UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVARFACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

MAESTRIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

EL PROCESO DE GESTION DE LA POLITICA DEREGULARIZACION Y ACCESO A LA TIERRA EN GUATEMALA

El caso de la población desarraigada y desmovilizadaPeríodo 2000 - 2004

TESISPRESENTADA POR

ANA PATRICIA CASTILLO HUERTAS

CARNÉ Nº: 27578 - 02

GUATEMALA, OCTUBRE 2004

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR

RECTORA Licda. Guillermina Herrera PeñaVICERRECTOR GENERAL Ing. Jaime RiveraVICERRECTOR ACADEMICO Dr. Rolando Alvarado, S. J.VICERRECTOR ADMINISTRATIVO Arq. Carlos Estuardo HaeusslerSECRETARIO GENERAL Lic. Luis Quan

CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS POLITICAS Y SOCIALES

DECANO Lic. Renzo Rosal

VICEDECANO Lic. Yan Yanín López

SECRETARIA ACADEMICA Licda. Carmen Lorena Ortiz

DIRECTORA DEL DEPARTAMENTODE TRABAJO SOCIAL Licda. Miriam Colindres de Segura

DIRECTORA DEL DEPARTAMENTODE CIENCIA POLITICA Licda. Silvia Salazar Guzmán

COORDINADOR DE LA MAESTRIAEN POLITICAS PUBLICAS M. A. Caryl Alonso

COORDINADOR DE LA MAESTRIAEN RELACIONES INTERNACIONALESY ESTUDIOS ESTRATEGICOS M. A. Pablo Franky

COORDINADORA DE INTRAPAZ Licda. Elena Ducoudray

DIRECTOR DE INGEP Dr. Fernando Valdez

REPRESENTANTES DE CATEDRATICOS Licda. Ana Victoria PeláezDr. Jorge Solares

REPRESENTANTES DE ESTUDIANTES Gabriel Morales

TRIBUNAL QUE PRACTICO EL EXAMEN

M. A. Isua Miranda M.A. Alma Maldonado Lic. Edelberto Torres

ASESORA DE TESISM.A. Laura Hurtado

EL PROCESO DE GESTION DE LA POLITICA DE REGULARIZACION

Y ACCESO A LA TIERRA EN GUATEMALA

El caso de la población desarraigada y desmovilizadaPeríodo 2000 – 2004

INTRODUCCIÓN

Asumiendo que la articulación de políticas de tierras en el marco del cumplimide los Acuerdos de Paz, provee al Estado y a la sociedad de una posibilidad sin precedepara avanzar en el planteamiento de un nuevo paradigma de desarrollo nacioincorporando el desarrollo rural y la democratización del acceso a la tierra ccomponentes sustanciales, es pertinente analizar la gestión de las políticas públicas paabordaje de la problemática agraria. El presente estudio examina el proceso de gestióla política de regularización y acceso a la tierra a partir de la evaluación de la atención ddemanda planteada por la población desarraigada y desmovilizada1.

Identificar los lineamientos de política pública más acertados, así como reconsel proceso de gestión pública que ha posibilitado o limitado en algunos casos los avahacia la solución de la problemática, permitirá generar conclusiones y recomendacionesfortalezcan la política agraria y la propuesta de política de desarrollo rural, para benede la población campesina y del desarrollo nacional.

1 Hurtado, Laura y Castillo, Patricia. Desarraigados ¿Hasta Cuando?. Oxfam, Guatemala 2000.

“Lo que nos enseña la historia agraria de los países hoy en ddesarrollados, es que el camino del desarrollo nunca pasó por uniformización, más bien al revés, pasó por valorar la diversidad,partir de un conocimiento detenido de los distintos tipos de actor(hombres y mujeres) y de su relacionamiento con el medio ambientEsto significa aumentar el grado de complejidad en las ecuaciones ddesarrollo y para solucionarlas hay que inventar métodos nuevos, qupermitan aprehender el problema en su totalidad, en su complejidaden su dinámica.”

Comentarios y pensamientos en voz alPaolo Gropp

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El análisis de la gestión pública a través del Fondo de Tierras se ha desarrolladosiguiendo la orientación metodológica que propone David Easton, fortalecida por FrancescPallares; quienes asumen este proceso a partir del análisis sistémico que permite identificarlas políticas públicas como productos del sistema político, que operan en medio de uncomplejo entramado de relaciones entre las demandas de la sociedad y la respuesta de losentes públicos, en un proceso permanente de retroalimentación.

El análisis del proceso, adquiere un carácter evaluativo en la medida que se registrael nivel de avance de la demanda de legalización y acceso a la tierra de una población bienidentificada – la población desarraigada y desmovilizada- en un período de tiempo preciso– 2000 al 2004 – identificando las condiciones que posibilitan dicho avance; así comoaquellas que dificultan la concreción de soluciones a través de la implementación de estaspolíticas.

Finalmente se presentan las conclusiones y recomendaciones a manera de propuestade lineamientos de política que eventualmente podrían ser incorporados para retroalimentarlas políticas estudiadas y su proceso de gestión.

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I. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

1. Políticas públicas y su evaluación

Peters define las políticas públicas como “el conjunto de actividades de lasinstituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidasa tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”2. Pallares señala que aesta definición genérica de políticas públicas hay que agregarle algunas consideraciones,tales como ponderar la importancia que tienen los instrumentos de acción de las políticaspúblicas utilizados por las instituciones de gobierno tales como las normas jurídicas, losservicios, los recursos financieros y la persuasión.

Las normas jurídicas son un recurso propio y único del Estado. “Es a través de lasnormas jurídicas que los poderes públicos autorizan y establecen las actividades queconstituyen las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que laelaboran y ejecutan”3.

Además, la elaboración de las políticas requiere de servicios de personal,infraestructura humana, organizativa y material. Son las distintas personas especializadasque forman parte de la Administración Pública las encargadas de elaborar las políticas yllevarlas a la práctica. Aunque no forman parte generalmente de las instancias de poderdonde se toman las decisiones, el papel de intermediación que juega la burocracia y elpersonal técnico es frecuentemente determinante con relación al impacto de las políticas.

Los recursos materiales, especialmente los financieros, además de posibilitar laejecución de la política son, frecuentemente, la expresión más concreta de la voluntadpolítica gubernamental o institucional, como se refleja en el diseño de los presupuestospúblicos y de manera más general en la política fiscal.

Por último Pallares plantea el papel de la persuasión. Esta representa uninstrumento efectivo muy importante, ya que “los ciudadanos consideran al gobierno comolegítima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de lasociedad”.

2 Citado por Pallares, Francesc. “ Las políticas públicas: El sistema político en acción”. Revista de EstudiosPolíticos. No. 62. Pág. 141. México, 19883 Op Cit. Pag. 150

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Dada la naturaleza del presente estudio, la orientación metodológica para larealización del análisis de las políticas públicas se basa en el modelo de sistema “cíclico”,el cual intenta según afirma Pallares, “analizar los factores que inciden en el desarrollo deuna política a través de los diferentes estadios de su “proceso vital”, es decir “desde elinicio de su elaboración hasta su terminación o reciclaje”.4

Así, al analizar un esquema cíclico, nos encontramos con un proceso dinámico, quesugiere una cierta sistematización que posibilita la anticipación y previsión; de tal maneraque la política se redefine continuamente en su proceso de aplicación y puede estar sujeta acambios en función de su rendimiento; si no se han previsto mecanismos para suevaluación y cambio, este será más difícil afectando su orientación. Pallares sintetiza comolos tres grandes momentos del ciclo de la política, el proceso de formulación de laspolíticas, su implementación o su proceso de aplicación práctica y la evaluación de surendimiento.

Finalmente, es importante considerar que no todas las demandas que produce lasociedad logran penetrar en el régimen político para ser procesadas y transformadas enpolíticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos,razones, logran ser problemáticas ahora o potencialmente, son las que plantean la necesidadde actuar sobre ellas a través de una política. La mayoría de los expertos en la materia hancoincidido en señalar que esta decisión política tiene que ver con la distribución del poderen la sociedad, así como de otros elementos que, aunque pueden ser coyunturales,eventualmente pueden tener un peso político importante por el nivel de crisis o amenazaque pueden generar, por contener componentes políticos, sociales o humanos que afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder o con la legitimidad en lasociedad. En fin, “las agendas políticas son más el resultado de la movilización dedemandas y presiones que de un proceso racional de evaluación de necesidades, valores yobjetivos”5 del conjunto de la sociedad. Ello tiene que ver con que el Estado administrarecursos escasos y está sujeto al escrutinio de la sociedad, frecuentemente expresado através de las instancias organizadas y actuantes que adquieren la calidad de grupos depresión o movimientos sociales organizados.

Respecto a los procesos de evaluación de las políticas públicas, García Palaciosrecomienda que debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos, pero sobre labase fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en losno previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el queestán alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las 4 Op Cit. Pag. 1705 Op Cit. Pag. 162

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realizaciones de la política más en la línea de espera”6. Desde esta perspectiva el autorconsidera que la evaluación y el análisis de las políticas públicas sirven para evaluar elsistema político. Es decir que si las políticas públicas no funcionan de forma adecuada, elsistema presentará ciertas interferencias que podrán derivar en crisis, movimientos depresión, o bien en la lógica del “buen gobierno”, las autoridades actuarán para corregir lasituación.

Easton señala que en los procesos de análisis y evaluación es necesario enmarcar laspolíticas públicas como producto y parte de un determinado sistema político, es decir,analizar, entender y tratar de comprender mejor la política en general mediante una visiónsistémica, con el objetivo de dar una mejor explicación y matizar la idea de las políticaspúblicas como productos del sistema político.

David Easton arriba a la formulación de una teoría política unificada sobre la basede la corriente neopositivista. Con el apoyo de la cibernética, Easton crea un modelo decircuito cerrado cuyo interior funciona como una "caja negra". A Easton lo que le interesa,en especial, es la interacción del proceso con lo que llama medio ambiente.

Este medio ambiente se conforma en niveles que identifica en: a) los existentes alinterior de la sociedad (económico, cultural, social, psicológico, religioso), b) los nosociales (ecológico, biológico) que pertenecen a lo que llama sociedad global, y c) losexteriores a la sociedad global (económicos y políticos internacionales).

Del mismo modo que Easton, Karl Deutsch (1983) se basa en la cibernética paraexplicar el funcionamiento del sistema político a partir de cuatro fases: a) la dimensión dela información recogida por el sistema, b) la relación temporal entre demanda y respuesta,c) el beneficio obtenido y d) el desfase; perspectiva que desde el punto de vista conceptualpermite orientar la evaluación de la implementación de las políticas públicas.

Easton, define el sistema político como “aquellas interacciones por medio de lascuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. El asignar valoresautoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hayinmerso en el concepto la idea de legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vidapolítica como una serie compleja de procesos, y la caracteriza como “un sistema deconducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está incorporado el sistemapolítico, que reacciona frente a ellas”.7 Esta idea lleva implícitas varias nociones. Por unlado, las interacciones políticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta; pero 6 García Palacios, Omar. Qué son las políticas públicas. Ensayo, Salamanca, abril 2002.7 Op cit.

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asumiendo que el sistema no existe en el vacío, es preciso verlo en ambientes, ya sea físico,biológico, social, psicológico. La vida política forma un sistema abierto, es decir, que no esalgo cerrado, sino un espacio propenso al cambio de forma constante, que posee lacapacidad de dar respuestas a las perturbaciones y, en consecuencia, adaptarse a lascircunstancias.

La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta yadaptación del sistema político, según Easton, constituye uno de los elementosfundamentales para el estudio de los fenómenos políticos.

Para definir mejor esta metodología de estudio de la política como sistema, Eastonha utilizado la denominación de inputs y outputs, los inputs se refieren a la gran variedad deacontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistenciadel sistema político. Easton puntualiza que lo que interesa considerar como inputs sonaquellos insumos referidos a demandas y apoyo, de otra manera será inagotable la lista deacontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, lasdemandas y apoyo los indicadores claves del modo en que las influencias y circunstanciasambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema político.

Los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes,no de las acciones del ambiente sino de la conducta de los miembros del sistema, dan pistassobre cómo funciona el sistema político, añade Easton, aclarando que los outpusimportantes son los llamados, outputs políticos, que representan las decisiones y accionesde las autoridades.

Inputs y outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, ylos segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie decircuito denominado por Easton feedback loop o circuito de retroalimentación; el cualpermite a las autoridades tener una idea de cómo está la “tensión en la sociedad”. Losinputs que la misma genera, son recibidos, organizados y luego enviados, en forma deoutputs.

Hay entonces, un flujo de inputs-outputs en el sistema, van y vienen en unmovimiento constante. Las autoridades tienen que responder y satisfacer tales demandas yde no hacerlo, comienza a existir interferencia en el circuito, creando dificultades en elflujo, lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y pueda llegar auna crisis. Superando el riesgo de una interpretación mecanicista de las dinámicas políticasy sociales, el modelo permite entender el proceso y desde la perspectiva de la evaluación,puede orientar el análisis de la respuesta que brinda el Estado a través de la gestión pública.

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Es en este proceso de retroalimentación, entre demandas y respuestas que se dan ose limitan de dar, donde aparecen las políticas públicas, que son los productos del sistemapolítico.

Manuel Alcántara (1995) plantea que el sistema político está integrado por cuatrofactores. El primero de ellos lo constituyen los elementos institucionales, a cuya expresiónformalizada se denomina régimen político, el cual representa los poderes políticos y susreglas de interacción para consigo mismo y para con la sociedad, incluye además lasnormas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de lapropiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus restricciones.

El segundo factor se refiere a los actores institucionalizados en que la sociedad seorganiza para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida lasdecisiones del gobierno.

El tercer factor lo constituyen los valores de los individuos y los grupos sociales quecomponen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política. Estos valores sederivan tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas.

Finalmente, debe señalarse como cuarto factor el contexto internacional.Constatando que la existencia de un sistema político de carácter nacional se encuentrainmerso siempre en el entramado internacional del cual puede recibir influencias bien seacomo consecuencia de la actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmentenacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional.

La definición de sistema político de Alcántara, es una definición completa ycompleja que abarca una serie de ideas y elementos tales como: “El régimen político,integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitución Política y lasleyes fundamentales reguladoras de la política, la sociedad y la economía; los actoressociales, en los que se den cabida los partidos políticos, los grupos de presión, y losmovimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional” 8

Lo interesante del sistema es que está en un continuo movimiento, que generacambios y transformaciones; en algunos de sus factores constitutivos más que en otros.Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de lastareas fundamentales de la Ciencia Política, que desde esta perspectiva buscaría plantear los

8 Alcántara, Manuel. Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Pag. 56. Madrid, España 1995.

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problemas, para explicarlos y brindar más que respuestas a los mismos, definicionespolíticas o de política que trasciendan la respuesta exclusiva a las reivindicacionesinmediatas, mismas que tienden a transformarse en conflictos.

Resulta oportuno, entonces, conceptualizar las políticas públicas que se encuentranen el entramado institucional de un determinado sistema político y se constituyen en losflujos del régimen político hacia la sociedad. Estas “son concebidas como productos delsistema político, no deben entenderse como partes exógenas del mismo, sino comoconstitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementosformalmente institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado”9.

En palabras de Chandler y Plano, las políticas públicas son las acciones de gobierno.Es el gobierno en acción, que busca dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad,haciendo uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales. En estadimensión, Easton señala que se trata de extraer recursos de la sociedad para devolvérselos,de allí la importancia de su estudio a través de formas sistémicas y analíticas.

El estudio de las políticas públicas según Pallares, debe encaminarse en tresdirecciones: qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad,cómo se elaboran y desarrollan, y cómo se evalúan y cambian. En ese sentido, estudiar laspolíticas públicas significa analizar qué hacen los gobiernos, cómo y por qué lo hacen y quéefecto produce; entendiendo que los gobiernos actúan a través de instituciones ymecanismos concretos.

1.1 Políticas de tierras y desarrollo

Según Campaio, es posible afirmar que la reforma agraria se expresa comonecesaria cuando está planteada una cuestión agraria, es decir, cuando la situación agrariase problematiza, se traslada al ámbito de la decisión pública y pasa a ser objeto de políticapública. Existe una cuestión agraria cuando las relaciones económicas, sociales, políticas yculturales del campo son un impedimento para el desarrollo. Paolo Groppo por su parte,señala que en el ámbito agrario, se manifiesta una desarmonía en las relaciones entre losfactores productivos: la tierra, el capital, la mano de obra y el progreso tecnológico, frentea la perspectiva de garantizar la eficacia económica y el logro de la justicia social, así comoderivada de la superposición de distintos cuerpos jurídicos o de derecho relativos a la tierra.

9 Op.cit.

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El reconocimiento de esta situación, que en países como Guatemala ha llegado acuestionar la gobernabilidad del país, debiera impulsar al Estado y a la sociedad en suconjunto a readecuar la estructura territorial, social y productiva mediante la modificaciónde las relaciones sociales; especialmente aquellas que inciden en la concentración de lapropiedad, uso y tenencia de la tierra. La cuestión agraria coloca entonces al Estado anteuna nueva definición de su papel respecto al desarrollo nacional, la superación de lascondiciones de pobreza a las que históricamente se ha condenado a la mayoría de lapoblación guatemalteca y ante el reto que representa la inserción del país en las nuevascondiciones que impone la integración regional frente a la globalización.

Al respecto es importante retomar los referentes teóricos surgidos en el marco de losdistintos contextos históricos, que han sustentado el diseño de políticas de tierras en lasúltimas décadas y que han llegado a nuestro país especialmente alentadas por losorganismos internacionales.

La postura clásica, sustentada por Ricardo y Marx en el siglo XIX, “considera lapropiedad de la tierra como una relación social, producto de determinadas situacioneshistóricas previas al desarrollo capitalista, de monopolio de la tierra por parte dedeterminados propietarios ineficientes, basados en relaciones de poder. La expresióneconómica de este monopolio es la renta del suelo pagada por los productores a losterratenientes para poder cultivar la tierra”.10 Las políticas gestadas a partir de esta posturaconsideran la reforma agraria como la vía para eliminar esta relación social e insisten en elpapel del Estado en la regulación de la tenencia de la tierra. En este sentido el enfoquemarxista contribuye a desentrañar el origen de la propiedad privada, de la mercantilizacióny la concentración de la propiedad de la tierra, lo que se constituye en un aporte sustancialpara el análisis histórico de la problemática agraria.

Por su lado, el enfoque neoclásico asume la tierra como un factor de producción,considerando la renta del suelo como el costo del uso de la tierra y no como relación social.Es la perspectiva que atraviesa las llamadas políticas de mercado, que Polanyi (1992)define como “un sistema económico cómodo, regulado y orientado únicamente a losmercados: la tarea de organizar la producción y la distribución de los bienes descansa eneste mecanismo autorregulado”11 Desde esta perspectiva, las políticas de tierras se orientana enmendar las eventuales fallas del mercado; la propuesta política hace énfasis, entonces,en los mecanismos de acceso a la tierra a través del mercado, generando y fortaleciendoprocesos de administración y gestión de la tierra.

10 Delahaye, Olivier. Conceptos fundamentales de tenencia de la tierra. Versión electrónica. Facultad deAgronomía, Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2004.11 Citado por Dalhaye, Olivier. Idem

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En los últimos años y como producto del análisis crítico de las experienciasgeneradas a través del mercado de tierras, se ha ido articulando un nuevo marco teóricopara la reflexión y el diseño de las políticas de tierras, a través del enfoqueneoinstitucionalista. Desde esta posición teórico-política se insiste en el papel de lasinstituciones, especialmente del Estado con relación a la economía y en general respecto aldesarrollo. “Los neoinstitucionalistas abordan directamente la cuestión de las relaciones depoder, para explicar los procesos de formación de la propiedad de la tierra....dando almercado un lugar central en la regulación económica, tal como lo hacen las interpretacionesneoclásicas”12 pero en un nuevo escenario de relaciones económicas y políticas concertadasa través de políticas públicas que incidan en aquellas problemáticas estructurales quelimitan el desarrollo.

Desde esta posición se han ido construyendo conceptos fundamentales para elanálisis de la gestión de la tenencia y de la administración de tierras, así como laorientación de las políticas de tierras que eventualmente pueden influir en la redistribuciónde la tierra y posibiliten la democratización del acceso a los recursos naturales.

Vale la pena señalar la diferencia entre ambos conceptos: mientras que laadministración de tierras se refiere al marco institucional, técnico y procesal que permite elregistro, la identificación y la información territorial (el catastro por ejemplo); las políticasde gestión de tierras están orientadas hacia el uso, tenencia y propiedad de la tierra; a losderechos y relaciones entre los actores del agro (mecanismos de acceso a la tierra, porejemplo). Ambos tipos de políticas son complementarios, encontrando en la certeza sobrela tenencia de la tierra el puente articulador.

Aunque por distintas vías y bajo diferentes enfoques teórico-políticos, enLatinoamérica se ha ido articulando un consenso básico, en torno a que no es posiblesuperar las pobreza creciente, ni lograr el crecimiento económico, menos aún el desarrollo,en las condiciones actuales de concentración de la tenencia y propiedad de la tierra;asumiendo la necesidad de repensar la reforma agraria en los albores del siglo XXI frente aestructuras heredadas de mediados del milenio anterior.

