REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAUNIVERSIDAD BICENTENARIA DE ARAGUA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICASESCUELA DE DERECHO

CÁTEDRA: DERECHO DEL TRABAJO IV

“RECURSO DE NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA LABORAL”

Integrantes:

Echavarría, Lenis C.I. 16.764.357Núñez, Mercuin C.I. 14.753.084

Parra, Adriangella C.I. 13.513.861Rojas, Edel C.I. 17.050.218

Suárez, Ermes C.I. 20.758.120Tapia, Edwin C.I. 20.067.620

Profesor:

Abog. Servio Fernández

Sección “T”

SAN JOAQUÍN DE TURMERO, ENERO DE 2015

ÍNDICE

Introducción………………………………………………………………………...3

1. El Contencioso Administrativo………………………………………………….4

2. Los Actos Administrativos y su Clasificación………………………………….5

3. El Contencioso Administrativo Laboral………………………………………...7

4. Evolución Histórica del Contencioso Administrativo

Laboral…………………………………………………………………………..……8

5. Tribunales Competentes para conocer sobre las distintas

acciones ejercidas en contra de los Actos Administrativos

dictados por las Inspectorías del Trabajo a partir de Septiembre

de 2010……………………………………………………………………………..12

6. Providencias Administrativas objeto de impugnación,

recurribles ante la Jurisdicción Laboral…………………………………………23

7. Síntesis Jurisprudencial de las Competencias para

conocer los Jueces Laborales de los Actos………………………………...…..26

Administrativos del Inspector del Trabajo y del INPSASEL

8. Determinación del Procedimiento a seguir contra las

nulidades de INPSASEL e Inspectoría del Trabajo……………………………32

Conclusiones………………………………………………………………..……35

Referencias Bibliográficas…………………………………………………..…36

2

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo aborda lo referente al Régimen General del

Contencioso de anulación laboral previsto en la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, con especial referencia en dicha

materia y en donde la Sentencia Nº 955 de fecha 23 de Septiembre de 2010

de la Sala Constitucional marcó pauta y constituye el criterio vigente utilizado

para la tramitación de la nulidad de actos administrativos de efectos

particulares dictadas por la Administración Pública, tales como providencias

administrativas de la Inspectoría del Trabajo, imposición de multas de la

Inspectoría, providencia de reenganche, autorización para terminar la

relación laboral, medidas administrativas laborales de reincorporación por

parte de la Inspectoría del Trabajo, certificaciones de INPSASEL y multas por

INPSASEL.

En virtud de que los autores cursan el 8vo. Semestre de Derecho y

que no han visto la cátedra de Contencioso Administrativo (la cual forma

parte del 9no. Semestre), los tres primeros puntos constituyen un breve pero

necesario preámbulo para entrar en contexto y poder estudiar la materia de

Contencioso Administrativo Laboral.

3

1. El Contencioso Administrativo

La Constitución y la Ley establecen dos tipos de recursos que pueden

ser ejercidos por los particulares en contra de los actos generales o

particulares de la administración pública: Los recursos administrativos y los

recursos contenciosos.

Los recursos administrativos, son los instrumentos procesales que la

Ley le otorga a los particulares, para que puedan obtener de la

administración la revisión y modificación de su actuación por ser contraria a

la Constitución y demás leyes de la República. Por su parte, los recursos

contenciosos, son los instrumentos procesales que la Ley otorga a los

particulares para solicitar a los órganos jurisdiccionales del Estado, el control

jurisdiccional de la legalidad de los actos administrativos emanados de la

administración pública.

De allí que la jurisdicción contencioso administrativa sea el conjunto

de recursos jurisdiccionales organizados para la protección de los individuos

contra los excesos de poder de la administración.

A tal efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

de 1999, en su artículo 259, establece: “La jurisdicción contencioso

administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás

tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso

administrativa son competentes para anular los actos administrativos

4

generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de

poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y

perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de

reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para

el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la

actividad administrativa”.

En concordancia con este mandato Constitucional se dictó la Ley

Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Gaceta Oficial Nº

39.451 del 22 de Junio de 2010), la cual regula la organización,

funcionamiento y competencia de los órganos de la jurisdicción Contencioso

Administrativa. Es de acotar que la referida Ley, sancionada el 15 de

Diciembre de 2009 y publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.447 del 16 de

Junio de 2010, por error material en su artículo 20, fue reimpresa en la

Gaceta Oficial Nº 39.451del 22/06/2010.

2. Los Actos Administrativos y su Clasificación

El artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

(LOPA) establece que se entiende por acto administrativo “toda declaración

de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y

requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración

pública”.

5

Igualmente, tanto la doctrina más calificada en la materia, como la

jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, han definido a los “actos

administrativos” –en términos generales- como: toda declaración de voluntad,

de juicio o de conocimiento, emanadas de los órganos que integran la

Administración, en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la

potestad reglamentaria, los cuales producen efectos de derecho, generales o

individuales en la esfera jurídica de los administrados; los cuales han sido

clasificados generalmente por la doctrina de la siguiente manera:

a) desde el punto de vista del procedimiento en: actos de trámites, actos

definitivos, actos firmes y actos de ejecución;

b) por el alcance de sus efectos en: actos generales y actos particulares;

c) por la amplitud de los poderes de la Administración en: actos reglados y

actos discrecionales;

d) desde el punto de vista del contenido en: admisiones, concesiones,

autorizaciones y aprobaciones.

