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1 Trabajo de Municipalidades de Chile

Trabajo de Municipalidades de Chile - … · 4 emancipación de España, ya que fue en el cabildo abierto de Santiago del 18 de septiembre de 1810, donde se declaró la independencia

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Trabajo de Municipalidades de Chile

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1. Introducción.

Chile es un país que se extiende a lo largo de más de cuatro mil kilómetros, abarcando las

más diversas formas geográficas y climas. Por esto uno no se puede extrañar de los diferentes que

son las personas y las realidades a lo largo del país. Las necesidades, ambiciones y desarrollo de

los atacameños son obviamente muy distintos a los de los pobladores de tierra del Fuego.

Pero a pesar de esto en Chile nunca se desarrolló el federalismo. Nuestro país siempre fue

entendido como unitario, y por lo tanto, es administrado desde su capital, Santiago. Para lograr una

gestión más eficiente, el país se divide desde la década del 70, en 12 regiones que a su vez se

seccionan en provincias. En tanto, las fracciones territoriales y administrativas más pequeñas, las

comunas, existen desde la colonia. Éstas son administradas por las Municipalidades, que aunque

gozan de una gran legitimidad entre la ciudadanía, nunca han tenido una real independencia del

poder central. Pero en las últimas décadas esta realidad ha ido cambiando. Las Municipalidades

gozan cada vez de mayor autonomía, importancia y también reconocimiento por parte de la

ciudadanía.

Justamente debido al desarrollo que ha tenido el Régimen Municipal Chileno en los

últimos años, y por los cambios que se esperan en el corto plazo, es tan interesante estudiarlo.

Nos encontramos en un momento histórico en que las Municipalidades aún están buscando su

acomodo definitivo en la administración del Estado. Se trata de una coyuntura donde son

necesarios los aportes de todos, y donde la ayuda que puede prestar la experiencia de otros

países puede ser trascendental.

En el presente informe se analiza el Régimen Municipal Chileno: sus fortalezas y

debilidades. Para este trabajo se utilizaron las leyes relativas al municipio, y publicaciones que se

relacionan con el tema. Además, se realizaron diversas entrevistas, tanto a expertos del tema

como a autoridades (Alcaldes y Concejales) que trabajan en las Municipalidades. Se procuró hacer

una selección amplia de los entrevistados, para cubrir así todo el espectro político.

Para lograr un mejor análisis se usó la siguiente estructura: en el primer capítulo se hace

un recuento de la historia del Régimen Municipal chileno. En el segundo, se examina la ley que

rige actualmente a las Municipalidades. Después de cada ítem que trata la norma, se entregan los

comentarios que se recogieron en relación con este ámbito en las entrevistas y en las

publicaciones. Los comentarios que se consideraron en este trabajo son los que se reiteraron tanto

en las entrevistas como en los documentos revisados, por lo tanto, no se trata de opiniones

aisladas.

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2. Historia del régimen municipal en Chile

Chile ha sido concebido desde su Independencia como un país unitario, donde las tímidas

intenciones de federalismo de principios del siglo pasado, nunca cobraron fuerza. Pero además de

contar con un sólo sistema administrativo para toda su larga y "loca geografía", Chile se

caracteriza por ser un país especialmente centralizado donde la mayoría de las decisiones se han

tomado históricamente en la capital. Un ejemplo de esta realidad es que muchas disposiciones tan

cotidianas como contratar o reemplazar un maestro en una escuela lejana, instalar una red de

agua potable, o cambiar los vidrios de un edificio fiscal, fueron tomadas durante décadas en

Santiago, y no en las comunas afectadas por estos problemas. Profundo contrasentido si se

piensa que entre Santiago y los municipios de los extremos norte y sur del país, hay una distancia

de poco más de 2.000 kilómetros.

En la primera Constitución Política estable que tuvo nuestro país, ya se consideró a la

Municipalidad como parte de la administración estatal, y durante los primeros años de

Independencia se dictaron leyes relativas a las comunas. Pero a pesar de este desarrollo, no se

puede afirmar que Chile cuente con una tradición municipalista. La verdad es que, la historia de las

comunas chilenas se caracteriza por haber oscilado entre leyes que reforzaban su autonomía, e

iniciativas que luego les quitaban sus cuotas de independencia. Además, muchas veces normas

con una clara intención descentralizadora no se lograron ejecutar debido a la mentalidad

centralizadora, de las autoridades y la ciudadanía.

Sin embargo, debido al temprano establecimiento de las Municipalidades, éstas son

iguales de antiguas que la Patria lo que les da una gran legitimidad y cercanía con la gente. Pero

esto no significa que su historia sea un relato de autonomía e independencia del gobierno central,

situación que nunca se dio realmente en Chile. Variados autores sostienen que los municipios más

que una instancias que se preocuparan por las necesidades locales fueron centros de cuoteo y

lucha política. Las elecciones municipales le servían a los partidos políticos como barómetro para

las nacionales. Buscaban tener gente de sus filas como Regidores y Alcaldes para así influir al

electorado.

Pero gracias a sucesivas leyes dictadas desde los años 70, se vislumbra el afianzamiento

de una real autonomía e independencia municipal, que aunque todavía necesita

perfeccionamiento, parece haberse arraigado tanto en la legislación, como en mente de la clase

dirigente y la ciudadanía.

Las municipalidades chilenas tienen su antecedente en los antiguos cabildos españoles

donde los ciudadanos se reunían para discutir sobre los temas relevantes de las comunas. Dichos

organismos son conocidos por la gran trascendencia que tuvieron en nuestro proceso de

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emancipación de España, ya que fue en el cabildo abierto de Santiago del 18 de septiembre de

1810, donde se declaró la independencia de Chile.