Estudios del Banco Mundial han demostrado que un alto grado de concentración dela propiedad de la tierra, está sistemáticamente asociado al limitado crecimientoeconómico. Como se refleja en la gráfica siguiente:13

12 Idem.13 Deininger, Klaus. Políticas de Tierras para el crecimiento y la reducción de la pobreza. BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Washington DC, diciembre 2003.

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Gráfica 1

Relación entre concentración de la propiedad de la tierray el crecimiento económico de los países14

Fuente: Banco Mundial

14 Deininger, Klaus. Políticas de Tierras para el crecimiento y la reducción de la pobreza.Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Washington DC,diciembre 2003.

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II. MARCO CONTEXTUAL

1. Perfil agrario de Guatemala

“La sociedad guatemalteca mantiene y reproduce un perfil marcadamente agrario,evidenciado tanto por el significativo porcentaje de población dedicada y dependiente deeste renglón y actividades productivas, como por la compleja vinculación existente entre lapropiedad, uso y explotación de la tierra y la acumulación de riqueza en el país...la tierra hasido el factor fundamental en el proceso de formación de la riqueza y del poder enGuatemala”15

Nuestro país, al igual que el resto de Centro América heredó de la colonia españolauna estructura social conformada como parte de la periferia colonial, que asignaba a lascolonias el papel de proveedoras de materias primas, generando formas específicas deapropiación de los excedentes y una conformación político ideológica profundamenteconservadora y racista.

En Mesoamérica, la base de la riqueza era la tierra y la fuerza de trabajo. De talmanera que los llamados “pueblos de indios” se convirtieron en el espacio socioeconómicofundamental para la producción de excedentes, que la colonia extraía a través de lostributos y otras formas de despojo y apropiación.

Pese a que en Guatemala los pueblos indígenas sí podían poseer tierras y trabajarlas,lo que dio origen a tierras comunales y ejidales, este era un mecanismo para reproducir elsistema y pagar el tributo, con niveles básicos de producción para la subsistencia y elaprovisionamiento de la población que habitaba en los centros de poder colonial. Las elitescriollas, sin embargo, monopolizaban el comercio; por lo que finalmente los productoreseran absolutamente dependientes no sólo desde el punto de vista económico, sino tambiénpolítica y socialmente, en la medida que éstas elites concentraban todo el poder.

Es así como el país se inserta en el mercado internacional del añil y de la grana, quefinalmente entra en crisis dando paso a la economía cafetalera que llega a imponer unmodelo económico y una concepción de Nación, de “patria criolla” que respondía a laideología de la oligarquía terrateniente16.

15Palma Murga, Gustavo, et al. P. 171 Procesos agrarios desde el siglo XVI a los Acuerdos de Paz.Guatemala FLACSO, MINUGUA, CONTIERRA, 2002.16 Taracena, Arturo, 2002

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En 1871, con la Revolución Liberal se consolida la economía cafetalera y seproduce el segundo gran despojo de las tierras indígenas, favoreciendo la concentración dela propiedad de la tierra en fincas extensamente dedicadas a la producción del café,implementando medidas compulsivas y represivas para poner a disposición de la caficulturala mano de obra de la población indígena, eliminando la base productiva que permitiera laautosuficiencia de la comunidades y las familias campesinas.

Esta estructura se fortalece y se mantiene apoyada por férreas dictaduras, queconstituyen la contrapartida política e ideológica de la explotación de la tierra y de la gente,por parte de la oligarquía criolla.

El breve intermedio histórico que significó la Revolución Democrática que se vivióde 1944 a 1954, pretendió dar al traste con esta situación incluyendo la reforma agrariacomo una política estratégica que contribuyera al desarrollo económico y democrático delpaís. Estos intentos fueron frustrados con la contrarrevolución de 1954.

Es en este breve período de la historia agraria de Guatemala que se produce la únicaexperiencia de reforma agraria, que en palabras del entonces canciller guatemalteco Dr.Guillermo Toriello señalaba que “el Censo Agropecuario de 1950 reveló esta pavorosaverdad: en el país, los pequeños campesinos que tenían extensiones menores de 3.5hectáreas (la mayoría de ellos en calidad de simples arrendatarios) constituían el 72% de lasuma de productores agrícolas, poseyendo en su conjunto solamente el 9% de la superficietotal de tierras. Y, en cambio, en el otro extremo de esta realidad, encontramos que el 2%de los propietarios de fincas poseían en conjunto el 70% de las tierras; y que, entre ellos,veintidos propietarios latifundistas con más de nueve mil hectáreas cada uno, poseían el13% de total de las tierras. Al 20 de febrero de 1954 ya habían sido beneficiados 55,734campesinos que recibieron 247,833 hectáreas, pero la cantidad de tierras en proceso dedistribución, de acuerdo con la ley, es hasta hoy de más de 915,000 hectáreas, que alcanzanaproximadamente el 25% del total registrado en el Censo Agropecuario de 1950 antescitado, o sea que sólo en año y medio de la aplicación de la Ley, una cuarta parte de lastierras afectables han sido ya otorgadas sin provocar ningún trastorno económico deimportancia.”17

En la actualidad Guatemala junto a Brasil, son los países de América que exhibenlos índices más elevados de concentración de la propiedad de la tierra; el Indice de Ginipara el país alcanza el 0.8418. El IV Censo Nacional Agropecuario realizado en el año

17 Toriello Garrido, Guillermo. Discurso X Conferencia Interamericana. Caracas, Venezuela. 5 de marzo1954.18 Según datos del IV Censo Nacional Agropecuario, 2003.

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2003, reporta la existencia de 560,904 explotaciones menores de dos manzanas19

constituyendo éstas el 67,5% del total de fincas, ocupando apenas el 7,8% de la superficienacional en fincas. Es decir el restante 32,5% ocuparía en dirección inversamenteproporcional el 92,2% de la misma superficie.

Gráfica 2Concentración de la tierra de fincas censales 2003

Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario

La extensión en fincas (tierras cultivables o de uso agropecuario) a nivel nacional seha mantenido relativamente estable en las últimas cuatro décadas. Sin embargo latendencia a la sucesiva fragmentación del minifundio se ha incrementado; mientras que lasfincas dedicadas a la producción para la agroindustria y la agroexportación se hanexpandido, especialmente en la costa sur. Los datos del IV Censo Nacional Agropecuarioreflejan esta tendencia.

19 Una caballería equivale a 64 manzanas o 45 hectáreas.

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Cuadro 1Superficie y número de fincas según extensión

Superficie Número de fincasTamaño Absoluto % %

AcumuladoAbsoluto % %

AcumuladoMenos de 1 manzana 172413 3.2 375.708 45,21 a menos de 2 manzanas 242313 4.6 7,8 185.196 22,3 67,52 a menos de 5 manzanas 449439 8.5 16,3 157.681 19,0 86,55.1 - 10 manzanas 298039 5.6 21,9 46.099 5,6 92,110.1 - 32 manzanas 674601 12.7 34,6 39.599 4,8 96,932.1 - 64 manzanas 470717 8.9 43,4 10.929 1,3 98,21 - 10 caballerías 1841283 34.6 78,0 14.593 1,7 99,910.1 - 20 caballerías 513014 9.7 87,6 610 0,1 100,020.1 - 50 caballerías 403606 7.6 95,2 22250.1 - 100 caballerías 161830 3 98,2 37100.1 - 200 caballerías 72241 1.4 99,6 9200.1 y más 16341 0.3 100,0 1Total 5315837 100 830.684 100Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario

El censo referido revela un dato muy importante por su incidencia en el incrementode la demanda de acceso a la tierra, según las estadísticas con relación a los cambios en latenencia de la tierra “las únicas variaciones significativas son la disminución de laproporción de fincas en colonato (del 5 al 1%) para aumentar aquellas en arrendamiento(del 7 al 11%) y la disminución de la superficie en el régimen de propiedad (del 94 al 91%),para aumentar la de arrendamiento (del 3 al 6%).20

En paralelo a esta situación se han profundizado los niveles de pobreza. Entre elaño 2000 y 2002 los índices de pobreza en el país aumentaron notablemente; mientras queen la ciudad el 5% de la población se ubicaba en condiciones de pobreza extrema, en elcampo el 31% de la población se ubicaba en esta categoría en el año 2002, mientras que enel año 2000 era de 24%. La pobreza extrema creció en un 7% en sólo dos años.

Es importante tomar en cuenta también los datos respecto al crecimientopoblacional, por su incidencia en la presión sobre los recursos naturales y en la mismademanda de tierra. La Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 1998-1999 (ENSMI)

20 IV Censo Nacional Agropecuario

19

estima una tasa de crecimiento natural de 2.92%, en correspondencia a una tasa bruta denatalidad de 3.4% y de mortalidad de 0.48%. Para el año 2000, el Ministerio de SaludPública y Asistencia Social (MSPAS) proporciona una tasa de crecimiento vegetativo de2.82%, como resultado de una tasa de natalidad de 3.29% y de mortalidad de 0.47%.Tomando en cuenta el saldo migratorio, el crecimiento total de la población guatemaltecase calcula en un 2.6% en la actualidad, lo que significa una duplicación de sus 11,237,196habitantes21 en el lapso de 27 años.22

Tomando en cuenta la información publicada por el Ministerio de Agricultura,Ganadería y Alimentación (MAGA) , los productores guatemaltecos se ubicarían de lasiguiente forma:

Cuadro 2

Fuente: MAGA. Marco de funcionamiento de políticas23.

“El cuadro anterior expresa una realidad en la que la población en un nivel deinfrasubsistencia, es decir que no alcanza a producir sus alimentos y debe vender su fuerzade trabajo, llega a cerca de 2.500.000 habitantes (más de 400.000 familias). En un nivel desubsistencia, hay aproximadamente 4 millones de personas (más de 650.000 familias).Sumando ambos niveles, resalta que más de un millón de familias, la mayoría indígenascultivan apenas una quinta parte de la tierra agrícola del país, mientras que al otro extremo,

21 Censo Nacional 200222 Geller. Gisela y Palma, Irene. Precariedad urbana, desarrollo comunitario y mujeres enel Área Metropolitana de Guatemala, FLACSO, Guatemala, 1999.23 Serie de documentos GEPIE n°1. Guatemala, MAGA, 1998. Pagina 13.

Guatemala : productores según tipo y porcentaje de la tierra agrícolaque trabajan

Tipo de productores % del total deproductores % de la tierra grícola

Productores a nivel de infrasubsistencia 37 3Productores de subsistencia 59 17Productores excendentarios 3.85 10Productores comerciales 1.01 70

Total 100 100

20

poco más de 10.000 personas (2.000 unidades de producción) cultivan el 70% de la tierraagrícola”.24

Cuadro 3

Formas de tenencia de la tierra

Región 1979 2003

Trabajando en tierras propias o de la familia 61.5% 85%Trabajando en tierras arrendadas 7.5% 11%Trabajando como asalariado o familia sin tierra 22%En otras formas 9% 3.625

Fuente: III y IV Censo Nacional Agropecuario

El incremento de la demanda de tierra se amplia en todo el territorio nacional yalcanza a nuevos sectores de la población campesina, si tomamos en cuenta el cierre defuentes de trabajo como resultado de la crisis del modelo agroexportador que afectaprincipalmente al café y al cardamomo, la contracción de la producción de granos básicosdada la baja de los precios de mercado y la competencia provocada por la importación degranos, así como la generalización de la crisis laboral y el incremento de los conflictosagrarios. La extensa y aguda conflictividad agraria actual se manifiesta como consecuenciade la disputa de derechos entre comunidades, entre éstas y entes privados, y en muchoscasos entre las comunidades y el Estado. Problemática que se agudiza al carecer de unregistro de propiedad moderno y completo, así como de un catastro nacional.

Cuadro 4Acceso y tenencia de la tierra agropecuaria 197926

Acceso y tenencia Miles de familias %Propias 393.2 51.1Arrendadas 33.4 4.3

24Camacho Nassar, Carlos. La Tierra y Desarrollo Rural en los Acuerdos de Paz de Guatemala. Realidadesy Perspectivas. r. Publicado en la página WEB de la Misión de Naciones Unidas para Guatemala. Guatemala,2002.25 Incluye colonato (1%), ocupada 0.7% y otras formas 0.5. Llama la atención que el IV Censo no incluye lainformación de las familias asalariadas o sin tierra.26 Censo Nacional Agropecuario de 1979 y estimaciones de familias rurales basadas en el Censo de Población1980.

21

Comunal 6.1 0.8Colonato 24.9 3.2Otras formas simples 10.6 1.4Formas mixtas de tenencia 63.4 8.2De menos de una cuerda propia 56.0 7.3De menos de una cuerda no propia 17.4 2.3Sin acceso a la tierra 164.0 21.3

TOTAL 769.0 100.0 Fuente: Censo Nacional Agropecuario 1979.

2. Los Acuerdos de Paz respecto al acceso a la tierra:

En los llamados Acuerdos de Paz, caracterizados como sustantivos, se aborda laproblemática problemática agraria y el desarrollo rural, tales acuerdos se identifican comosustantivos debido a que implican compromisos encaminados a resolver las causas quedieron origen al conflicto armado interno. Estos acuerdos son: el AcuerdoSocioeconómico y Situación Agraria, el Acuerdo Sobre Identidad y Derechos de losPueblos Indígenas y el Acuerdo para el Reasentamiento de la Población Desarraigada por elConflicto Armado.

Los Acuerdos de Paz proponen enfrentar la problemática y conflictividad respecto ala tierra a través de un conjunto de compromisos que sienten la base para su solución conperspectiva de mediano y largo plazo, asumiendo la problemática específica de los sectoresde población más excluidos y afectados tanto por el conflicto armado como por lascondiciones de extrema pobreza. Los contenidos de dichos Acuerdos, de hecho, seconstituyen en un programa de desarrollo rural.

La situación en Guatemala, según el Acuerdo Socioeconómico y Situación Agraria,“requiere de una reforma del marco jurídico y de un desarrollo institucional en el área ruralque permita poner fin a la desprotección y el despojo que han afectado a los campesinos y,en particular, a los pueblos indígenas; que permita la plena integración de la poblacióncampesina a la economía nacional; y que regule el uso de la tierra en forma eficiente yecológicamente sostenible de acuerdo a las necesidades del desarrollo”27

En el Acuerdo Socioeconómico y Situación Agraria, quedan plasmados de maneraprecisa los compromisos del Estado, a través del gobierno, con relación a la problemáticade tierra para la población campesina, señalando que:

“30. La resolución de la situación agraria es un proceso complejo que abarca múltiplesaspectos de la vida rural, desde la modernización de las modalidades de producción y de

22

cultivo, hasta la protección del ambiente, pasando por la seguridad de la propiedad, laadecuada utilización de la tierra y del trabajo, la protección laboral y una distribución másequitativa de los recursos y beneficios del desarrollo. Se trata también de un proceso socialcuyo éxito reposa no sólo sobre el Estado, sino también sobre una convergencia deesfuerzos por parte de los sectores organizados de la sociedad, conscientes que el biencomún requiere romper con los esquemas y prejuicio del pasado y buscar formas nuevas ydemocráticas de convivencia.

31. Corresponde al Estado un papel fundamental y urgente en este proceso. Comoorientador del desarrollo nacional, como legislador, como fuente de inversión pública yprestatario de servicios, como promotor de la concertación social y de la resolución deconflictos, es esencial que el Estado aumente y reoriente sus esfuerzos y sus recursos haciael campo, e impulse en forma sostenida una modernización agraria en la dirección de unamayor justicia y de una mayor eficiencia.

32. Los acuerdos ya firmados sobre derechos humanos, sobre reasentamiento de laspoblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado y sobre identidad y derechos delos pueblos indígenas, contienen compromisos que constituyen elementos indispensables deuna estrategia global en favor del desarrollo rural. Es en congruencia con estasdisposiciones que el Gobierno se compromete, mediante el presente acuerdo, a impulsaruna estrategia integral que abarque los múltiples elementos que conforman la estructuraagraria, y que incluyen la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales; lossistemas y mecanismos de crédito; el procesamiento y la comercialización; la legislaciónagraria y la seguridad jurídica; las relaciones laborales; la asistencia técnica y lacapacitación; la sostenibilidad de los recursos naturales y la organización de la poblaciónrural.

34. Promover el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra y uso sostenible de losrecursos del territorio. Para ello, el Gobierno tomará las siguientes medidas:

Acceso a la propiedad de la tierra; Fondo de Tierras

(a) Crear un Fondo fideicomiso de Tierras dentro de una institución bancaria participativapara la asistencia crediticia y el fomento del ahorro preferentemente a micro pequeños ymedianos empresarios. El Fondo de Tierras concentrará la potestad del financiamientopúblico de adquisición de tierras, propiciará el establecimiento de un mercado transparentede tierras y facilitará el desarrollo de planes de reordenamiento territorial. La política de

27 Acuerdo Socioeconómico y Situación Agraria, párrafo 37.

23

adjudicación del Fondo priorizará la adjudicación de tierras a campesinos y campesinas quese organicen para el efecto, teniendo en cuenta criterios de sostenibilidad económica yambiental.

(b) Para asegurar que sus beneficios lleguen a los sectores más necesitados, el Fondo deTierras contará con un departamento especial de asesoría y gestión para atender a lascomunidades y organizaciones campesinas.

(c) El fondo se conformará inicialmente con las siguientes tierras:

(i) Tierra de baldíos nacionales y de fincas registradas a nombre de la Nación.

(ii)Tierras nacionales entregadas en forma irregular en zonas de colonización,especialmente en el Petén y la Franja Transversal del Norte, que el Gobierno secompromete a recuperar mediante acciones legales.

(iii)Tierras que se adquieran con los recursos que el Gobierno está destinando aFONATIERRA Y FONAPAZ para tal finalidad.

(iv) Tierras que se adquieran con donativos de Gobiernos amigos y ONG's internacionales.

(v) Tierras que se adquieran con préstamos de organismos financieros internacionales.

(vi) Tierras ociosas que se expropien de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución.

(vii) Tierras que se adquieran con recursos provenientes de la venta de excesos de tierrasque pudieran resultar en las propiedades privadas al comparar la medida real con lasuperficie registrada en el Registro de la Propiedad Inmueble, y que corresponden alEstado.

(viii) Tierras que pudiera adquirir el Estado en aplicación del artículo 40 del Decreto 1551referente a zonas de desarrollo agrario.

(ix) Tierras que el Estado pudiera adquirir por cualquier título; y

(x) Donaciones de todo tipo.

(d) El Gobierno promoverá y promulgará una ley que regule todas las actividades delFondo de Tierras. Dicha ley establecerá, entre otros, los objetivos, funciones, mecanismos

24

de financiamiento y adquisición y adjudicación, origen y destino de las tierras. Para 1999,se evaluará si las adjudicaciones han logrado sus objetivos y, si fuera necesario, semodificará la operatividad del programa de adjudicaciones.

(e) Propiciar la creación de todos los mecanismos posibles para desarrollar un mercadoactivo de tierras que permita la adquisición de tierras para los campesinos que no la poseeno la poseen en cantidad insuficiente a través de transacciones de largo plazo a tasas deinterés comerciales o menores y con un mínimo o sin enganche. En particular, propiciar laemisión de valores hipotecarios, con garantía del Estado, cuyo rendimiento sea atractivopara el mercado privado y particularmente para las instituciones financieras.

Respecto al acceso a los recursos naturales: “f) Para 1999, haber otorgado apequeños y medianos campesinos legalmente organizados, en concesiones de manejo derecursos naturales, 100,000 hectáreas dentro de áreas de uso múltiple para fines de manejoforestal sostenible, administración de áreas protegidas, ecoturismo, protección de fuentes deagua y otras actividades compatibles con el uso potencial sostenible de los recursosnaturales de dichas áreas”.28

El Acuerdo para el Reasentamiento de la Población Desarraigada, respecto a latierra compromete la responsabilidad del Estado en los siguientes términos:

“8. Un elemento esencial para el reasentamiento es la seguridad jurídica en la tenencia(entre otros, uso, propiedad y posesión) de la tierra. Al respecto, las partes reconocen laexistencia de un problema general que afecta en particular a la población desarraigada. Lainseguridad jurídica en la tenencia de la tierra tiene una de sus manifestaciones principalesen la dificultad para ofrecer los medios de pruebas sobre los derechos correspondientes.Ello deriva, entre otros factores, de problemas registrales, de la desaparición de los archivosdel Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA), de la debilidad institucional delos organismos especializados y de las municipalidades; de la vigencia de derechossustentados en esquemas consuetudinarios de tenencia y medición; de la existencia desegundos ocupantes o de la cancelación de derechos sobre la base de la aplicaciónimprocedente de las disposiciones relativas al abandono voluntario.

9. En el caso particular del abandono de tierras a causa del enfrentamiento armado, elGobierno se compromete a revisar y promover las disposiciones legales que evitenconsiderarlo como abandono voluntario y ratifica la imprescriptibilidad de los derechos de

28 Acuerdo Socioeconómico y situación agraria. Capítulo IV

25

tenencia de la tierra. En este contexto, promoverá la devolución de las tierras a losposeedores originarios y/o buscar soluciones compensatorias adecuadas”.

3. La institucionalidad agraria y para el desarrollo rural

En términos generales la institucionalidad agraria actual, se empieza a conformardespués de la firma de los Acuerdos de Paz. En su estructura y objetivos recogebásicamente los compromisos establecidos en dichos Acuerdos, sin embargo respecto a lavisión y definición de políticas se produce una intersección entre los contenidos de losAcuerdos y las políticas de mercado que atraviesan el enfoque gubernamental, promovidoprincipalmente por los organismos financieros y de cooperación internacionales.

