cuenta con los niveles más bajos de remuneración y de segu-ridad social (sólo el 16% de las mujeres ahí ocupadas contaba en1998 con algún tipo de protección social).

■ Más de la mitad (52.7%) del total del empleo femenino se con-centra en el sector de servicios comunales, sociales y personales, ycasi un tercio (27.2%) en el comercio. El sector financiero absor-be el 4%, mientras que transporte y comunicaciones lo hace enun 1.7%. La industria manufacturera ocupa al 13.3% de las mu-jeres.

■ Formas “atípicas” de empleo. La tendencia a establecer nuevos patro-nes y prácticas flexibles de empleo para hacer frente a la presión dela competencia en los mercados globales ha desembocado en elaumento de formas de trabajo “atípicas” o “fuera de la norma”.

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Las tendencias del desempleo femenino en América Latina

El deterioro del conjunto del mercado de trabajo en América Latina en los añosnoventa ha afectado especialmente a las mujeres. El principal indicador de deterio-ro para la fuerza de trabajo femenina en ese período es, sin duda, el fuerte aumentode sus tasas de desempleo que para el conjunto de la región casi se duplicaron enla década. Asimismo, la brecha de desempleo entre hombres y mujeres aumentóconsiderablemente. Eso significa que, aunque el problema del desempleo se agudizótanto para hombres como para mujeres, éste fue más grave para la fuerza de trabajofemenina: mientras en 1990 su tasa de desempleo era un 20% superior a la mascu-lina, en 1998 esa relación se incrementa a un 47%.

En cuanto a la edad de las desocupadas, la tasa de desempleo de las mujeresjóvenes es más alta que la de las adultas en todos los países latinoamericanos paralos cuales se cuenta con información. Las tasas de desempleo de las jóvenes másque duplicaban el promedio de la fuerza femenina en 5 países (Chile, Costa Rica,México, Paraguay y Uruguay) y eran casi el doble en 7 (Brasil, Colombia, Ecuador,Panamá y Uruguay).

Sin embargo, en lo que se refiere a la relación entre la tasa de desempleo de lasmujeres jóvenes y hombres jóvenes, se pueden observar dos situaciones distintas:en un grupo de países el problema del desempleo es más grave entre las jóvenes(Argentina, Chile, Honduras y Venezuela) y en otro ocurre lo contrario: las tasas dedesempleo de los hombres jóvenes son relativamente más altas que las de lasmujeres jóvenes (Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá y Uruguay).

En el caso de las mujeres pobres, aumentó fuertemente la tasa de desempleo(alcanzó a 19.2% en 1998). Esto significa que en América Latina, aproximadamenteuna de cada cinco mujeres pobres que desean y necesitan trabajar no lo puedenhacer, a pesar de que buscan activamente trabajo.

Fuente: OIT, Panorama Laboral América Latina y el Caribe, 1999.

Las formas de trabajo “atípicas” comprenden horarios flexibles,trabajo parcial, trabajo a domicilio (tanto en actividades tradicio-nales como en áreas tecnológicamente más avanzadas) y acuerdoslaborales ocasionales y precarios que, por lo tanto, están al margende la legislación laboral, los sistemas de seguridad social y losconvenios colectivos que regulan las relaciones formales entreempleados y empleadores. Entre otros factores, la búsqueda demano de obra flexible y barata ha llevado a las empresas a recurrira la subcontratación, lo que conlleva una ampliación del trabajo a

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domicilio y otras formas similares de empleo. Esta tendencia haafectado más a las mujeres que a los hombres, tanto en los paísesen desarrollo como en los desarrollados. La inmensa mayoría delos trabajadores a domicilio son mujeres. A menudo tienen hijospequeños y recurren a estas actividades, porque las pueden conci-liar con las responsabilidades domésticas, pero también porque nohay empleos mejores. Debido a su “invisibilidad” y a dificultadespara organizarse, los trabajadores a domicilio son particularmentevulnerables a la explotación y con frecuencia no reciben la protec-ción ni los beneficios que otorgan las leyes laborales.

■ Sobre todo en ocupaciones de baja productividad y calidad: el creci-miento de la participación laboral de las mujeres no ha ido acom-pañado por un aumento de la calidad de sus empleos. Hay másmujeres que hombres en los grados inferiores de cada profesiónen términos de productividad, ingresos y/o posición jerárquica,tanto en el trabajo por cuenta propia en las zonas urbanas y rura-les como en el empleo asalariado formal en los sectores público yprivado. Por consiguiente, las desventajas por género impidenque las mujeres que tienen un puesto de trabajo se beneficienplenamente del hecho de haber tenido acceso al empleo. Las des-igualdades de género se vuelven a dar a través de los términos ylas condiciones de empleo en trabajos de una calidad relativa-mente más baja.

Si bien se han hecho algunos progresos en materia de igualdad de laremuneración, los salarios de las mujeres todavía son entre un 20 yun 50% más bajos que los de los hombres. En América Latina, en1998, las mujeres recibían en promedio el 64% de los ingresos de loshombres. En el conjunto de las ocupaciones informales, sin embargo,los ingresos de las mujeres correspondían a poco más de la mitad(52%) de los ingresos de los hombres. Esta diferencia se debe enparte a las tendencias mencionadas en la subsección anterior: (i) con-centración de las mujeres en trabajos poco calificados y de baja cate-goría; (ii) segmentación del mercado de trabajo y valorización dife-renciada de las ocupaciones “femeninas” y “masculinas”, y (iii) el he-cho de que las mujeres cumplen horarios más cortos y tienen limita-ciones para trabajar en horario nocturno, en horas extraordinarias,debido a sus tareas domésticas y responsabilidades familiares y, enalgunos casos, porque la legislación laboral no se lo permite.

No obstante, la brecha de ingresos entre hombres y mujeres no sepuede explicar exclusivamente en base a las diferencias entre los pues-tos de trabajo. Una parte de ella se puede atribuir a formas directas dediscriminación salarial. Hay evidencias de que la discriminación sala-rial directa es mayor en los países en desarrollo y en los de recienteindustrialización o en proceso de industrialización que no han ratificado

C.4Persisten lasdesigualdadessalariales

20


el Convenio N° 100 de la OIT sobre igualdad de remuneración, 1951.La diferencia en los ingresos de hombres y mujeres también se extien-de al trabajo a destajo que se realiza a domicilio y a una buena partedel trabajo agrícola asalariado, donde las mujeres están concentradasprincipalmente en los empleos ocasionales y poco calificados.

Sin embargo, un nivel superior de escolaridad no garantiza a lasmujeres que sus ingresos promedios se acerquen más a los de loshombres. Al contrario, la brecha salarial más pronunciada entre hom-bres y mujeres se verifica justamente entre aquellos que tienen estu-dios post secundarios (más de 16 años).

Cuadro 8 Ingresos medios de hombres y mujeres por segmento ocupacional, 1998(Indice de ingresos de los hombres y mujeres en el sector formal = 100)

Hombres Mujeres

Total empleo 84 72

Total empleo formal 100 100

Total empleo informal 65 44

Microempresa 69 65

Trabajadores por cuenta propia 61 41

Servicio doméstico 31 31

Fuente: OIT, Panorama Laboral 1999, con base en elaboraciones especiales de las Encuestas de Hogares de los países. Las cifras serefieren al promedio ponderado de 12 países latinoamericanos, que corresponden al 91% de la PEA urbana de la región.

En vista de la limitada oferta de oportunidades de empleo asalariadoen el sector formal, las mujeres en situación de pobreza han recurridotradicionalmente al empleo por cuenta propia, en especial en la agri-cultura de subsistencia, en el trabajo artesanal en pequeña escala y enel sector informal (Gráfico 5). La mayor inserción de las mujeres en elsector informal también se puede explicar por algunas ventajas queeste sector presenta en la compatibilización de roles que las mujeresdeben enfrentar si asumen una actividad remunerada fuera del hogar.La inserción laboral de las mujeres se ve facilitada en particular paralas de estrato de bajo ingreso, si pueden tener un trabajo con horarioflexible, y esta situación es más común en el sector informal. La au-sencia de barreras del empleo por cuenta propia juega también unimportante papel en el aumento de la inserción de las mujeres ensituación de pobreza en este sector.

Por otra parte, las crisis económicas de los años ochenta y de fines delos noventa, y las repercusiones de los programas de estabilización y

C.5Aumenta el empleofemenino por cuentapropia

21


ajuste económico provocaron una disminución de los salarios reales ydel empleo asalariado a tiempo completo, tanto de hombres como demujeres. Las mujeres de las zonas urbanas –especialmente las quepertenecen a los hogares pobres– se han visto obligadas a emplearsepor cuenta propia, en parte para compensar la pérdida o la reducciónde los ingresos de sus parejas. En América Latina, el trabajo indepen-diente, la microempresa y diversas formas de autoempleo constitu-yen una gran fuente de ingreso para las mujeres, especialmente paralas mujeres pobres, ya que son estrategias de sobrevivencia y un vehí-culo de progreso económico.

En las zonas rurales, sin embargo, el trabajo por cuenta propia alnivel micro por lo general ha resultado ser económicamente inviable,debido a términos desfavorables de intercambio, la competencia delas grandes empresas agrícolas, la falta de crédito e insumos, la esca-sez de tierras productivas, el aumento de la cantidad de personas queno tienen acceso a la tierra y las presiones ambientales. Estos factoreshan llevado a las mujeres a buscar trabajo asalariado, por lo generalcomo trabajadoras agrícolas ocasionales. Así ha sido, en particular,en el caso de las jefas de hogar que no tienen mano de obra ni capitalsuficientes para trabajar sus exiguos pedazos de tierra.

Gráfico 5 América Latina: Estructura del empleo urbano, sector informal, 1998(porcentajes)

Fuente: OIT, Panorama Laboral, América Latina y el Caribe, 1999.

0

10

20

30

40

50

60

Trabajadorindependiente

Servicio doméstico Microempresas Total

24.9 24.4 24.7

0.6

16

6.9

19.6

11.6

16.3

45

52

47.9

HombresMujeresTotal

22


Las mujeres en el sector informal

La incidencia de las ocupaciones informales en el total del empleo femenino essuperior a la registrada en el caso de los hombres. Esto indica que las mujeres estánsobrerrepresentadas en el sector informal: mientras la mitad (52%) de las ocupacio-nes femeninas son informales, esa cifra es de 45% en el caso de los hombres (datospara 1998).

A su vez, la calidad del empleo de las mujeres al interior del sector informal esinferior si se compara a la de los hombres, ya que su participación en lasmicroempresas (segmento en el cual se pueden encontrar empleos de calidadrelativamente mejor al interior del sector informal) es relativamente menor: corres-pondía al 11.6% del total de las ocupadas en 1998, mientras que para los hombresesa cifra alcanzaba a 19.6%.

Por otro lado, el servicio doméstico (segmento del sector informal que cuenta conlos niveles más bajos de remuneración y protección social) sigue concentrando unporcentaje bastante significativo de la ocupación femenina (16% del total) y supeso aumentó entre 1990 y 1998. Absorbió a 22 de cada 100 empleos femeninosgenerados en el período.