Después de la Independencia, en la primera Carta Fundamental que gozó de estabilidad,

la Constitución de 1833, ya se hacía alusión al tema de las Municipalidades. Ésta establecía que

en cada departamento habría una Municipalidad compuesta por regidores elegidos por sufragio

universal, que a su vez elegirían a tres Alcaldes. El sistema de regidores se mantuvo en Chile

hasta la década de 1970. La Constitución entregó, además, importantes funciones y atribuciones a

las Municipalidades, pero las sometió a la autoridad del gobernador.

En 1854 se dictó la primera Ley Orgánica de Municipalidades, la que consagró, sin

embargo, un sistema de total centralismo administrativo. En esta ley las Municipalidades se

seguían componiendo por tres Alcaldes y nueve regidores elegidos en votación directa. Pero eran

presididas por el gobernador o un subdelegado, que era representante del poder central, y a cuya

aprobación estaban sujetos los acuerdos de los alcaldes y regidores. La Municipalidad se reunía

cuatro veces al año y tenía sesiones extraordinarias cuando el gobernador lo estimara necesario.

Entre sus funciones estaba el adelantamiento de la localidad, la supervigilancia de la policía

municipal, y la administración de los bienes y entradas comunales.

Como se puede apreciar en esos años las Municipalidades eran directamente

dependientes del poder central, ya que un representante del ejecutivo formaba parte integrante de

ellas. Además, era el gobernador el encargado de promulgar y ejecutar las ordenanzas, podía

declarar la nulidad de los acuerdos municipales, intervenía en la elaboración de los presupuestos,

y administraba los bines y rentas municipales.

En 1887 se promulgó una segunda ley Orgánica de Municipalidades, norma en la que

estas entidades conservan las mismas atribuciones, pero que dio algunos pasos hacia una mayor

independencia. En ella las Municipalidades también están constituidas por alcaldes, regidores y

presididas por el gobernador o subdelegado. Sin embargo, hubo cambios importantes. Uno de

ellos fue la elección del Primer Alcalde, quién pasó a tener algunas de las prerrogativas que antes

eran del Gobernador. Por ejemplo, tenía las atribuciones de promulgar las ordenanzas y acuerdos

municipales, administraba las propiedades municipales, supervigilaba a los empleados municipales

y presentaba ante la Municipalidad una cuenta anual. En tanto, el gobernador o subdelegado

dirigía la policía, elaboraba el presupuesto municipal y dictaba providencias para atender la

seguridad de la ciudadanía. La ley de 1887 establece claramente que el gobernador no tiene

injerencia en las atribuciones del Primer Alcalde. Por lo tanto, se puede concluir que se caminaba

hacia una mayor autonomía. Sin embargo, diversos autores sostienen que a pesar de los cambios,

esta ley no logró su tímido objetivo de descentralización y los alcaldes siguieron siendo agentes del

gobierno, mientras que los gobernadores aún tenían una fuerte cuota de poder en las

Municipalidades.

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2.1. Un serio intento de descentralización: La ley de la Comuna autónoma.

Los expertos sostienen que como reacción a la dependencia de las Municipalidades del

poder central, y en especial a que los Alcaldes actuaban como agentes electorales del Gobierno,

se dictó la ley de 1891, conocida como la "Ley de la Comuna Autónoma", que fue impulsada por

políticos conservadores basados en la experiencia suiza de participación local. 1

Esta ley introdujo importantes cambios en el Régimen Municipal chileno. Las

Municipalidades siguieron estando compuestas por alcaldes y regidores, pero sus sesiones

aumentaron llegando a dos al mes. En tanto el poder de los gobernadores y subdelegados quedó

reducido a presidir las sesiones de las Municipalidades y a suspender los acuerdos y resoluciones

que perjudicasen el orden público.

Las funciones de las Municipalidades fueron ampliadas incluyendo el cuidado de la

salubridad, el aseo y ornato, los caminos públicos, la promoción de la educación, la agricultura, el

comercio y la industria, la administración de los servicios locales, y la organización y sostenimiento

de la policía. Además, se establecieron por primera vez rentas municipales, basadas en impuestos

que se cobraban a la ciudadanía y un aporte del gobierno al tesoro municipal.

En tanto, la máxima autoridad de la municipalidad pasó a ser el Primer Alcalde, quien

recibió atribuciones amplísimas, que en las leyes anteriores tenía el gobernador. Le correspondía

ejecutar todos los actos administrativos de la municipalidad, además, presidía sus sesiones, la

representaba ante las demás autoridades, promulgaba las ordenanzas y reglamentos y velaba por

su cumplimiento, era el jefe superior de la policía, estaba a cargo del personal, vigilaba las

finanzas municipales, y elaboraba el presupuesto.

La nueva ley también establecía un sistema de participación ciudadana a través de las

Asambleas de Electores, en las que participaban todas las personas inscritas en los registros

electorales del municipio. Estas asambleas tenían variadas funciones como, por ejemplo, la

elección de los municipales, la aprobación del presupuesto, se pronunciaba sobre la tasa de

contribuciones, y deliberaba sobre acuerdos, reglamentos y ordenanzas.

Sin embargo, los autores coinciden en que, a pesar de que esta ley estableció el carácter

independiente de las Municipalidades y le dio importantes atribuciones, el proceso no logró

consolidarse, y en la realidad diversas atribuciones fueron progresivamente recentralizadas por la

falta de madurez del sistema municipal.2

1 Manuel Cereceda, "Sector Municipal" en La experiencia Chilena: soluciones privadas para problemas públicos, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1993, pág. 154. 2 Gonzalo Martner, "La Reforma Municipal", Subsecretaría de Desarrollo Regional, Santiago, Chile 1991. pág. 29.