Aunque no se ha explicitado una política agraria integrada, sí se han definidocomponentes básicos, a través de la institucionalidad y el marco legal indispensable paraabordar los temas de acceso a la tierra, regularización y legalización de la tenencia de latierra y resolución de conflictos, a través del Fondo de Tierras y la CONTIERRA,respectivamente. En el documento de lineamientos de política agraria y desarrollo rural seplantean como ejes: la gestión del territorio, el mejoramiento del ingreso rural, la políticaagraria, la política de seguridad alimentaria y la política sobre energía y recursos naturalesnorenovables.

Estos ejes se integrarían en un Plan de Acción a través del cual se deberá formular,promover, implementar y dar seguimiento a la Política de Desarrollo Rural, a través de laintegración de la institucionalización del Consejo Nacional de Desarrollo Rural, graficadoen la llamada “Herradura”.

Gráfica 3Institucionalidad agraria y para el desarrollo rural

Fuente: Elaboración de Laura Hurtado, con información de SEGEPLAN

Instituciones que lo integran:Secretaría Ejecutriva de la Presdiencia

Secretaría de la Paz, Secretaría de PLanificaciónMAGA, ME, MARN

GABINETE DE DESARROLLO RURALCoordinado por:

Vice-Presidencia de la República

MAGA, MARNFondo de Tierras

CONAPCONTIERRA

CONSEJO AGRARIOCoordinado por:

Vice-Presidencia de la República

Cámaras empresarialesPartidos políticos

Organizaciones sociales y cooperativasUniversidades y Centros de Investigación

CONSEJO DE DESARROLLO RURALCoordinado por:

Vice-Presidencia de la República

HERRADURA(durante el gobierno del PAN- Arzú)

26

4. Políticas de acceso a la tierra

Fue sólo con la Revolución de Octubre de 1944, que el Estado guatemalteco asumióuna política agraria que centraba la atención en la demanda de tierra del campesinado encondiciones de pobreza, formulando la primera ley agraria que articuló el marco jurídico ylos mecanismos de distribución y recuperación de tierras, con una propuesta de desarrollonacional que se proponía realizar transformaciones económicas, políticas y sociales basadasen la justicia social, con el objetivo de modernizar y democratizar el país, defendiendo lasoberanía y autoderminación nacionales frente a la injerencia extranjera, especialmente delos Estados Unidos.

Las transformaciones iniciadas con la Revolución, fueron truncadas por unmovimiento contrarrevolucionario encabezado por conservadores guatemaltecos con apoyode la intervención norteamericana, lo que dio al traste con los logros alcanzados, entre ellosla única reforma agraria democrática que Guatemala ha conocido en toda su historia.

La concentración de la propiedad de la tierra cultivable desde entonces siguióconstituyendo un freno para el desarrollo, profundizando la pobreza y expulsando a lostrabajadores agrícolas al desempleo. Ante ello e inspirados en las políticas promovidasprincipalmente por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos,surgieron programas de colonización, principalmente de las selvas del norte del país. En1962 se aprobó una nueva ley agraria, el Decreto 15-51 que dio origen al Instituto Nacionalde Transformación Agraria (INTA), que en lo sucesivo y hasta 1999 actuó como entepúblico ejecutor de la política de acceso a la tierra.

El INTA, en representación del Estado adjudicaba las tierras nacionales a loscampesinos que llenaran los requisitos establecidos en el Decreto 15-5129. El departamentode El Petén, la Franja Transversal del Norte desde lo que hoy es el municipio de Ixcán hastael departamento de Izabal y extensas zona de selva con vocación forestal se incorporan a ladisponibilidad de tierras del Estado para ser adjudicadas y colonizadas por campesinos sintierra; principalmente las masas de trabajadores expulsados de las grandes fincasalgodoneras en la costa sur y el oriente del país, así como de los municipios minifundistas ymás densamente poblados del occidente.

Según el Centro de Investigaciones de la Economía Nacional (CIEN), entre 1954 y1987 se entregaron 2,772,417 hectáreas a 139,328 beneficiarios, a través de diversosprogramas del Estado. El 83.3% de la tierra se dio bajo esquemas de propiedad individual. 29 la Empresa de Fomento y Desarrollo del Petén (FYDEP) se encargó del proceso de colonización yadjudicación de tierras en el departamento de Petén.

27

Sin embargo, desde 1988, la tendencia del INTA fue entregar la tierra bajo la figura dePatrimonio Agrario Colectivo. El total de tierras entregadas por el INTA y el FYDEPdurante su existencia es de 3.3 millones de hectáreas.

Miles de hectáreas de selvas vírgenes fueron deforestadas, las comunidades que sefueron constituyendo lo hicieron en condiciones de enorme precariedad, sin ningún tipo deapoyo técnico ni financiero y hasta la fecha persisten graves irregularidades en cuanto a laseguridad jurídica de la tenencia de la tierra que les fue adjudicada. La política decolonización tuvo como objetivo promover el acceso a la tierra y con ello disminuir laconflictividad social y la presión sobre este recurso en las zonas de mayor concentración depoblación, a partir del corrimiento de la frontera agrícola, incorporando nuevas áreas a laproducción agropecuaria y sin alterar la estructura agraria existente.30

Al final de los años 80 se inició el impulso del mercado de tierras como elmecanismo de acceso a la tierra, política que fue estimulada por los organismosinternacionales y que pretendía dar respuesta a las huelgas, ocupaciones y protestas socialesque se levantaron frente al gobierno en demanda de tierras. Es así como mediante elAcuerdo Gubernativo 454-88 se crea la Comisión Nacional de Tierras (CONATIERRA),que se constituyó en un órgano multidisciplinario encargado de establecer y planificar laPolítica Agraria Nacional y en la instancia superior encargada de actuar en el proceso delibre y voluntaria compraventa de tierras, para su posterior adjudicación a los campesinossin tierra. Entre noviembre de 1986 y diciembre de 1987 CONATIERRA compró y entregósiete fincas, con una extensión de 3,375 hectáreas a 1,750 beneficiarios.

“En conjunto, los programas cubrieron 7,191 beneficiarios directos, con unainversión aproximada de 212.29 millones de quetzales (alrededor de 34 millones dedólares) y compraron 51,377.49 hectáreas en un mercado libre de tierras, que fueronadquiridas por los beneficiarios en regímenes de propiedad individual en el caso deFUNDACEN y colectiva en los otros.”31

Las políticas y los programas que se han promovido desde 1962 hasta la fecha, através de instituciones tales como el Instituto de Transformación Agraria, la Empresa deFomento y Desarrollo del Petén, y de fondos específicos como el Fondo Para laReinserción Laboral y Productiva de la Población Repatriada o el Fondo Nacional deTierras, se han orientado a distribuir o “colonizar” las tierras nacionales o a promover la

30 Análisis de las Políticas de Acceso a la Tierra. Fundación Guillermo Toriello.31 Carrera, Jaime. Estudio del Mercado de Tierras en Guatemala. CEPAL, Santiago de Chile. 2000.Versión electrónica.

28

compra de tierras privadas en condiciones de mercado, sin afectar el patrón tradicional deconcentración de la propiedad de la tierra.

En buena medida estos programas han obedecido al interés político de aliviar lapresión social sobre la tierra, a satisfacer demandas concretas y urgentes – como elreasentamiento de la población retornada o desarraigada – o al acceso a la tierra para laproducción de subsistencia, manteniendo la disponibilidad de mano de obra migratoriatemporal para las grandes fincas de producción para la exportación.

La última generación de este siglo, tiene hoy menos tierra que la generaciónanterior. Los minifundios se han ido repartiendo y fraccionando, mientras que las grandesextensiones han experimentando cambios poco significativos, algunos datos indican queincluso las empresas agropecuarias más consolidadas han ensanchado sus propiedades.

Organismos de cooperación internacional, como la Agencia Para el DesarrolloInternacional de los Estados Unidos –AID- y el Banco Mundial han incidido de manerafundamental en el impulso de programas de acceso a la tierra por la vía del mercado y elotorgamiento de créditos, incluso a través de la iniciativa privada. Tal es el caso delfinanciamiento otorgado por AID a través de la Fundación del Centavo, hace más de unadécada.

La opinión generalizada de parte de la cooperación internacional es que enGuatemala se carece de políticas, lo que despierta incertidumbre respecto al impacto quepueda tener la inversión de la cooperación. Pero también cabe apuntar que, precisamentepor esta ausencia de políticas y estrategias, son las entidades financieras internacionales lasque determinan el diseño de tales programas y estrategias e inciden de manera determinanteen las políticas públicas para abordar estas problemáticas. Esta apreciación es claramenteaplicable a las políticas de tierras.

29

III. METODOLOGÍA

1. Definición del problema, objeto de estudio

En marzo de 2002, Laura Hurtado y Patricia Castillo publicaron un estudio sobre elproceso de cumplimiento de los compromisos relativos a la tierra para la poblacióndesarraigada y desmovilizados (as) de la URNG, durante el período 1997-200132.

A través de la investigación realizada, fue posible caracterizar la problemática quecon relación a la tierra, afectaba el reasentamiento de la población desarraigada, así como laincorporación de las y los excombatientes; precisando los casos que hasta esa fecha estabansuficientemente documentados y debían ser atendidos a través de los programasgubernamentales. Los casos identificados en el estudio se refieren a la resolución deconflictos agrarios generados por disputa de derechos y en algunos casos por la ubicaciónde poblaciones en áreas protegidas, la demanda de acceso a la tierra, así como una muyelevada cantidad de casos pendientes de regularización y legalización de la tenencia de latierra.

Las conclusiones del estudio señalado y la sistematización del proceso, pusieron demanifiesto la ausencia de políticas agrarias que permitan al Estado guatemalteco darsolución a esta problemática. Por ello se optó por el diseño de un Plan de Acciónespecífico bajo la responsabilidad institucional del Fondo de Tierras y del impulso de unproceso de generación de propuestas para incidir en el diseño de políticas de tierras quedieran sostenibilidad al proceso de inserción y reasentamiento, que además fueranaplicables para el abordaje de la misma problemática que afecta a miles y miles de familiascampesinas, rurales e indígenas.

El seguimiento empírico del proceso durante cerca de 7 años, permite observar quehay avances sustantivos respecto al cumplimiento del Plan de Acción diseñado, lo cualdebe ser sustentado a través de una evaluación. Igualmente, consta que se han producidodecisiones políticas y generado mecanismos institucionales que dan lugar al abordaje ysolución de la mayoría de casos comunitarios identificados. Sin embargo, estas decisiones,mecanismos, procesos y acciones no se articulan aún como políticas agrarias de largoaliento, que tracen una ruta por la cual puedan transitar soluciones de alcance nacional quetrasciendan la atención a problemáticas de sectores de población específicos.

32 Hurtado, Laura y Castillo, Patricia. Desarraigados ¿Hasta Cuando?. Balance y lecciones aprendidas enel proceso de cumplimiento de los compromisos relativos a la tierra para la población desarraigada y losdesmovilizados de la URNG, 1997-2001. Serviprensa, Guatemala, marzo 2002.

30

La Ley del Fondo de Tierras (Decreto 24-99 del Congreso de la República), asigna aesta institución la responsabilidad pública de promover el acceso a la tierra y suregularización en beneficio de campesinas y campesinos guatemaltecos, especialmente deaquellos que subsisten en condiciones de pobreza y pobreza extrema.

Después de más de 6 años de funcionamiento del Fondo de Tierras, han sidoadquiridas con crédito o adjudicadas miles de hectáreas a cientos de familias campesinas;Esta información, pese a estar electrónicamente registrada, no ha sido procesada nianalizada en función de evaluar tanto el impacto de estas acciones públicas, como deextraer las experiencias y conclusiones sobre las cuales se fundamenten decisiones depolítica pública que contribuyan al análisis de resultados de la gestión del Fondo de Tierras,permitiría hacer readecuaciones en el sentido de eficientar el proceso e impactar de manerasustancial en la transformación de las condiciones de vida de la población campesina,especialmente indígena del país; así como trazar una ruta estratégica que oriente la políticaagraria nacional hacia la impostergable transformación de la actual estructura agraria, quese constituye en un obstáculo para el desarrollo nacional y rural.

Uno de los problemas afrontados al intentar evaluar el impacto de la acción públicarespecto a este problema, es que no existe una demanda nacional sufientemente identificaday documentada, a partir de la cual se pueda trazar una línea basal de referencia. Sinembargo, sí existen muestras representativas, generadas a partir de procesos específicos,entre ellas la problemática identificada por la Plataforma Agraria, relativa a la poblacióncampesina afectada por la crisis del café especialmente en el occidente del país; y laidentificada por parte la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC)que recoge los casos que afectan a sus organizaciones afiliadas.

En el caso de la población desarraigada y desmovilizada, además de estar bienidentificada la demanda, existe un Plan de Acción institucionalmente asumido por el Fondode Tierras y un proceso transcurrido a través de un período de tiempo significativo (1997-2003) que permite sustentar la evaluación en una muestra significativa, en la medida quelas condiciones de paz actuales colocan a estas poblaciones en las mismas condicionessocio-económicas que el resto de la población campesina.

Es por ello que la presente investigación se propone analizar el grado de atención,cumplimiento de compromisos y solución de la problemática con relación a la tierra queafecta a la población desarraigada y desmovilizada, identificada a través del estudio previoya citado33 y generar una propuesta de lineamientos estratégicos que puedan ser

33 Idem.

31

incorporados en las políticas de acceso, regularización y legalización de la tenencia de latierra, que asuman el desarrollo rural como perspectiva para la sostenibilidad de losprocesos de incorporación y reasentamiento.

2. Objetivos

2.1 Objetivo general

Evaluar el grado de atención, cumplimiento de compromisos y solución de laproblemática con relación a la tierra que afecta a la población desarraigada ydesmovilizada34, generando simultáneamente, una propuesta de lineamientos estratégicospara ser incorporados a la política pública para el acceso, regularización y legalización de latenencia de la tierra en Guatemala.

2.2 Objetivos específicos

Establecer el grado de avance y cumplimiento del plan de acción para la atenciónde la problemática con relación a la tierra, que afecta el proceso de reasentamientode la población desarraigada y desmovilizada.

Identificar los mecanismos institucionales así como los instrumentos de política,entre ellos los fondos públicos y el marco legal que contribuye a favorecer olimitar la solución sostenible de la problemática identificada.

Generar una propuesta de lineamientos estratégicos para ser incorporados en lapolítica agraria nacional, especialmente en los componentes de acceso yregularización de la tenencia de la tierra de la población campesina e indígena.

34 El Acuerdo de Reasentamiento de la Población Desarraigada define como desarraigada, a la población quecomo producto del conflicto armado interno se vió obligada a trasladarse de su lugar de origen a otros lugaresdentro y fuera de las fronteras de Guatemala. La población desarraigada está constituida por desplazadosinternos que se movieron de sus lugares de origen a otros dentro del país, refugiados que escaparon de larepresión cruzando la frontera, especialmente hacia México, Belice y Honduras, retornados y repatriados queregresaron al país individual y colectivamente, formando parte o no de procesos organizados por la mismapoblación, el gobierno y la comunidad internacional; en todos los casos constituyen parte de la población civilmás afectada por la guerra. Las y los desmovilizados en cambio, son excombatientes de la guerrilla, que seinsertan a la vida económica, política y social a partir de la firma del Acuerdo de Incorporación de la URNG ala legalidad.

32

3. Alcances y límites

En el aspecto evaluativo el presente trabajo se limita a la demanda con relación a latierra de la población desarraigada y desmovilizada, identificada en el Plan de Acción parasu atención, diseñado por el Fondo de Tierras, ejecutado en el marco del cumplimiento delos compromisos establecidos en el Acuerdo de Reasentamiento de la PoblaciónDesarraigada e Incorporación de la URNG a la Legalidad. Proceso comprendido en elperíodo 2000-2004.

El estudio presenta la sistematización del proceso de atención a la demandade la población desarraigada, que brinda insumos para sustentar la recomendación delineamientos de políticas de tierras, que podría constituirse en un referente útil para lasinstancias públicas vinculadas al diseño e implementación de la política agraria y desarrollorural; así como para las organizaciones campesinas y de la sociedad civil que desde laproblemática específica que afrontan o contribuyen a resolver, dispondrán de elementosindispensables para la generación de propuestas para la incidencia política.

4. Método e instrumentos utilizados

Dada la naturaleza analítica y propositiva del presente estudio, la metodología parasu realización incluyó la utilización de instrumentos para el ordenamiento y análisis deinformación cuantitativa, principalmente aquella que ha sido recabada a través de las basesde datos electrónicas generadas por el Fondo de Tierras y por otras instancias que danseguimiento a la ejecución del Plan de Acción para la atención de la población desarraigaday desmovilizada; especialmente la información en archivos electrónicos y físicos de laAsamblea Consultiva de la Población Desarraigada (ACPD), de la Fundación GuillermoToriello (FGT), así como de la Comisión para la Ejecución del Acuerdo de Reasentamientode la Población Desarraigada (CTEAR).

La línea basal de referencia para el estudio de caso, está constituida por el registrode la demanda de acceso y regularización de la tenencia de la tierra, documentada yregistrada a través del estudio previo ya referido35. El análisis tendrá que sernecesariamente comparativo entre la demanda identificada en el diagnóstico, con loejecutado, considerando como datos indispensables los siguientes:

35 Hurtado, Laura y Castillo, Patricia. Desarraigados ¿Hasta Cuando?. Balance y lecciones aprendidas enel proceso de cumplimiento de los compromisos relativos a la tierra para la población desarraigada y losdesmovilizados de la URNG, 1997-2001. Serviprensa, Guatemala, marzo 2002.

33

• Población: nombre y cantidad de comunidades cuyos casos hayan sido resueltos, nohan sido resueltos o están en proceso de solución, número de familias beneficiadas oafectadas, ubicación y de ser posible identificación étnica.

• Tierras afectadas: ubicación en el territorio nacional, extensión en hectáreas

• Costos: recursos financieros públicos invertidos, costo de la tierra, impuestos y otroscostos identificando su fuente de financiamiento (beneficiarios, cooperacióninternacional, otros)

El estudio de caso a través del cual se analiza el proceso de gestión pública,implementado por el Fondo de Tierras para la atención de la demanda de acceso a la tierra,así como la regularización y legalización de la tenencia de la tierra, permite contar condatos precisos que identifican la línea basal de la cual se parte para analizar el impacto delproceso, a partir de cinco indicadores (datos):

a) Cantidad de casos resueltosb) Tiempo de atenciónc) Cantidad de familias atendidasd) Cantidad de tierra transferida en propiedad (seguridad jurídica) a esta poblacióne) Recursos financieros y fuentes de financiamiento

Los cuales se integran en el análisis, con la información de fuentes primarias ydocumentales que permiten identificar los procesos que han posibilitado o afectado elavance de la solución a la problemática planteada en el marco de la gestión pública a travésdel Fondo de Tierras, así como de las políticas públicas que son competencia de estainstitución.

En tal sentido se identificaron los procesos y mecanismos a través de los cuales sehan gestado las decisiones y las acciones, para el abordaje de la demanda planteada. Estosse resumen en:

a) Presupuesto asignado al Fondo de Tierras, identificado en el PresupuestoGeneral de la Nación durante los años 2001 a 2003.

b) Criterios políticos y financieros aplicados para definir las prioridades deatención de casos, por parte del Fondo de Tierras.

34

c) Políticas institucionales y sectoriales que inciden en el accionar del Fondo deTierras

d) Espacios institucionales de negociación y participación de la poblacióninteresada

El análisis cualitativo está referido fundamentalmente a los procesos; identificandoel marco legal en el que se sustentaron las soluciones, así como las políticas institucionalesy públicas y los mecanismos que han posibilitado u obstaculizado las soluciones; aplicandoel modelo de análisis sistémico de las políticas públicas propuesto por Easton y fortalecidopor Pallares.

Se consideró igualmente importante identificar, describir y analizar la participaciónde la población interesada y las instancias gubernamentales, nogubernamentales,cooperación internacional, iglesias, que contribuyen a la solución de la problemáticaestudiada.36

Desde el punto de vista metodológico en el análisis de los resultados se retoma laperspectiva sistémica abordada en el marco conceptual, que sustenta el análisis de ladinámica del proceso, aunque sin utilizar los términos anglosajones originales “inputs-autputs”, el concepto es válido para identificar las demandas y propuestas generadas desdeun sector específico de la sociedad (la población desarraigada) hacia una instancia pública(el Fondo de Tierras) que implementa una respuesta a través de la política institucional quese hace objetiva por medio de una serie de mecanismos y procesos que posibilitan unasolución concreta, pero en el marco más amplio de la definición de políticas públicas parael abordaje de esta problemática social.

Tanto el análisis como las conclusiones se encaminan hacia la reflexión del papelque juegan los elementos institucionales, los actores sociales y la manera como procesan sudemanda, así como la calidad de la respuesta pública a través de una instancia específica.

Finalmente, se incluye la recomendación de lineamientos de políticas de tierrasresultante de las conclusiones emanadas del estudio como parte del proceso deretroalimentación de la política pública, a través de su implementación y resultados. Sesugieren lineamientos de política que podrían ser incorporados para enriquecer las políticasinstitucionales del Fondo de Tierras, en la perspectiva de elevar la calidad y el impacto desu acción, tanto en las condiciones de vida de la población campesina guatemalteca, como

36 Se anexa la lista de personas entrevistas

35

en el ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos, entre ellos el derecho a la propiedad de latierra e incidir en las condiciones de gobernabilidad democrática del país.