En los años noventa, aumentó el grado de informalización de las ocupaciones, tantode hombres como de mujeres. Sin embargo, el proceso de informalización fue másacentuado en el caso de los hombres (el empleo informal crece a una tasa superiorpara ellos), lo que significa que la brecha de formalidad entre hombres y mujeresexistente a comienzos de la década disminuyó en el período: de cada 100 nuevosempleos masculinos 70 fueron generados en el sector informal, en tanto que esacifra es de 54 en el caso de las mujeres.

Fuente: OIT, Panorama Laboral América Latina y el Caribe, 1999.

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El examen de los hechos y las cifras fundamentales que se llevaron acabo en el curso de esta sesión han puesto de manifiesto tres tenden-cias principales:

■ La magnitud del problema de la pobreza (medido en términos deingreso, de indicadores sociales o de cualquier otro tipo) siguesiendo abrumador en todas las regiones.

■ El género sigue siendo un factor determinante de la situación de pobrezaen todas las regiones y contextos socioeconómicos. Por lo general, lasmujeres están sobrerrepresentadas entre los pobres y sufren deforma más temprana las consecuencias negativas de la crisis eco-nómica y el ajuste estructural. Al mismo tiempo, la discrimina-ción por género en el acceso a los recursos hace que para las mu-jeres sea más difícil superar la pobreza.

■ El empleo es un factor clave en la superación de la pobreza. Como se havisto, las diferencias por género en los patrones y las condicionesde empleo hacen que para las mujeres sea más difícil que para loshombres escapar de la pobreza e invertir el curso del proceso defeminización de este fenómeno. A pesar de que la mujer tieneuna participación cada vez mayor en el mercado de trabajo, lastasas de desempleo manifiesto de la mano de obra femenina si-guen siendo significativamente más altas que las de los hombres.Por otra parte, en el mercado de trabajo también hay problemascomo la concentración de las mujeres en trabajos y actividadeseconómicas mal remuneradas, ocasionales e inestables y la persis-tencia de las desigualdades salariales. Ante el proceso de exclu-sión que tiene lugar en los mercados de trabajo, grandes sectoresde mujeres de escasos recursos encuentran en el trabajo por cuen-ta propia o en el autoempleo una alternativa de sobrevivencia.

En resumen

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Bibliografía

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■ Valenzuela, M.E.; Andrade, C. y Venegas, S., De mujer sola a jefa dehogar; Género, pobreza y políticas públicas (Santiago, SERNAM, 1994).

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MODULO 1: Pobreza: Conceptos en Evolución y Estrategias de Desarrollo – Sesión 2

Antecedentes:Pobreza: La evolución de los conceptos y los enfoques

Sesión 2: Pobreza: Conceptos en Evolucióny Estrategias de Desarrollo

A. El uso de los conceptos comoherramientas para el análisis ydiseño de políticas

La pobreza no significa lo mismo para todas las personas. El uso fre-cuente que se hace de términos como “indigencia”, “miseria”, “vul-nerabilidad” y últimamente “exclusión social”, relacionándolos con“pobreza”, ha desdibujado las diferencias conceptuales que existenentre todos ellos. Los actores sociales tienen diversos puntos de vistaen lo que se refiere a la pertinencia de los variados conceptos de po-breza y, por lo tanto, no siempre es posible o necesario ponerse deacuerdo sobre un concepto único.

No obstante, es necesario comprender claramente los diferentes con-ceptos de pobreza y sus consecuencias en términos de medición, aná-lisis de procesos y formulación de políticas, haciendo hincapié enciertos aspectos relacionados con la pobreza que tienen efectos dife-rentes en materia de políticas. De manera análoga, el uso de defini-ciones restringidas para abarcar la pobreza puede llevar a que se pa-sen por alto áreas importantes de las estrategias operativas. Por ello,el objeto de esta sesión no consiste en reseñar de manera exhaustivatodos los conceptos, sino en aclarar las diferentes nociones sobre lapobreza y el análisis de género.

A menudo se concibe la pobreza como un estándar material de bien-estar; concretamente, como una condición que está por debajo de undeterminado nivel de ingresos o de consumo.

Los diferentes métodos empleados para la medición de la pobrezatienen una concepción implícita acerca de las variables que compo-nen la pobreza, de lo cual se deducen habitualmente los contenidos yénfasis, así como el tipo de política que se va a diseñar.

A.1Diferentessignificados y puntosde vista: La necesidadde tener marcos dereferencia claros

A.2Definición y mediciónde la pobreza: De losindicadores deconsumo a losconceptos deautonomía y dignidad

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En los últimos años se ha tendido a ampliar la concepción y las defi-niciones de la pobreza, desde aquellas centradas en el ingreso o laposesión de determinados bienes, hacia otras que contribuyen a ca-racterizar la situación de privación de los pobres de una manera másamplia y compleja.

La Estrategia de las Necesidades Básicas, concebida por la OIT en losaños setenta, amplió la noción de pobreza, incluyendo aspectos esen-ciales del bienestar, en especial los que normalmente se brindan totalo parcialmente fuera de los mecanismos del mercado, como la educa-ción, la salud, el suministro de agua potable y la vivienda.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), porsu parte, ha realizado importantes esfuerzos en la elaboración de ín-dices, a través de variables como el acceso a la educación, la salud y elagua potable (Indice de Pobreza Humana). A esto se agrega la elabo-ración de otros índices, que reflejan una concepción implícita de lacalidad de vida, que va más allá de los ingresos, como el Indice deDesarrollo Humano (IDH), que mide el logro medio de un país entérminos de esperanza de vida, logro educacional y PIB real per cápita;y el Indice de Desarrollo de Género (IDG), que mide las mismasvariables que el anterior, pero toma en cuenta la desigualdad de lo-gros entre hombres y mujeres.

Aunque hoy existen enfoques más comprensivos y que abordan demanera más compleja el fenómeno de la pobreza, se tiende a privile-giar aquellos basados en los ingresos, que contribuyen a corroborar lacorrelación positiva entre crecimiento económico y superación de lapobreza1.

Las estrategias de lucha contra la pobreza han estrechado su campode acción a partir del vuelco ideológico que centra su éxito en laeficacia del mercado, eliminando las políticas redistributivas de lamayor parte de las agendas nacionales y de las grandes institucionesde desarrollo.

La forma de caracterizar y medir la pobreza también refleja esta si-tuación.

El enfoque del Ingreso o Línea de Pobreza es el método más difundidoen América Latina en la actualidad, e identifica la pobreza con los

1 Sin embargo, la experiencia de América Latina durante la década del noventa muestra que no siempre hay una relación directaentre crecimiento económico y reducción de la pobreza. Así, por ejemplo, entre 1990 y 1997, en Argentina el ingreso per cápitaaumentó en un 37% y la pobreza disminuyó sólo un 3%. En Brasil, en cambio, el ingreso por habitante se incrementó en un12.5% y la pobreza disminuyó en un 12% (Valenzuela, M. E. Desafíos para la incorporación de una dimensión de género en las políticasde empleo y combate a la pobreza. Santiago, 1999. Borrador para discusión).

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ingresos per cápita del hogar. Este método estima los niveles de po-breza comparando los ingresos per cápita de los hogares con el costode satisfacción de las necesidades básicas. La línea de pobreza de cadapaís se estima a partir del costo de una canasta básica de alimentos,que cubre las necesidades nutricionales de la población tomando enconsideración sus hábitos de consumo, la disponibilidad efectiva dealimentos y sus precios relativos. Ello permite diferenciar entre ho-gares y personas que se encuentran en situación de indigencia (cuyoingreso per cápita es inferior al de una canasta básica de alimentos) ylos hogares y personas que se encuentran en situación de pobreza noindigente (correspondiente a un ingreso per cápita equivalente a en-tre una y dos canastas básicas). Dado que, en este caso, las estimacio-nes de pobreza se basan en el ingreso per cápita de cada hogar, lacalificación de la situación de sus miembros se deriva directamentede la categoría correspondiente al hogar, sin considerar eventualesdiferencias entre sus componentes.

Desde un punto de vista de género, este método dificulta visibilizarla situación específica de pobreza de las mujeres, ya que está diseñadopara medir la pobreza de los hogares. Ello limita el desarrollo deestrategias de focalización de políticas de combate hacia la pobrezaen las mujeres.

La “pirámide de conceptos de pobreza” que se ilustra a continuacióntiene por objeto mostrar los diferentes conceptos de pobreza, yendo de laconceptualización que se circunscribe a los indicadores sobre nutri-ción (en la cúspide de la pirámide), a la definición más amplia de po-breza, que también contempla el acceso a los recursos productivosjunto con conceptos de dignidad y autonomía. La mayor parte de lossistemas de medición, incluida la línea de pobreza, se basan en uno uotro tipo de medición de ingresos o consumo privado. Pero las estra-tegias participativas ponen en tela de juicio la jerarquía implícita deconceptos de pobreza basados en las necesidades fisiológicas, paraponer el acento en conceptos tales como la dignidad, la confianza delos individuos en sí mismos y la autonomía, que influyen en la capa-cidad de las personas para escoger estilos de vida satisfactorios ygratificantes.

El concepto de pobreza puede ser “absoluto” y “relativo” al mismotiempo. Es “absoluto” cuanto está definido en relación con el acceso aestándares alimentarios mínimos y, en algunos casos, también conrespecto a los servicios básicos. Es “relativo” cuando se refiere a laposición de un hogar o un individuo en relación con la distribucióndel ingreso o el consumo en un determinado país o región.

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“Temporal” o “permanente”: La pobreza puede ser un fenómeno “tem-poral”, causado por la edad avanzada, una enfermedad u otro infortu-nio, o por desastres naturales, guerras y conflictos civiles. Pero tam-bién puede tener un carácter más “permanente”, como consecuenciade la acción de factores estructurales y transmitirse de una genera-ción a otra.

Si se considerara a “los pobres” como un grupo homogéneo de lapoblación que se encuentra por debajo de una determinada línea depobreza, se estaría ignorando el hecho de que entre “los pobres” haydiversos sectores constituidos por mujeres y hombres, pertenecientesa distintos grupos de edad y que pueden tener diferentes orígenesétnicos o raciales, que viven la pobreza de diferentes maneras y quetienen limitaciones, necesidades e intereses distintos.

Desigualdad y pobreza no son sinónimos. Es posible que en algunospaíses se haya conseguido reducir el nivel general de pobreza y quehaya aumentado la desigualdad, como refleja, por ejemplo, la cre-ciente polarización del ingreso en algunos países de América Latina oel Sudeste asiático.

Fuente: B. Baulch, “The new poverty agenda: A disputed consensus”, en Poverty, policy and aid, Vol. 27, N° 1, enero de 1996.

Pirámide de los conceptos de pobreza

A.3Otras característicasde la pobreza

La‘heterogeneidad’

de los pobres

A.4Pobreza y otrosconceptosrelacionados

CP

CP+RPC

CP+RPC+BPE

CP+RPC+BPE+Bienes

CP+RPC+BPE+Bienes+Dignidad

CP+RPC+BPE+Bienes+Dignidad+Autonomía

1.