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Pero la legislación destinada a las comunas no terminó ahí, en 1915 se dictó nuevamente

una Ley de Municipalidades en la que se reglamenta la forma de hacer efectiva la responsabilidad

del Alcalde, su remoción y posterior subrogación.

En tanto, la Constitución Política de 1925, no aumentó las atribuciones que tenían las

Municipalidades según la Constitución de 1833. Pero establece que su actuar será supervigilado

por las Asambleas Provinciales. Además, a partir de esta nueva normativa los Alcaldes de las

ciudades más pobladas son nombrados por el Presidente de la República, y no acceden a sus

cargos a través de elecciones.

En 1955 se dictó la ley N° 11.860 que es el texto refundido de todas las legislaciones

relativas al tema que se habían promulgado hasta esa fecha. Esa ley guió los destinos de las

Municipalidades desde 1955 hasta 1973, cuando se iniciaron una serie de reformas.

Según algunos autores en esa época (1955- 1973) la Municipalidad sufría de diversos

problemas como: recursos mínimos que en la mayoría de los casos ni siquiera cubrían los gastos

de operación más indispensables, escasas atribuciones, una excesiva politización, duplicidad de

funciones con el gobierno central, falta de participación ciudadana, nula planificación de desarrollo,

etc.

2.2 Cambios fundamentales: leyes durante el Régimen Militar

Durante el Gobierno Militar se inició un cambio profundo en el Régimen Municipal chileno.

Éste comienza con la promulgación en 1973 del decreto ley N° 25. En él se le entregan al Alcalde

todas las atribuciones que hasta esa fecha le correspondían a la Corporación de Regidores, ya

que esta instancia se suprime. Por otra parte, los Alcaldes pasan a ser designados directamente

por la Junta de Gobierno.

Sin embargo, la reforma real del sistema municipal comenzó 1976 con la entrada en

vigencia del decreto ley 1.289, con él que se empezó a dibujar la Municipalidad como la

conocemos hoy. La autoridad máxima de ella es el Alcalde que es designado por el Presidente de

la República, oyendo al Intendente Regional. El Alcalde que está subordinado al gobernador, salvo

en las materias estrictamente municipales, donde cuenta con amplias atribuciones.

Como apoyo a la labor del Alcalde, y fórmula de participación ciudadana, se establece el

Concejo de Desarrollo Comunal (CODECO), formado por representantes de las Juntas de Vecinos,

los Centros de Madres, delegados de las actividades económicas de la comuna y los jefes

municipales. La misión de este Consejo es asesorar al Alcalde, correspondiéndole proponer

proyectos de políticas y planes de desarrollo, conocer el proyecto de presupuesto, formular

observaciones y proponer prioridades en los distintos planes.

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Además, en esta ley se establece, por primera vez, un sistema de planificación vinculado al

desarrollo integral de la comuna, y se instituye la organización interna de las Municipalidades a

través de diversos departamentos encargados de las distintas funciones que se le asignan.

La ley establece que la fiscalización del funcionamiento de la Municipalidad se realiza a

través de la Contraloría General de la República, y que los Intendentes y gobernadores también

ejercen la fiscalización sobre las Municipalidades y velan por la debida coordinación entre los

distintos municipios.

En este decreto aparece por primera vez el Instituto Municipal, dependiente del Ministerio

del Interior y cuya tarea es realizar investigación, información, tareas de apoyo a las

Municipalidades y capacitación.

Sin embargo, según sostienen los autores, la autonomía municipal recién se hizo realidad

con la dictación del decreto N° 3.063 de 1979 que establecía la nueva ley de Rentas Municipales.

Ésta aumentó los recursos comunales y estableció el mecanismo redistributivo del Fondo Común

Municipal.3 Este Fondo recibe aportes de todos los municipios del país, que luego son

redistribuidos según diversos parámetros, como por ejemplo, el índice de pobreza.

Finalmente en 1988 se dictó la ley Orgánica de Municipalidades N° 18.695 que, con

modificaciones, rige a las Municipalidades hasta el día de hoy. En ella permanecen muchas de las

normas establecidas en 1973, aunque hay algunos cambios. Por ejemplo, se establece que las

Municipalidades son corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio

propios. Por otra parte, el Alcalde ya no es designado directamente por el Presidente de la

República, sino que por el Concejo Regional de Desarrollo, basado en una terna propuesta por el

Concejo de Desarrollo Comunal. Sin embargo, esta fórmula no rige en las comunas donde los

Alcaldes son designados directamente por el Presidente de la República.

Además, se modifica la composición y las atribuciones del Concejo de Desarrollo Comunal.

El número de integrantes de éste depende ahora de la población del municipio. Por otra parte, ya

no está compuesto por representantes de ciertas instituciones sino que por delegados de todas

organizaciones comunitarias, y de las actividades relevantes de cada comuna. Cada agrupación

elige una terna que presenta al Concejo de Desarrollo Regional, órgano que finalmente designa a

los integrantes del CODECO. Además, se ampliaron sus atribuciones, entre las que ahora cuentan

la conformación de la terna para la designación del Alcalde, la fiscalización de las actuaciones de

éste y la prestación de su acuerdo (no sólo opinión, como antes) en una serie de materias como el

Plan de Desarrollo Comunal, el Plan Regulador Comunal y el Presupuesto.