En lo que respecta a la primera de las clasificaciones, se puede

considerar a los actos de trámite como aquellas decisiones de carácter

previo, o conjunto de providencias preliminares que efectúa la

Administración, tendientes a preparar el acto administrativo definitivo; en lo

que respecta a los actos definitivos son considerados como aquellas

decisiones emitidas por el órgano competente sobre el fondo o sustancia de

la cuestión que le ha sido planteada; en lo referente a los actos firmes, se

sostiene que éstos serán los que han causado estado; es decir, aquel que

agota la vía administrativa y constituye la palabra final de la Administración

6

sobre un problema determinado; mientras que los actos de ejecución, son los

actos dictados para dar cumplimiento a un acto principal o definitivo.

Por otra parte, los actos administrativos preparatorios, accesorios o de

mero trámite son aquellos que se expiden en el marco de un procedimiento

administrativo, los cuales tienen por objeto hacer posible el acto principal.

Estos denominados actos de sustanciación, son aquellas providencias que

impulsan y ordenan el proceso y por ello no causan lesión ni gravamen de

carácter material o jurídico a las partes (en principio).

Asimismo, serán actos definitivos o principales aquellos que ponen fin

a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente

sobre el fondo del asunto, es decir, los actos administrativos definitivos

contienen la declaración esencial de la voluntad administrativa.

3. El Contencioso Administrativo Laboral

El Contencioso Administrativo Laboral es el conjunto de recursos

jurisdiccionales establecidos en la Constitución y en las leyes, para que los

interesados puedan solicitar de los órganos jurisdiccionales con competencia

laboral, el control de la legalidad de los actos generales o particulares

emanados de los órganos administrativos del trabajo.

7

4. Evolución Histórica del Contencioso Administrativo Laboral

4.1. Sólo a partir del año 1992 comienzan los tribunales del trabajo a

conocer de los recursos de nulidad en contra de las resoluciones o

providencias administrativas emanadas de los inspectores del trabajo, en

razón de calificación de despido o reenganche y pago de salarios caídos

derivados del fuero sindical establecido en la legislación laboral (Sentencia

de la Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa del 13/02/1992,

caso: Corporación Bamundi).

Antes de esa fecha, los actos administrativos de efectos particulares

emanados de los órganos administrativos del trabajo (Inspectoría del Trabajo

o Comisiones Tripartitas) eran sólo impugnables de nulidad por ante la Corte

Primera de lo Contencioso Administrativo.

De acuerdo a ese nuevo criterio jurisprudencial emanado de la extinta

Corte Suprema de Justicia, a partir del año 92 y de manera pacífica, todos

los Tribunales Laborales del país conocieron de los recursos de nulidad

interpuestos contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del

Trabajo, hasta que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

abandonara esa doctrina por Sentencia N° 1318 de fecha 02/08/2001.

4.2. En Venezuela, si bien es cierto, existe tanto la norma sustantiva

como procesal en materia laboral, como lo son: Ley Orgánica del Trabajo

(LOT de 1997 ya derogada), y la Ley Orgánica Procesal del Trabajo de 2002,

8

respectivamente; en ninguna se estipula la competencia a algún tribunal de

la República. En vista de ello la jurisprudencia venezolana, específicamente

la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a través de la

Sentencia Nº 1318, caso: Nicolás José Alcalá Ruiz, de fecha 2 de Agosto de

2001, le atribuyó a la jurisdicción contencioso-administrativa dicha

competencia, por los motivos que a continuación se señalan:

“…como quiera que, la decisión provenía de un órgano de carácter

administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorías del

Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir

este tipo de controversias era la jurisdicción contencioso administrativa,

siendo consecuente con el principio del juez natural. De lo expuesto se

colige, que el criterio sostenido en la sentencia anteriormente citada, dictada

por la Sala Político Administrativa, debe ser abandonado. En consecuencia,

deberá prevalecer el presente criterio, lo que implica que, en el futuro, los

Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los

órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento y

decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas,

dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éstos los órganos judiciales

a los cuales les incumbe conocer de este tipo de juicios.

Así, dado que a la jurisdicción contencioso-administrativa le compete el

conocimiento de las demandas de nulidad en contra de las decisiones

administrativas provenientes de los órganos de la Administración del

Trabajo; en el ejercicio de esa competencia debe poseer igualmente la

9

potestad para resolver los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de

ese tipo de providencias que han quedado firmes en sede administrativa tal

como lo es, se insiste, para conocer de su nulidad...”.