5. Línea base de la población desarraigada y desmovilizada

Según el estudio de población desarraigada realizado por la Fundación Arias para laPaz, FUNCEDE y Habitat37 se caracteriza como población desarraigada a las personas,familias y/o comunidades que se vieron obligadas a abandonar sus lugares habituales devivienda durante el conflicto armado interno.

Quienes regresaron al país adquirieron la calidad de retornados cuando su regreso sedio en el marco de los acuerdos establecidos entre las Comisiones Permanentes y elgobierno para el retorno y formaban parte de grupos organizados; mientras que los que seacogieron a los mecanismos gubernamentales de repatriación individual o colectivamenteoptaron por la calidad de repatriados y se acogieron a mecanismos distintos para suatención. La población que se ubicó fuera de las fronteras guatemaltecas, fue reconocidacon la calidad de refugiados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas y por losgobiernos de los países que les acogieron. Mientras que las personas y comunidades que setrasladaron a otros lugares dentro del país han sido identificadas como poblacióndesplazada.

En conjunto, estas poblaciones según la Comisión de Esclarecimiento Históricoascendían a un total de millón y medio de personas durante los años más álgidos delenfrentamiento armado.38 Un censo realizado en fecha posterior a la firma de la paz estimóque esta población incluía a más o menos 350,000 personas.

Según un estudio realizado por FNUAP-CEAR-CTEAR (1997):

• El mayor número de comunidades (335) que albergan población desarraigada seencuentra en el departamento de Quiché, principalmente en los municipios de Ixcán (145comunidades) y el área ixil (59 comunidades). Sigue en importancia el departamento deHuehuetenango (331comunidades), principalmente en los municipios de Barillas (72) yNentón (63). En el Petén se identificaron 96 comunidades, en la Alta Verapaz 90, y enChimaltenango 65.

37 El Fenómeno del Desarraigo en Guatemala. Fundación Arias Para la Paz. San José de Costa Rica,Septiembre 2000.38 Comisión de Esclarecimiento Histórico. Informe. Guatemala, 1997.

36

• En el departamento de El Progreso no se localizó la presencia de población desarraigada.En Quiché se ubica la mayoría de esta población con un total de 162,358 personas, seguidopor Baja Verapaz con una población de 40,480 desarraigados, Huehuetenango con 31,432,la Alta Verapaz con 20,945, el Petén con 19,334, Chimaltenango con 14,072, Guatemalacon 13,878 y Suchitepéquez con 11,836. En el resto de los 13 departamentos con poblacióndesarraigada hay menos de 10,000 personas.

• A nivel de municipios, en un total de 120 de los 33039 más de 40,000 personas se ubicanen Ixcán y Chajul en el Quiché, y Rabinal en Baja Verapaz.

En cuanto a las y los desmovilizados, están identificados como tales las y losexcombatientes de la URNG que como parte del proceso de incorporación de la URNG a lalegalidad participaron en el proceso de desmovilización militar, verificado por la Misión delas Naciones Unidas para Guatemala. Según el diagnóstico realizado por la FundaciónGuillermo Toriello40, fueron desmovilizados un total de 4,188 personas, cuyos lugares deasentamiento definitivo se concentran principalmente en los departamentos de El Quiché,Huehuetenango, El Petén, Quetzaltenango y Costa Sur; coincidiendo de manerasignificativa con las mismas áreas geográficas donde se ubica la mayoría de la poblacióndesarraigada. Ello explica la coincidencia de interés y problemáticas que ambaspoblaciones afrontan respecto a la tierra.

La línea basal trazada en el estudio presentado por Hurtado y Castillo, identifica demanera precisa los nombres comunidades, ubicación, número de personas afectadas ycaracterización de la problemática respecto a la tierra de la población comprendida en elpresente estudio.41 El siguiente cuadro recoge de manera general el universo poblacional alque se hace referencia:

39 Municipios definidos como tales hasta 1997.40 Diagnóstico Socioeconómico, personal incorporado Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.Fundación Guillermo Toriello, Guatemala, mayo 1997.41 Ver cuadros anexos

37

CUADRO 5Número de familias identificadas con demanda

relativa a la tierra Población desarraigada y desmovilizada(1997 – 2001)

No. Tipo de caso No. de familiassolicitantes

% respecto al total defamilias solicitantes

1. Casos de compensación 159 2.212. Casos de regularización 4,333 60.363. Casos de medición, inscripción y adjudicación

de baldíos732 10.19

4. Casos de acceso vía FONTIERRAS (demandaACPD + FGT)

839 11.68

5. Casos de comunidades ubicadas en ÁreasProtegidas

320 4.45

6. Casos de crédito sin capacidad de pago 795 11.07TOTAL DE FAMILIAS CON DEMANDA DETIERRA

7,178 100

Fuente: Desarraigados ¿Hasta Cuando?

Es preciso señalar que las problemáticas que afectan a esta población son dedistinta naturaleza y su solución se debe encaminar a través de diferentes instituciones ymecanismos. El presente estudio se refiere específicamente a la atención de los casos deacceso a la tierra a través de crédito y los de regularización y legalización de la tenencia dela tierra, cuya atención corresponde al Fondo de Tierras.

Los casos de compensación se refieren a aquellos grupos, comunidades o personasque como consecuencia del conflicto armado perdieron sus tierras a través de diferentesmecanismos. En la mayoría de los casos cuando se vieron obligadas a desplazarse, otraspersonas ocuparon sus tierras y es imposible la recuperación, principalmente porque lasmismas se registraron a nombre de los nuevos ocupantes. En estos casos, plenamentedocumentados el Estado a través de la Comisión Técnica para el Reasentamiento (CTEAR)y con fondos públicos provenientes de FONAPAZ compró fincas que entregó encompensación a las y los afectados. A la fecha todos los casos de compensación han sidoresueltos.42 Por lo tanto en este estudio no se hace referencia a esta categoría o grupo decasos.

Los casos de regularización se caracterizan porque las familias y comunidadescampesinas están asentadas en tierras nacionales, cuyo proceso de adjudicación y registro 42 Se anexa cuadro de fincas entregadas en compensación.

38

no quedó culminado por parte del INTA. Similar situación afrontan las comunidadesasentadas en tierras baldías, son tierras sobre las cuales estas comunidades tienen derechosde tenencia aunque la tierra no ha sido medida, ni registrada como tierra nacional. Lacondición de baldío se refiere a la situación jurídica, catastral y registral de la tierra. Almomento de que dichos baldíos sean medidos, delimitados y registrados como tierrasnacionales, las comunidades pueden iniciar el proceso de regularización y legalización a sufavor. Tanto las comunidades ubicadas en baldíos como en tierras nacionales se asientanen general en la llamada Franja Transversal del Norte y el departamento de El Quiché.

Los casos de acceso a través del Fondo de Tierras, se refieren a grupos organizadosque se constituyen y siguen el proceso fijado en la Ley del Fondo de Tierras para obtenerun crédito para la compra de fincas privadas en el mercado de tierras.

Las comunidades asentadas en las Areas Protegidas de la Sierra de Chinajá y Sierrade las Minas, en varios casos posesionan esas tierras en fechas anteriores a la declaratoriade Area Protegida por el Congreso de la República; otras se asentaron al haber sidodesplazadas de sus comunidades de origen durante el conflicto armado. Las mismas sonincluidas en este estudio hasta el momento en que se inicia el abordaje de su situación porparte del CONAP, con quien deberán establecer las condiciones de manejo de las tierras ylos recursos naturales.

Finalmente figuran los casos de comunidades que han recibido crédito para lacompra de tierra, pero que debido a múltiples factores, especialmente que aún las fincas nodespegan productivamente, no tienen ingresos suficientes que les permitan subsistir ycumplir con sus compromisos de amortización de la deuda.

IV. ANALISIS DE RESULTADOS

El proceso metodológico para el análisis de las políticas de acceso y legalización dela tenencia de la tierra, se desarrolló a partir del esquema propuesto por Alcántara y Easton.Desde esta perspectiva metodológica es que se analiza el Fondo de Tierras y el mercado detierras, a través de consideraciones generales sobre el desempeño institucional de estainstancia pública, que forma parte del sistema político.

Las limitaciones y dificultades identificadas a través del análisis forman parte de larespuesta institucional, lo que Easton caracteriza como outputs; mientras que la demanda y

39

propuesta desde las organizaciones de la sociedad civil que intervienen en el procesoconstituyen los insumos, o inputs en la caracterización original.

El feedback o retroalimentación se posibilita a través de los espaciosinstitucionalizados de participación, especialmente de la población interesada a través desus representantes, así como de las instancias paritarias (gobierno-sociedad civil) instituidaspara dar seguimiento al proceso. Finalmente se anexa una propuesta de lineamientos depolítica institucional que a partir de la experiencia estudiada, contribuirían a fortalecer laspolíticas y la eficacia de la respuesta pública a la problemática agraria.

El esquema teórico-metodológico seguido en el análisis se resume en el siguientediagrama:

Gráfica 4

Proceso metodológico de análisis de las políticas de acceso ylegalización de la tenencia de la tierra

40

1. El Fondo de Tierras y el mercado de tierras

Fondo de Tierras constituido en el año 200043, representa un avance significativo encuanto a política de acceso a la tierra a través de mecanismos financieros que permitan lacompra-venta de ésta en el mercado de tierras. Por lo menos hasta mediados del año 2000,la compra de tierras para familias sin tierra o con tierra insuficiente para su subsistencia, seconsideró la función primordial del Fondo de Tierras, abriendo una nueva posibilidad deacceso a la tierra para este sector de la población campesina; aunque el INTA hizo algunosintentos para activar el mercado de tierras, hasta 1999 el Estado no se comprometióseriamente en esta dirección, ni diseñó una política que permitiera hacer viable estemecanismo.

El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria estableció elcompromiso del Estado guatemalteco de “crear un Fondo Fideicomiso de Tierras dentro deuna institución bancaria participativa para la asistencia crediticia y el fomento del ahorropreferentemente a micro, pequeños y medianos empresarios. El Fondo de Tierrasconcentrará la potestad del financiamiento público de adquisición de tierras, propiciará elestablecimiento de un mercado transparente de tierras y facilitará el desarrollo de planes dereordenamiento territorial."

La Ley del Fondo de Tierras señala que las tierras inscritas a favor del Estado y queno estén destinadas a proyectos de educación, investigación, servicio u otros fines debeneficio social, pasarán a disponibilidad del Fondo de Tierra para ser adjudicadas acampesinos sin tierra, así como aquellas tierras que se recuperen después del proceso deregularización, las que se adquieran con los recursos provenientes de donaciones,cooperación internacional o venta de excesos y las tierras baldías que se registren a favorde la Nación.

El artículo 3 de la Ley del Fondo de Tierras señala como objetivos, entre otros, ladefinición y ejecución de la política pública relacionada con el acceso a la tierra, encoordinación con la política de desarrollo rural del Estado; así como la definición de lapolítica y promoción de programas para facilitar el acceso de las mujeres al crédito para lacompra de tierras y proyectos productivos.

En la ley se describe con bastante precisión el mecanismo de crédito para la comprade tierras, no así el proceso de regularización de la tenencia de la tierra, cuyos mecanismos

43 Entre el año 1998 y previo a la emisión de la Ley del Fondo de Tierras en mayo de 2000, funcionó elFideicomiso Fondo de Tierras.

41

y procedimientos se precisan en el Reglamento de Regularización, aprobado por el ConsejoDirectivo del Fondo de Tierras en el año 2001.

El Fondo de Tierras se plantea como misión “facilitar crédito a campesinos ycampesinas mayores de edad, de nacionalidad guatemalteca, individuales u organizados sintierra o con tierra insuficiente, para el acceso a la tierra con vocación agropecuaria yforestal, en propiedad, garantizando la certeza jurídica de la misma, facilitando undesarrollo económico social a través de a) impulsar y apoyar la ejecución de proyectosproductivos sostenibles económica y ecológicamente; y b) brindar servicios de asistenciatécnica integral, sobre la base de la honestidad, la responsabilidad y el compromiso, elservicios, la cooperación y la solidaridad.”44

La metodología para seleccionar a los grupos a quienes se les aprueba el créditopara la compra de tierra pretende evaluar las condiciones socioeconómicas del grupo, asícomo su integración y potencial organizativo y empresarial, para asumir el compromiso delpago del crédito, y ejecutar colectivamente el o los proyectos productivos que garanticen lasostenibilidad financiera de la unidad productiva que se constituya a partir de la compra dela tierra. Además el grupo y cada una de las familias que lo integran deben completar losdocumentos y requisitos que conforman el expediente.

La propuesta de la finca que se desea adquirir a través del Fondo de Tierras debe serpresentada por el grupo de campesinos interesados. El Fondo de Tierras hace lainvestigación registral, pero el grupo debe solicitar al oferente una carta de oferta, planos dela finca, así como una certificación del Registro General de la Propiedad. El Fondo deTierras por su parte se encarga de realizar los estudios técnico-financieros, la ratificación delas medidas cuando es necesario y el avalúo comercial de la finca ofertada.

Al completar el expediente y realizados los estudios correspondientes, se realiza unareunión de negociación, en la que se establece el precio final en que se comprará la finca.El proceso persigue beneficiar a grupos que tengan cierta consolidación y organización, asícomo transparentar el proceso de compra-venta y garantizar la seguridad jurídica sobre lapropiedad de finca que será comprada por todos y cada uno de los miembros del grupo.

En la práctica el proceso no se ajusta a la política trazada, los tiempos de atención alos grupos se prolongan bastante, por un lado por las dificultades que afrontan los mismosgrupos para constituirse y consolidarse, pero también debido a las dificultades que entrañanlas negociaciones con los propietarios particularmente respecto a los precios. Este es un

44 Fondo de Tierras. Plan Estratégico. Guatemala 2000

factor que afecta seriamente el proceso, frecuentemente lo retrasa y muchas veces lofrustra, implicando gastos para los grupos y para el Fondo de Tierras sin que la comprallegue a concretarse debido a que el dueño retira la oferta en el último momento.

En los últimos años se han realizado varias investigaciones sobre el mercado detierras en Guatemala, la Fundación Guillermo Toriello realizó para la FAO un estudio decampo al respecto en tres zonas del país45. Este y otros estudios consideran que el mercadode tierras en Guatemala se caracteriza por ser un mercado imperfecto, afectadoprincipalmente por la enorme concentración de la propiedad de la tierra y limitado por todasuerte de irregularidades respecto a la propiedad y tenencia de la tierra. Estos factores,sumados a la creciente presión y demanda sobre este recurso, hacen que los precios seincrementen perdiendo la relación entre la calidad y el potencial productivo de las tierrasofertadas con los precios que los oferentes fijan a sus fincas.

La gráfica 3 expone el comportamiento de los precios de las fincas compradas por elFondo de tierras entre 1998 y 2001.

Gráfica 5Precios promedio de las fincas46

45 Estudio sobre el mercado de Tierras en Guatemala. Guatemala 1998.46 FONTIERRAS: El modelo de mercado y el acceso Coordinadora Nacional de Organizaciones CampesinasGuatemala. Guatemala 2002. Pag. 70

Q19,278

Q13,724

Q5,815

Q8,144

Q2,749

Q6,012

Q9,368

Q12,950

Q0

Q5,000

Q10,000

Q15,000

Q20,000

Q25,000

1998 I 1988 II 1999 I 1999 II 2000 I 2000 II 2001 I 2001 II

Semestre

Cos

to p

or h

ectá

rea

Fuente: Fondo de Tierras

3

42

Fondo de las Naciones Unidas para la Alimentación,

a la tierra en Guatemala. Balance y perspectivas. y Coordinación de ONGs y Cooperativas de

43

Según Carrera (2000) “la información sobre precios es difícil de obtener, en especialel precio efectivamente pagado por una propiedad. Se considera que, en términosgenerales, los precios ofertados de las propiedades superarían entre 10% y 30% el precioreal”47

Este es el factor principal por el que muchos de los procesos iniciados por losgrupos de campesinos se han visto frustrados y se encuentran estancados en el Fondo deTierras. A continuación se refleja la información sobre los precios promedio de las fincascompradas en diferentes regiones del país.

Gráfica 6

Gráfica de la tendencia que siguen los precios de las tierrascompradas a través del Fondo de Tierras, según regiones

Fuente: Fondo de Tierras. Elaboración propia

En general se observa que los precios por hectárea tienden a bajar en todas lasregiones del país; esta baja aún no es significativa pues las deudas continúan siendo altas.En el caso de la región occidental en el año 1999, cabe señalar que la baja tan acentuada sedebe a que sólo se compró una finca en Huehuetenango con un crédito bastante bajo48.

Es preocupante que las fincas relativamente baratas, por lo general, son tierrasmarginales, poco productivas, alejadas de vías de comunicación necesarias para lacomercialización y con muchas limitaciones para que la inversión social en servicios deeducación, salud, agua y saneamiento lleguen a las nuevas comunidades que se constituiránen las fincas adquiridas. 47 Carrera, Jaime. Op cit.

0.00

5000.00

10000.00

15000.00

20000.00

25000.00

30000.00

1998 1999 2000 2001

Costa SurOccidenteNorteOrienteCentro

44

Por otra parte, es difícil encontrar fincas “baratas” debidamente registradas. Estasituación de irregularidad en términos catastrales y de registro en la que se encuentra lamayor parte de las tierras en Guatemala, afecta el desarrollo de un mercado accesible yampliado, restringiendo las posibilidades de transacciones a algunas zonas del país y adeterminado tipo de fincas49.

Situación que limita el acceso a tierras a aquellos grupos que habitan las zonas demayor pobreza, ubicadas en departamentos como Huehuetenango, Quiché, Chiquimula yJalapa; en donde sólo algunas fincas cuentan con escrituras de propiedad registradas. Losalcaldes de la zona ixil, constituida por los municipios de Chajul, Cotzal y Nebaj señalaronesta limitación, destacando que la Ley del Fondo de Tierras no toma en cuenta estarealidad, por lo que de hecho la población de estas zonas permanecerá excluida, en tanto nose realice el catastro y se regularicen las propiedades en la zona. La alternativa paraalgunos grupos de esta zona ha sido aceptar su reasentamiento en otras regiones del país, enlas cuales pierden su arraigo, se desintegran de su comunidad y se ve afectada su unidadcultural pues se ven obligados a integrarse a otro medio cultural, que frecuentemente les esajeno y en el que enfrentan discriminación y marginación.50

La política de crédito está actualmente en revisión por parte del Fondo de Tierras. Apesar de que los grupos reciben un subsidio, que de acuerdo a la ley puede ser equivalente a26 salarios mínimos como máximo y con el cual pagan parte de la deuda, la mayoría de losgrupos no ha estado en capacidad de amortizar el crédito recibido. Dos son las causasprincipales de esta situación: por un lado la falta de capital de trabajo que permita invertiren la producción y generar ingresos; por la otra las condiciones y la estructura del crédito.Inicialmente, los créditos se estructuraron en condiciones muy similares a las que se aplicana los créditos bancarios, sin tomar en cuenta las condiciones socio-económicas de lasfamilias atendidas por el Fondo de Tierras.51

A partir del último trimestre del año 2001; el Consejo Directivo del Fondo deTierras implementó criterios más flexibles respecto a la estructuración de los créditos,ampliando el plazo de pago a 12 años, con un período de gracia de 4 años para capital e

48 Se refiere a la compra de la finca Chemal, en el municipio de Chantla; el precio por hectárea fue deQ2,863.00. La finca es de muy baja calidad agrológica, con suelos de clase IV y V, los cuales sonpotencialmente inadecuados para labores agrícolas.49 Castillo, Patricia. Estudio sobre el Mercado de Tierras. Fundación Guillermo Toriello, Guatemala 1999.50 Castillo, Patricia y Pernilla Cachín, Gustavo. Análisis de las políticas de acceso a la Tierra. FundaciónGuillermo Toriello, Guatemala octubre 2000.51 Afirmación del Gerente del Fondo de Tierras, Lic. Jesús Godinez. Guatemala, 2003.

45

intereses y un 5% de interés anual. Se incrementó además el monto del subsidio, arriba delos Q20,000.00, debido a que el salario mínimo en el campo se ha elevado.

El Fondo de Tierras asume a través de estos mecanismos una política desubsidiaridad que puede ser insuficiente y con poco impacto si el Ministerio deAgricultura, Ganadería y Alimentación no incorpora a las unidades productivas que surjandel acceso a la tierra, a procesos, programas y mecanismos que hagan viable y sostenible sudesarrollo productivo. En un marco más amplio, se esperaría que el Estado asumiera estaoportunidad de incorporar a un importante número de familias campesinas no sólo aprocesos productivos más rentables, sino con una perspectiva estratégica de desarrollo.

El gasto público dirigido a promover el acceso de las familias campesinas a la tierratambién se prevé en los Acuerdos de Paz, estipulando la necesidad de una inversión anualde por lo menos 300 millones de quetzales para este fin. El presupuesto destinado para elFondo de Tierras, la constitución del fondo de garantía para la compra de tierra a través decréditos bancarios, así como el financiamiento de la legalización de baldíos y recuperaciónde tierras a través del Decreto 27-80 y para los casos de población desarraigada pendientesde solución, aún no se ajusta a los requerimientos financieros y buena parte de los recursoshan sido aportados por la cooperación internacional52.