2.

3.

4.

5.

6.

BPE = bienes proporcionados por el Estado

RPC = recursos de propiedad común

CP = consumo privado

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Por otra parte, la disminución de los niveles de pobreza dentro de lospaíses puede estar distribuida de manera desigual entre diferentesregiones, grupos étnicos, hombres y mujeres.

■ Más allá de la distribución del ingreso, la desigualdad tambiénpuede tener que ver, en una determinada sociedad, con un accesodiferenciado a otros recursos económicos y a derechos sociales, cul-turales y políticos (por ejemplo, poder para promover cambios).

El concepto de “grupos vulnerables” se suele aplicar a la población ensituación de pobreza, a grupos específicos de la población y, entreellos, a las mujeres.

“La vulnerabilidad”, definida como una condición de mayor riesgo einseguridad, por lo general acompaña a la pobreza y contribuye aella, pero no es sinónimo de pobreza. Contrayendo una deuda, unafamilia puede aumentar sus ingresos e incluso colocarse por encimade la “línea de pobreza”. Sin embargo, con ello podría acentuar suvulnerabilidad. Lo que hace vulnerables tanto a hombres como amujeres son los procesos de desvalorización social.

La “vulnerabilidad” puede ser una consecuencia de la falta de recur-sos económicos para proteger a las personas y/o los hogares de losefectos de catástrofes naturales (sequías, inundaciones, terremotos), ocontingencias inesperadas (muerte, enfermedad, etc.). Sin embargo,la vulnerabilidad a menudo está determinada simplemente por elgénero o la pertenencia a un grupo étnico, lo que se traduce en unstatus inferior y un acceso limitado a las redes sociales.

En las discusiones sobre políticas públicas se está usando cada vezmás el concepto de “exclusión social”. Consecuentemente con losconceptos de pobreza reseñados en la sección anterior, esta idea sos-tiene que la falta de ingresos o de riqueza no es la única razón por lacual se excluye a las personas. En el proceso de marginación tambiénintervienen factores claves como las relaciones de poder, el ejerciciodel poder, la cultura y la identidad social. Por tanto, las definicionesde “exclusión social” y su pertinencia en diferentes contextos sonnumerosas y deben ser analizadas con detención.

El término “exclusión social” puede describir una situación indivi-dual desfavorable que se hace evidente en los bajos niveles de bienes-tar (desventaja económica) y en la incapacidad para participar de unamanera efectiva en la vida social, económica, política y cultural através del trabajo, el ejercicio de derechos, reivindicaciones legales,etc. La exclusión social está presente en las sociedades a través depatrones recurrentes de relaciones sociales que impiden, a ciertosindividuos y grupos, el acceso a los recursos (productivos y no

Vulnerabilidad

Exclusión social

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productivos), servicios, actividades e instituciones que, en general,están asociados con el ejercicio de derechos y ciudadanía.

La relación entre los conceptos de “pobreza” y “exclusión social” sepuede interpretar de muchas maneras. La exclusión social no es unsustituto del concepto de pobreza, sino una noción de la pobreza másamplia y con múltiples dimensiones, en la que las privaciones mate-riales, la situación laboral y las relaciones sociales (formales e infor-males) son componentes importantes de las desventajas que afectan alas personas.

Este es otro concepto que se usa frecuentemente relacionado con lapobreza. La discriminación por razones de género, étnicas, raciales,religiosas o pertenencia a un determinado grupo social, puede llevara la pobreza y, al mismo tiempo, hacer que su superación se vuelvamás difícil. No obstante, la discriminación también se puede ejercerfuera del contexto de la pobreza.

El género es un factor clave en todos y cada uno de los marcos con-ceptuales examinados anteriormente.

■ En los últimos treinta años se ha comprendido con mayor clari-dad que el análisis de la dinámica de la pobreza y la formulaciónde estrategias efectivas para erradicarla no se pueden basar en el“hogar” como unidad fundamental. Los diferentes miembros deuna familia –en especial los hombres y las mujeres– se ven afecta-dos por procesos diferentes y reaccionan ante ellos también demanera distinta.

■ Estudios sobre las dinámicas intrafamiliares han señalado que alinterior del hogar no existe necesariamente una distribución pa-reja en el destino de los ingresos entre los miembros del hogar, niun manejo compartido de la decisión de gasto. Las decisiones seproducen a través de un proceso de negociación entre miembroscon una base de poder desigual. La mujer tiene menos capacidadde negociación por razones culturales y porque, en muchos de loscasos, no es quien ha generado el ingreso. De tal modo, un hogarpuede no ser pobre, pero la mujer y los niños pueden serlo, al notener la posibilidad de satisfacer sus necesidades de consumobásico.

En su lucha por alcanzar mejores condiciones económicas, las muje-res pobres comparten elementos comunes con los hombres. Puedeque compartan, por ejemplo, las dificultades de acceso a una buenaeducación o sufran, tanto como los hombres, las consecuencias deprocesos de exclusión en el mercado de trabajo.

A.5El análisis de géneroy la pobreza

Discriminación

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Sin embargo, las mujeres deben enfrentar, además, otras desventajasy limitaciones derivadas de normas sociales y culturales relacionadascon el género. El Diagrama 1 destaca e ilustra algunos factores quecomúnmente encasillan a las mujeres en empleos mal remunerados,poco productivos y que limitan sus posibilidades de obtener recur-sos, contribuyendo así a la feminización de la pobreza.

La prevalencia de prejuicios y estereotipos desempeña un papel sig-nificativo para explicar las normas sociales y culturales, y puede lle-gar a reforzar y perpetuar las situaciones discriminatorias, creandoun círculo vicioso:

■ Diversas personas piensan que las funciones fundamentales de las muje-res son la reproducción y las responsabilidades domésticas. Esta idearefuerza las barreras estructurales que dificultan el acceso de lasmujeres a la educación, la formación profesional, la tierra y losrecursos productivos, limita el tiempo y la movilidad de las mu-jeres para el trabajo productivo y la posibilidad de desarrollaractividades remuneradas.

Diagrama 1 La feminización de la pobreza

Feminización de la pobreza

Inseguridad económica de lasmujeres y

La idea de:

Las responsa-bilidadesreproductivas ydomésticas de lasmujeres como sufunción primaria

Las responsabi-lidadesproductivas yel trabajo de loshombres como sufunción primaria

El hombrecomo fuenteprimaria/principalde ingresos

Las mujerescomofuentessecundariasde ingresos

El trabajo de las mujeres

DISCRIMINACIONO EXCLUSION DEL

MERCADO DE TRABAJOFORMAL

ACCESO DESIGUAL A LOSRECURSOS PRODUCTIVOS

educación, tecnología, capacitación,crédito, tierra

• Menos calificado

• Menor valor económico

• Menos importante

PROCESOS DE DETERIORO SOCIAL ESPECIFICOS DE GENERO,DERIVADOS DE NORMAS SOCIOCULTURALES

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■ Hay quienes siguen pensando en la mujer como una fuente secundaria deingresos. En cambio, los hombres son considerados fuentes prima-rias de ingresos, lo que les asegura una posición prioritaria encuanto a la asignación de las oportunidades de trabajo producti-vo y empleo remunerado. Sin embargo, en América Latina, alre-dedor de un tercio del ingreso total de los hogares urbanos en queambos miembros de la pareja trabajan proviene del ingreso de lacónyuge (Cepal, 1995). En la cuarta parte de los hogaresbiparentales, la cónyuge aporta el 50% o más del ingreso totaldel hogar. Además, alrededor de un 30% de los hogares de laregión está a cargo de una mujer.

■ Se tiende a subvalorar el trabajo de las mujeres. Las ocupaciones y lossectores productivos en los que predomina la fuerza de trabajofemenina tienden a ser considerados poco importantes, escasa-mente calificados y, por lo tanto, de bajo valor económico. Estaspercepciones siguen actuando pese al notorio incremento en elnivel de educación de las mujeres trabajadoras, que supera enAmérica Latina al de los hombres.

33


La evolución de las estrategias para erradicar la pobreza, que tuvolugar en todas las regiones a lo largo de las últimas décadas, arrojó unsaldo de interpretaciones divergentes sobre la naturaleza y las causasde la pobreza, que alcanzaron diversos grados de aceptación, y se de-sarrollaron bajo la influencia de la evolución de las estrategias y losparadigmas del desarrollo. A continuación se presenta un breve pa-norama de este debate.

En la época de la Declaración de Filadelfia (1944) y en la inmediataposguerra, los países económicamente avanzados hicieron hincapiéen el desarrollo de la seguridad social, asignando un papel central alEstado en la manutención de un nivel de vida mínimo para toda lapoblación. Mediante la creación de una red integral de protección socialbasada en prestaciones de desempleo, complementación de ingresos,un sistema universal de pensión a la vejez y el acceso a servicios pú-blicos de salud y educación, se podría compensar cualquier tendencia quepudiese contribuir a generar y perpetuar la pobreza. El crecimiento econó-mico se encargaría de producir los recursos necesarios para pagar esosservicios.

Este patrón sirvió de inspiración para gran parte de los países lati-noamericanos.

En otros países, como Estados Unidos, en los cuales fue más difícilestablecer sistemas generales de seguridad social, la preocupación porla pobreza se tradujo en medidas para encarar la situación desfavorablede determinados grupos, más que para corregir las posibles deficienciasdel modelo de crecimiento económico.

Los avances logrados por la aplicación de las políticas redistributivasy la extensión de la cobertura de la seguridad social a toda la pobla-ción tuvieron un impacto positivo en los países industrializados. Sinembargo, aunque se consideraba la pobreza erradicada o reducida aun mínimo, estos países están experimentando la aparición de una“nueva pobreza” en los últimos años, atribuible –entre otras razo-nes– a la reducción del ritmo de crecimiento económico de la décadade los ochenta.

B. Estrategias de desarrollo ypobreza: Un debate en constanteevolución

B.1Progreso económicocon redes integralesde protección social

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En los años cincuenta y a comienzos de los sesenta, se comenzó aprestar atención al patrón de desarrollo económico y la pobreza en aquellospaíses, a los que entonces se llamaba subdesarrollados.

Uno de los conceptos del desarrollo que tuvo más influencia en eseperíodo asociaba la pobreza con la estructura dual de las economías.Se concebía el desarrollo como un proceso de modernización e indus-trialización en el que coexistían sectores tradicionales y sectores modernos.La pobreza estaba en el sector tradicional y su remedio era la moder-nización acompañada de un sistema de protección social para los tra-bajadores. En esa época, el pensamiento de la OIT reflejaba esos mis-mos criterios. Muchas de las normas formuladas por la OIT no sóloestaban vinculadas, explícita o implícitamente, a un proceso de mo-dernización que por lo general promovía el aumento del empleo asa-lariado, sino que, además, trataban de contribuir a ese proceso. Seconsideraba que los sectores tradicionales cumplían la función deabsorber el excedente de mano de obra. Se tendía a equiparar lo “tra-dicional” con lo rural y lo “moderno” con lo urbano. En los añossiguientes esa percepción condujo al desarrollo del concepto de sec-tor informal.