Con posterioridad, en fecha 20/11/2002, por Sentencia N° 2862, caso:

Ricardo Baroni Uzcátegui, la Sala Constitucional, amplió y preciso su

doctrina de que es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente

para conocer las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que

dicten las lnspectorías del Trabajo. Dijo la Sala en esta sentencia:

“…Por ello y como las lnspectorías del Trabajo son órganos administrativos

dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública

Nacional, debe reiterarse en esta oportunidad que es la jurisdicción

contencioso-administrativa la competente para el conocimiento de las

distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos

administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, sea que se trate,

entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso

administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos

actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien

del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución: por último,

sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento

en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de

ejecución de dichos actos administrativos. De allí que no sólo no existe

norma legal expresa que otorgue esta competencia a los tribunales laborales,

10

sino que de verificarse ésta, sería inconstitucional por violación del artículo

259 del Texto Fundamental. Así se declara.

(…omissis…)

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de

la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja

sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del

Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de

nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo,

así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de aparo

constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos

órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.

(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las

pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la

Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia,

cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo

Tribunal.

(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten

contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo,

conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo. A falta

de los primeros en la localidad en donde se hubiere producido el hecho

lesivo, conocerán, con fundamento y de acuerdo al procedimiento que

establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y

Garantías Constitucionales, los tribunales de primera instancia en lo Civil -si

lo hubiere- o de Municipio a falta de aquél- de la localidad. Así se declara.”

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En resumen, la Sala Constitucional estableció a partir del año 2001,

que la competencia para el conocimiento de las acciones referidas a

providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo,

corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Este criterio estuvo

vigente hasta el 23/09/2010.

5. Tribunales Competentes para conocer sobre las distintas acciones

ejercidas en contra de los Actos Administrativos dictados por las

Inspectorías del Trabajo a partir de Septiembre de 2010

　El criterio vigente desde el 2001 fue cambiado por la Sala

Constitucional en fecha 23 de Septiembre de 2010, mediante la Sentencia Nº

955, con ponencia del Magistrado Francisco Carrasquero López, caso:

Bernardo Santeliz Torres y otros, publicada en la G.O. Nº 39.608, de fecha

03/02/2011), en donde la Sala señaló lo siguiente:

"Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo

intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,

estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de

providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe

atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo

259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de

la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja

12

asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del

Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas

pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos

dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las

pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los

Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los

Tribunales Superiores del Trabajo. Así se declara”.

Este criterio fue reiterado en la Sentencia Nº 108, de fecha

25/02/2011, (Publicada en la Gaceta Judicial Nº 2, de fecha 02/03/2011 y

G.O. Nº 39.642, de fecha 25/03/2011), donde la Sala conociendo del conflicto

de competencia suscitado entre un juzgado laboral y otro contencioso

administrativo, dejó sentado el criterio vinculante de la Sala explanado en la

Sentencia Nº 955, antes citada. Sin embargo, ¿cuáles fueron los motivos

para el cambio de criterio?, en razón a ello la Sala Constitucional destacó lo

siguiente:

"Así las cosas, si bien es cierto que el referido artículo 259 establece una

regla general, existen algunas excepciones, como es el caso de la

jurisdicción especial agraria, que conoce asuntos que versan sobre aspectos

del contencioso administrativo, pero que por la especialidad de la materia y la

protección constitucional reconocida a la misma, han sido reservados a los

13

tribunales agrarios (artículo 269 de la Ley de Reforma Parcial del Decreto

con Fuerza y Rango de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario).

　

En vista de esta situación, considera oportuno la Sala revisar los criterios de

interpretación de esta norma constitucional, que ha venido aplicando de

manera pacífica y reiterada en casos como el de autos, a fin de garantizar la

efectiva vigencia y respeto de los derechos y garantías consagrados en la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser

interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se

encuentra. De allí que debe analizarse hasta qué punto podría ser viable la

exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con providencias

administrativas dictadas por Inspectorías del Trabajo –en el ámbito de una

relación laboral, de la jurisdicción contencioso administrativa.

(...)

Esta posición se ve reforzada por la reciente entrada en vigencia de la Ley

Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la

Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 377.244 del 16

de junio de 2010; la cual tiene por objeto "regular la organización,

funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, salvo lo previsto en las leyes especiales" (artículo 1).

Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están

consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica.

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De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para

el conocimiento de las acciones relacionadas con providencias

administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, lo contenido en el

numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3

del artículo 25:

“Artículo 23. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia es competente para conocer de:

(…omissis…)

5. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de

efectos generales o particulares dictados por el Presidente o

Presidenta  de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o

Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así

como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango

constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal.

(…omissis…)”.

 

“Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa son competentes para conocer de:

(…omissis…)

5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos

generales o particulares dictados por autoridades distintas a las

mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el

numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté

atribuido a otro tribunal en razón de la materia.

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(…omissis…)”.

“Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:

(…omissis…)

3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de

efectos generales o particulares, dictados por las autoridades

estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las

acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas

dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad,

con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del

Trabajo.

(…omissis…)” (Subrayado nuestro).

De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador

excluyó –de forma expresa– de las competencias asignadas a los órganos

que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al

conocimiento de "las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones

administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de

inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley

Orgánica del Trabajo".