Sólo en el año 2001 el Congreso de la República aprobó la erogación de los 300millones de quetzales comprometidos para el financiamiento del Fondo de Tierras encumplimiento del Acuerdo Socioeconómico. Los años posteriores el presupuesto se que haquedado por debajo de esta meta, asignando para el año 2004 un poco más de Q265millones. Es importante registrar que en el mes de diciembre de 2003, el ConsejoDirectivo del Fondo de Tierras aprobó once políticas institucionales; con el objetivo demejorar la calidad de la atención a la población campesina que demanda sus servicios, asícomo superar las deficiencias y vacíos identificados respecto al funcionamientoinstitucional.

Las políticas institucionales aprobadas son las siguientes:1. Acceso a la tierra2. Asistencia crediticia3. Regularización4. Asistencia técnica y proyectos productivos5. Manejo ambiental y del patrimonio cultural6. Desconcentración y descentralización

52 Ver cuadro No. 8

46

7. Equidad de género8. Seguimiento, monitoreo y evaluación9. Fortalecimiento y modernización institucional10. Cooperación externa11. Información, divulgación y relaciones públicas

2. Atención a la demanda

2.11llllLimitaciones para la solución de los casos de acceso a la tierra

El proceso de gestión del crédito para la compra de tierras para la poblaciónidentificada es el mismo que para cualquier grupo campesino organizado. El mismo fuedescrito ya en el marco contextual y está definido en la Ley del Fondo de Tierras y surespectivo reglamento.

El diagrama siguiente ilustra la complejidad de este proceso y los problemas quegeneralmente surgen en cada etapa del mismo:

PROCEDIMIENTO DE ACCESO A LA TIERRA

Gráfica 7

47

De los 35 casos de solicitud de crédito para la compra de tierras, presentadas através de la Subgerencia de Acceso a la Tierra del Fondo de Tierras53, al mes de junio 2004habían sido resueltas favorablemente 17 solicitudes, cuya información se sintetiza en elsiguiente cuadro.

Cuadro 6Casos que han accedido a la tierra

Población desarraigada y desmovilizada(2001- abril 2004)

Fincas compradas con crédito 17Cantidad de hectáreas 11,934.35Familias beneficiadas 1,218Monto del crédito Q32.846,068.13Promedio de crédito por familia Q26,967.22Monto del subsidio Q17.974,302.73Promedio de tiempo de gestión para lacompra (Las solicitudes empezaron a presentarse en 1998)

24 meses

Fuente: Elaboración propia con datos del Fondo de Tierras

El análisis de los datos respecto a los casos de acceso a la tierra a través del créditootorgado por el Fondo de Tierras refleja que, en general, el tiempo promedio de gestiónpara la aprobación del crédito fue de 24 meses para los 17 casos ya resueltos. Sin embargolos grupos pendientes de solución tienen entre 4 y 6 años de haber iniciado su gestión sinresultados efectivos hasta la fecha, situación que las y los entrevistados consideran muygrave, tomando en cuenta que la mayoría de grupos solicitantes se caracterizan comodesplazados internos y que se encuentran dispersos en distintos municipios, sin un lugarfijo de vivienda o trabajo.

Las y los entrevistados coinciden plenamente respecto a las causas que generan esteretraso en la solución y, en consecuencia, el alargamiento de los períodos de gestióncomunitaria; entre ellas se señalan las siguientes:

Los altos precios de las tierras ofertadas, los cuales se han elevado en la medidaque crece la demanda de tierra, se reduce la oferta y se anuncia el incremento de recursospúblicos para la compra y arrendamiento de tierras. Cabe destacar que la diferenciasignificativa entre el precio establecido según el avalúo y la oferta de los propietarios es 53 Se anexa cuadro detallado de los grupos solicitantes.

48

una de las causas más frecuentes por las cuales se han caído las negociaciones para lacompra; lo que refleja la falta de coherencia entre la calidad y potencial productivo de lastierras y los costos de las fincas en el mercado de tierras.

La siguiente gráfica expresa la variación del precio de la tierra por hectárea, en losdistintos departamentos del país.

Gráfica 8

Precios de la tierra por hectárea según departamentode ubicación de las fincas compradas

Las condiciones de irregularidad en las que se encuentran la mayoría de fincas.Las ofertas se han reducido sustancialmente debido a que en Guatemala la mayoría de lastierras están afectadas por todo tipo de irregularidades, expresadas en la incoherencia entrela medida real y la registrada, con los resultantes excesos o déficit de tierra en camporespecto a los datos registrales, traslapes de linderos, conflictos y disputa de derechos,sucesiones hereditarias no resueltas, ausencia de registro, entre otras irregularidades. Todaslas personas entrevistadas coinciden en que la ausencia de un proceso nacional de catastrose constituye en una seria limitación para la ampliación de la disponibilidad de tierras parala población campesina demandante.

Limitaciones presupuestarias por parte del Fondo de Tierras. A ello se suma elhecho de que el subsidio se ha incrementado sustancialmente (de Q10,000 hasta más de

Q 0.00

Q 2,000.00

Q 4,000.00

Q 6,000.00

Q 8,000.00

Q 10,000.00

Q 12,000.00

Q 14,000.00

Q 16,000.00

Q 18,000.00

Q 20,000.00

Suchitepequez

Chimaltenango

Escuintla

Santa Rosa

Alta Verapaz

Izabal

Petén

Quiché

49

Q20,000) en la medida que ha subido el salario mínimo54. A pesar de que esto beneficia alos grupos que acceden a la tierra a través del crédito, debido a que disponen de unacantidad mayor para seguridad alimentaria, capital de trabajo y pago de la deuda, reduce lacapacidad del Fondo para atender a una mayor cantidad de grupos solicitantes.

Según representantes del Consejo de Desplazados de Guatemala (CONDEG), elConsejo Directivo del Fondo de Tierras no ha definido un fondo específico para afrontar elcompromiso de atención prioritaria a la población desarraigada, generando un círculovicioso entre el avance del proceso de gestión de la solicitud de crédito y su aprobación.Cuando un proceso termina no se resuelve porque no hay presupuesto, pero si no hayidentificación presupuestaria clara tampoco los procesos técnicos y jurídicos avanzan.

La excesiva burocracia que caracteriza el proceso de gestión. La indefiniciónde procedimientos, los cambios y nuevos requisitos, así como cambios constantes depersonal técnico y administrativo afectan permanentemente el seguimiento de los casos.Según los funcionarios del Fondo de Tierras esta situación se ha ido superando en lamedida que se han definido manuales, normas y procedimientos, así como aprobado todoslos reglamentos que operativizan la ley. Por parte de las entidades que acompañan,asesoran y representan a los grupos campesinos, se considera que esta sigue siendo unalimitación muy importante, y señalan que además de los requisitos y trámites que debenrealizar los grupos, no existe el acompañamiento técnico necesario por parte del Fondo deTierras para que los grupos realicen sus trámites y documenten los requisitosadecuadamente.

Un problema generalizado es que cuando el tiempo de atención se prolonga y sevencen los períodos de vigencia de las certificaciones del Registro de la Propiedad, delcenso y de las certificaciones de carencia de bienes, el Fondo de Tierras exige suactualización, lo que implica más tiempo, trámites, viajes y costos para los grupossolicitantes.

Según las y los entrevistados, hay cambios constantes de personal e inseguridadlaboral, lo que dificulta el seguimiento ordenado del proceso, manejo de informacióninexacta o distinta dependiendo de quién la transmite al grupo, pero también pasividad yfalta de responsabilidad del personal debido a que temen equivocarse en los procedimientosy por ello ser despedidos. En algunos casos se observa falta de interés y poca voluntad dealgunos técnicos.

54 El subsidio según la Ley del Fondo de Tierras equivale a 26 salarios mínimos.

50

El alargamiento del tiempo de gestión se agudiza en el caso de los grupos dedesmovilizados, para quienes no ha habido fondos complementarios de la cooperacióninternacional. Las solicitudes presentadas no han sido resueltas a pesar de haber ingresadodesde el año 1,999.

Además de las opiniones recogidas, cabe destacar que en la evaluación del Fondo deTierras realizada por una consultora independiente55 en el último trimestre de 2003, quedanrecogidas conclusiones similares respecto a lo que caracterizan como “excesivatramitología”.

Incumplimiento del compromiso de atención excepcional a la poblacióndesarraigada. Pese a que la ley establece la prioridad en la atención a la poblacióndesarraigada, coyunturalmente se imponen otras prioridades políticas, que distraen elcumplimiento de este compromiso. Según las y los entrevistados, así como la informaciónrelativa a la atención de los casos ya resueltos, no existe una planificación racional ytransparente de la atención de solicitudes, ni una lógica fundamentadas en criteriosdefinidos que oriente las resoluciones de aprobación de créditos por parte del ConsejoDirectivo del Fondo de Tierras, ni los plazos de duración de cada paso en el proceso. Elproceso se ve afectado por las prioridades que se imponen a través de medidas de hecho ynegociaciones entre el gobierno y el movimiento campesino, sin que haya coordinación yacuerdo entre todas las organizaciones respecto a las prioridades.

Algunos de los entrevistados consideran que el Fondo de Tierras es muy vulnerablea la presión política a través de las medidas de hecho y a la representación sectorial en elseno del Consejo Directivo del Fondo de Tierras. Los funcionarios matizan estasafirmaciones señalando que si bien hay presiones y demandas urgentes, éstas tienen que vercon la gravedad de la situación agraria en el país y la necesidad de equilibrar la atención alas distintas organizaciones, tomando en cuenta las limitaciones presupuestarias.Consideran así mismo, que en general, pesan más los factores estructurales que afectan losprocesos de compra-venta, que las presiones políticas, por lo que si una oferta se cae tienenque atender a los grupos cuyas ofertas son más seguras y viables.

Problemas organizativos y conflictos intracomunitarios. No son menossignificativos los problemas organizativos y los conflictos intracomunitarios, que afectan alos grupos. En general hay debilidades organizativas y de integración dentro de los grupossolicitantes de crédito para la compra de tierra. Esta situación se agrava en el caso de lapoblación desplazada interna debido a su dispersión geográfica que, sumada a las 55 Esta evaluación está considerada en la Ley del Fondo de Tierras y es uno de los compromisos establecidosen el Cronograma para la Implementación de los Acuerdos de Paz.

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condiciones de pobreza y pobreza extrema, dificulta el seguimiento a los procesos y elfortalecimiento organizativo. No hay recursos financieros para la realización de trámites ygestiones, menos aún para la realización de actividades de capacitación, fortalecimientoorganizacional y autogestión de los grupos; incluso algunos grupos se logran integrar comotales, sólo hasta que están ubicados en las fincas compradas.

Esta situación se hace más dramática cuando se prolonga la gestión de los gruposde población desarraigada y desmovilizada. Nueve grupos han abandonado del proceso yse han desintegrado; en algunos casos sus miembros han buscado otras opciones laboralesgeneralmente en la economía informal, se han integrado a otros grupos o han migrando,principalmente hacia Estados Unidos.

Los representantes de CONDEG, cuestionaron el proceso de caracterización de las ylos beneficiarios, señalando que los criterios del Fondo de Tierras no se corresponden conla realidad económica y social de la población demandante de tierra especialmente en elcaso de población desplazada interna; quienes han tenido que subsistir ubicándose en laeconomía informal en distintas ramas productivas y oficios.

Algunos desplazados internos que temporalmente se ubican en áreas urbanas osuburbanas subsisten como pequeños comerciantes, carpinteros, albañiles, incluso algunostrabajan en entidades no gubernamentales como promotores y han llegado a alcanzar algúnnivel de formación técnica, pero que siguen siendo campesinos y campesinas que ven elfuturo de su reasentamiento definitivo y su integración productiva en una finca propia.

Al respecto, los técnicos y funcionarios del Fondo de Tierras indican que esfrecuente que hayan deserciones en los grupos, debido a que las personas ya no se sientenidentificadas con la producción agropecuaria y la actividad colectiva. Algunas personas loque buscan realmente es un lugar seguro de vivienda, recurriendo a la compra de una fincacomo bien de capital pero no de producción. Por esta razón el proceso de calificación se haido haciendo más estricto.

Estas dificultades organizativas aunadas a la falta de mecanismos existentes en elFondo de Tierras para abordarlas, así como las limitaciones de las entidades acompañantes,afectan el proceso. Por lo menos en tres de los casos de la población desarraigada ydesmovilizada las ofertas han sido retiradas por los propietarios debido a que ya no estándispuestos a esperar más tiempo, especialmente cuando tienen otras posibilidades de venderlas tierras “sin tantos trámites y complicaciones”, como afirmó uno de los propietarios deuna finca ofertada.

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En un caso de población desarraigada y cuatro casos de desmovilizados, los gruposse han desintegrado para buscar otras alternativas de empleo o generación de ingresos,mientras que los restantes mantienen la gestión en proceso, con diferente nivel de avance.

2.2 Dificultades y limitaciones para la solución de los casos de regularización ylegalización de la tenencia de la tierra

De manera general estas problemáticas tienen sus orígenes en la ausencia de unapolítica pública que sustente, promueva y respalde los derechos de propiedad de todos ycada uno de las y los ciudadanos guatemaltecos. Al respecto algunos analistas hanseñalado que en Guatemala histórica y estructuralmente, se han construido los derechos depropiedad en un andamiaje de doble piso. Por un lado, el derecho constitucional queconsagra la propiedad privada y sobre el cual se sustenta, en buena medida, el Estado deDerecho, en función de los intereses de un reducido sector de la sociedad, constituido en elámbito agrario por los propietarios de las grandes extensiones de tierra.

En el otro extremo de este andamiaje, se sitúa la población campesina en su mayoríaindígena, cuyos derechos de propiedad han sido irrespetados a través del despojo históricode sus territorios y que en la actualidad enfrenta la inseguridad jurídica sobre las tierras queposee; como consecuencia de políticas inacabadas y procesos inconclusos de colonizacióny adjudicación se tierras, así como por la falta de reconcimiento jurídico a formascomunales de tenencia de tierras ancestrales.

Los casos identificados en el presente estudio son casos plenamente caracterizadoscomo posesión legítima, continuada y de buena fe, desde el punto de vista jurídico. Esdecir, no son casos de ocupación o invasión de tierras; por el contrario, las tierras enposesión, incluyendo algunas en Areas Protegidas, fueron transferidas a los actualesposesionarios por el Instituto Nacional de Transformación Agraria, en las décadas del 60 y70; sin que el proceso de adjudicación haya culminado con la escrituración y registro de lapropiedad a favor de las comunidades, en los casos de patrimonio agrario colectivo, o de laspersonas adjudicatarias cuando se trató de parcelas individuales.

Este es un punto de partida fundamental, que se estableció con toda claridad a partirde los documentos integrados a los expedientes conservados por el INTA, pero, sobre todo,por los documentos y la información aportados por las comunidades a través de susrepresentantes.

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Se incluyen como casos de regularización y legalización de la tenencia de la tierra, alas comunidades pendientes de concluir el proceso de adjudicación, así como la ubicación,medición y registro de baldíos como tierras nacionales y las comunidades ubicadas enAreas Protegidas,56 cuyo asentamiento en las tierras que poseen fue igualmenteacompañado y muchas veces inducido por el INTA, como parte de la política decolonización de las tierras del norte del país.

La problemática que atraviesa los casos de regularización y legalización de tierras esdiversa, así como el nivel de avance en que se encuentra cada uno de los casos. El Fondode Tierras ha clasificado el proceso en tres fases: inicial, intermedia y final, identificadasde manera sintética en la siguiente gráfica.

Gráfica 9

Proceso de identificación e inscripción de baldíos ylegalización de la tenencia de la tierra

De los 58 casos identificados con demanda de regularización y legalización de latenencia de la tierra para este sector de población. De éstos, cuarenta y seis fueroncaracterizados como tales a partir del estudio de los expedientes realizado por el Fondo de

56 Ver cuadro anexo

FASE INICIAL

FASEINTERMEDIA

FASEFINAL

• Presentación de solicitud• Identificación y denuncia del baldío• Disernimiento de cargo, para nombrar medidor• Junta de colindantes, acta de acuerdo con la edición• Medición

• Aprobación de medida legal, Ministerio deGobernación

• Emisión y publicación de Acuerdo Ministerial en eldiario oficial

• Inscripción y registro como finca nacional• Inicia el proceso de adjudicación a comunidad o

grupo solicitante• Culmina con la inscripción y registro de la

propiedad adjudicada a favor del grupo o comunidadsolicitante

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Tierras; tres casos de comunidades ubicadas en la Sierra de las Minas deben ser abordadospor el Consejo Nacional de Areas Protegidas, uno corresponde a la aplicación del Decreto27-80 Ley de Titulación Supletoria, el resto de casos tienen limitaciones para ser atendidosdebido a la existencia de conflictos entre colindantes y disputa de derechos que debendirimirse previo a iniciar las actividades de regularización y legalización.

El cuadro siguiente resume el estado de avance en que se encuentra la demanda deregularización y legalización de tierras para estas comunidades:

Cuadro 7

Estado y cuantificación de los casos de regularizacióny legalización de la tenencia de la tierra

Abril 2004

Fase del proceso Número de casos

Casos en fase inicial 17

Casos en fase intermedia 5

Casos en fase final 10

Casos concluidos 13

Pendientes de atención 7

Para atención por CONAP 3

Total de casos 58

Fuente: Elaboración propia, con datos del Fondo de Tierras

Las dificultades y/o limitaciones identificadas a través del estudio son las siguientes:

Las condiciones de pobreza y pobreza extrema que afectan a las familiassolicitantes. Lo que les limita para afrontar los costos que implica este proceso delegalización. El Fondo de Tierras no procede de oficio en la regularización, ésta tiene queser una gestión que cada comunidad o grupo interesado realice, para lo cual se requiere quecuenten con una organización básica representativa y los recursos económicos necesariospara realizar las gestiones. Estas gestiones implican gastos de viaje a los lugares donde selocalizan las delegaciones del Fondo de Tierras y la mayoría de las veces se deben realizargestiones en la ciudad capital o apoyar en el terreno algunas actividades técnicas, porejemplo, dar alimentos y acompañamiento a los equipos medidores.

55

Igualmente se requieren recursos económicos para que las familias completen todala documentación necesaria para conformar el expediente de calidades, incluyendo cédulaspara las mujeres mayores de 18 años, partidas de nacimientos de los hijos menores de edad,certificaciones de matrimonio y carencia de bienes.

Pero la situación más difícil se empezó a evidenciar cuando las comunidadesdespués de muchos esfuerzos tanto propios, como de las entidades de acompañamiento, lainversión de fondos de la cooperación internacional y acción del mismo Fondo de Tierras,tenían que afrontar los compromisos de pago, previos a emitir y registrar las escrituras depropiedad.

El pago inicial que cada comunidad debe afrontar incluye el 12% del impuesto alvalor agregado, el 10% del precio de la tierra a manera de primera anualidad, el 5% deintereses si el pago se va a hacer en anualidades, así como los costos de escrituración yregistrales. Tomando en cuenta que el costo más bajo que tenían estas tierras nacionalesera de Q600 por hectárea, se hacía prácticamente imposible que las familias campesinaspudieran contar con el dinero suficiente para culminar su proceso de legalización.

Aunque más adelante se retomará este tema, es importante señalar que tanto laSubgerencia de Regularización del Fondo de Tierras como distintas instancias deacompañamiento57 desarrollaron una serie de estudios y propuestas para bajar el precio dela tierra, proceso que culminó con la aprobación de una nueva tabla de precios por parte delConsejo Directivo del Fondo de Tierras, en la cual se fijó un precio simbólico de Q0.12(doce centavos de quetzal) por hectárea, decisión política que será determinante paraacelerar los procesos comunitarios.

En los casos de acceso vía el mercado de tierras se señaló cómo la irregularidadgeneralizada respecto al uso, tenencia y propiedad de la tierra en Guatemala constriñe elmercado de tierras. En el caso de los procesos de regularización y legalización de latenencia de la tierra esta situación se constituye en un obstáculo que puede llegar a frenarde manera dramática los procesos. La ausencia de catastro nacional y sucorrespondiente respaldo en el registro de la propiedad, son factores que limitan lacerteza jurídica sobre la tenencia y propiedad de la tierra, especialmente para pueblosindígenas y las comunidades, así como para las personas, hombres y mujeres que lasintegran.

57 Pastoral de la Tierra de Livingston y Río Dulce, Pastorales Sociales de la Verapaz y de Ixcán, FundaciónTalita Kumi, Fundación para el Eco Desarrollo, Fundación Guillermo Toriello.

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En la práctica se imposibilita la legalización de las tierras nacionales a favor de susposeedores, así como la medición y registro de los baldíos, cuando los fundos colindantestambién presentan distintos tipos de irregularidades, tales como traslapes, sobreposiciones,excesos, a veces existencia en el registro pero sin ubicación clara en el terreno, entre otras.Lo peor de esta situación es que no se vislumbra la voluntad política necesaria por parte delos organismos ejecutivo y el legislativo, para entrar a conocer y a aprobar la ley decatastro58.