El hecho de reconocer que la pobreza podía ser un fenómeno estruc-tural, cuya eliminación conllevaría a un proceso de muy largo plazo,hizo que se prestara más atención a aquellos mecanismos queenfatizaban el crecimiento como medio para mitigar la pobreza y sepusiera sobre el tapete la bien conocida teoría del “derrame”, queasigna al mercado el papel distribuidor de los recursos.

En este debate surgieron discrepancias muy claras entre aquellos quepropugnaban que se hiciera hincapié en la herramienta del creci-miento acelerado, aun cuando la pobreza persistiera o se acentuara, yquienes defendían la necesidad de adoptar un tipo de desarrolloestructuralmente diferente para reducir la pobreza con rapidez. Estosseñalan que, para asegurar el éxito de las estrategias para erradicar lapobreza, es indispensable modificar esas estructuras o adaptarse a lasrealidades que reflejan, poniendo en práctica medidas para compen-sar sus deficiencias.

En el debate sobre el análisis estructural de la pobreza también seintegró una dimensión internacional. Este planteamiento sostieneque en la gestación de la pobreza no sólo intervienen estructuras na-cionales adversas, sino también una posición desfavorable en el co-mercio mundial y términos de intercambio desiguales.

B.2El patrón decrecimientoeconómico: Sectoresmodernos contrasectores tradicionales

B.3Crecimientoeconómico aceleradoo cambiosestructurales

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Por consiguiente, los vínculos que existen entre las estrategias dedesarrollo y la pobreza se pueden resumir así:

El conjunto de las políticas económicas y sociales que adoptan los países paralograr sus objetivos de desarrollo ejerce una influencia muy fuerte en la evoluciónde los niveles de pobreza. Ello comprende sus políticas macroeconómicas,el régimen de comercio e industrialización, las políticas que influyenen la distribución del ingreso y el patrón de la demanda, el tipo deincentivos que contribuye a determinar las decisiones en materia deestructura industrial, composición de la producción y técnicas produc-tivas y la elección de un determinado sistema económico (el papel delEstado en la economía y los alcances de su intervención en los merca-dos y en la regulación de los mismos). Se puede clasificar diferentescombinaciones de políticas como si fueran diferentes “estrategias dedesarrollo” (por ejemplo, sustitución de importaciones, mercado libreo economía mixta, etc.). Se considera que la elección de la estrategia dedesarrollo determina la tasa y el patrón de crecimiento. Estos, a su vez,actuando a través de diferentes condiciones iniciales (en cuanto a laestructura económica, el grado de equidad en la distribución de losbienes, la competitividad de los mercados, etc.), repercuten de manerapositiva o negativa sobre el nivel de pobreza.

En todo caso, la disminución del papel del Estado y el traspaso dealgunas funciones al mercado no ha logrado superar las profundasdesigualdades existentes; más bien las ha acentuado, dejando en evi-dencia la deficiencia del mercado como único mecanismoredistributivo.

La teoría del “derrame”, fuertemente difundida en América Latina,ha demostrado que, aunque haya crecimiento, las profundas desigual-dades existentes y la debilidad de las políticas sociales han impedidoque ese crecimiento beneficie a todos los sectores.

Tal como se planteó en la Sesión 1, la desigual distribución del ingre-so en América Latina es un rasgo estructural que se resiste a mejorar,incluso en períodos de crecimiento. Las desigualdades de género, porsu parte, aun cuando han tendido a disminuir en los últimos años enalgunos aspectos, son todavía un sello en la región.

Después de estudiar las medidas de ajuste que se aplicaron en losaños ochenta, la OIT llegó a la conclusión de que la pobreza se habíaagravado, porque aquellas medidas no tenían el propósito de reducir-la. La preocupación de la OIT y otras organizaciones por las conse-cuencias sociales del ajuste influyó en la formulación de las políticasmacroeconómicas a partir de fines de los años ochenta y principios delos noventa.

B.4Las estrategias dedesarrollo y lapobreza

B.5El ajuste estructural yla pobreza

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De la aplicación de meras medidas de estabilización y ajuste se pasó apolíticas de ajuste estructural con crecimiento, acompañadas con fon-dos sociales o programas de compensación.

En 35 países de Asia, Africa y América Latina existen fondos socialesque tienen el respaldo financiero del Banco Mundial y de donantesbilaterales. El propósito principal de estos programas es entregar fon-dos con rapidez para “mitigar” las consecuencias de las políticas deajuste y/o luchar contra la pobreza coyuntural y/o estructural. Sinembargo, los resultados de estos programas han sido heterogéneos. Sibien es cierto que han dispuesto recursos para financiar políticas so-ciales, a veces ello se ha hecho en función de una gama restringida degrupos destinatarios y con un modesto impacto en la pobreza estruc-tural2.

El estudio de la dimensión de género en los programas de ajusteestructural ha puesto de manifiesto los efectos asimétricos de algunaspolíticas en el bienestar de hombres y mujeres, y las oportunidadesque éstos necesitan para participar en el proceso de desarrollo. Lacontracción del gasto fiscal, especialmente en servicios sociales comoeducación, salud pública y guarderías infantiles, ha tenido conse-cuencias negativas directas en las posibilidades de las mujeres paradesempeñar actividades productivas.

La eliminación de los subsidios, junto con una mayor dependenciadel mercado y, en algunos casos, los acuerdos laborales flexibles, hanaumentado las dificultades que encuentran los trabajadores para ac-ceder a trabajos productivos y de buena calidad. El nuevo escenariomundial que se produce a partir de la reestructuración económicamundial, los cambios tecnológicos y la globalización de la economía,plantean interrogantes acerca de la naturaleza de las relaciones socia-les y las condiciones para el desarrollo sustentable con equidad. Lareducción de las regulaciones y el mayor papel del mercado en laasignación de recursos están incidiendo en el funcionamiento del mer-cado de trabajo, las instituciones y relaciones laborales, la orienta-ción de las políticas de empleo y la seguridad social.

En algunos países de América Latina, el incremento del comerciointernacional y el flujo de capitales se ha traducido en una mayordisponibilidad de puestos de trabajo para las mujeres. Sin embargo,estos son en general inestables y de baja calidad.

2 Ver en el Módulo 8 un análisis más detallado del uso de los Fondos Sociales como medio para erradicar la pobreza.

37


La incorporación de la dimensión de género y el análisis de la pobrezay el desarrollo influyen en el tipo de políticas y estrategias que sepropugnan para combatir la pobreza. A continuación se examinanvarios enfoques que indican diferentes concepciones predominantesacerca de este problema y las soluciones que proponen.

El modelo de crecimiento de los años cincuenta privilegiaba el enfo-que de la asistencia social para abordar los problemas de las mujeres.Este enfoque, que estaba basado en la concepción de familia nuclear,en la cual la mujer depende económicamente del varón, hacía hinca-pié en el rol reproductivo de las mujeres como madres y amas de casa.Por consiguiente, las políticas que propugnaba ese modelo estabandestinadas a respaldar estos roles mediante un enfoque que era fun-damentalmente de asistencia social. Este modelo todavía está presen-te, enteramente o en parte, en algunas de las políticas y estrategiasque se aplican actualmente al nivel nacional e internacional.

A fines de los años sesenta y principios de los setenta, el fracaso de laspolíticas de modernización trajo aparejado un mayor reconocimientodel rezago social de las mujeres, junto con la necesidad de emprenderun estudio más profundo de las relaciones al interior del hogar paracomprender cuáles eran en este ámbito los efectos del proceso de de-sarrollo. A raíz de ello se propugnaron acciones correctivas para dis-minuir la brecha entre hombres y mujeres, y que se reconociera elpapel de éstas en el proceso de desarrollo.

Gracias a un mejor conocimiento del fenómeno de la pobreza y alconvencimiento de la necesidad de formular estrategias efectivas parasu erradicación, se llegó al reconocimiento de las condiciones especí-ficas que afectaban a las mujeres pobres y el papel fundamental queéstas desempeñaban como sostén del hogar. La respuesta de las polí-ticas sociales se centró en crear más oportunidades de trabajo remu-nerado para las mujeres. No se llegaron a cambiar de una manerasignificativa las causas estructurales de la desigualdad económica y ladiscriminación por género. Además, a causa de su deficiente formu-lación y ejecución, muchas veces esos proyectos terminaban adoptan-do una perspectiva de asistencia social, más bien que un enfoqueorientado al desarrollo, limitando así los efectos deseados. Con todo,la efectividad de una cantidad de iniciativas emprendidas en esteperíodo demostró qué tipo de resultados se podían obtener si se reco-nocía a las mujeres como partícipes del desarrollo y, por lo tanto, conigualdad de derechos en el acceso a los recursos productivos.

La idea fundamental de este enfoque, que surgió a fines de los añossetenta y principios de los ochenta, era que la integración de las mu-jeres en el proceso de desarrollo era algo fundamental para poder

B.6La evolución deldebate sobre género ydesarrollo

El enfoque de laasistencia social

El enfoque de laequidad

El enfoque anti-pobreza

El enfoque de la“eficiencia”

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utilizar todo el potencial de los recursos humanos disponibles y ma-terializar de una manera efectiva las posibilidades de desarrollo delos países. Por lo tanto, los costos y los beneficios que conlleva laparticipación igualitaria de las mujeres en el desarrollo deberían serconsiderados costos y beneficios del propio proceso de desarrollo.

Este enfoque, que también se gestó en los años setenta, le reconoceun espacio más amplio a la evolución histórica de las desiguales rela-ciones de poder entre hombres y mujeres, así como a los cambioslogrados por los movimientos y la lucha de las mujeres. Este enfoqueapunta a fortalecer y ampliar la base de poder de las mujeres paraalcanzar grados más altos de autonomía, ciudadanía y autosuficien-cia. Otros elementos esenciales de este enfoque son la acción colecti-va y la organización. Considerando que una de las características delas mujeres pobres es la escasa autoridad sobre su propia vida, elempoderamiento, es decir, la creciente participación y control sobre lasinstancias y decisiones que afectan su vida y la de su comunidad sonvitales en la lucha contra la pobreza.

En lo que respecta a la dimensión de género, en ciertas circunstanciasespecíficas es posible la coexistencia de algunas de las categorías exa-minadas anteriormente. Pero lo que no ofrece dudas es la necesidadde alejarse del enfoque de la asistencia social al abordar los temas degénero y pobreza, para adoptar, en cambio, una perspectiva que otor-gue una alta prioridad al pleno acceso a las oportunidades de empleoy generación de ingresos.

La reciente evolución del pensamiento de la comunidad internacio-nal en el campo del desarrollo, que ha significado trasladar el acentodesde el enfoque de la satisfacción de las necesidades básicas a la afir-mación de los derechos fundamentales, es parte de un largo proceso.Después de trabajar durante varios decenios con un enfoque que ha-cía hincapié en las necesidades, especialmente en relación con lasmujeres pobres, el sistema de las Naciones Unidas está adoptando elcriterio de un desarrollo para todos desde la perspectiva de los dere-chos humanos. Esta orientación significa que las mujeres dejan de serconsideradas “beneficiarias” pasivas de las políticas de desarrollo, paraser reconocidas como participantes o sujetos que “tienen derecho” arecibir los beneficios del desarrollo.