De igual forma, en el OBITER DICTUM de la Sentencia Nº 955, la

Sala Constitucional también destaca las siguientes consideraciones:

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“…aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean  órganos administrativos

dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública

Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral,

regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al

contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta,

para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso

administrativo, sino el laboral”.

“En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos

debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los

actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al

trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la

pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean

las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como

consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto

obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que

se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en

lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución

de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se

declara”.

Como se puede observar de las consideraciones antes citadas, con la

entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, se excluyó de manera expresa en su artículo 25, numeral 3,

la competencia de dicha jurisdicción para conocer de las acciones que se

17

susciten con ocasión a los actos administrativos emanados de las

Inspectorías del Trabajo.

Sin embargo, los efectos en el tiempo de dicha Sentencia fueron

imprecisos, por lo que la Sala Constitucional en Sentencia Nº 311 de fecha

18 de Marzo de 2011, reiteró el criterio explicado en la Sentencia Nº 955 e

indicó cuáles eran los efectos en el tiempo, dicho criterio ha sido reiterado en

la Sentencia Nº 579, de la Sala Político Administrativa de fecha 4 de Mayo

de 2011, donde esta última realizó el siguiente señalamiento:

"(...) la Sala Constitucional ratificó el criterio conforme al cual la competencia

para conocer de cualquier acción o recurso que se ejerza contra actos

dictados por las Inspectorías del Trabajo (...) pero modificó sus efectos

temporales, distinguiendo ahora entre:

a) Las causas en las cuales la competencia "ya haya sido asumida o

regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori", en cuyo caso

seguirán conociendo los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, de

acuerdo al criterio anterior a la Sentencia del 23 de septiembre de 2010.

b) Las demás causas (aquellas en las que no se haya asumido la

competencia, ni efectuado previamente una regulación de competencia), es

decir, donde la competencia aun no se ha determinado, independientemente

del momento de su interposición, supuestos en los cuales se debe aplicar el

criterio establecido en la Sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010 y,

por ende, declarar la competencia de los juzgados laborales."

18

De todo lo antes expuesto se puede indicar que con la entrada en

vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, le

quedó atribuída a los Juzgados Laborales, por exclusión expresa de dicha

ley, la competencia para conocer de las distintas pretensiones que surjan en

relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del

Trabajo, conociendo de dichas acciones en primera instancia los Tribunales

de Primera Instancia del Trabajo y los Tribunales Superiores del Trabajo en

Segunda Instancia.

Otras sentencias relacionadas con el tema en estudio y que revisten

importancia en cuanto al mismo, son las siguientes:

Sentencia Nº 37 de fecha 13 de Febrero de 2012

Sentencia de la Sala Constitucional que determina la competencia de los

Juzgados de Juicio del Trabajo para aquellas causas que hayan sido

admitidas y en las cuales se hayan ordenado las notificaciones

correspondientes o, incluso, que hayan sido interpuestas antes de la

publicación del criterio establecido en la Sentencia Nº 955, del 23 de

Septiembre de 2010, dictada por la Sala Constitucional.

Con motivo del conflicto negativo de competencia surgido entre

el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región

Nor-Oriental y el  Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo

del estado Anzoátegui en la causa de Jesús Guzmán contra Costa Norte

19

Construcciones C.A. El Juzgado de Instancia con base en el

principio perpetuatio fori  incorporado en la Sentencia 311, del 18 de Marzo

de 2011  cuya transcripción parcial establecía: “Preceptúa el artículo 3 del

Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se

determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de

la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los

cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra

cosa”; procedió a declararse incompetente a causa de una inicial

declaratroria de competencia en que había incurrrido el Juzgado Superior .

Lo que condujo a la Sala Constitucional a ratificar el carácter vinculante de la

Sentencia 955, ya referida, y su aplicación efectiva; para lo cual ordenó la

publicación de esta penúltima decisión en Gaceta Oficial.

Efectivamente la decisión del 13/02/2012 fue reproducida en la Gaceta

Oficial Nº 39.882 de fecha 13/03/2012

Sentencia Nº 43 de fecha 13 de Febrero de 2012

Situación similar a esclarecida en la decisión anterior (Nº 37) de igual fecha;

sin necesidad de publicación en Gaceta por cuanto queda comprendida en el

mismo criterio.

“Conclusión: quedan así vinculadas las decisiones de la sala Constitucional

del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela

sobre el desarrollo y evolución  del criterio jurisprudencial sobre la

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declaratoria de competencia a cargo de los Juzgados laborales de aquellas

materias, derivadas de acciones propuestas contra o por necesidad de

ejecución de actos administrativos de efectos particulares, dictados por la

Administración Pública en materia del trabajo; a saber: Inspectorías del

Trabajo. Desde el año 2002 hasta el 2012; según los argumentos y

principios, sustentados tanto por los Magistrados Ponentes, como por

quienes ejercieron sus facultades para disentir o para concurrir en las

decisiones”.