3 Irma Miranda, "Admninistración Municipal y Participación Ciudadana", Santiago, Chile, 1989, pág. 17.

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La finalidad de esta ley era que las Municipalidades contaran con medios legales y

económicos que les permitieran transformarse en un medio de descentralización del poder central,

contribuyendo al desarrollo homogéneo del país.4

2.3 La vuelta a la Democracia

Con el primer gobierno democrático nuevamente se le realizaron cambios al Régimen

Municipal, pero siempre manteniendo como base las reformas realizadas durante el gobierno

militar. En 1991, durante el Gobierno de Patricio Aylwin, se promulgaron diversas modificaciones a

la ley 18.695.

Un importante cambio fue la designación de las Municipalidades como corporaciones

autónomas, con lo que se fortalece su independencia de las demás instancias de la administración.

La autonomía era reconocida en forma implícita antes de estas reformas, pero ahora se establece

expresamente.

Por otra parte, las autoridades locales vuelven a ser elegidas por sufragio universal. El

CODECO es reemplazado por el Concejo Comunal, integrado por Concejales elegidos

democráticamente. En tanto, el CODECO vuelve a ser un órgano de consulta y de representación

de la Comunidad.

Como segundo mecanismo de participación ciudadana se establece el Plebiscito, que

puede realizar el Alcalde con el acuerdo del Concejo, sobre materias de administración local,

relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal. Estos plebiscitos son vinculantes para la

autoridad comunal.

En cuanto al financiamiento a partir de estas modificaciones el gobierno regional otorga un

aporte a las Municipalidades y que éstas son autónomas en la administración de sus finanzas.

Por otra parte, se instituye la posibilidad de que se asocien las Municipalidades para

facilitar la solución de problemas comunes y el mejor aprovechamiento de sus recursos. En las

atribuciones esenciales se agrega la de constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado

sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura.

Aunque con estas modificaciones la autonomía de las Municipalidades quedó plenamente

establecida, hubo varios problemas que siguieron perturbando la administración local. Por eso se

trabajó en una nueva modificación de la ley que debería ser promulgada en marzo de 1999. En ella

se le aumentan las facultades de fiscalización al Concejo, se cambia el orden de algunas funciones

y atribuciones de las Municipalidades, se crea el cargo de administrador municipal para todas las

4 Irma Miranda, op. cit., pág.17

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comunas, se modifica y flexibiliza las formas de participación ciudadana y se le dan importantes

tareas a la Subsecretaría de Desarrollo Regional, heredera del Instituto Municipal.

Según algunos personeros estas modificaciones fueron muy importantes, otros plantean

que se trata únicamente de un "maquillaje" y que los problemas de fondo no se solucionaron. En

todo caso los cambios en el Régimen Municipal aún están lejos de terminar. Incluso para este año

se esperan importantes discusiones y leyes relativas a Municipalidades, tema que se trata en el

capítulo 3.8 del presente informe.

3. Las Municipalidades hoy.

Las Municipalidades en Chile se rigen por la Constitución Política y por distintas leyes que

versan sobre temas específicos que atañen su funcionamiento. Sin embargo, tienen su principal

base legal en la ley 18.695 publicada el 31 de marzo de 1988. En ella se establecen sus funciones

y atribuciones, cómo ha de ser su organización interna y su financiamiento.

En nuestro país la función genérica de las Municipalidades es administrar las comunas

satisfaciendo las necesidades de la comunidad local y asegurando su participación en el progreso

económico, social y cultural.5

Según la Constitución Política y la ley 18.695 las Municipalidades son corporaciones

autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio:

• Corporaciones: quiere decir que están constituidas por más de un órgano como son el

Alcalde, el Concejo, el Consejo Económico Social, etc.

• Autónomas: quiere decir que no están sometidas en un vínculo jerárquico o de dependencia

a otros organismos del Estado. Por lo tanto, pueden ejercer dentro de su territorio libremente

las funciones que se les han asignado. Los límites de esta autonomía son el ordenamiento

jurídico, ya que la Municipalidades deben someterse a las leyes y no tienen más atribuciones

que las que expresamente le son entregadas por ellas. Además, tienen la obligación actuar

dentro de los planes regionales y nacionales, por lo tanto tienen que coordinarse con los

demás organismos del Estado.

5 Ley 18.695 Artículo 1

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• De derecho público: significa que su creación, funciones y organización tienen su origen en la

Constitución Política y en su respectiva Ley Orgánica Constitucional a las que deben someter

su actuar.

• Con personalidad jurídica: significa que pueden ejercer derechos y contraer obligaciones

• Con patrimonio: significa que tienen patrimonio propio, distinto al del Fisco.

Por otra parte, la ley establece que las Municipalidades son organismos de administración

y no de gobierno, ya que las tareas de gobierno propiamente tales le corresponde realizarlas al

Presidente de la República, los ministros de Estado, los intendentes y gobernadores.

Uno de los grandes logros que ha alcanzado el Régimen Municipal chileno, es el nivel de

autonomía que ha obtenido con las reformas realizadas desde la década del 70. Ésta se vio

reforzada con las modificaciones que se hicieron a la ley en 1991 y con la elección directa de las

autoridades municipales. Sin embargo, hay que destacar que la Constitución Política establece en

su artículo 3 que el Estado Chileno es Unitario, norma que es base de la institucionalidad y que no

se puede ver afectada por el carácter autónomo y descentralizado que revisten los municipios6.