Para la OIT, el enfoque del desarrollo sobre la base de los derechoshumanos no es nada nuevo. Desde sus comienzos, en 1919, sus estra-tegias de desarrollo han sido formuladas en un contexto de derechosque busca satisfacer necesidades inmediatas, pero que también tieneun fin estratégico. El Programa de Fortalecimiento Institucional, parapromover el empleo, la igualdad de género y la erradicación de la pobreza,

El enfoque deempoderamiento

y “autonomía”

El enfoque de losderechos

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refleja el reconocimiento permanente de la OIT de que las estrate-gias de desarrollo, que ponen en práctica políticas basadas en unaperspectiva de derechos humanos, tienen que concentrar sus esfuer-zos en programas integrales de desarrollo institucional. De la mismamanera, deben crear oportunidades para que las mujeres adquieranlos instrumentos que necesitan para ejercer sus derechos, así comoentregar recursos destinados a atender los problemas prácticos inme-diatos de la mujer.

En este contexto, tiene particular importancia la Declaración sobre De-rechos y Principios Fundamentales en el Trabajo de la OIT, que establece elcompromiso al respeto y la promoción de principios y derechos fun-damentales, tales como la libertad de asociación y el reconocimientoefectivo del derecho a la negociación colectiva; la eliminación de to-das las formas de trabajo forzoso u obligatorio; la abolición del trabajoinfantil y la eliminación de la discriminación en el empleo.

Los derechos fundamentales no sólo incluyen el derecho al trabajo delas personas, sino que este debe tener características que lo califiquencomo un “trabajo decente” que satisfaga, de acuerdo a las condicio-nes socioeconómicas y las posibilidades de un determinado país, lasnecesidades de los trabajadores. El trabajo decente simboliza el com-promiso de la OIT para promover un crecimiento económico y socialbasado en la generación del empleo pleno y productivo para todos,tanto en el sector formal como en el informal.

Desde fines de los años noventa, el debate sobre el desarrollo ha esta-do dominado por el fenómeno de la globalización. Tal como se mani-fiesta en los acelerados flujos financieros y comerciales que seentrecruzan por todo el mundo, así como en los progresos sin prece-dentes en materia de tecnología y en el campo de las comunicaciones,la globalización es un fenómeno real y cuantificable. Aun cuandoeste no resuelve el problema de la estructura tradicional de desigual-dad que existe entre y dentro de las naciones, está transformando deuna manera fundamental la naturaleza de las relaciones y de los pro-cesos de formulación de políticas en un entorno cada vez másinternacionalizado. Las consecuencias más amplias que este fenóme-no puede tener en las esferas sociales, económicas y políticas todavíaestán siendo investigadas, estudiadas y asimiladas. La globalizaciónha gestado oportunidades nuevas (incluso en materia de creación deempleo), pero también ha generado vulnerabilidades nuevas. Laglobalización ha contribuido a generar en todo el mundo un aumen-to sin precedentes de los índices de participación de la mano de obrafemenina. Pero hay dudas acerca de la calidad, sustentabilidad y laseguridad de los trabajos que se han creado, e incluso acerca de suverdadera capacidad de empoderamiento, en la medida en que se trata,

B.7Globalización,desarrollo y pobreza

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sobre todo, de puestos mal remunerados, poco estables y que impo-nen condiciones de trabajo difíciles.

En América Latina, en el nuevo escenario que se produce a partir dela reestructuración económica mundial y la globalización, las empre-sas han buscado formas de reducción de los costos de producción a finde mejorar sus posibilidades de competir. Para ello se han introduci-do cambios en los sistemas de organización del trabajo.

La introducción de la flexibilización de los procesos productivos ydel empleo tiende a expulsar a los trabajadores menos calificados, loque tendría un impacto mayor sobre las mujeres que sobre los hom-bres debido a la segmentación ocupacional preexistente.

Considerando la complejidad de este proceso, es necesario seguir pro-fundizando el estudio de las relaciones entre la dimensión de género,la pobreza y el empleo en un contexto mundial de globalización.

En el marco de una estrategia global de desarrollo económico y so-cial, la Declaración sobre Derechos y Principios Fundamentales en el Traba-jo de la OIT insta a asegurar que las políticas económicas y socialessean componentes que se refuercen mutuamente para crear un desa-rrollo sostenible. En tal sentido, la Declaración constituye la ratifica-ción del compromiso de la OIT con sus valores fundamentales, justi-cia social, eliminación de la pobreza, cohesión social y estabilidadpolítica, los que cobran renovada vigencia a la luz de las nuevas vul-nerabilidades y desigualdades asociadas a la globalización de la eco-nomía.

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C. Las agendas nacionales y laagenda internacional:Compromisos renovados

El tema de la erradicación de la pobreza ha vuelto a ocupar un lugarde primer orden en las agendas nacionales y la agenda internacional.En primer lugar, como una obligación moral: toda persona tiene de-recho a una vida digna que le ofrezca la posibilidad de desarrollar yemplear plenamente todas sus capacidades. En segundo lugar, comoun imperativo del desarrollo: para poder continuar de una forma sus-tentable, el progreso del mundo tiene que ser capaz de asegurar elbienestar de la mayoría de las personas. La pobreza es una amenaza ala estabilidad política y social. Impone una pesada carga económica ysocial a los gobiernos y las sociedades, y sustrae a las generacionespresentes y futuras un enorme potencial de recursos humanos.

En la Declaración de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de1995, las naciones se comprometieron a “lograr el objetivo de erradi-car la pobreza en el mundo mediante una acción nacional enérgica yla cooperación internacional”. Los gobiernos se comprometieron a“formular y afianzar, como cuestión de urgencia (...) políticas y estra-tegias nacionales orientadas a reducir considerablemente la pobrezageneral en el lapso más breve posible, que será fijado por cada paísatendiendo a su propio contexto”.

La Cumbre también acordó “dar a la creación de empleo (...) un lugarcentral en las estrategias y políticas de los gobiernos, con pleno res-peto de los derechos de los trabajadores y con participación de losempleados, los trabajadores y sus respectivas organizaciones (...)”.

El Programa de Acción de la Cumbre Social señaló las relaciones queexisten entre las políticas para erradicar la pobreza y las otras accio-nes recomendadas en ese mismo documento: “Las políticas para erra-dicar la pobreza, reducir las disparidades y luchar contra la exclusiónsocial requieren la creación de oportunidades de empleo y resultaríanincompletas e ineficaces si no se aplicaran también medidas para eli-minar la discriminación y promover la participación y el estableci-miento de relaciones sociales armoniosas entre los distintos grupos ynaciones”.

C.1La Cumbre Mundialsobre DesarrolloSocial, Copenhague,1995

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El Programa de Acción reconoce que el empoderamiento de las mu-jeres es un requisito indispensable para el desarrollo social y se com-promete a emprender acciones para lograr la igualdad y la equidadentre hombres y mujeres.

La Cumbre Social reconoció que la OIT tiene un papel especial en elcampo del desarrollo social en virtud de su mandato, de su estructuratripartita y su competencia y le dio a la OIT la tarea de coordinadoraen el terreno del empleo.

La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer aprobó una Declara-ción y una Plataforma de Acción orientadas a promover las metas deigualdad y desarrollo y aumentar la plena y activa participación de lamujer en todas las esferas de la vida pública y privada.

Entre los principales obstáculos que se oponen al progreso de la mu-jer, la Plataforma de Acción identificó la carga persistente y cada vezmayor que representa la pobreza para la mujer, así como las desigual-dades de género en relación con las actividades productivas, las es-tructuras económicas y políticas y la falta de acceso a la educación, laformación profesional, los recursos y los servicios sociales esenciales.

Sobre el proceso de feminización de la pobreza, que fue consideradoel problema más grave, la Plataforma de Acción estableció, entreotros, los siguientes objetivos estratégicos:

1) Revisar, adoptar y mantener políticas macroeconómicas y estra-tegias de desarrollo que tengan en cuenta las necesidades de lasmujeres y apoyen sus esfuerzos por superar la pobreza en el marcode procesos de desarrollo sustentables”.

2) “Revisar las leyes y las prácticas administrativas para asegurar ala mujer igualdad de derechos y de acceso a los recursos económi-cos”.

3) “Dar a la mujer acceso a mecanismos e instituciones de ahorro ycrédito”.

4) “Realizar investigaciones para capacitar a las mujeres para supe-rar la pobreza”.

Durante más de ochenta años, la OIT ha sido un actor activo, tanto anivel nacional como internacional, en la búsqueda global de solucio-nes efectivas para la pobreza y las privaciones humanas. Este fue unode los principales motivos que inspiró la creación de la OIT en 1919.La Constitución de la OIT establece que la justicia social y la luchacontra “la miseria y privaciones para un gran número de seres huma-nos” son las principales metas de la Organización.

C.2La Cuarta ConferenciaMundial sobre laMujer, Beijing, 1995

C.3La OIT y otrasorganizacionesinternacionales

43


En 1944, la Conferencia Internacional del Trabajo de Filadelfia de-claró que la pobreza y el desempleo generalizado han sido dos de lascausas fundamentales de ambas guerras mundiales y colocó estos pro-blemas en el centro de las preocupaciones de la OIT. A nivel operati-vo, la reducción de la pobreza, el fomento del empleo y la protecciónde los trabajadores, fueron los tres objetivos principales de la OIT apartir de los años noventa.

La Declaración sobre Derechos y Principios Fundamentales en el Trabajo, alestablecer el compromiso con la eliminación del trabajo infantil y eltrabajo forzoso, la eliminación de discriminaciones y desigualdadesen materia de empleo en base al sexo, edad, raza y credo político y lapromoción del derecho de libre sindicalización y negociación colec-tiva, apunta a la ruptura de situaciones y dinámicas que contribuyena la transmisión intergeneracional de la pobreza. Asimismo, al reco-nocer y aceptar el derecho a la libre sindicalización y a la negociacióncolectiva a todos los trabajadores, incluyendo a las mujeres que estánsobrerrepresentadas en las ocupaciones que suelen estar explícitamenteexcluidas del goce de esos derechos por parte de las legislaciones na-cionales, la Declaración brinda a las mujeres oportunidades efectivasde superación de los tratos discriminatorios y situaciones de depen-dencia en las esferas públicas y también en las privadas.

El PNUD ha promovido con energía el concepto de “desarrollo huma-no” y junto con él la confección de un índice del mismo nombre, quefue dado a conocer por primera vez en 1990 como el objetivo y, almismo tiempo, el patrón de referencia a nivel mundial sobre progre-so humano y crecimiento económico3. El PNUD ha usado el mismoconcepto para definir la pobreza y el progreso en materia de reduc-ción de la pobreza.