Sentencia Nº 168 de fecha 28 de Febrero de 2012

“OBITER DICTUM

Al margen de las consideraciones anteriores, y visto el aumento de conflictos

negativos de competencia planteados entre tribunales contenciosos

administrativos y laborales para conocer de las acciones de amparo ejercidas

ante la inejecución de las providencias administrativas dictadas por las

Inspectorías del Trabajo, con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley

Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pese a los

pronunciamientos de esta Sala dictados al efecto en los fallos signados con

los números 955/2010, 108/2011 y 37/2012, esta Sala Constitucional

establece que a partir de la presente decisión los conflictos negativos de

competencia planteados en este sentido por los jueces y juezas de la

jurisdicción laboral y contencioso administrativo en la ejecución de las

providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo serán

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considerados como desacato a la doctrina vinculante de esta Sala,

asentados en los fallos citados”. (Subrayado nuestro).

Determinada la competencia de la jurisdicción laboral para conocer de

las demandas de nulidad contra los actos administrativos emanados de las

Inspectorías del Trabajo, queda pendiente determinar a quién le corresponde

conocer: a los Tribunales de Sustanciación, Mediación y Ejecución del

Trabajo o a los Tribunales de Juicio de Primera Instancia del Trabajo.

Esta determinación lo resolvió la Sala Plena por Sentencia Nº 57 de

fecha 3 de Agosto de 2011, de acuerdo a la siguiente fundamentación:

“.... es menester observar la regulación que la Ley Orgánica Procesal del

Trabajo establece acerca de los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo.

Efectivamente, en los artículos 17 y 18 del citado texto legislativo, se acota

que:

“Artículo 17. Los Jueces de primera instancia conocerán de las fases

del proceso laboral, de conformidad con lo establecido en esta Ley.

La fase de sustanciación, mediación y ejecución estará a cargo de un

Tribunal unipersonal que se denominará Tribunal de Sustanciación,

Mediación y Ejecución del Trabajo.

La fase de juzgamiento corresponderá a los Tribunales de Juicio del

Trabajo.

“Artículo 18. Los Jueces de primera instancia del Trabajo ejercerán

sus funciones como Jueces de Sustanciación, Mediación y Ejecución

o como Jueces de Juicio, según sea el caso.”

22

En este contexto, guardando la lógica inherente a las fases que estructuran

el procedimiento laboral, lo conducente es que el Juez de Juicio del Trabajo

conozca y decida todo lo relacionado con las pretensiones que por su objeto

y naturaleza implican un proceso de juzgamiento, por tanto, son los

competentes para toda controversia que se suscite a propósito de

cuestionamiento a las providencias administrativas por razones de

constitucionalidad o legalidad.

En consideración al razonamiento precedente, corresponde al Tribunal de

Juicio del Trabajo conocer y decidir las pretensiones de nulidad a través del

recurso contencioso administrativo, bien sea que se ejerza de forma

autónoma o conjuntamente con solicitud de amparo, en virtud de que la

controversia versa sobre la observancia constitucional o legal del acto objeto

de impugnación, lo que significa a su vez, necesariamente, un proceso de

juzgamiento”.

6. Providencias Administrativas objeto de impugnación, recurribles ante

la Jurisdicción Laboral

En lo que respecta al procedimiento de autorización para desaforar y

dar por terminada la relación laboral (calificación de falta), traslado o

modificación de las condiciones laborales, por causa justificada, previsto en

el artículo 422 de la Ley Orgánica de Trabajo, los Trabajadores y las

Trabajadoras (LOTTT), es de indicar que todos los actos previos en los

23

numerales 1 al 4 de la norma en análisis, son actos de mero trámite, salvo

que inadmita la calificación, porque sería de trámite calificado (artículo 85 de

la LOPA) que permitiría su recurribilidad de forma inmediata ante el juez

laboral, por terminar el procedimiento administrativo laboral, al producir

gravamen que impide la continuación del juicio, y son equiparables a los

actos administrativos definitivos, no porque resuelvan el fondo, sino que

porque impiden llegar al mismo, y lo cierran.

El numeral 5 del artículo 422 de la LOTTT es el acto definitivo toda vez

que resuelve el fondo de la solicitud y agota la vía administrativa, es decir,

contra la providencia del inspector no hay recursos administrativos, sino

contencioso administrativo de nulidad, por ante el tribunal laboral donde está

ubicado el órgano administrativo laboral del respectivo estado, cuyo

demandado es la República por órgano de la Inspectoría del Trabajo del

Ministerio del Poder Popular del Trabajo y la Seguridad Social con

competencia los tribunales laborales, atendiendo a la jurisprudencia

vinculante de la Sala Constitucional Sentencia Nº 995 del 23 de Septiembre

de 2010, y la exclusión de la competencia contencioso administrativa, para

conocer de actuaciones de la Administración Pública vinculada a derechos

laborales derivados de inamovilidad y procedimiento sancionatorio, sin

desconocer que el iter procesal aplicable para sustanciar la nulidad es la

prevista la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Ahora bien, siguiendo el artículo 425 de la LOTTT, en lo que respecta

al procedimiento de reenganche y restitución de los derechos laborales

24

desde la interposición de la denuncia o solicitud del trabajador, ante el

inspector del trabajo, la etapa de alegatos, pruebas, son de mero trámite o

sustanciación, y por último la decisión final o providencia ordenando el

reenganche y pago de salarios caídos, o en su defecto, la restitución del

derecho laboral, es el acto administrativo definitivo, al fin y al cabo, ordena el

cese de la infracción a la inamovilidad o el fuero, y garantiza el derecho

laboral, previa sustanciación administrativa, en cuyo caso agota la vía

administrativa, por resolver el fondo, debiendo recurrirse directamente ante

los tribunales laborales de la circunscripción judicial en la que está ubicada la