Por lo tanto, las Municipalidades están inciertas en la administración del Estado, lo que implica que

tienen que trabajar en forma armónica con los demás organismos que lo integran. La ley 18.695

establece claramente que los municipios deben coordinar su actuación con los demás organismos

públicos. Según la ley las Municipalidades deben actuar dentro del marco de los planes nacionales

y regionales que regulen la respectiva actividad.

Por otra parte, los municipios tienen que llevar a cabo sus actividades dentro de los límites

que establecen tanto la Constitución como las demás leyes que la rigen y que son las mismas para

todo el país.

Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, las Municipalidades chilenas no dejan de ser

autónomas, ya que no están sometidas a un vínculo jerárquico o de dependencia de otros órganos

del Estado. Pueden cumplir sus funciones sin rendir cuentas, pero siempre con la obligación de

coordinar su actuar con las demás instancias (nivel provincial, regional y nacional). El Intendente y

el gobernador son los encargados de velar por que se cumpla la coordinación. Ésta es reforzada

por el hecho que los Consejos Regionales son designados por los Concejos Comunales.

3.1 Las funciones y atribuciones de las Municipalidades.

6 Rodrigo Baeza, “Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y financieras de las municipalidades”, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994, pág. 25.

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3.1.1. Funciones

La ley determina que las Municipalidades cumplen dos tipos de actividades:

3.1.1.1. Funciones privativas

Son aquellas cuya competencia le corresponde exclusivamente a las Municipalidades y

cuyo ejercicio no puede ser asumido por otras entidades. Por lo tanto, son las que debe ejercer el

municipio de modo habitual y permanente con sus funcionarios, aunque para su cumplimiento

puede recurrir al sector privado.

Son las siguientes:

a) elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Comunal cuya aplicación deberá

armonizar con los planes regionales y nacionales. Por lo tanto, el Plan de Desarrollo Comunal, lo elabora la Municipalidad pero tiene que

coordinarse con el Gobierno Regional. Incluso la Municipalidad debe enviar su Plan de Desarrollo

al respectivo Gobierno Regional, para su conocimiento.

b) la planificación y regulación urbana de la comuna y la confección del Plano Regulador

Comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes. El Plano Regulador es elaborado por la Municipalidad, pero posteriormente tiene que ser

aprobado por el Gobierno Regional. Además, según la Ley General de Urbanismo y

Construcciones el Ministerio de Vivienda tiene que aprobar y puede modificar los planes

Reguladores.

c) la promoción y desarrollo comunitario

Esta función está radicada en la Unidad de Desarrollo Comunitario, incluye tareas relativas

al turismo, la salud, la educación, la asistencia social, el deporte, la recreación, programas

sociales, etc.

d) aplicar las normas de transporte y tránsito público, dentro de la comuna de acuerdo a la

forma que dicten las leyes y normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio

respectivo.

En esta materia las Municipalidades están sometidas a las instrucciones que imparta el

Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, pero sólo en los aspectos técnicos, ya que la

conveniencia y oportunidad son ponderadas por el municipio. Con este ordenamiento se busca la

debida coordinación entre los distintos estamentos.

e) aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización en forma que dicten las leyes

y normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo En esta función la Municipalidad tiene la misma relación con el Ministerio de Vivienda y

Urbanismo que la descrita en el punto anterior con el Ministerio de Transporte.

f) el aseo y ornato de la comuna.

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Esta función puede ser ejercida directamente por el municipio o se puede entregar en

concesión.

3.1.1.2. Funciones compartidas Se refieren a las labores que las Municipalidades pueden efectuar dentro del ámbito de su

territorio, directamente o en conjunto con otros órganos de la Administración del Estado, éstas son:

a) educación y cultura

Esta función les permite a las Municipalidades realizar diversas actividades que directa o

indirectamente estén dirigidas a la educación o la cultura. No están limitadas a su relación con los

establecimientos educacionales municipales, sino que pueden realizar todo tipo de actividades a

través de subvenciones o de programas y proyectos relacionados con estos temas. Incluso pueden

participar o constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro,

destinadas a este tipo de funciones.

b) la salud pública y la protección del medio ambiente

Las Municipalidades pueden desarrollar todas las actividades que estén destinadas a

lograr la salubridad de la comunidad local, directamente o con organismos del sector. Sin embargo,

deben ajustarse a las normas que dicte el ministerio de Salud para el ámbito nacional.

En cuanto al medio ambiente las Municipalidades pueden colaborar con los organismos

públicos que se dedican a esta actividad, pero, además, pueden desarrollar iniciativas propias en

pos de la protección del medio ambiente.

c) la asistencia social y jurídica

La Municipalidad puede procurar los medios indispensables para paliar las dificultades de

las personas que carecen de los elementos fundamentales para subsistir, o sea, que se

encuentran en estado de indigencia, correspondiendo al municipio ponderar cada situación.

d) la capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo

La función de capacitación la Municipalidad la puede desarrollar directamente o a través de

otros organismos del Estado que ofrezcan cursos en este ámbito.

Por otra parte, esta función se refiere a que la promoción del empleo y al fomento

productivo, no es sólo una tarea del gobierno central, sino que también depende de las

Municipalidades. Éstas pueden realizar iniciativas como bolsas de trabajo o programas de

promoción del pleno empleo de la comuna, así como de fomento productivo.

e) el turismo, el deporte y la recreación

Respecto al turismo las Municipalidades deben actuar en coordinación con el Servicio

Nacional de Turismo. Lo que no implica que no puedan desarrollar proyectos turísticos a nivel

comunal.