El Banco Mundial también ha estado en una posición de primera líneaen una buena parte de las acciones y discusiones relativas a la reducciónde la pobreza. Para el Banco Mundial, reducir la pobreza es la tarea másurgente que enfrenta la humanidad. En 1990, el Informe sobre el De-sarrollo Mundial centró su atención en una estrategia para reducir lapobreza que contemplaba tres aspectos esenciales: un proceso ampliode crecimiento económico, el desarrollo del capital humano y las redesde protección social para los grupos vulnerables. En el Informe sobreDesarrollo Mundial del año 2000 se insiste en las estrategias propues-tas para 1990, poniendo un mayor énfasis en el combate a las desigual-dades estructurales que se manifiestan en la desigualdad en la distribu-ción de los recursos, en el acceso a la educación y la salud, así como a lasdesigualdades de género, raciales y étnicas.

Los aportes más importantes de la constitución de una agenda in-ternacional en esta materia son la entrega de orientaciones a los gobiernos a

“La pobreza encualquier lugar

constituye unpeligro para laprosperidad de

todos”.Declaración de Filadelfia, 1944

3 Ver el Módulo 1, Sesión 1.

44


fin de evaluar los logros y carencias en las acciones dirigidas a lamujer, así como el surgimiento de propuestas de nuevas estrategiasde acción que garanticen un mejor posicionamiento de la temática yla continuidad de las acciones.

Sin embargo, la incorporación de la dimensión de género a las agen-das nacionales enfrenta limitaciones, tanto de orden conceptual comode orden institucional. Los sistemas, estructuras y sesgos de género,así como las diversas formas de subordinación y opresión de género,son resistentes al cambio y muchas estrategias de lucha contra la po-breza no enfrentan directamente los sistemas de género.

A fin de supervisar el cumplimiento de los Convenios, la OIT hafomentado las iniciativas tripartitas, destinadas a establecer lazos decolaboración y coordinación entre agencias gubernamentales y orga-nizaciones de empleadores y trabajadores. Como resultado de estasiniciativas se han formado en algunos países Comisiones Tripartitasdedicadas a promover la igualdad de oportunidades para las mujeresque funcionan de manera permanente, con una agenda de trabajoque otorga proyecciones a su labor.

El diálogo y la persuasión constituyen instrumentos y estrategias fun-damentales en los que la OIT se apoya para el cumplimiento de lasnormas internacionales. Los nuevos procedimientos introducidos conla Declaración sobre Derechos y Principios Fundamentales en el Tra-bajo, que refuerzan los compromisos de la OIT con el diálogo y lacooperación técnica, son medidas efectivas para abordar situacionesde incumplimiento de la ley.

En general, se reconoce que la plena igualdad de oportunidades entrehombres y mujeres no puede ser alcanzada sólo a través de la legisla-ción. Esta, sin embargo, tiene un papel fundamental. De ahí la impor-tancia de los mecanismos que garanticen su efectiva aplicación.

A nivel internacional la OIT ejerce como organismo contralor. El artículo22 de su Constitución obliga a los Estados Miembros a presentar unaMemoria cada cuatro años sobre las medidas adoptadas para poner enejecución los Convenios ratificados. En el caso de algunos Convenios,como el N° 100 (igualdad de remuneración) y el N° 111 (igualdad enel empleo) esta Memoria debe presentarse cada dos años. Respecto a losConvenios no ratificados, la Constitución de la OIT habilita al Consejode Administración para requerir informes sobre la aplicación de susdisposiciones y las razones de su no ratificación.

A nivel nacional, el papel contralor le corresponde a la Inspección delTrabajo, que debe vigilar el cumplimiento de las normas e informary asesorar a empleadores y trabajadores en esa materia. Las sancionesadministrativas por infracciones a las normas laborales consisten,generalmente, en multas de monto variable.

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En resumen

Este examen de los diferentes conceptos de pobreza ilustró la granvariedad de interpretaciones que se han desarrollado sobre este fenó-meno a lo largo de muchos años. Se puso el acento en la necesidad dehacer un análisis multifacético para entender este complejo proble-ma. Las diversas concepciones de la pobreza no sólo determinan for-mas diferentes de comprender e interpretar las causas profundas deeste fenómeno, sino también definen las distintas políticas paraenfrentarlo. Por eso, al formular y analizar soluciones es indispensa-ble entender con claridad los marcos y conceptos aplicados.

El análisis del debate en curso acerca de los modelos y estrategias dedesarrollo mostró que hay vínculos evidentes entre la noción acepta-da de pobreza y las estrategias de desarrollo que se proponen. El re-paso de las estrategias de desarrollo más importantes, desde el llama-do modelo de crecimiento por “derrame” de los años cincuenta, hastael debate de los noventa sobre la globalización como nueva estrategiamundial de desarrollo, explicó la forma en que cada una de ellas en-cara la pobreza y el género.

Finalmente, el examen de los compromisos asumidos en recientesforos globales, como la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y laCuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, puso de manifiesto cuá-les son las nuevas prioridades con respecto a la pobreza, la feminizaciónde la pobreza y la erradicación de la pobreza, tanto al nivel nacionalcomo internacional. Todo ello configura un entorno propicio paraconvertir la voluntad política en acciones concretas.

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MODULO 1: Género, Pobreza y Empleo: Estrategias para la Acción – Sesión 3

Antecedentes:Estrategias para la acción

Sesión 3: Género, Pobreza y Empleo:Estrategias para la Acción

A. Enfoques para erradicarla pobreza

No hay una receta única en materia de estrategias efectivas para erra-dicar la pobreza, porque las estructuras económicas, políticas y socia-les difieren de un país a otro. Por otra parte, la erradicación efectivade la pobreza es el resultado de acciones que se llevan a cabo en variosniveles e influyen, simultáneamente, en múltiples factores. Es evi-dente, por lo tanto, que se debe trabajar en el desarrollo de progra-mas apropiados para cada país.

Los principales elementos de esos programas para erradicar la pobre-za podrían ser los siguientes:

1. Políticas relacionadas con la redistribución de los recursos pro-ductivos, incluyendo capital físico y humano.

2. Políticas sectoriales tendientes a reestructurar los sistemas de pro-ducción.

3. Políticas para mejorar el acceso al empleo y reducir la vulnerabi-lidad de determinados grupos sociales.

4. Políticas para transferir los ingresos, los bienes y los servicios alos pobres de una forma directa.

5. Políticas relativas a la organización de los pobres.

Las profundas raíces de la pobreza en las estructuras económicas, so-ciales y políticas de la sociedad dependen, en gran medida, de laforma en que se han distribuido los factores fundamentales de pro-ducción: la tierra, el capital y el trabajo.

A.1El acceso a losrecursos productivos

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En los países en desarrollo, una gran proporción de la población eco-nómicamente activa trabaja en el sector rural y en el sector informal,en los que predomina el trabajo por cuenta propia.

Los ingresos del trabajo de microempresarios y trabajadores por cuentapropia dependen, en gran medida, de los recursos productivos conque cuentan. En consecuencia, hay una fuerte correlación entre lapobreza y la falta de recursos productivos. Los pobres estánsobrerrepresentados entre los sin tierra o los que tienen propiedadesdemasiado pequeñas como para producir ingresos adecuados. Delmismo modo, el acceso a los terrenos urbanos (espacios para instalartalleres, puestos en los mercados, por ejemplo) y a los recursos pro-ductivos es vital para los trabajadores del sector informal urbano.

La eficiencia es otra razón que aboga por la distribución de los recur-sos productivos. Por ejemplo, para aumentar los ingresos de los po-bres que trabajan por cuenta propia en el sector informal, es indis-pensable lograr que tengan más acceso a los medios necesarios paraampliar y mejorar su base patrimonial.

Sin embargo, hay una serie de distorsiones que dificultan el acceso alos recursos: las estrategias comerciales e industriales dirigen los in-centivos hacia las grandes empresas del sector moderno; los merca-dos financieros están mal dispuestos hacia los productores del sectorinformal urbano y rural; las regulaciones económicas traban el ingre-so a las actividades por cuenta propia, y el acceso desigual a la educa-ción y la formación profesional impide que los productores pobresadquieran información, calificaciones y buenas técnicas productivaspara aumentar la productividad.

El mejoramiento del capital humano de los pobres mediante la edu-cación y la formación profesional es una estrategia eficaz para au-mentar su productividad y sus ingresos.

Como estrategia para erradicar la pobreza, el desarrollo de los recur-sos humanos requiere intervenciones de política en varios niveles.

Se necesitan políticas a nivel macro para asegurar que se asignen losrecursos adecuados para financiar el gasto en educación y formaciónprofesional, así como que la asignación de los mismos se haga de unamanera equitativa. El acceso universal a una enseñanza de calidad esuna de las herramientas más eficientes para erradicar la pobreza.

Hay que hacer intervenciones de política a nivel intermedio paragarantizar el acceso de los pobres a la educación y la formación profe-sional. También se deben aplicar medidas positivas para promover lapermanencia de los pobres en el sistema educativo.

Mejorar el capitalhumano

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A la vez, es necesario eliminar las barreras que limitan el acceso a laformación profesional, promoviendo un aumento de la matrícula enlos institutos de formación, haciendo hincapié en la capacitación parael trabajo en el sector informal a través de medidas para mejorar elsistema tradicional de aprendizaje.

A nivel micro se requieren programas directos para impartir cursosde formación adecuados para mejorar las capacidades productivas yde gestión entre los pobres del sector agrícola campesino y del sectorinformal urbano.

Si se quieren obtener resultados efectivos en términos de empleo eingreso, es necesario vincular las intervenciones en materia de capa-citación a otras medidas de apoyo. Por sí solo, el autoaprendizaje esincapaz de aumentar los ingresos de los pobres.

Es fundamental incluir las consideraciones de género en todas lasintervenciones, a fin de no contribuir a aumentar la brecha entrehombres y mujeres.

Considerando que el principal recurso que poseen los pobres es eltrabajo, el mayor desafío para las políticas es influir en el proceso dedesarrollo económico con el fin de elevar al máximo su capacidadpara crear empleo remunerado.

Junto con las políticas macroeconómicas, las políticas sectoriales des-empeñan un papel importante en la reestructuración del proceso deproducción.

Pueden abarcar políticas para promover empleo rural en la agricultu-ra y en actividades no agrícolas, para desarrollar actividades a peque-ña escala y mejorar las condiciones del sector informal urbano, asícomo promover obras e inversiones en infraestructura con uso inten-sivo de mano de obra en las zonas rurales y urbanas.

Se pueden distinguir distintas situaciones de pobreza: i) la de los queno cuentan con un empleo; ii) la de aquellos que, a causa de su bajonivel de productividad y/o relaciones de explotación o coerción eco-nómica externas, siguen siendo pobres, aun cuando trabajen muchashoras, y iii) la de quienes están involuntariamente subempleados.

El desafío más importante que se plantea para las políticas en esteterreno es cómo mantener y aumentar el potencial de empleo de lapoblación en situación de pobreza, a la par que se mejora la calidadde los trabajos en materia de ingresos y de protección. Las accionesque se han llevado a cabo con la ayuda de la OIT con trabajadores del

A.2Políticas sectorialespara reestructurar laproducción

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sector informal y trabajadores a domicilio, son buenos ejemplos de laefectividad de combinar las políticas y las intervenciones directaspara alcanzar ese doble objetivo.