Inspectoría, con pretensión contencioso de nulidad (laboral) de actos

administrativos de efectos particulares, y en caso de existir sub inspectoría

(artículo 510 de la LOTTT), acercando la justicia al trabajador, debe conocer

el juez laboral que se encuentre dentro de la respectiva región geográfica, y

es que, aun cuando haya decidido el inspector, debe señalarse que en

aplicación del artículo 26 Constitucional y la protección del derecho laboral,

como se ha entendido modernamente, debe acercarse la justicia al

administrado, y más cercana a su localidad, atendiendo al ámbito geográfico

en el que conoce el inspector de acuerdo a la competencia territorial

asignada, sin que ello implique aplicar el artículo 30 de la Ley Orgánica

Procesal del Trabajo.

En cuanto al procedimiento de sanciones o de multa por ante la

Inspectoría del Trabajo en aplicación de los artículos 521 y siguientes de la

LOTTT, en correlación con el artículo 547 ejusdem desde la propuesta de

sanción, apertura del procedimiento, sustanciación del mismo, son de mero

25

trámite, y la providencia de multa, es el acto final; los actos posteriores de la

planilla, son actos de ejecución.

7. Síntesis Jurisprudencial de las Competencias para conocer los

Jueces Laborales de los Actos Administrativos del Inspector del

Trabajo y del INPSASEL

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no

incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la

jurisdicción contencioso-administrativa, las acciones de nulidad contra los

actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y

Seguridad Laborales (INPSASEL), o de los órganos adscritos al mismo, con

ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), sino que le fue atribuído al

tribunal laboral, por disposición expresa del artículo 129 de la LOPCYMAT

(Sala Político Administrativa, Sentencia Nº 1305 del 6 de Noviembre de 2012,

caso Foresta Bolívar C.A., contra INPSASEL, por órgano de la Dirección

Estadal de Salud de Los Trabajadores (DIRESAT) Monagas; Sentencia Nº

1186 del 29 de Septiembre de 2012, caso Instituto Universitario Politécnico

Santiago Mariño contra INPASEL, en Sala de Casación Social).

En este mismo orden, como lo ha referido la Sala Plena del Tribunal

Supremo de Justicia “no hay duda que la voluntad del legislador, en absoluta

concordancia con las relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el

26

régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el

desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales

del trabajador, atribuyen (de forma expresa y exclusiva) a los órganos que

integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de

las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas

dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad

Laboral (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez

natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del

órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.”

Siendo así, se consideró jurisprudencialmente que estaba establecido

expresamente en el artículo 129 y la disposición transitoria séptima de la

LOPCYMAT, que le compete al juez laboral el conocimiento de los asuntos

derivados de la aplicación de esta ley, como son las certificaciones por

accidente del trabajo y enfermedad ocupacional, multas, entre otros, con la

salvedad que la primera instancia está atribuida ex lege, al tribunal superior

laboral donde se encuentre ubicado el ente que dictó el acto administrativo

(DIRESAT regionales) y en alzada a la Sala de Casación Social. (Sentencia

Nº 99 del 28 de Febrero de 2012, caso Ávila Rayos X C.A., contra INPSASEL

del Área Metropolitana de Caracas, en Sala de Casación Social; Sentencia

Nº 995 del 14 de Agosto de 2012, caso Schulumberg Venezuela S.A, Sala

Político Administrativa, Sentencia Nº 27 del 26 de Julio de 2011, Sala Plena,

entre otras tantas).

27

Y como dijo la Sala Plena en Sentencia Nº 88 del 17 de Enero de

2013, por la sociedad mercantil Finca Villa Carrara II CA., contra el acto

administrativo dictado por la DIRESAT Monagas y Delta Amacuro del

INPSASEL “los recursos contencioso administrativos interpuestos con

fundamento en lo previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente de Trabajo (artículo 129 de la LOPCYMAT, y su Disposición

Transitoria Séptima) corresponderá, en primera instancia, a los Tribunales

Superiores del Trabajo y, en alzada, a la Sala de Casación Social de este

Máximo Tribunal”. En tal sentido, debe señalarse que dicho régimen

transitorio mantiene su vigencia al no haber sido dictada aún la Ley de la

Jurisdicción Especial de Seguridad Social, circunstancia que la reafirma el

hecho de que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

no haya incluido entre las competencias propias de los órganos judiciales

que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de los recursos contencioso

administrativos interpuestos contra actuaciones emanadas del INPSASEL.