Mientras tanto, sólo existen posibilidades de regularizar aquellas tierras en donde seestán desarrollando proyectos de catastro piloto o específicos, principalmente en eldepartamento de Petén y la región de las Verapaces. En otras zonas del país el proceso notiene aún una perspectiva clara. A pesar de que el Fondo de Tierras aplica las normas yprocedimientos catastrales orientados por la Unidad Técnico Jurídica (UTJ) y muchas vecesla regularización se realiza en coordinación entre ambas instancias públicas, existenproblemas que quedan postergados para ser abordados cuando se realice el catastro de lasáreas donde se han legalizado las tierras nacionales.

Por otro lado, en las entrevistas realizadas en el marco del presente estudio fuereiterado el señalamiento respecto a que las políticas están sesgadas hacia el mercado detierras, por lo que dejan de contemplar mecanismos y posibilidades alternativas que sífueron previstas en los Acuerdos de Paz y sobre las cuales las organizaciones campesinas yotras instancias han hecho propuestas serias y fundamentadas. Las políticas hanprivilegiado el acceso a la tierra a través de mecanismos de mercado, influyendo también lapolítica de regularización y legalización. Mientras que en otros países, como Honduras porejemplo, éste proceso es gratuito, en Guatemala los costos experimentaron un incrementosustancial a partir de las decisiones del Consejo Directivo del Fondo de Tierras.

En los primeros años de funcionamiento del Fondo de Tierras se asignó unpresupuesto sumamente limitado a la Subgerencia de Regularización, con la perspectiva deque ésta función del Fondo fuera financiada principalmente por los recursos provenientesdel pago que realizarían las comunidades campesinas, a precios muy similares a los delmercado de tierras. Esta situación fue superada con la definición de la nueva tabla deprecios de la tierra definida en el año 2004.

La sistematización sobre las fuentes y la asignación de recursos financieros en elFondo de Tierras refleja esta situación.

58 Actualmente el proyecto de Ley de Catastro está siendo revisado por el Ejecutivo, previo a ser presentadocomo iniciativa de ley al poder Legislativo

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Cuadro 8

Fuentes y asignación de recursos por programa (cifras en quetzales)Período 2000-septiembre 2003

2000 2001 2002 Sept.2003FUENTES DE RECURSOSQ.

%Q.

%Q.

%Q.

%

Aportes de Gobierno Central 75,000,000 51.5 219,489,400 82.2 158,993,161 68.7 103,988,815 72.1Préstamos del GobiernoCentral 40,000,000 27.5 0 0.0 20,000,000 8.6 0 0.0Recuperación de préstamos 7,594,541 5.2 9,000,000 3.4 11,096,904 4.8 9,421,815 6.5Cooperación internacional 17,867,729 12.3 32,005,105 12.0 39,296,662 17.0 28,863,268 20.0Intereses percibidos 4,012,581 2.8 529,921 0.2 1,281,314 0.6 1,500 0.0Ingresos extraordinarios 15,000 0.0 853,630 0.3 360,408 0.2 619,605 0.4Donaciones 1,157,188 0.8 5,243,011 2.0 293,767 0.1 1,254,946 0.9Total 145,647,039 100.0 267,121,068 100.0 231,322,216 100.0 144,149,948 100.0

ASIGNACIÓN DERECURSOSPROGRAMA DE APOYO: 5,607,113 4.4 10,458,109 4.4 17,632,880 8.9 15,814,126 12.8Gastos de Funcionamiento 5,607,113 4.4 10,458,109 4.4 17,632,880 8.9 15,814,126 12.8 PROGRAMA ACCESO ALA TIERRA 121,921,668 95.5 229,070,700 95.5 173,735,598 87.6 100,543,387 81.7Gastos de Funcionamiento 828,283 0.6 4,876,338 2.0 18,230,960 9.2 11,145,952 9.1INVERSION. Financiamiento de tierra(Acceso) 105,000,000 82.3 179,973,024 75.1 103,678,784 52.3 42,916,523 34.9Subsidios 16,093,386 12.6 44,221,338 18.4 51,825,854 26.1 46,480,913 37.8 PROGRAMAREGULARIZACION Gastos de Funcionamiento 114,399 0.1 254,075 0.1 6,921,537 3.5 6,752,591 5.5Servicios de Regularización 114,399 0.1 254,075 0.1 6,921,537 3.5 5.5

Total 127,643,180 100.00 239,782,884 100.0 198,290,015 100.0 123,110,104 100.0Fuente: Informe final de la evaluación del Fondo de Tierras, 2003

Los datos anteriores presentan cuatro elementos relevantes en relación a laejecución presupuestaria del Fondo de Tierras: 1) el incremento sustancial de los recursosde cooperación internacional 2) el crecimiento de los montos del subsidio, los cuales en elúltimo año superaron la inversión en créditos 3) a pesar de que el monto asignado aregularización sigue siendo relativamente pequeño en comparación a la asignación paraacceso, es significativo que el proporción al primer año señalado el fondo haya crecido de

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0.1 % del presupuesto total a un 5.5% 4) finalmente se debe señalar que los recursos dedeuda interna equivalentes a Q60 millones de quetzales fueron asignados exclusivamente ala compra de fincas que formaban parte de los activos del Banco del Ejército.

Es recurrente la opinión respecto a que el proceso de regularización, “esdemasiado engorroso y tardado, lo que puede significar un plazo de hasta tres años y sedebe en gran medida al cuerpo normativo ordinario que sirve de aplicación y que seencuentra totalmente desfasado de la realidad”59. Los representantes de la poblacióndesarraigada confirman esta afirmación, manifestando su preocupación respecto a quemientras más se alargan los tiempos de solución de la problemática, se crean condicionesque pueden incrementar el nivel de conflictividad en el campo.

Señalan concretamente que cuando se sabe que las comunidades no tienen escriturasde propiedad, surgen personas individuales o comunidades interesadas en reclamarderechos, se producen corrimientos de mojones y linderos y ocupaciones de las tierrassobre las cuales ya hay posesiones y se tramita la legalización. En otros casos lasautoridades desconocen el proceso que se sigue y amenazan con procesos de desalojo.

Un representante comunitario desde una posición estoica, consideró que “noimporta lo que tarde el Fondo de Tierras en entregar la escritura, la cosa es que ya empezó air a la comunidad y ya se empezó la medida; ojalá que no nos deje a medias como nos dejóel INTA...”60. En buena medida la culminación del proceso dependerá de los recursos definanciamiento con los que cuente el Fondo de Tierras, así como de la simplificación delproceso, ya que esto incidiría en la reducción de costos y tiempo.

La externalización de los servicios de medición y estudios técnicos ha sido unaestrategia implementada con el objetivo de agilizar los procesos y evitar que el Fondo deTierras crezca desmesuradamente, asumiendo acciones que pueden ser ejecutadas por entesprivados. En la práctica este proceso tiene serias dificultades debido a que no haysuficiente personal institucional para labores de supervisión, pero también porque lasempresas privadas tratan de reducir costos recargando en las comunidades una serie deservicios que debieran ser igualmente pagados. Por ejemplo las comunidades debentrasladar los equipos del personal técnico, darles alimentación a los técnicos y a veceshospedaje; en algunos casos han surgido conflictos debido al trato que algunos técnicosprivados dan a las personas de las comunidades y a la falta de claridad respecto a loscompromisos comunitarios que se deben cumplir, pues en ningún caso se hacen explícitosen los contratos.

59 Fundación SARES. Informe de la Evaluación del Fondo de Tierras. Guatemala, septiembre 2003.60 Mateo Maquín, de la comunidad San Miguel El Alto II; Sayaxché, departamento de Petén.

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De esta manera el servicio profesional privado que se contrata reproduce las malasprácticas que se impusieron a través del INTA y entorpece el proceso. En otros casos lasempresas se quejan del Fondo de Tierras, señalando que éste no cumple puntualmente conlos compromisos de pago. Cualquiera que sean las razones, según la información brindadapor el Fondo de Tierras, han sido rescindidos varios contratos de medición de baldíos, porincumplimiento de las partes.

Es importante, por otro lado, señalar que el proceso de reasentamiento eincorporación se ha prolongado, coincidiendo con tres períodos de gobiernodiferentes. Los cambios políticos que esta situación implica, han representado lainterrupción de políticas, el estancamiento de procesos, la pérdida de memoriainstitucional, la pérdida de registros, así como desgaste humano y financiero. Frente a estasituación, la participación activa de las comunidades y sus representaciones juegan un papelmuy importante, no sólo al mantener la presión para que su demanda sea atendida, sinoaportando la información que posibilite el seguimiento. No es menos importante lainstitucionalidad de la paz, constituida específicamente para el seguimiento a estosprocesos; especialmente a través de la Comisión Técnica para la Ejecución del Acuerdo deReasentamiento de la Población Desarraigada y la Comisión de Seguimiento a laIncorporación.

2.3 Políticas y mecanismos que han posibilitado el avance hacia la solución de lademanda

Respecto a las políticas que han facilitado el abordaje de la problemática agrariapara esta población, es importante señalar como antecedentes al período analizado en elpresente estudio, el reconocimiento de la condición de los refugiados y de laimprescriptibilidad de sus derechos respecto a la tierra que habían tenido queabandonar, forzados por las condiciones de represión en medio del conflicto armado. Estereconocimiento fue oficialmente asumido por la Comisión Nacional para la Atención aRepatriados, Refugiados y Desplazados (CEAR) a través de su Directora, licenciadaCarmen Rosa de León, en 1992.

Este basamento jurídico, pero también social y político sustentó de maneraestratégica el proceso de recuperación de las tierras de la población desarraigada61 y abrió 61 Una de las estrategias contrainsurgentes, especialmente en el norte del país, fue la repoblación de las tierrasde la población desplazada interna y refugiada fuera del país. Muchas de estas tierras ya eran propiedad de

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posibilidades para articular otros mecanismos de acceso a la tierra a través de la compra,así como la compensación de derechos para aquellos casos en los que las tierras nopudieran ser recuperadas. El reconocimiento al que se hace referencia sentó las basestambién para iniciar la articulación de una estrategia para el retorno y reasentamiento de lapoblación desarraigada en condiciones de seguridad, justicia y dignidad, situación que sevió reflejada en los Acuerdos del 8 de Octubre de 1992, así como otros acuerdos ycompromisos específicos firmados entre las instancias gubernamentales y las Comunidadesde Población en Resistencia62.

El 2 de diciembre de 1992 la Comisiones Permanentes de Representantes deRefugiados en México (CCPP) en representación de la población refugiada, y FONAPAZen representación del gobierno aprobaron el Reglamento para la concesión de Créditos aGrupos Retornados Mayores de Cincuenta Familias, el cual fue revisado y ratificado enjunio de 1996. Este reglamento incluyó la constitución del Fondo de Reinserción Laboral yProductiva para la Población Repatriada (FORELAP) a través del cual se financió lacompra de tierras para el reasentamiento de los retornados y repatriados, así como para loscasos de compensación de tierras.

Es a partir de este fondo y fondos posteriores que el gobierno situó en FONAPAZpara atender a grupos de desplazados internos y CPR, que se culminó el compromiso decompensación de tierras en el año 200263.

Es muy importante que en el reglamento del FORELAP quedó reconocido elderecho de las mujeres a la copropiedad de la tierra, el cual constituye en un antecedentefundamental para sustentar que el mismo sea recogido en la Ley del Fondo de Tierras,aprobada años después.

El otro gran marco de políticas con relación a la tierra, para esta población yen general para la población guatemalteca lo constituyen los Acuerdos de Paz,especialmente el Acuerdo Socioeconómico y Situación Agraria, el Acuerdo SobreIdentidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y el Acuerdo Sobre Reasentamiento de laPoblación Desarraigada. Este último, partió de un conocimiento general de la situación dela tierra para este sector poblacional64 y dejó establecidos lineamientos y compromisos

las familias pero aún estaban bajo la tutela del INTA, otras estaban en proceso de adjudicación o no habíansido totalmente pagadas, lo que fue aprovechado por autoridades civiles y militares para asentar a nuevospobladores cancelando arbitraria e ilegalmente los derechos de los adjudicatarios y propietarios originales.62 Entrevista a Laura Hurtado. Guatemala, junio 2004.63 Ver listado anexo de las fincas compradas por este fondo específico.64 La situación de la población refugiada en México fue caracterizada a través de distintos acuerdos ymecanismos generados para la organización del proceso de retorno; así como con la participación de

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claros; entre ellos la prioridad y excepcionalidad con la que debía ser atendida lademanda de tierra de esta población, en la medida que ésta se constituía en unacondición sine quan non para su reasentamiento y reincorporación a la vida comunitaria ynacional.

Pese a los vaivenes provocados por los cambios de gobierno y las dificultades queesto implica para el proceso de reasentamiento e incorporación, es necesario reconocer queel hecho de contar con Acuerdos de Paz específicos, en los que quedan contenidos loscompromisos fundamentales, así como el haber constituido una institucionalidadpermanente y articulado un programa con perspectiva estratégica para la concreción ysostenibilidad de estos procesos, llegando hasta la implementación de proyectos específicosy la asignación de recursos financieros públicos y de la cooperación internacional,permite considerar que el reasentamiento y la incorporación se han constituido en políticaspúblicas65. Políticas que aunque orientadas a la atención de un sector específico de lapoblación, inciden en el entorno político-social nacional y se proyectan hacia la articulaciónde una política de desarrollo nacional incluyente.

La constitución del Fondo de Tierras y los programas de acceso a la tierra yregularización de la tenencia de la tierra vienen a complementar el abordaje de lasproblemáticas que no habían sido contempladas en los acuerdos iniciales, y generanmecanismos indispensables para responder a las demandas planteadas principalmente por lapoblación desplazada interna.

Al respecto resulta importante evidenciar los mecanismos que han posibilitado elavance hacia la solución de las problemáticas planteadas:

Según funcionarios del Fondo de Tierras, delegados gubernamentales yrepresentantes de la Asamblea Consultiva de la Población Desarraigada (ACPD), laexistencia de un espacio institucional permanente de negociación, seguimiento,articulación interinstitucional e incidencia política ha sido un factor clave para elseguimiento del proceso y la perspectiva de su culminación. La Comisión Técnica para laEjecución del Acuerdo de Reasentamiento de la Población Desarraigada, así como la

representantes de la población desarraigada en diferentes encuentros previos a la firma del Acuerdo SobreReasentamiento de la Población Desarraigada.65 La evaluación del estado del cumplimiento de ambos acuerdos aún no se ha realizado, parcialmenteMINUGUA y las instancias de representación de esta población han señalado reiteradamente los retrasos,incumplimientos, insuficiencia de recursos financieros comprometidos y necesarios; así como la ausencia dedefinición de políticas más generales, que como la política de desarrollo rural, el fomento del desarrolloagropecuario en las comunidades campesinas y la política nacional de vivienda, educación y salud entre otras,le darían proyección y sostenibilidad al proceso, cofigurando un entorno rural donde sea posible superar lapobreza y pobreza extrema que persiste, se profundiza y amplía a lo largo de todo el país.

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Comisión de Seguimiento a la Incorporación son desde 1997, en los mecanismos queempujan y avalan políticamente los procesos; pero a su vez es el espacio de encuentro,discusión, interlocución y negociación permanente, institucionalizado66 Estado-sociedadcivil (Estado-población desarraigada, Estado-desmovilizados).

A partir de estas comisiones, que son parte de la institucionalidad de la paz, se hanconstituido las subcomisiones de trabajo, entre ellas la Subcomisión de Tierras que,partiendo de la identificación precisa de la problemática, ha establecido los mecanismos dearticulación permanente y fluida con las instituciones públicas correspondientes(CONTIERRA, Fondo de Tierras, CONAP, etc.).

Los casos de solicitud de acceso a la tierra y regularización han sido incorporadosen un Plan de Acción formulado en 2000 y que contempla dos fases. El mismo esmonitoreado y actualizado a través de reuniones de la Subcomisión de Tierras, encuentroscon las Subgerencias de Regularización y Acceso y la Gerencia General del Fondo deTierras, así como la realización de actividades directamente en las comunidades, cuando esnecesario; lo que permitió incluir otros casos que no habían sido identificados.

La presencia permanente y reconocida institucionalmente de la representaciónde la población interesada ha sido clave en el proceso. Esta participación ha posibilitadola conformación de los expedientes, la recuperación de la memoria histórica de losprocesos, así como la articulación de acuerdos entre las instituciones y las comunidades.Esta es una experiencia muy importante, la cual debiera ser sistematizada para socializar laslecciones que aporta con relación al tratamiento y prevención de conflictos en torno a latierra.

La calidad de la respuesta pública a la demanda social desde esta experienciaevidencia la importancia que adquieren las políticas institucionales, ya que el Estado sematerializa frente a la ciudadanía a través de sus instituciones. En este caso el Fondo deTierras ha ido articulando el andamiaje normativo (normas y reglamento), la política deprecios y el procedimiento de la regularización y legalización, en buena medida a partir deenfrentar prácticamente los procesos.67

Ello tiene relevancia tanto en la operativización de las soluciones como en laidentificación de los recursos financieros para su implementación. Desde el punto de vista 66 A través de Acuerdo Gubernativo67 El proceso de articulación de la política de regularización, ha sido también objeto de incidencia política,tanto de la población desarraigada y desmovilizada a través de sus instancias representativas, como de otros

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del presupuesto institucional, se evidencia un incremento sustantivo, aunque aúninsuficiente de los recursos financieros para el proceso de regularización,68 los cuales hanprovenido de la cooperación internacional, específicamente de la Agencia para elDesarrollo Internacional de Estados Unidos (AID). El convenio de cooperación señala quepor cada familia a la que se le regulariza la tierra el Fondo de Tierras recibe $100 (ciendólares), dinero que se destina a cubrir convenios que existen con ONG’s y organizacionesque llevan a cabo el proceso de regularización, bajo la supervisión del FONTIERRAS.

La alianza interinstitucional, especialmente a nivel de las organizaciones nogubernamentales que acompañan y asesoran los procesos comunitarios deregularización, ha permitido canalizar otros recursos de la cooperación internacionalhacia los procesos de legalización de tierras en la Franja Transversal del Norte. Fondossignificativos aportados por Catholic Relief Services de la iglesia católica norteamericana yde Trocaire, de la iglesia católica irlandesa, se han invertido para realizar estudios técnicos,mediciones, apoyo jurídico y fortalecimiento de la autogestión comunitaria a través dedistintas entidades incluyendo a varias pastorales sociales y de la tierra, que han asumido elseguimiento de algunas comunidades de población desarraigada ubicadas en su área deacción.

La existencia de recursos financieros por parte de la cooperación internacional hafacilitado la ejecución de los procesos y reducido sustancialmente los costos para lascomunidades. Vale la pena destacar que en el caso de cinco comunidades pertenecientes alas Comunidades de Población en Resistencia de la Sierra, asentadas en la Sierra de losCuchumatanes en el municipio de Chajul, la AID destinó fondos específicos para financiarlos estudios y medidas del baldío hasta su registro como finca nacional, lo que también sehizo para el baldío de El Senzontle, en el departamento de Quiché.

La identificación de estos recursos financieros, junto con la incidencia de lasociedad civil y el movimiento campesino ha sido determinante para empujar laperspectiva social de la política institucional de precios de las tierras nacionales. Losprecios no quedan fijados ni en el Ley del Fondo de Tierras, ni en el reglamento deregularización, estos instrumentos facultan al Consejo Directivo del Fondo de Tierras paraque fije los precios, sin que los criterios para esta decisión estén suficientemente claros. Esasí como en el año 200269, el Consejo Directivo tomó la decisión de fijar una nueva tabla deprecios, rebajando de Q1000 a Q600 el precio por hectárea de tierra para los casos de actores de la sociedad civil; en un proceso que permanente tensiona las visiones de mercado y la perspectivasocial de las políticas públicas.68 Ver cuadro 8.

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regularización de tierras nacionales, con posibilidad de aplicar una rebaja hasta de un 40%bajo determinadas condiciones agrológicas de las tierras regularizadas. Además, elConsejo acuerdó constituir una unidad especializada que brindar los servicios jurídicos abajo costo, así como solicitar al Congreso de la República la excensión del IVA para lasoperaciones de adjudicación de tierras nacionales.

Esta rebaja, sin embargo, no fue suficiente ni prosperó la gestión en el Congreso,pese a que a esta solicitud se adjuntaron más de 5,000 firmas de comunidades interesadas.Debido a la gravedad de la situación económica de las comunidades y a las extensionesrelativamente grandes pero no productivas de las tierras regularizadas, especialmente de losbaldíos ya inscritos como fincas nacionales, los montos a pagar resultaban sumamenteelevados de acuerdo a la falta de capacidad de pago de las comunidades, en virtud de locual el proceso nuevamente se estancó. Como a se explicó en páginas anteriores, lasfamilias deben pagar además del precio de la tierra, el IVA, los gastos registrales, etc. Laclave para reducir objetivamente los costos estaba en bajar significativamente el precio basede la tierra.

Nuevamente, la incidencia política de la sociedad civil y la presentación de unestudio generado por la Subgerencia del Fondo de Tierras, dieron la base para que elConsejo Directivo del Fondo de Tierras aprobara una reforma a la tabla vigente. La nuevatabla de precios vigente del 3 de mayo de 2004 al 31 de diciembre de 2006 fija el precio deQ50 para las tierras nacionales adjudicadas a comunidades campesinas en general y unprecio simbólico de Q0.12 (doce centavos de quetzal) por hectárea, para la adjudicación detierras nacionales a comunidades de población desarraigada.