El acceso al capital, las calificaciones, la tecnología, los mercados, laorganización y la información son elementos cruciales de estas políti-cas sectoriales.Del mismo modo, la organización y el empoderamiento de los gru-pos en cuestión son esenciales para asegurar el éxito y la sustentabilidadde estas medidas.

En los módulos correspondientes de este Programa de Capacitación eInformación se abordan estos elementos de una forma más detallada.

Junto con la condición socioeconómica del hogar, la vulnerabilidadde los pobres está relacionada en alto grado con la edad, el género y elorigen étnico/racial. Estos diferentes grupos están sujetos a situacio-nes desfavorables y discriminaciones en el mercado de trabajo queexacerban el círculo vicioso de las privaciones y hacen aun más difícilsalir de la pobreza.

Los diferentes niveles de discriminación laboral limitan el ingreso delos grupos desfavorecidos en los mercados de trabajo, así como laobtención de empleo remunerado de buena calidad como un mediopara superar la pobreza.

La combinación de restricciones y actitudes culturales con responsa-bilidades domésticas pesadas y la menor inversión en la educación delas niñas, que aún subsiste en muchos países en desarrollo, desembo-ca tanto en formas abiertas como en formas ocultas de discrimina-ción contra las mujeres en el acceso y en las condiciones de empleo.

Las políticas tendientes a poner fin a la discriminación en el mercadodel trabajo, a través de medidas legislativas, campañas de concienti-zación y otras medidas positivas para facilitar el acceso al empleoproductivo y reforzar la protección social, también son medios pode-rosos para erradicar la pobreza.

A.3Políticas para reducirla vulnerabilidad delmercado de trabajo yaumentar el acceso aempleos de calidad

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Las transferencias sociales directas son medidas para reorientar la dis-tribución del ingreso y la riqueza hacia los pobres de manera másrápida y directa.

Las políticas para facilitar el acceso a los recursos productivos y laspolíticas sectoriales de producción pueden necesitar el complementode transferencias sociales directas, porque sus efectos pueden tardaren materializarse. Las transferencias sociales directas abarcan transfe-rencias de ingresos, suministro de productos básicos o subsidios parafinanciar su compra y planes de seguro social.

Estos últimos responden a dos enfoques diferentes:

i) Programas de asistencia social, que prestan apoyo a los individuosde acuerdo a sus necesidades; en la mayoría de los casos entreganprestaciones suplementarias en dinero y, por lo general, se finan-cian con impuestos o con cargo a rentas generales.

ii) Sistemas de seguridad social, que otorgan jubilaciones y prestacio-nes por incapacidad, enfermedad o desempleo.

Las dificultades y los problemas que van aparejados a estos sistemashan sido analizados y discutidos exhaustivamente. La experiencia delas prestaciones suplementarias demuestra que son relativamente com-plejas y caras, difíciles de focalizar, crean dependencia y entrampan alos beneficiarios en la pobreza, entre otras cosas.

A.4Transferencia directade recursos a lospobres

REESTRUCTURAR LA PRODUCCION

Los trabajadores pobres

• Baja productividad.• Relaciones económicas de

explotación/coerción.• Involuntariamente

desempleados.

MERCADO DE TRABAJOVulnerabilidad

• Restricciones y actitudes culturales.

• Poca inversión en la educación delas niñas.

Segmentación

• Por género, grupos étnicos, edad.

El problema de lapobreza

Desafío de política

• Mejorar la calidad del empleo (ingresos, protección).• Mejorar el acceso al empleo productivo.• Eliminar la discriminación en el mercado de trabajo.

52


La eficacia de los sistemas de seguridad social para prevenir la pobre-za depende de la cantidad de contingencias que cubran, la propor-ción de población que recibe esa protección y, por supuesto, el nivelde las prestaciones que otorgan. En los países industrializados tienenuna cobertura amplia, pero en los países en desarrollo los diferentessistemas de seguridad social prestan servicios a una proporción rela-tivamente pequeña de la población.

Una estrategia nueva, que todavía está en proceso de evolución, con-siste en llevar la seguridad social a los pobres que no están organiza-dos, de forma similar a lo que hacen los programas de asistencia so-cial que funcionan en la India. Esta estrategia señala un nuevo cami-no para los programas de seguridad social destinados a atender a gru-pos específicos de trabajadores pobres.

El éxito de las acciones orientadas a erradicar la pobreza depende engran medida de la capacidad de los diferentes grupos de pobres paraconstituir sus propias organizaciones, así como de la efectividad deestas organizaciones para promover y defender los intereses de susmiembros.

El Módulo 2 de este Programa de Capacitación e Información exami-na en forma detallada el objetivo de empoderar a las mujeres y lasestrategias de organización de los pobres, los diferentes tipos de or-ganizaciones, así como las lecciones derivadas de la experiencia.

Las políticas destinadas a hacer posible y fomentar las organizacionesde los pobres y su funcionamiento efectivo en un entorno democráti-co, así como los programas de apoyo directo para fortalecer las capa-cidades de esas organizaciones e intercambiar experiencias entre losdiferentes países y regiones, han demostrado ser mecanismos podero-sos para luchar contra la pobreza y promover la interacción de lasideas y las estrategias efectivas.

La principal conclusión que se saca de este rápido repaso de los diferentesconjuntos de políticas y estrategias para erradicar la pobreza es que ningúnmétodo o estrategia puede dar por sí solo los resultados deseados. Pero losenfoques parciales o graduales tampoco funcionan; hay que aplicar un enfo-que que combine políticas macroeconómicas, que tengan sensibilidad social,con políticas más directas y focalizadas dirigidas a la promoción del empleo yla redistribución de los recursos productivos y los ingresos en favor de lospobres.

A.5La organización delos pobres

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La lucha contra la pobreza es un aspecto central de las preocupacio-nes de la OIT para promover la justicia social y luchar contra la dis-criminación.

La vinculación entre política social, empleo y pobreza ha sido un focode atención para la OIT desde su fundación y muy especialmentedesde la Conferencia Internacional del Trabajo de 1976. Esta pers-pectiva fue reafirmada en los años noventa como una de las tres prio-ridades del trabajo de la OIT. La Cumbre Mundial sobre DesarrolloSocial de 1995 subrayó el papel de la OIT en la ejecución de su pro-grama de acción, particularmente en el área de la promoción delempleo productivo. La Cumbre identificó siete Convenios básicos dela OIT y enfatizó los principios y derechos contenidos en esos Conve-nios como objetivos globales a ser alcanzados por la comunidad in-ternacional. La Declaración sobre Derechos y Principios Fundamen-tales en el Trabajo reafirma esos compromisos.

En su nivel elemental, la relación entre pobreza y empleo radica en elgrado en que los ingresos generados por el empleo permiten que lostrabajadores y sus familias obtengan los bienes y servicios necesariospara satisfacer sus necesidades básicas.

En los países en desarrollo, las causas de la pobreza se encuentrantanto en el subempleo como en el desempleo. En 1999, en AméricaLatina, los pobres representaban el 59.0% del desempleo total urba-no de la región. Las mujeres tienen tasas de desempleo significativa-mente más altas que los hombres, en todos los grupos de edad y enespecial entre las más pobres.

La vulnerabilidad de los pobres se debe también al subempleo y losbajos ingresos del trabajo, ya que para sobrevivir deben emprendercualquier actividad económica que se les presente, independientemen-te de la remuneración y las condiciones de trabajo. Por lo tanto, invier-ten muchas horas de trabajo en actividades en el campo y en las zonasurbanas y combinan múltiples iniciativas, pero aun así no ganan losuficiente para satisfacer las necesidades básicas de sus familias.

La pobreza está relacionada con el acceso desigual a las oportunida-des de empleo en el mercado de trabajo. En gran parte de los países

B. Pobreza y empleo:El enfoque de la OIT

B.1Vincular la pobreza alempleo

54


en desarrollo, los trabajadores que tienen empleos asalariados regula-res y a tiempo completo representan una minoría. En América Lati-na, el porcentaje de puestos de trabajo “de calidad”, es decir, con unnivel aceptable de remuneraciones y condiciones adecuadas de con-tratación y protección, se redujo de 46.4% en 1990 a 42.4% en 1998,y se concentra en el sector formal. Las cifras muestran, además, quede cada 10 nuevos empleos generados en el período 1990-1998 sólotres son de buena calidad. Los trabajadores pobres están concentra-dos en segmentos del mercado de trabajo que presentan menores ba-rreras de entrada, donde el empleo es inestable, carece de proteccióny genera bajos ingresos. El servicio doméstico es el segmento delsector informal que cuenta con los niveles más bajos de remunera-ción y protección social; está compuesto casi exclusivamente pormujeres y concentra un porcentaje bastante significativo del total demujeres ocupadas (16% del total) (OIT, 1999).La población en situación de pobreza es muy heterogénea: Trabajansobre la base de acuerdos laborales muy diversos, los niveles de po-breza que los afectan son disímiles y tanto las familias como los indi-viduos adoptan distintas estrategias para sobrevivir.

La OIT trata la pobreza como un fenómeno multifacético. A lo largode los últimos decenios, el trabajo de la OIT sobre pobreza y empleoha intentado abordar la multiplicidad de dimensiones del fenómenode la pobreza, tales como la inseguridad económica y la discrimina-ción social.

Algunos aspectos importantes de la Estrategia de las NecesidadesBásicas adoptada por la OIT consistieron en identificar y prestar unaatención específica a los grupos destinatarios del proceso de planifi-cación; el uso de medidas correctivas de parte de los gobiernos (pormedio de la redistribución de los recursos productivos o estímulos alos factores de crecimiento), si el proceso de desarrollo no era capazde llegar en la forma adecuada a los destinatarios u otros grupos, y elempleo del presupuesto fiscal para brindar servicios básicos. Otroelemento importante fue el interés en promover la participación detodos los miembros de la sociedad no sólo en la formulación de obje-tivos para sí mismos, sino también para encontrar soluciones creativasque les permitan cumplir con ellos. Sin embargo, en términos gene-rales la Estrategia de Necesidades Básicas tuvo poco éxito en la prác-tica. A principios de los años ochenta, el comienzo de la crisis de ladeuda en los países en desarrollo desvió la atención hacia los proble-mas de corto plazo en materia de estabilización económica y de laspolíticas de ajuste que la acompañaron.

Abordar susmúltiples

dimensiones

55


El fomento del empleo productivo es una de las estrategias funda-mentales para ayudar a la gente a salir de la pobreza. Esta dimensióndel problema ha ocupado un lugar esencial en una gran parte de lasacciones de la OIT contra la pobreza. Sobre esto también hay unconsenso firme y claro, tanto a nivel nacional como en el plano inter-nacional.

La OIT considera que el empleo productivo es un derecho funda-mental. No es sólo un medio para generar ingresos, asegurando así elsustento y el acceso a los servicios sociales, sino que también es nece-sario para la dignidad y la autoestima de las personas y un elementofundamental de reconocimiento e integración social (ver el esquemacorrespondiente en la Sesión 2).

Para la mujer, el acceso al empleo asalariado tiene un valor aun másalto, porque fortalece su poder de negociación en el hogar y su auto-nomía.