(Sala Plena ratificando Sentencia N° 27 publicada el 26 de Julio de 2011,

caso: Agropecuaria Cubacana, C.A., contra INPSASEL; criterio ratificado por

esta Sala Plena en Sentencia N° 51 de fecha 6 de Octubre de 2011, caso:

Administradora de Planes de Salud Clínicas Rescarven, C.A. y por la Sala

Especial Primera de esta Sala Plena, en Sentencia N° 7 de fecha 24 de

Noviembre de 2011, caso: Pride International, C.A., contra DIRESAT Zulia

del INPSASEL).

De forma que, lo que cambió fue la naturaleza del órgano

jurisdiccional que ha de conocer del contencioso administrativo de anulación,

28

ahora es el juez laboral, pero se mantiene que es a través de la pretensión

de nulidad o anulación para plantear su nulidad (artículo 76, numeral1 de la

Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), y como acto

administrativo de efectos particulares está sometido a la teoría general de las

nulidades previstas en el artículo 19 y 20 de la LOPA, independientemente

que no se tome en cuenta el órgano de quien emanó el acto (para no aplicar

el fuero atrayente del juez contencioso administrativo ordinario), sino la

naturaleza de la relación jurídica laboral que del mismo se derivan, por tener

una fuente laboral, bien por la LOTTT, o en su defecto, en la LOPCYMAT.

Hechas las consideraciones anteriores, es de referir que al ser la

certificación un acto administrativo definitivo de efectos particulares que se

dicta con ocasión de la actividad administrativa por la DIRESAT regional del

INPSASEL, es recurrible ante los órganos jurisdiccionales, sometido al

control del tribunal laboral (artículo 129, único aparte de la LOPCYMAT), con

pretensión de nulidad de acto administrativo, que es la regla en el

requerimiento del interesado.

Y es que, siendo la certificación un acto administrativo de efectos

particulares emanado de la Administración Pública descentralizada

funcionalmente (INPSASEL), la actuación de esta última se somete a la

legalidad ante los tribunales de la República por el principio del control

universal de la actividad que emane de la Administración Pública que pueda

lesionar los derechos del particular o administrado, tal potestad de acceder

29

ante el órgano jurisdiccional es consecuencia de la constitucionalización de

la jurisdicción contencioso administrativa.

Por otra parte, con la Sentencia Nº 955 del 23 de Septiembre de 2010

de la Sala Constitucional, se los atribuyó a los jueces laborales, por las

premisas que el artículo 25 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, excluyó de la jurisdicción contencioso

administrativa las providencias de las Inspectorías del Trabajo en materia de

inamovilidad o fuero, lo cual se ha hecho extensible a todos los actos del

inspector que involucre actos administrativos, providencias de

reenganche y restitución de reenganches (Art. 424 de la LOTTT),

autorización para dar por terminada la relación laboral, traslado o

modificación de las condiciones laborales, y la argurnentatio que se discuten

derechos laborales.

Por lo que las pretensiones que se planteen con los actos

administrativos dictados por los inspectores del trabajo le compete en

primera instancia al tribunal de juicio y la alzada al tribunal superior laboral

(Sentencia N° 955 del 23 de Septiembre de 2010, caso Bernardo Jesús

Santeliz y otros contra Central La Pastora C.A., en Sala Constitucional), e

incluso fue extensible a la acción de amparo constitucional para garantizar el

cumplimiento de la providencia administrativa de reenganche del órgano

administrativo laboral, por ser derechos laborales de rango constitucional las

infracciones que se denuncian en el amparo constitucional.

30

Además, que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa

Administrativa en el artículo 25, numeral 3, excluyó de la competencia de los

tribunales o Juzgados Superiores Estadales, las demandas de nulidad de

actos administrativos de efectos particulares las dictadas por la autoridad del

trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación de trabajo

regulada en la Ley Orgánica del Trabajo (hoy LOTTT) y como refiere Silva

(2011, citado por Sánchez, 2014, p. 38), un sector de la doctrina entre

quienes está Brewer Carias, consideran que estaba excluido ese supuesto

de todos los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso

administrativa (ordinaria), lo cual fue señalado en la exposición de motivos de

la respectiva Ley, y quedaría en los tribunales laborales por conocer de los

derechos en referencia, en aplicación del artículo 49, numeral 4

Constitucional, criterio asumido por la Sala Constitucional en la Sentencia Nº

955 del 23 de Septiembre de 2010.

A lo que habría que agregar que finalmente la LOTTT de 2012, le

atribuyó a los jueces laborales la competencia para conocer de la decisión o

providencia del inspector, en lo que se refiere a la autorización para despedir,

y desafuero de que está investido el trabajador, en aplicación de los artículos

422 y 425 de la LOTTT; por ende, los demás actos que involucren actos

administrativos de los procedimientos de protección de la inamovilidad, o los

procedimientos que inste el patrono según la LOTTT.

En lo que respecta a las multas del procedimiento de sanción del

inspector, aún cuando la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,

31

no dice nada al respecto, ni las excluye o incluye, siendo que la misma deriva

de la vinculación laboral, se le extiende la Sentencia Nº 955 del 23 de

Septiembre de 2010, en Sala Constitucional.