La primera vez que el Consejo Directivo aplicó este precio simbólico fue el 18 defebrero de 2003, en beneficio de las cinco Comunidades de Población en Resistencia de laSierra, asentadas en lo que era el Baldío de Santa Clara y Xecoyeu. Posteriormente emitióuna resolución similar para beneficio de las comunidades asentadas en el antiguo baldío deSan Pablo en Senzontle y para 32 comunidades ubicadas en los departamentos de Izabal yAlta Verapaz cuyos casos fueron presentados por la representación campesina al ConsejoDirectivo del FONTIERRAS.

Para los casos de acceso a la tierra, desde el punto de vista financiero ha sidodeterminante también el aporte de la cooperación internacional, a través del proyectoGUA/98/L06, ejecutado por el PNUD, cuyo objetivo era atender a 24 grupos de poblacióndesarraigada por el enfrentamiento armado interno con fondos de los gobiernos de Japón y 69 Tabla de Valorización de Precios de la Tierra, Punto Resolutivo número 27-2002, emitido por el ConsejoDirectivo del Fondo de Tierras el 15 de mayo del 2002.

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Dinamarca. Con un monto total de $1.000,000.00 (un millón de dólares), invertidos entre1998 y 2004, este fondo se constituyó en una palanca muy importante para empujar laatención prioritaria de la población desarraigada.

El proyecto del PNUD inyectó directamente los recursos financieros al fideicomisopara el acceso a la tierra, destinando los recursos al subsidio directo a las familiasdesarraigadas que organizadas bajo la figura legal que decidieran, recibieron el crédito parala compra de la tierra. El proyecto también consideró el financiamiento delacompañamiento técnico y la asesoría para los grupos a través de dos técnicos específicospara su atención. Se destinó un fondo reducido para apoyar la gestión comunitaria, el cualno alcanzó a cubrir todas las necesidades, ni a todos los grupos. Los grupos dedesmovilizados no han contado con fondos complementarios, razón por la cual al dependerexclusivamente de los recursos del Fondo de Tierras, las gestiones no han prosperado.

La gráfica comparativa de los casos planteados y los casos resueltos refleja, entérminos generales una tendencia a resolver de manera definitiva la problemática planteada,para lo cual el Fondo de Tierras conjuntamente con la Subcomisión de Tierras de laCTEAR han elaborado un plan de trabajo con el cronograma de las acciones a desarrollar,con la perspectiva de cerrar en un plazo inmediato (no más allá del 31 de diciembre del2006) todos los casos pendientes.

Gráfica 10Comparación entre casos planteados por la población

desarraigada y casos resueltos 2001- abril 2004

Fuente: Elaboración propia, con datos del Fondo de Tierras.

Legalización enbaldíos Legalización en

tierrasnacionales

Acceso a latierra

Casos resueltos

Casos planteados0

5

10

15

20

25

30

35

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Es necesario registrar algunos casos que aunque no han sido resueltos de maneradefinitiva debido a su complejidad, los procesos para su solución sí han avanzado demanera importante, como sucede en el caso de las siete comunidades asentadas en el Areade Protección Especial Sierra de Chinajá, que tiene un status jurídico similar al vigente parael manejo y protección de la Areas Protegidas. Esta área no había sido delimitada, medida,ni registrada por lo que desde el punto de vista registral y catastral sigue siendo un baldío,pero con extensiones bajo posesión de siete comunidades.

El proceso activado desde la Subcomisión de Tierras, la CTEAR y el ProgramaFortalecimiento Institucional en Políticas Ambientales (FIPA) y el Fondo de Tierrasposibilitó la articulación de acuerdos interinstitucionales con el Consejo Nacional de AreasProtegidas (CONAP) y con las comunidades, por lo que el Fondo de Tierras podrá procedercon la adjudicación, cuando las áreas en posesión hayan sido registradas como tierrasnacionales. Ya se ha culminado la medida legal y el proceso del baldío se encuentra en lafase final para su registro e inscripción como finca nacional.

Esta experiencia ha contribuido y a su vez se ha visto fortalecida por el proceso dedefinición de la política de asentamientos humanos en las áreas protegidas para laregión de Las Verapaces; la cual fue aprobada en mayo de 2004 por el Consejo Nacional deAreas Protegidas, está abriendo espacios para el abordaje de esta situación, que es fuente deconflictos permanentes entre los entes gubernamentales y las comunidades en estas áreas.

La información respecto a la tierra en propiedad de esta población ha quedadodispersa en distintos documentos e investigaciones, lo que ha limitado que se perciba elpeso social, político y económico que estas y estos propietarios tendrían para el país, en elmarco de una estrategia nacional de impulso a la economía campesina y del desarrollo ruralen general. Ni el Estado, ni la sociedad guatemalteca tienen plena conciencia de lainversión social que este esfuerzo ha significado, ni de los activos que han sido transferidosen propiedad a estas comunidades rurales. Un inventario de estas propiedades y nuevosector de productores agrícolas sería de gran utilidad para hacer más eficiente la inversiónpública, a través de elevar el nivel y la calidad de vida de esta población, pero sobretodopara garantizar el ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos y su participación en eldesarrollo nacional.

Para cerrar la reflexión en torno al acceso a la tierra y la seguridad jurídica de lastierras que poseen estas comunidades, es útil señalar que estos esfuerzos, junto a otrostrabajos realizados en torno al proceso de reasentamiento de la población desarraigada y laincorporación de las y los excombatientes, pueden formar parte de la antesala de un debatemás amplio y profundo respecto a la perspectiva de desarrollo nacional, que como país

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debemos ir construyendo como alternativa al modelo de desarrollo tradicional, cuyoagotamiento se está evidenciando.

Estos avances plantean de hecho una interrogante para las comunidadesbeneficiadas y sus dirigencias, así como para las instancias de apoyo y acompañamiento,pero principalmente para el Estado respecto a la posibilidad y al rumbo, de una política dedesarrollo rural que articule a estas comunidades y familias propietarias de tierra, aprocesos que de manera sostenible garanticen la superación de la pobreza histórica quepadecen. Encauzar y orientar este proceso en dirección al desarrollo rural representará, enfin, una respuesta a la raíz de las causas que dieron origen al conflicto armado interno, enmedio del cual surgió esta población.

Finalmente es necesario señalar que pese a que lentamente la demanda de tierra seva resolviendo, es indispensable la realización de una evaluación a fondo, respecto a lascondiciones de vida y participación que afectan a esta población. Es evidente que despuésde siete años de la firma de los Acuerdos de Paz todavía hay una agenda pendiente,postergada por el gobierno anterior e ignorada por el gobierno actual, situación que impidecerrar exitosamente el capítulo de la incorporación y el reasentamiento; para abrir elcapítulo del desarrollo y la transición política necesaria para erradicar las causas que dieronorigen al surgimiento del desarraigo y el enfrentamiento armado en el país.

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V. CONCLUSIONES

El análisis del proceso de acceso a la tierra y la legalización de la tenencia de la mismapara la población desarraigada y desmovilizada evidencia el cumplimiento parcial de loscompromisos que con respecto a la tierra, fueron asumidos por el gobierno guatemalteco, enrepresentación del Estado. Cumplimiento que enfrenta obstáculos estructurales, en la medidaque el país carece de una política integral de redistribución del uso, tenencia y propiedad de latierra; que nos caracteriza como uno de los países más desiguales e inequitativos a nivellatinoamericano y mundial.

Esta situación estructural se refleja en el sistema político y en las políticas que elmismo genera; tanto a nivel del país como en el marco de la globalización de las políticas através de los organismos internacionales; especialmente de los entes financieros multilaterales,para quienes la concentración extrema de los activos nacionales, entre ellos la tierra seconstituye en una traba para el crecimiento económico, pero también en un riesgo para lagobernabilidad sistémica.

Después de la imposición de las políticas de ajuste y sus consecuencias en la erosión delas condiciones de vida de la población, se impone la segunda ola de políticas neoliberales, enlas cuales se incluyen las políticas de tierras, especialmente aquellas que articulan el acceso ala tierra para “los pobres” a los mecanismos de mercado dentro de lo que se ha caracterizadocomo la reforma agraria asistida por el mercado. Políticas que exhiben un raquítico resultadoporque al final de cuentas, los mecanismos resultan sumamente complicados, las solucionesaltamente subsidiadas y costosas, sin que se logre el objetivo de reducir la concentración de lapropiedad de la tierra y ampliar las oportunidades de acceso a las y los pequeños y medianosproductores rurales.

El mercado de tierras en países como Guatemala se ha convertido en una fuentepermanente de subsidio para finqueros y terratenientes improductivos, que por medio de unatransacción sumamente costosa transfieren tierras ociosas y marginales a grupos campesinos,que tienen muy pocas posibilidades que insertarse por esta vía a procesos productivos, degeneración de empleo e ingresos seguros que les permitan pagar la tierra y vivir dignamente.Los datos duros del Fondo de Tierras confirman que en la medida que se incrementan losgrupos comunitarios que reciben crédito para la compra de tierras, los precios de las fincasprivadas crecen y se abona un nuevo problema: la impagabilidad de la deuda agraria.

Incluso en los casos de legalización de tierras nacionales cuyos precios son simbólicos,queda en riesgo la sostenibilidad de los procesos; ya que debido a la pobreza y pobreza

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extrema que afecta a propietarios y propietarias, ya se están produciendo ventas de derechos opérdida de las tierras como consecuencia de deudas contraidas que no han podido ser pagadas.

Las políticas de acceso a la tierra y de legalización, requieren de un entorno depolíticas más amplio que integre el desarrollo rural en una nueva perspectiva del desarrollonacional y articule los esfuerzos institucionales – como los del Fondo de Tierras – a losprocesos de gestión del desarrollo local y nacional. De tal manera que el acceso y la seguridadjurídica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra se constituyan en una condiciónfundamental para el desarrollo; pero no un objetivo en sí mismo.

Situación que plantea nuevos retos para la población desarraigada y desmovilizada, yaque su asentamiento definitivo en tierras propias se constituye en una condición queobjetivamente les impulsa a trascender su condición de desarraigo y desmovilización, paraasumirse ciudadanos y ciudadanas, con derechos y obligaciones ejercidos a través de laciudadanía activa. Esta población cuenta con un importante capital social, construido através de procesos muy importantes de organización, participación, formación y acciónpolítica, que lamentablemente están siendo erosionados por un ambiente creciente dedesesperanza, incertidumbre, migración y sobretodo de pobreza y exclusión.

A pesar de los esfuerzos, marco legal y mecanismos ya avanzados por medio delFondo de Tierras, el Estado guatemalteco evidencia la ausencia de una política pública entorno a la propiedad, en el marco de las condiciones sociales, económicas y políticasactuales. Lo cual se refleja en la falta de voluntad política para impulsar el catastro nacional yla aprobación de la ley respectiva; así como las condiciones deplorables en las que seencuentra el registro de la propiedad, lo cual posibilita toda suerte de anomalías.

El tema de la propiedad y los derechos inherentes a ella siguen quedando postergadospara la población campesina que está accediendo a la propiedad colectiva de la tierra. Existeun vacío jurídico y conceptual que no se está enfrentando seriamente, y que ya está dandoorigen a nuevas condiciones de irregularidad que tarde o temprano van a presentarproblemáticas similares a las heredadas por el INTA, y que están siendo reproducidas por elFondo de Tierras.

En el caso de las tierras nacionales se adjudican en forma de patrimonio agrariocolectivo, de manera similar se hacía con las fincas compradas con crédito, las cuales secompraban con un mandato de representación que firmaban todos y todas las solicitantes decrédito. Actualmente tanto en los casos de adjudicación como de compra las escrituras seemiten a favor de la figura legal que adoptan los grupos (Empresa Campesina Asociativa,cooperativa, asociación, etc.) que es la propietaria legal de la tierra. Esto no está siendo

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debidamente informado a los grupos y a cada uno de los y las “beneficiarias” del Fondo deTierras.

Este es un gazapo legal que permite ejecutar más fácilmente las hipotecas cuando ladeuda no se paga, y en el caso de las adjudicaciones limita la venta de derechos y de la tierra.Sin embargo las y los adjudicatarios y compradores no tienen claro que bajo esta figura encualquier momento pueden ser expulsados de las tierras, al producirse algún tipo dedesavenencia o conflicto entre los miembros de las entidades jurídicas constituidas. Porejemplo la asamblea de una ECA puede expulsar a cualquier miembro no sólo de la ECA, sinotambién de la finca de acuerdo a las disposiciones de sus estatutos. Pero lo que es más grave,es la inseguridad en que se está dejando a las y los herederos; quienes no quedan plenamenteidentificados, ni reconocidos en las normas y estatutos que rigen el funcionamiento,integración y patrimonio de este tipo de organizaciones.

Además con ello se están violando los derechos de copropiedad de las mujeres,reconocidos en la misma Ley del Fondo de Tierras; pues por costumbre y a veces hasta pordisposiciones reglamentarias sólo “el jefe de familia” puede integrar estas organizaciones. Noestá claro en qué condición quedan los derechos de las mujeres, de las viudas y de los hijos ehijas de los adjudicatarios y de quienes han sido parte del grupo que ha comprado las fincas.Esta es una nueva problemática que debiera enfrentarse de manera proactiva, evitando que sereproduzca y se vuelva inmanejable.

Por otro lado, es importante destacar que la población considerada en el presenteestudio ha demostrado una gran dosis de madurez política, compromiso y responsabilidadciudadana para con los procesos pactados en las mesas de negociación; trascendiendo susdemandas sectoriales -sin renunciar a ellas -, para avanzar en la formulación de políticasy promover estratégicas de alcance general, que posibiliten el abordaje de la problemáticaagraria desde la institucionalidad generada en cumplimiento de los Acuerdos de Paz.

Es igualmente necesario integrar las políticas sectoriales, como las estudiadas, conlas políticas macro, especialmente con la política económica y fiscal; tomando en cuenta elnuevo escenario productivo que se irá articulando a partir de la entrada en vigencia de losacuerdos comerciales, de los cuales Guatemala ha sido signataria (TLCs, PPP, etc). Si no sediseña nacionalmente una estrategia de fortalecimiento y salvaguarda del sector productivoagropecuario que incluya a los pequeños y medianos productores, los logros alcanzadosespecialmente en la etapa postconflicto armado, corren el riesgo de involucionar ahondandolos niveles de pobreza, conflictividad e ingobernabilidad.

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Desde el punto de vista del gasto social, las nuevas comunidades que van surgiendocon estos procesos de acceso a la tierra, se constituyen también en demandantes de serviciospúblicos, de inversión social en educación, salud y vivienda; por lo que deben ser identificadasen los distintos rubros de inversión pública considerados en el presupuesto nacional ymunicipal. Para ello es indispensable que las comunidades y sus instancias representativas searticulen a los procesos de gestión local del desarrollo, especialmente a través del Sistema deConsejos de Desarrollo Urbano y Rural, así como con las municipalidades que correspondancon su ubicación geográfica.

Este es un proceso en el cual hay que actuar de manera sistemática y explícita, ya quela población desarraigada y desmovilizada al contar con espacios propios de seguimiento ynegociación tiende a ver en éstos la solución permanente a sus problemáticas. Situación queno es sostenible, ni deseable, ya que en el diseño mismo de los Acuerdos de Paz específicos seconsidera que el horizonte de culminación de los procesos debe identificarse con la situacióngeneral de la población guatemalteca; los criterios de excepcionalidad y prioridad soncriterios transitorios, indispensables para el impulso del proceso pero superables, en lamedida que el Estado y sus instituciones se vayan transformando, para posibilitar lasolución de las problemáticas que afectan a toda la población que se encuentra encondiciones económicas, sociales, políticas y culturales, similares a las de los desarraigados ydesmovilizados. De allí la importancia de la definición de políticas públicas de alcancegeneral que trasciendan las coyunturas políticas electorales y las demandas sectoriales.

Finalmente es necesario señalar que pese a que lentamente la demanda de tierra se varesolviendo, es indispensable la realización de una evaluación a fondo, respecto a lascondiciones de vida y participación que afectan a esta población. Es evidente que después desiete años de la firma de los Acuerdos de Paz todavía hay una agenda pendiente, postergadapor el gobierno anterior e ignorada por el gobierno actual, situación que impide cerrarexitosamente el capítulo de la incorporación y el reasentamiento; para abrir el capítulo deldesarrollo y la transición política necesaria para erradicar las causas que dieron origen alsurgimiento del desarraigo y el enfrentamiento armado en el país.

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VI. RECOMENDACIONES

Las recomendaciones planteadas a partir del presente estudio, se orientan alfortalecimiento de las políticas de acceso y legalización de la tenencia de la tierra, insertas enuna marco más amplio de políticas que posibiliten el desarrollo rural y local, con un enfoqueterritorial y contribuyan a la construcción de la gobernabilidad democrática del país.

1. En cuanto al marco general de políticas

Desde el punto de vista jurídico-normativo e institucional las políticas deregularización y acceso a la tierra están definidas en la Ley del Fondo de Tierras, DecretoLegislativo 24-99. El espíritu de las mismas están fundamentado en los compromisos delEstado guatemalteco, asumidos a través de los Acuerdos de Paz; específicamente el Acuerdosobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, el Acuerdo sobre Identidad y Derechosde los Pueblos Indígenas y el Acuerdo para el Reasentamiento de la Población Desarraigada.Todos orientados hacia la definición de una política agraria integral, que garantice el acceso yla seguridad jurídica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra, especialmente a aquellossectores de la población guatemalteca, afectados por la pobreza y pobreza extrema, así comopor la consecuencias del conflicto armado interno.

La política agraria del país, es asumida en primer lugar como una responsabilidad delEstado guatemalteco, para cuya implementación articula una nueva institucionalidad a travésde la cual se promueven procesos que den vida al mercado de tierras como mecanismo deacceso a la tierra; así como a las acciones administrativas, técnicas y legales que posibiliten laregularización y la legalización de la tenencia de la tierra.

Pese a los esfuerzos desplegados por el Fondo de Tierras, el mercado de tierras enGuatemala presenta distorsiones estructurales como reflejo de la concentración del uso,tenencia y propiedad de la tierra en un reducido sector de propietarios; así como por lascondiciones de irregularidad que afectan a la mayoría de tierras en el país.

Es por ello que las políticas actuales deben ser fortalecidas a través de una políticanacional que promueva la seguridad jurídica sobre el uso, tenencia y propiedad de la tierra;que incida en la ampliación del mercado de tierras, principalmente a nivel local y regional. Loque posibilitaría la inserción de las comunidades rurales a procesos de desarrollo local rural,en el marco del desarrollo nacional.

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Esta política, se constituiría en un paso inicial para avanzar hacia políticasredistributivas que gradualmente transformen la estructura agraria del país.

Es igualmente necesario articular las actuales políticas de tierras con los procesos dedescentralización y fortalecimiento del desarrollo local. La integración de las políticaspúblicas, especialmente las que apuntan al fomento del desarrollo rural, debieran abrir unnuevo espacio local de abordaje de problemática agraria; la cual, dada la diversidad regionaldel país, es también diversa, compleja y no se puede someter a fórmulas y mecanismos únicos;que como los actuales, sujetos a la dinámica del mercado de tierras, no favorecen el desarrollolocal, ni la reconstrucción del tejido social afectado por las condiciones de pobreza y losresabios del conflicto armado interno.

Paradigmáticamente el modelo integrador podría definirse de la siguiente manera:

Gráfica 11

Modelo de integración

Catastro y registro

Acceso a la tierra através de crédito yotros mecanismos

locales

Regularización ylegalización de la

tenencia de latierra

Seguridad jurídicasobre el uso, tenencia ypropiedad de la tierra

DESARROLLORURAL

DESARROLLOLOCAL

GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA

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2. Respecto a los principios

• Respeto de los Principios Constitucionales. La propuesta se enmarca en los preceptosseñalados en la Constitución Política de la República de Guatemala, respecto al derecho a lapropiedad para todos los ciudadanos y ciudadanas. Reconoce la igualdad de oportunidades,derechos y responsabilidades de hombres y mujeres, equidad y justicia. Igualmente, reconocela prevalencia del bien común sobre el bien particular y la función social de la propiedad.

• Estado de Derecho y gobernabilidad democrática. Partiendo del reconocimiento de lasobligaciones del Estado y sociedad civil en la consolidación de la paz firme y duradera, segarantiza el respeto a los derechos humanos y la participación social; promoviendo elfortalecimiento de las instituciones, el diálogo y concertación como vía fundamental para lasolución de conflictos y atención a la demanda social de acceso a la tierra.

• Reconocimiento de los derechos de tenencia de la tierra, especialmente cuando estos sonejercidos de manera comunitaria y con arreglo al derecho de los pueblos indígenas.Principio aplicable especialmente en los casos de legalización de tierras baldías, comunitariaso municipales.

• Integración de políticas de tierras y de la institucionalidad agraria. Dicha integracióndebe expresarse en programas, proyectos y financiamiento preciso; orientadas a fortalecer losmecanismos ya existentes a través del desarrollo de estrategias y mecanismos que posibilitenla respuesta local a las demandas respecto a la tierra.

• Reconocimiento y cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado, a travésde la firma de los Acuerdos de Paz. En dichos Acuerdos queda planteada una agendaagraria impostergable en la cual se identifican los compromisos, los objetivos, lainstitucionalidad y el financiamiento público indispensable para impulsar un proceso gradualde transformación de las condiciones actuales del uso, tenencia y propiedad de la tierra.

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3. Matriz de integración de políticas de tierras70

Políticas Ejes de política Estrategias Criterios definanciamiento

Catastro y registro.