En cuanto al deporte y la recreación, si bien las Municipalidades pueden cumplir esta

función directamente tienen que coordinarse con la Dirección General de Deportes y Recreación,

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evitando así duplicidad de funciones. Además, las Municipalidades reciben recursos provenientes

de esta repartición.

f) la urbanización y la vialidad urbana y rural

Esta función dice relación con el Plan Regulador de las ciudades, pero también le da

competencia a la Municipalidad en el ámbito rural de su comuna.

g) la construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias

Si bien las Municipalidades podrían asumir con sus propios recursos humanos y

materiales, el cumplimiento de esta función, la regla general es que lo hagan celebrando un

mandato con el Servicio de Vivienda y Urbanismo competente, que actúa como unidad ejecutora.

Según ley le corresponde al ministerio de Vivienda y Urbanismo la formulación de la política

nacional habitacional.

h) el transporte y el tránsito públicos

Esta función las Municipalidades tienen que ejercerla en estrecha coordinación con el

ministerio de Transporte quien fija la política nacional en esta área.

y) la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia y

catástrofes

En el cumplimiento de esta función las Municipalidades también tienen que actuar en forma

coordinada con otros organismos de la Administración del Estado, en este caso con las

Gobernaciones, y los Gobiernos Regionales. Aunque la situación sea de extrema gravedad las

Municipalidades no deben actuar al margen de las capacidades que les asigna la ley.

j) el apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y

colaborar en su implementación.

k) la promoción de la igualdad oportunidades entre hombres y mujeres

l) el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

En virtud de esta función las Municipalidades pueden realizar cualquier tipo de actividad

que sean de interés común. Sin embargo, debe tratarse de iniciativas para las que sean

competentes tanto funcional como territorialmente. Esta facultad les da un campo de acción muy

amplio, por lo que incluso se dice que "resulta difícil encontrar alguna materia que no pueda ser

asumida por la Municipalidad".7

3.1.2 Atribuciones

Para poder cumplir con las funciones antes descritas, la ley le entrega diversas

atribuciones a las Municipalidades. Éstas se dividen en esenciales y no esenciales.

7 Irma Miranda, op. cit. pág 48

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3.1.2.1 Atribuciones Esenciales Son aquellas que deben estar establecidas por una ley Orgánica Constitucional.

a) Ejecutar el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento.

b) Elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal

c) Administrar los bines municipales y nacionales de uso público de la comuna y que no estén en

manos de otros órganos del Estado

d) Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular

e) Establecer los derechos por los servicios que se presten y por los permisos y concesiones que

se otorguen.

f) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles

g) otorgar subvenciones y aportes a personas jurídicas de carácter público o privado sin fines de

lucro, que colaboren con la municipalidad en el cumplimiento de sus funciones.

h) Aplicar tributos que graven actividades o bienes con una clara identificación local. Esto no

faculta a las Municipalidades a crear tributos lo que únicamente se puede hacer mediante una ley.

Sólo los perciben incorporándolos a su patrimonio, se trata del permiso de circulación, el impuesto

territorial, las patentes municipales y las patentes de alcoholes.

i) Constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la

promoción y difusión del arte y la cultura.

j) Establecer unidades vecinales para propender a un desarrollo equilibrado y una adecuada

canalización de la participación ciudadana.

k) Las Municipalidades tienen la atribución de constituir Asociaciones Municipales, por lo tanto,

pueden asociarse entre ellas para lograr así un mejor cumplimiento de sus funciones.

3.1.2.2 Atribuciones no esenciales. La ley establece que las Municipalidades tendrán atribuciones no esenciales, que son

aquellas, que les confieren las leyes en general. Un ejemplo es la colaboración del Municipio en la

fiscalización y el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes al

medio ambiente.

La ley establece que "cualquier nueva función o tarea que se le asigne a los municipios

deberá contemplar el financiamiento respectivo". Este inciso se agregó en las últimas

modificaciones que se le hicieron a la ley, ya que las Municipalidades estaban recibiendo el

mandato de diversas leyes de asumir una serie de funciones que delegaba el gobierno central,

pero no recibían en financiamiento correspondiente de parte de él.

3.1.2.3. Otras atribuciones En esta parte nos referiremos a atribuciones que tienen las Municipalidades que no están

bajo un título explícito en la ley Orgánica de Municipalidades.

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Una de estas es la facultad de desarrollar o participar en actividades empresariales. Sin

embargo, estas tareas sólo las pueden llevar a cabo si se lo autoriza una ley de quórum calificado.

Las Municipalidades pueden entregar en concesión, mediante licitación pública, la

prestación de determinados servicios municipales de o la administración de establecimientos o

bienes específicos que posean.

En cuanto al endeudamiento, las Municipalidades chilenas no tienen actualmente la

facultad de adquirir empréstitos.

3.1.3 Los servicios traspasados

Aunque la ley Orgánica de Municipalidades no se refiere a estos servicios, consideramos

necesario comentar su funcionamiento debido al profundo impacto que tienen sobre los municipios.

Lo tratamos en este capítulo porque es una de las funciones que tiene que cumplir la Municipalidad

es administrar los servicios de salud y educación.

3.1.3.1 Educación. A principios de la década de los 80, se inició la transferencia de la administración de los

establecimientos educacionales fiscales, que hasta ese momento dependían del Ministerio de

Educación, a las Municipalidades. Este proceso se inició en un número reducido de comunas para

abarcar todo el país en un lapso de seis años. En la primera etapa el Gobierno Central entregó las

escuelas públicas de educación básica y luego, transfirió los establecimientos de educación media

y técnico profesional. Actualmente las Municipalidades administran prácticamente todos los

establecimientos del primer y segundo nivel.