8. Determinación del Procedimiento a seguir contra las nulidades de

INPSASEL e Inspectoría del Trabajo

Uno de los principios que rige la Administración Pública es el

sometimiento a la legalidad, es decir, la sujeción de la Administración Pública

a la Constitución y las leyes (artículos 7, 25, y 157) de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela, en cuyo caso, la actividad

administrativa y los actos que dicta según se exprese o materialice la

actuación de aquélla, se somete al control de los órganos jurisdiccionales,

bien por vicios de nulidad absoluta previsto en el artículo 19 de la LOPA, o

vicios de nulidad relativa, establecidos en el artículo 20 ejusdem, y que de

existir, la consecuencia es la nulidad del acto, la reposición en vía

administrativa al estado de hacer cesar la violación constitucional o legal, y el

restablecimiento del derecho infringido, como lo establece el artículo 259 de

la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 8 y 9

de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En todo caso hay que determinar qué normas de la LOTTT se

aplicaron mal, se interpretaron inapropiadamente, no se aplicaron de acuerdo

a los hechos objeto de controversia en el procedimiento, la no valoración de

32

las pruebas, entre otros; todo lo cual afecta el acto administrativo definitivo, o

en su defecto, la LOPCYMAT, la LOPA, etc.

El procedimiento a seguir para la tramitación de la nulidad de actos

administrativos de efectos particulares dictadas por la Administración

Pública, bien a través de sus órganos de la Administración centralizada

(Ministerios, Direcciones estadales, Direcciones Municipales, órganos

desconcentrados funcionalmente, entes descentralizados funcionalmente,

institutos públicos, fundaciones, sociedades mercantiles) y que forman parte

de los actos administrativos previstos en el artículo 7 de la LOPA; trátese de

providencias administrativas de la Inspectoría del Trabajo, imposición de

multas de la Inspectoría, actos que se pronuncien en vía administrativa

(providencia de reenganche, autorización para terminar la relación laboral,

medidas administrativas laborales de reincorporación) por parte de la

Inspectoría del Trabajo), certificación de INPSASEL, multas por INPSASEL;

es el establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, específicamente en su Título IV, relativo a los procedimientos

de la jurisdicción contencioso administrativa, Sección Tercera (Procedimiento

común a las demandas de nulidad, interpretación y controversias

administrativas) del Capítulo II (Procedimiento en primera instancia), y es que

al ser un acto administrativo que emana de la Administración Pública, debe

ser controlado a través de la pretensión de nulidad.

En lo que respecta a las nulidades de las providencias de reenganche,

las que nieguen la autorización para dar por terminada la relación laboral, las

33

multas, emanadas todas de la Inspectoría, conocen en el doble grado de la

instancia; así la primera instancia en el Tribunal de Juicio Laboral, y su

alzada, los Tribunales Superiores del Trabajo, adecuándose el sistema

laboral al contencioso y los equivalentes en los respectivos órganos

jurisdiccionales, por cuanto, los tribunales laborales actúan en función

contencioso administrativa, es decir, que los Tribunales de Juicio son los

equivalentes a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso

Administrativo (juzgados superiores estadales de la jurisdicción contenciosa

administrativa), y los Tribunales Superiores Laborales, son equivalentes a los

Juzgados Nacionales (artículo 25, numeral 3 y artículo 24, numeral 4 de la

Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, con la

adecuación mutatis mutandi al sistema laboral, es decir, conocen los

tribunales laborales en competencia contencioso administrativa, aun cuando

se digan que se verifican son derechos laborales, pero relacionadas con la

actividad administrativa).

Sin embargo, los Tribunales Superiores Laborales de las respectivas

circunscripciones actúan como primera instancia para las nulidades de la

certificación de INPSASEL, y de las multas del respetivo ente, como lo

establece la disposición transitoria séptima y artículo 129, ambos de la

LOPYCMAT, y su alzada natural la Sala de Casación Social del Tribunal

Supremo de Justicia, debiendo tramitarse en ambos casos por el

procedimiento por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa

Administrativa.

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CONCLUSIONES

Después de haber leído y analizado la cronología o evolución

histórica del Contencioso Administrativo Laboral, se concluye que con la

Sentencia Nº 955 del 23 de Septiembre de 2010 en Sala Constitucional y la

Ley Orgánica del Trabajo, Los Trabajadores y Las Trabajadoras de 2012, el

Derecho Laboral ha tomado un nuevo auge en lo referente al contencioso de

anulación laboral, en donde se observan excelentes progresos

jurisprudenciales ya marcados por la Sala de Casación Social del Tribunal

Supremo de Justicia, la cual siempre ha dado respuesta dentro de la

administración de justicia a los derechos constitucionales y legales de los

trabajadores, así como lo han hecho las demás Salas del referido Tribunal

cuando conocen la materia que por Constitución y Ley les corresponde.

La Sala Constitucional, en la Sentencia Nº 955 del 23 de Septiembre

de 2010, deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las

otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la

República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas

pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos

dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las

pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los

Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los

Tribunales Superiores del Trabajo.

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