Definición:

Catastro: es el procesotécnico-administrativo deobtención y mantenimientode la información territorial ylegal, representada en formagráfica y descriptiva de todoslos predios del territorionacional, que le dan unaposición única e inalterabelen el espacio.

Registro: es la acciónpública que tiene por objetola inscripción, anotación ycancelación de los actos ycontatos relativos al dominioy demás derechos reales sobrebienes inmuebles. Losdocumentos, libros y

• Garantizar el marcolegal y lainstitucionalidad rectoradel proceso de catastro yregistro de la propiedadde la tierra

• Generar informacióncatastral y registral queposibilite la formulaciónde mecanismos deacceso a la tierra, a nivellocal

• Incidencia política de la sociedad civil para promover laaprobación de la Ley de Registro de la InformaciónCatastral

• Desarrollar el barrido catastral en aquellos municipiosdonde se ha identificado un alto nivel de conflictividadagraria, demanda de acceso a la tierra y deregularización de la tenencia de la tierra.

• Promover la conformación de instanciasmultiinstitucionales a nivel municipal, para el impulsodel catastro local

• Fortalecimiento de las municipalidades respecto alfuncionamiento de sus departamentos de catastro

• Identificar en elpresupuestonacional comomínimo losmontos decontrapartidacomprometidoscon las instanciasde cooperacióninternacional.

• Focalizar elfinanciamiento delos procesos delevantamientocatastral, en losmunicipios quereportan mayoresniveles deconflictividad

70 Tomando en cuanta los alcances del objetivo planteado en el presente estudio. En la matriz propuesta, únicamente se incluyen los componentes quefortalecerían las políticas ya existentes, el aporte se orienta a generar lineamientos de políticas de tierras propuestos a partir del estudio de caso, descrito en la tesispresentada.

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actuaciones son públicas. agraria, así comodemandas deacceso a la tierra,regularización ylegalización de lapropiedad de latierra.

• Que lasmunicipalidadespresupuesten elfuncionamientodel departamentocatastro municipal.

Política de acceso a latierra.

Definición:

Ejecutada a través del Fondode Tierras, esta política tienecomo objetivo proveer detierra apta para finesproductivos, en formaindividual o colectiva acampesinos y campesinas sintierra o que la posean encantidad y calidadinsuficiente para susubsistencia y desarrolloproductivo. Es objetivo

• Promover y priorizar lacompra de tierras en elmercado local de tierras

• Constitución del Fondode Garantíacomplementario

• Generar un banco de información sobre la oferta localde tierras, especialmente en los municipios donde sehaya realizado el catastro.

• Estimular que las instituciones crediticias del país,brinden créditos en condiciones similares a lasestablecidas por el Fideicomiso Fondo de Tierras.

• Establecer que estos créditos se sitúen para atender conprioridad la demanda local de financiamiento, paracompras de tierra dentro del mismo municipio

• Anualmente secontemplará en elpresupuestonacional lacantidad de Q300millones dequetzales.

• El Fondo deTierras destinaráno menos del 75%para el Programade Acceso a laTierra

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también de esta política,generar condiciones para eldesarrollo rural integral ysostenible.

• Descentralizar ydesconcentrar laatención a las y losusuarios del Fondo deTierras

• Simplificaciónadministrativa ynormalización delproceso de aprobaciónde créditos

• Fortalecer las subgerencias departamentales y lasagencias municipales del Fondo de Tierras, con elobjetivo de acercar la institución a las y los usuarios; asícomo agilizar los procesos de atención a la solicitud decréditos

• Realizar una evaluación externa del proceso y trámitespara la aprobación de créditos. La misma debe incluirla opinión y propuesta de la población usuaria

• Reingeniería del proceso de aprobación de créditos enbase a las recomendaciones hechas después de laevaluación

• Anualmente yhasta el año 2008,el presupuestonacionalcontemplará laasignación deQ300 millones,como estáestablecido en laLey del Fondo deTierra

• Costo más omenos $30,000que podrían serpresupuestadosdentro delpréstamo delBIRD.

Política de regularización ylegalización de la tenenciade la tierra.

Definición:

Es el proceso de análisis,revisión y actualización de losexpedientes en los que constala adjudicación y tenencia delas tierras entregadas o en

• Recuperar las tierrasnacionales susceptiblesde ser adjudicadas acampesinos ycampesinas.

• El FONTIERRAS, apoyado por el catastro y lainstitucionalidad municipal, identificará las tierrasirregularmente adjudicadas que puedan serrecuperables, para ser adjudicadas a solicitantes locales.

• Igualmente identificará las tierras propiedad de laNación adscritas a dependencias públicas,usufructuadas por particulares, instituciones o empresas,así como todas aquellas que están siendo utilizadas parafines distintos a los admitidos por la ley; dichas tierras

• El Fondo deTierras debeasignar no menosdel 10% delpresupuestoinstitucional, parala ejecución de lapolítica deregularización.

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proceso de entrega por partedel Estado, para determinar elcumplimiento de losDecretos 15-51, 60-70 y 38-71 y sus reformas.

El proceso de regularizaciónes de naturaleza pública, deinterés social y observanciageneral por lo que debeacatarse, promoverse ydesarrollarse rigurosamente ycon la mayor celeridadposible.

A través de la adjudicación laNación transfiere lapropiedad de la tierra a laspersonas individuales,colectivas o jurídicas que deacuerdo a las disposicionesnormativas del Fondo deTierras califican comobeneficiarios y beneficiarias.

La legalización culmina conel registro de la escriturapública correspondiente en elRegistro de la Propiedad.

• Agilización de losprocesos deregularización ylegalización

deberán ser recuperadas y adjudicadas a la poblacióncampesina solicitante.

• El FONTIERRAS y las municipalidades generarán uninventario de las tierras ociosas identificadas en elterritorio del municipio, con el objetivo de contar coninformación objetiva para formular una política paraestimular su aprovechamiento productivo por parte de lapoblación campesina, a través de mecanismos de venta,arrendamiento de mediano y largo plazo, aplicación delDecreto 27-80, incentivos fiscales y medidas quepromuevan la desconcentración de la propiedad, uso ytenencia de la tierra a nivel local.

• Descentralización y desconcentración del seguimientoal proceso a través de las delegaciones regionales omunicipales del Fondo de Tierras y operativamente através de los Equipos Móviles Multidisciplinarios

• Generar alianzas con ONGs y agencias internacionalesde cooperación, a quienes se les pueden transferir larealización de los estudios técnicos y actividades decampo, bajo supervisión del Fondo de Tierras yaplicando las normas y procedimientos catastrales yaestablecidos.

• Simplificar el proceso, reduciendo los trámites ydocumentación, a aquellos que sean indispensables.

• Desarrollar ágilmente el proceso administrativo deadjudicación en aquellas zonas donde se haya realizadoel catastro. Igualmente hacer las coordinacionesnecesarias, para que el catastro proceda donde haynecesidad de regularizar tierras.

• Institucionalización de los procesos de participación

• Identificación derecursosfinancieros de lacooperacióninternacional. Porlo menosQ10.000,000.00anuales hasta elaño 2008.

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• Garantía de los derechosplenos de propiedadpara hombres y mujeres.

social, especialmente a nivel local o regional.• Formular planes operativos claros, con plena

identificación de los procesos a desarrollar, precisandoel tiempo y los recursos financieros necesarios; asícomo mecanismos de monitoreo.

• Generar la figura jurídica que permita identificarplenamente en las escrituras de propiedad a todas y cadauna de las personas propietarias de la tierra, en los casosde patrimonios agrarios colectivo o proindiviso.

• Eliminar las adjudicaciones a empresas campesinas,cooperativas u otra figura legal en detrimento de losderechos de propiedad de las y los adjudicatarios.

• Estimular el ordenamiento territorial de las tierraslegalizadas, especialmente cuando hay existe la gestióncolectiva de las mismas; con el objetivo de identificaren el campo los derechos individuales de las y losadjudicatarios; así como aquellas áreas de uso colectivoy propiedad comunitaria.

Guatemala, septiembre 2004.

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BIBLIOGRAFIA

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84

SIGLAS

ACNUR Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados

ACPD Asamblea Consultiva de la Población Desarrigada

AID Agencia Internacional para el Desarrollo

CCPP Comisiones Permanentes de Representantes de Refugiados en

México

CEAR Comisión Especial para la Atención de los Repatriados, Refugiados y

Desplazados

CNOC Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas

CONDEG Consejo Nacional de Desplazados de Guatemala

CONAP Consejo Nacional de Areas Protegidas

CPR Comunidades de Población en Resistencia

CTEAR Comisión Técnica para la Ejecución del Acuerdo de Reasentamiento

CSI Comisión de Seguimiento a la Incorporación

FGT Fundación Guillermo Toriello

FONAPAZ Fondo Nacional para la Paz

FONTIERRAS Fondo de Tierras

INTA Instituto de Transformación Agraria

MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PPP Plan Puebla Panamá

SEPAZ Secretaría de la Paz

TLC Tratado de Libre Comercio

URNG Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca

UTJ Unidad Técnico Jurídica

85

ANEXO 1

LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS

Lic. Walter Hernández. Subgerente de Regularización, del Fondo de Tierras.

Ing. Ag. Carlos Sosa. Secretario Ejecutivo de la CTEAR.

M.A. Laura Hurtado. Exasesora de la población desarraigada.

Lic. Fernando Castro Magaña. Subgerente de Acceso a la Tierra, del Fondo de Tierras

Dr. Carlos Camacho. Exoficial de MINUGUA, especialista en políticas agrarias ydesarrollo rural.

Sr. Manuel Pérez. Representante de la población desarraigada en la CTEAR y miembrodel CONDEG.

Sr. Rodrigo Pop. Representante de la población desarraigada en la CTEAR y miembro delCONDEG.

Sra. Guadalupe García. Representante de la Asociación de Mujeres Retornadas MamáMaquín y de la Alianza de Mujeres Rurales

Sr. Mateo Maquín. Desmovilizado, representante de la comunidad San Miguel El Alto

Lic. Gustavo Pernilla. Representante de la Fundación Guillermo Toriello en laSubcomisión de Tierras de la CTEAR

Lic. Lucy Díaz. Proyecto de legalización de tierras. Pastoral Social de Ixcán

Ing. Julio Montenegro. Proyecto de legalización de tierras. Pastoral de la Tierra deLivingston y Río Dulce.

86

ANEXO 2

GUIA DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA

1) Desde el punto de vista cualitativo, cuáles considera que son los avances másrelevantes en la atención a la problemática de tierra que afecta a la población desarraigada ydesmovilizada?

2) Cuáles han sido los mecanismos más eficaces para atender esta problemática?

3) Cuáles son las políticas que han facilitado u obstaculizado, si este fuera el caso, elabordaje de la problemática agraria que afecta a esta población?

4) Se han expresado decisiones políticas (de política) que incidan en la priorización deestos casos para su atención?

5) A partir del proceso de atención a la población desarraigada y desmovilizada encuando a tu demanda de tierras, cuáles podrían ser las experiencias replicables o loslineamientos que contribuirían a abordar problemáticas similares, que afectan a lapoblación campesina en general?

87

ANEXO 3MAPA DE UBICACIÓN DE LAS COMUNIDADES

INCLUIDAS EN EL PRESENTE ESTUDIO

88

ANEXO 4

COMUNIDADES DE POBLACION DESARRAIGADAEN TIERRAS NACIONALES O BALDIAS

CASOS CONCLUIDOS

No. Nombre Comunidad Ubicación ExtensiónHectáreas

No. Fam.

1 Palestina Chisec, Alta Verapaz 11,192.24 322 Sechinapemech Chisec, Alta Verapaz 2,707.80 843 Chimuy Chicoc Chisec, Alta Verapaz 361.04 354 Sesajab Cobán5 Planada Corratzul Chisec, Alta Verapaz 16,923.75 556 Sajacoc Tzalatzulul Cobán, Alta Verapaz7 Petet Chirix Cobán, Alta Verapaz8 Villa Hortencia I San Juan Cotzal9 Villa Hortencia II San Juan Cotzal10 Villa Hortencia Antigua San Juan Cotzal11 Quisis San Juan Cotzal12 Santa Clara Chajul, Quiché 4,410 22813 Xecoyeu Chajul, Quiché14 Mirador Chajul, Quiché15 Río Negro Chajul, Quiché16 El Corozo Puerto Barrios,

Izabal17 San Pablo Senzontle Uspantán, El Quiché 450 17

CASOS EN FASE FINALNo. Nombre Comunidad Ubicación Extensión

HectáreasNo. Fam.

1 Cacauhilá Cobán A. V. 1,349 252 Ahinal Xilanché Cobán A. V. 135.39 203 Los Encuentros Chisec A. V. 180.52 254 San Jorge La Unión

89

5 Chirremox Sacoc Cobán A. V.6 Las Tortugas Cobán A. V. 45

7Roxjá PasacucSemultiken II

Cobán A. V. 586.69 48

8 Chiremox Sá Coc Cobán A. V. 636.33 50

9 Santa Elena Satoloox Cobán A.V.

10 Rocjá Purribal y SanSebastian

Cobán, A.V. 5,189.95 30

11 Semox Setinta

CASOS EN FASEINTERMEDIA

No. Nombre Comunidad Ubicación Extensión totalArea

No. Fam.

1 SanAntonio Tzejá Ixcán, El Quiché2 Chamá Grande Cobán A. V. 1218.51 1373 Sierra de Monterrey Ixcán, El Quiché4 San Antonio Chiquito5 Cimientos La Esperanza Chisec A. V. 186.52 636 Brisas del Tzejá7 Nuevo Semuy Cobán A. V. 676.95 40

CASOS EN FASE INICIALNo. Nombre Comunidad Ubicación Extensión total

AreaNo. Fam.

1 Xalaché Cobán A. V. 2030.85 322 El Triunfo Chisec3 Sacarilá o San José

SacaláCobán A. V. 135.39 13

4 Nuevo Semuy Cobán A. V.5 Belén, Sierra Chinajá Chisec A. V.6 Casco de la Finca

Sacxubá IILa Tinta A.V. 676.95 25

7 La Montaña Seacté,Sierra Chinajá

Chisec A. V. 451.3 20

8 Nueva Esperanza, SierraChinajá

Chisec A. V. 361.04 16

90

9 Nueva Palestina, SierraChinajá.

Chisec A. V. 270.78 12

10 Chuce del Pato Chisec 91411 San Lorenzo Ixmachan I

y IICobán A. V. 270.78 14

13 Sesaquib Carcha A. V.1415 Seraxtzul, Sierra de

ChinajáChisec A. V. 2933.45 15

16 Sesaltul, sierra Chinajá Chisec A. V. 7446.45 3317 Tzulul Kekchi, Sierra

ChinajáChisec A. V. 2166.24 96

CASOS EN BALDIOS PENDIENTES DE INICIAR PROCESONo. Nombre Comunidad Ubicación Extensión total

AreaNo. Fam.

1 Casta Linterna Chisec A. V. 636.33 462 Chioyal Cahabón A.V. 361.04 343 Cruce Semuy Sayaxché, Petén 450 194 Pie del Cerro Cobán A. V. 654.385 305 Santa Marta Pasacuc Cobán A. V. 180.52 186 Se Ixté Chahal A. V. 631.4 147 Semulteken ll Cobán A. V. 767.218 Tzimajil Cobán A. V. 496.43 17

CASOS PENDIENTES DE RESOLUCION POR PARTE DELCONAPNo. Nombre Comunidad Ubicación Extensión total

AreaNo. Fam.

1 Fracción Río Chiquito I Panzos, A. V2 Río Colorado Panzos, A. V.3 San José las Tinajas Panzos, A. V

91

ANEXO 5

GRUPOS DE POBLACION DESARRAIGADA CON SOLICITUD DE CREDITOPARA ACCESO A LA TIERRA - CONVENIO MARCO CTEAR

GRUPOS CON FINCAS ENTREGADAS

No. Expediente

Nombre del Grupo Familias

Nombre de lafinca

Ubicación Hectáreas

Crédito Subsidio Entrega

1 488 Fomento AgrícolaGancho de Caoba

20 Gancho deCaoba, San José

Ixyabalix

CobánAlta Verapaz

134.77 Q364,800.00

Q337,272.00

25-Ene-01

2 333 Comité de Adquisiciónde Tierras Parcelamiento

Laguna El Zapotal

47 Parcela 48 BLaguna El

Zapotal

San FranciscoPetén

391.05 Q626,875.00

Q792,589.20

08-Dic-00

3 265 Comité Pro Tierra delBarrio El Estadio.

25 El Estadio(Parcela No. 757)

San LuisPetén

225.00 Q288,750.00

Q250,000.00

31-Mar-00

4 253 Comité de FomentoAgrícola Comunidad

Yalicar

54 Yalicar ChisecAlta Verapaz

540 Q1,920,000.00

Q910,634.40

15-Sep-00

5 242 Comité Pro Tierra delParcelamiento Aposento

Alto

108 Coop. Flor deEsperanza yCoop. BellaGuatemala

La LibertadPetén

2,510.55 Q2,502,000.00

Q1,080,000.00

26-Ago-00

6 241 Comunidad San RafaelAmatitlán, Desplazados

Internos.

20 San RafaelAmatitlán

(Parcela No.119)

DoloresPetén

272.25 Q440,000.00

Q200,000.00

30-Mar-00

7 158 Comité ProMejoramiento de AldeaSan Carlos El Porvenir.

45 San Carlos Puerto BarriosIzabal

377.61 Q800,000.00

Q880,308.00

26-Ene-01

92

8 529 Comité Pro TierrasCantón Naranjales

26 San Vicente San LorenzoSuchitepéquez

34.52 Q1,300,000.00

Q508,622.40

16-Mar-01

9 207 Comunidad Maya Nuevede Enero

129 San BernardinoLa Primavera

PatululSuchitepequez

360.00 Q6,490,000.00

Q1,290,000.00

20-Ago-99

10 240 Desplazados InternosComunidad Jolobob.

30 Parcelas 29 y 31(Grupo Jolobob)

PoptúnPetén

450.00 Q694,100.00

Q300,000.00

08-Sep-99

11 304 Comunidad Victoria 20de Enero. Polígono 14,

Ixcán, Quiché

250 Victoria 20 deEnero

IxcánQuiché

3,713.75 Q582,021.55

Q593,484.73

13-Oct-00

12 367 ECA Maya Keqchí 22 Secuté CobánAlta Verapaz

72.65 Q300,000.00

Q430,372.80

02-Dic-02

13 32 ECA Nuevo TodosSantos Cuchumatán

120 Pretoria GuanagazapaEscuintla

451.25 Q4,250,000.00 Q2,347,488.00

07-Mar-02

14 709 Empresa CampesinaAsociativa 8 de Febrero

200 Buenos Aires Santa LucíaCotzumalguapa

Escuintla

971.98 Q8,500,000.00 Q4,976,400.00

16-Jul-03

15 239 ECA Maya Kiché,Aguacatán,

Huehuetenango

75 Yalchactí CobánAlta Verapaz

338.4 Q2,700,000.00 Q1,866,150.00

16 702 ECA San Antonio LasMinas

24 Panacté PanzosAlta Verapaz

157.5 Q142,500.00 Q597,168.00

17 261 Empresa CampesinaAsociativa Usumacinta

72 La Felicidad La LibertadPetén

1,320.34 Q1,791,504.00 Q1,791,504.00

11-Jul-03

Totales 1,267 12,321.61 Q 33,692,550.55 Q 19,151,993.53

93

GRUPOS CON FINCAS NEGOCIADAS

No. Expediente

Nombre del Grupo Familias

Nombre de lafinca

Ubicación Hectáreas

Crédito Subsidio Entrega

18 314 Comité ProtierraConcepción I, Panzos,

Alta Verapaz

47 San JoséPanorama

Panzos, AltaVerapaz

540 Q1,518,902.29 Q1,169,454.00

04-Jun-02

19 606 Asociación Unión MayaQuiché

42 El Tabacal EscuintlaEscuintla

124.2 Q1,399,999.86 Q1,045,044.00

07-Oct-03

Totales 89 664.2 Q2,918,902.15 Q 2,214,498.00

GRUPOS CON FINCAS IDENTIFICADASNo. Expe

dienteNombre del Grupo Fami

liasNombre de la

fincaUbicación Hectá

reasCrédito Subsidio

20 52 Comité Proadquisición deTierra Aldea Bolivia

Santo DomingoSuchitepequez

85 Santander ChicacaoSuchitepeque

146.25 Q2,655,502.00

Q2,114,970.00

21 276 Comité Protierra Rec.Kastabaj Nuevo

Despertar San MiguelUspantan.

15 El Naranjal San PedroYepocapa

Chimaltenango

45 Q580,000.00

Q373,230.00

22 668 ECA Maya KakchiquelAldea Pachay Las Lomas

San Martín J. Chimal.

46 Pocopan San MartinJólotepeque

228.15 Q1,776,176.00

Q1,144,572.00

94

23 606 Comité Protierra UniónMaya Quiche 31 de

Agosto Patulul Such.

42 El Tabacal Escuintla 124.2 Q1,805,124.00

Q1,045,044.00

24 5018 Comité de FomentoAgrícola Nuevo

Amanecer

70 Doña CristinaMachacas del mar

Puerto BarriosIzabal

360 Q1,750,154.00

Q1,741,740.00

Totales 258 903.6 Q 8,566,956.00 Q 6,419,556.00