Dado que los problemas específicos de la pobreza y el empleo varíande un grupo a otro, se hace imprescindible adoptar un planteamientodiferenciado. La reducción de la pobreza supone la creación de em-pleos estables y de buena calidad. También requiere un aumento ge-neral de la productividad de los trabajadores pobres en el autoempleoy trabajo a domicilio. Esto también significa crear condiciones paramejorar los ingresos, las condiciones de trabajo y la protección de lossectores más vulnerables de la población trabajadora.

Sin embargo, no es suficiente crear más trabajos y mejores oportuni-dades para generar ingresos.

Las personas que viven en la pobreza también deben tener la capaci-dad y el poder para desarrollar, proteger y mantener su sustento. Ellosupone lograr un acceso efectivo a los recursos y un control no menosefectivo sobre ellos; desarrollar capacidad negociadora para competircon otros grupos de interés a fin de obtener una porción más grandede los recursos y las prestaciones, y participación en los procesos po-líticos que determinan la distribución de los recursos.

El debate sobre las estrategias para erradicar la pobreza a veces se pola-riza entre los que defienden las políticas a gran escala (tanto en materiade crecimiento económico general como a nivel de las redistributivas)y los que propugnan las intervenciones directas focalizadas.

La experiencia de la OIT muestra que estas dos estrategias son fuer-temente complementarias. En su labor, la OIT ha abordado estostemas en ambos planos.

B.2Salir de la pobrezapor medio del empleoproductivo

La visión de laOIT sobre el

empleoproductivo como

un derechobásico

Y empoderamientode los pobres

B.3Las reformas de laspolíticas eintervencionesdirectas: Un “dúo”complementario

56


El trabajo de la OIT contra la pobreza ha concentrado su atención enlas estrategias de desarrollo y de cambios estructurales concebidaspara generar empleo productivo y reducir la pobreza. Se consideraque el conjunto de las políticas que adopta un país para lograr susobjetivos de desarrollo influye de manera preponderante en el desti-no de los pobres, porque mientras la tasa de crecimiento determinalas perspectivas generales de ingreso, el modelo de crecimiento de-termina la distribución primaria de los ingresos entre los distintosgrupos sociales.

En la medida en que se influya para que se aborden los objetivossobre pobreza y empleo, las estrategias de desarrollo se convertiránen instrumentos poderosos para erradicar la pobreza.

En los años ochenta y noventa se puso el acento en los modelos deempleo intensivo como parte de las estrategias de desarrollo. Actualmente,se considera que el modo más efectivo de luchar contra la pobrezaconsiste en aprovechar al máximo la capacidad de la economía paragenerar empleo. Esto se consigue, principalmente, reformando laspolíticas sectoriales y creando las condiciones adecuadas para generarempleos e ingresos para los pobres de las zonas rurales y urbanas.

A medida que la crisis de la deuda y la reestructuración económicapasaban a dominar las agendas en una gran parte del mundo en desa-rrollo, la OIT concentró su atención en el impacto del ajuste sobre lapobreza y el empleo. Su principal preocupación fue hacer de la di-mensión social del ajuste el centro de la atención de las políticas dereforma económica.

La globalización de la economía, la flexibilización de los mercados detrabajo, así como la informalización y precariedad cada vez mayoresde los empleos, plantean nuevos desafíos con respecto al problema dela pobreza y las políticas para combatirlo.

Una parte del trabajo de la OIT también se orientó a la ejecución deprogramas tendientes a canalizar apoyo directo para los grupos socia-les desfavorecidos. Esta labor se intensificó en los años ochenta, cuandoaumentaron las demandas de mejoras inmediatas y tangibles de lascondiciones materiales de los pobres y su poder de negociación.

También se reconoció que las reformas políticas y los cambios estruc-turales de la economía suponían procesos largos que tenían que supe-rar limitaciones políticas y económicas profundamente arraigadas.

La complementariedad de este doble proceso se puede comprobarclaramente en el trabajo de la OIT sobre género, empleo y pobreza.

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El enfoque de la OIT en la lucha contra la pobreza desde una perspec-tiva de género se puede resumir en estos tres argumentos principales:

Primero. Al abordar el problema de la pobreza hay que referirse nece-sariamente al empleo. La pobreza está relacionada con distintos patro-nes de empleo y los obstáculos que encuentran las personas cuandotratan de asegurar su sustento. Del mismo modo, tener acceso al tra-bajo productivo es también el mejor camino para salir de la pobreza.

Segundo. Es sumamente importante examinar y abordar la situaciónespecífica de la mujer. Si bien es cierto que hay algunos procesossimilares que conducen a la pobreza y afectan a ambos sexos, existenotros que tienen una connotación específica de género y que no pue-den explicarse solamente por razones relacionadas con la clase social,el origen étnico o la pertenencia a una determinada familia. Algunosde los procesos que arrastran a las mujeres a la pobreza no son losmismos que intervienen en el caso de los hombres. Al mismo tiem-po, las mujeres tienen más dificultades para salir de la pobreza.

Tercero. Aunque la pobreza de las mujeres suele estar relacionada conlas características del empleo y su situación en el mercado de trabajo,las políticas económicas no bastan para producir los cambios necesa-rios. Una acción realmente eficaz supone un contexto general favora-ble que promueva la igualdad de oportunidades y de trato entre lostrabajadores y las trabajadoras. Crear este contexto implica hacer re-formas legislativas y de política en el plano nacional y tomar medi-das para asegurar su aplicación, así como fortalecer la capacidad denegociación de las mujeres por medio de la organización y la partici-pación. Esta triple estrategia sintetiza el enfoque que aplica la OITpara actuar contra la pobreza.

Por consiguiente, para que los individuos salgan de la pobreza sedeben hacer cambios en las políticas y emprender acciones directasen una serie de áreas relacionadas:

■ Medidas de acción positiva para fomentar un ambiente general fa-vorable a la igualdad de oportunidades y de trato en el trabajoentre hombres y mujeres, en un marco cuyos principios estánestablecidos en el Convenio de la OIT sobre la discriminación(empleo y ocupación), 1958 (N° 111).

C. Género, pobreza y empleo:La perspectiva de la OIT

C.1Los principalesargumentos

C.2Acciones en áreasrelacionadas

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■ Fortalecer el poder de organización y negociación de los pobres para quepuedan defender sus intereses y lograr mejoras duraderas (Módu-lo 2).

■ Aumentar el acceso de la mujer a empleos de buena calidad (Módu-lo 6).

■ Mejorar el acceso a los recursos financieros para el consumo y las in-versiones de capital (Módulo 4).

■ Mejorar la base de capital humano de los pobres por medio de la educa-ción y formación profesional, con el fin de fortalecer su capacidadpara aprovechar las oportunidades que ofrece el mercado y au-mentar así su productividad (Módulo 5).

■ Promover el acceso de las mujeres a recursos productivos, como la tierra, elcapital de trabajo, la tecnología y herramientas adecuadas, que inci-dan en la generación de ingresos de las microempresarias y traba-jadoras por cuenta propia en la agricultura, en actividades ruralesno agrícolas y en el sector informal urbano (Módulo 3).

■ Ampliar la protección social y mejorar las condiciones de trabajo en losempleos precarios y sin protección (Módulo 7).

Para mejorar las oportunidades en todos los ámbitos es necesario re-formar las políticas y programas de asistencia directa con objetivos focalizados.

Estos últimos garantizan que las decisiones de política tengan un al-cance y una aplicación efectivos, especialmente cuando se trata degrupos socialmente desfavorecidos e “invisibles”. Esos programaspueden: i) dar un apoyo provisional a los pobres mientras se define latotalidad de los efectos de la estrategia de desarrollo redistributiva;ii) formar parte de los mecanismos de apoyo que necesitan los pobresen las situaciones de transición y ajuste; iii) ayudar a mejorar lascapacidades de los pobres, y iv) mitigar directamente las peores ma-nifestaciones de la pobreza y preparar el camino para emprender cam-bios de política de mayor alcance.

También se requieren reformas institucionales de gran envergadura paragarantizar que los programas de asistencia directa consigan sus obje-tivos en una medida suficientemente amplia y significativa.

Los programas para fomentar nuevas actividades económicas por par-te de los pobres e incrementar la productividad de las existentes tie-nen más probabilidades de cumplir efectivamente con esos propósi-tos cuando van acompañados de cambios que garanticen su desarro-llo en un ambiente institucional y político propicio.

C.3Las reformas depolítica y lasintervencionesdirectas: Un “dúo”complementario

59


La creación de un ambiente favorable a las medidas de acción positi-va para promover la igualdad de oportunidades entre hombres ymujeres facilita una efectiva puesta en práctica de estrategias quetengan en cuenta la dimensión de género para erradicar la pobreza.Ese tipo de entorno también prepara el terreno para la reforma delmarco jurídico vigente, que con frecuencia recrea las prácticas socia-les discriminatorias.

El diagrama y el recuadro que aparecen más abajo ilustran:

1) Las cuatro áreas principales en las que trabaja la OIT para lucharcontra la feminización de la pobreza: a) el empleo productivo; b)la protección social; c) las reformas legislativas y de política, y d)la organización.

2) Las relaciones entre las diferentes áreas.

3) Los principales medios utilizados por la OIT en la lucha contra lapobreza.

C.4Las acciones de la OITestán concentradas encuatro núcleos deactividades

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En resumen

El examen de los diferentes enfoques que se pueden adoptar parareducir la pobreza subrayó que, para tener éxito, hay que emprenderacciones simultáneas en varios niveles y con respecto a un conjuntode factores diferentes.

Se hizo hincapié en que el empleo desempeña una función crucial enel marco de las estrategias para erradicar la pobreza. Se examinó elenfoque adoptado por la OIT en el marco de su mandato de promo-ver la justicia social y eliminar la discriminación, para reducir la po-breza por medio de una estrategia orientada a múltiples objetivos.Los factores clave de esta perspectiva son los vínculos que la OITestablece entre la pobreza, el empleo, la protección social y la organi-zación. Por lo tanto, para superar la pobreza, hay que fomentar fun-damentalmente el empleo productivo y el empoderamiento de lospobres. En torno a ello, se considera que las políticas sociales de am-plio alcance y las intervenciones directas son complementarias.

Finalmente, se analizó la dimensión de género en relación con elempleo y la pobreza, así como la perspectiva de la OIT al respecto.Esta subraya la necesidad de luchar contra la feminización de la po-breza por medio de estrategias multidimensionales e interrelacionadas.El enfoque de la OIT sobre género, pobreza y empleo tiene tres gran-des ejes: fomento del empleo productivo, empoderamiento a travésde la organización y protección social. Dentro de este marco se desta-có el papel de las reformas de política, así como el de las intervencio-nes directas en una diversidad de áreas interrelacionadas para facili-tar la ejecución de las estrategias nacionales para erradicar la pobreza.

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Documents

Tendencias, Problemas y Enfoques: Un Panorama Generalwhite.lim.ilo.org/gpe/documentos/programa/lector/modulo_01.pdf · B.2 Las mujeres están sobrerrepresentadas entre los pobres