El fundamento de este cambio fue la idea de acercar las decisiones educacionales a los

alumnos, padres y profesores. Además, se pretendió agilizar y optimizar la administración de las

escuelas, que hasta ese momento tenían que solicitar todo a Santiago.

Al principio los resultados del cambio se consideraron positivos, ya que la gestión y

administración eran más fáciles porque los problemas y sus soluciones eran visibles para los

Alcaldes. Además, profesores y apoderados podían influir directamente la educación.

El financiamiento del sistema se realiza por los traspasos de recursos que hace el gobierno

central según la cantidad de alumnos que asisten a clases. Además, las Municipalidades pueden

aportar recursos propios o postular a dineros del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, los que

generalmente se utilizan para mejorar la infraestructura.

Sin embargo, con el tiempo ciertos municipios se mostraron incapaces de solucionar

algunos problemas de gestión, a esto se sumó que la transferencia de fondos del gobierno central

no cubre totalmente los gastos. El resultado fue la aparición de fuertes déficit financieros, que las

Municipalidades han arrastrado por años y que hoy representan una parte importante de los

16

recursos que poseen las comunas. Este déficit alcanza actualmente la abultada suma de US$ 100

millones anuales.8

Cuando se transfirieron las escuelas a las Municipalidades, los profesores negociaban

directamente sus sueldos con los Alcaldes. Esto cambió con la dictación del Estatuto Docente, que

introdujo nuevamente la inamovilidad de los profesores y la negociación de sus remuneraciones

con el Gobierno Central.

3.1.3.2 Salud. Durante la década del 80 también se transfirió la administración de la salud primaria

(consultorios y postas públicas), a las Municipalidades. Como razones se dieron, la intención de

reforzar el proceso de descentralización administrativa, la ampliación de la atención primaria y la

adecuación de ésta a las necesidades de cada comuna.

Los recursos con los que cuentan las Municipalidades para llevar adelante este servicio,

provienen de las transferencias que efectúa el Servicio de Salud respectivo, que consisten en un

pago per cápita por población adscrita, a este monto se suman los recursos que el propio

municipio decida invertir y los fondos que provengan del Fondo Nacional de Desarrollo Regional,

que generalmente se utilizan para el mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento.

En la salud primaria también se produce un déficit que los municipios arrastran hace años,

debido a mala gestión y a que los ingresos que entrega el gobierno central no alcanzan a cubrir los

gastos de personal.

Al igual que en la educación, en salud se dictó el Estatuto de Atención Primaria, que le devolvió a

los empleados de la salud su estatus de funcionarios públicos, y en la práctica pasaron a depender

del Ministerio de Salud.

3.1.4 Comentarios acerca de las funciones y atribuciones.

En general expertos, Alcaldes, y Concejales, consideran que las funciones y atribuciones

que la ley concede a las Municipalidades están bien asignadas, ya que se le entregan tareas que

antes cumplía el gobierno central, logrando así el objetivo de descentralización. Pero existen una

serie de dificultades para que las Municipalidades lleven a cabo estos deberes en forma correcta,

por lo que finalmente el objetivo de la ley no se cumple. Uno de estos inconvenientes es la falta de

recursos técnicos y económicos que tienen muchas Municipalidades. Para la mayoría es un

problema cómo solventar las tareas más mínimas y ni siquiera sueñan con cumplir con todas sus

funciones.

8 Antonio Sancho, "Educación y gobierno local" en El gobierno de las personas, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 242

17

Otra dificultad se presenta en la relación del municipio con el Gobierno central, ya que

existe entre ellos superposición de funciones y atribuciones. Esto provoca la injerencia de

organismos superiores de la administración del Estado, en las acciones municipales y poca

claridad en la asignación de las tareas. Situación que se produce porque diversas leyes les

entregan a otros estamentos las mismas atribuciones y funciones que tienen las Municipalidades.

Aunque los expertos señalan que estas leyes debieran caducar, la Contraloría General de la

República (órgano encargado de interpretar la legislación), no ha favorecido a las Municipalidades

en sus dictámenes. Todo esto provoca que finalmente los municipios no puedan ejercer libremente

sus funciones y atribuciones, porque chocan constantemente con el gobierno central. Debido a

esto algunos expertos sostienen que en Chile no rige el principio de subsidiariedad, sino que la

máxima de que las Municipalidades harán lo que la autoridad central les permita. A continuación se

verá como se dan las situaciones antes descritas en la realidad.

El primer problema planteado, la injerencia del gobierno central en el ámbito municipal se

ocasiona porque tanto en las funciones privativas como en las compartidas, los municipios tienen

que ajustar sus actos a reglas de estamentos superiores. Esta disposición busca la coordinación

de los servicios públicos, pero en la actualidad está llevando a la intromisión de organismo ajenos,

en las labores que debieran llevar a cabo en forma autónoma los municipios.

La injerencia del gobierno central en los municipios se origina a través de los distintos

ministerios, ya que cada uno en su área, realiza acciones directas de las comunas. Un caso que

se menciona repetidamente es el que se produce en las áreas de del vivienda y urbanismo y en la

de transporte y tránsito. Ambas son atribuciones esenciales de las Municipalidades, sin embargo,

la ley establece que tienen que aplicar las normas de acuerdo a las instrucciones que dicten los

ministerios respectivos. Éstos promulgan actualmente instrucciones específicas y concretas,

actuando así directamente en las comunas, lo que lleva a que las Municipalidades no puedan

impulsar planes propios coherentes, porque entran permanentemente en conflicto con los

ministerios.

Un ejemplo es la situación que se crea en torno al Plan Regulador Comunal, que debe ser

aprobado por el Consejo Regional, y que finalmente puede ser incluso modificado por el ministerio

de Vivienda y Urbanismo. Éste puede cambiarlo, sin consultar a la respectiva Municipalidad para

llevar a cabo un programa de viviendas sociales en un terreno específico, basándose en la ley de

Vivienda y Urbanismo. Puede suceder que el municipio haya planificado un parque para el mismo

lugar. Esto provoca un fuerte desinsentivo a nivel comunal, ya que, ¿para qué se va a trabajar en

un plan que finalmente no va a corresponder a las ideas planteadas inicialmente?

En tanto, las facultades de tránsito y de transporte tienen que enmarcarse en las normas

que dicta el ministerio de Transporte y Telecomunicaciones. Éste es el encargado de proponer y

evaluar las políticas en materia de transporte controlando que efectivamente se cumplan. Así

puede darse que este ministerio deje sin efecto una disposición de municipio si la considera

18

inapropiada. Por otra parte, es facultad de las Municipalidades establecer el tránsito de las calles

de su comuna, pero esto no lo pueden hacer con las calles interurbanas, que están bajo la

vigilancia del ministerio.

Otro problema se produce en la construcción mantención de las vías, ya que las calles

interurbanas dependen del Ministerio de Obras Públicas, mientras que los caminos y calles

comunales lo hacen del ministerio de Vivienda y Urbanismo. Entre estos ministerios tiene que

encontrar entonces su espacio el municipio.

Una segunda situación de injerencia se produce a través del poder del dinero, ya que los

fondos los posee el gobierno central. Quienes más sufren con esto son las comunas pobres (la

mayoría en nuestro país), ya que no cuentan con los fondos necesarios, para realizar diversas

tareas. Por lo tanto, para reparar una calle, por ejemplo, tiene que solicitarle el dinero al ministerio

a través de un oficio, y es éste, un organismo del gobierno central, es el que decide si se va a

reparar o no la calle de tal o cual comuna.

Pero las injerencias en la autonomía municipal no se quedan en los ámbitos mencionados,

sino que también se producen en áreas tan variadas como deporte, turismo o los programas

sociales. En ellas los ministerios idean los planes, traspasan los fondos a los municipios y estos lo

único que pueden hacer es administrar los proyectos ideados y financiados por los ministerios.

Siendo que como las Municipalidades conocen mejor realidad de las comunas, podrían llevar a

cabo programas mucho más útiles. Según los expertos los programas deben desarrollarse de cara

a la realidad de cada comuna, y que luego las mismas personas que los idearon los lleven a la

práctica. Hoy se conciben planes nacionales, quitándole la iniciativa al personal municipal, que lo

único que hace es administrar.

El segundo inconveniente que se produce por la duplicidad de funciones es la poca

claridad que existe en la asignación de las tareas. Un ejemplo patente lo encontramos en el área

del medio ambiente, ya que aparte del municipio existen diversas otras instituciones (Gobiernos

Regionales, Servicio de Salud del Ambiente, la Comisión Nacional del Medio Ambiente) que

también tienen como responsabilidad la protección del entorno. Por lo tanto, no hay claridad sobre

el rol que tienen las Municipalidades en esta área. Un problema similar se produce con los

colectores de aguas lluvia, ya que nadie es directamente responsable por ellos

Los problemas de injerencia de órganos superiores en las tareas municipales o la poca

claridad en la responsabilidad de las funciones, se dan en relación con casi todas las funciones y

atribuciones que les entrega la ley a las comunas. Según los expertos esto se origina porque Chile

ha sido históricamente un país centralizado, los que lleva a que los poderes centrales no confíen

en la capacidad de las comunas o que teman que el país pierda su ideal de unitario.

Una dificultad que emana de las situaciones antes descritas, es que los ciudadanos no

pueden identificar a los verdaderos responsables de las medidas que se toman en su entorno. Por

lo tanto, no pueden premiar una buena gestión, o castigar una mala, ya que no saben quién es

19

finalmente el responsable por los actos, sí el municipio o el gobierno central. Por otra parte, la

duplicidad de funciones provoca un lógico aumento de la burocracia y con eso una mala

asignación de los fondos.

Según los expertos la solución estaría en tres ámbitos. Primero, los ministerios debieran

dictar normas generales, marcos dentro de las cuales tuvieran que moverse los municipios y no

disposiciones específicas. Así se evitaría la duplicidad de funciones, pero se preservaría la

coordinación de los servicios públicos.

Además, plantean que se debieran considerar derogadas las disposiciones de leyes que

versen sobre funciones privativas de las municipalidades, como es el caso de la ley General de

Urbanismo y Construcciones y la ley 18.290 de Tránsito.

En segundo lugar debiera darse un traspaso directo de fondos a los municipios desde los

distintos ministerios con reglas de inversión generales. Las Municipalidades podrían idear entonces

los planes basados la realidad de su comuna. Según los expertos es bueno que se traspase el

mayor poder de decisión posible a las Municipalidades, ya que sólo a través de ellas los

ciudadanos pueden manifestar directamente cuáles son sus prioridades y preferencias.

Tercero, se debiera delimitar claramente cuáles son las tareas de las diversas

instituciones u organismos que intervienen en la misma área, ejemplo claro es el caso del medio

ambiente.

Los entendidos sostienen que los ministerios debieran ser eminentemente normativos, y no

operativos, ya que son los municipios los que finalmente conocen mejor la realidad de sus

comunas. Recién cuando las Municipalidades puedan cumplir en forma realmente autónoma con

las funciones que les entrega la ley, éstas podrían considerarse correctamente asignadas.

En tanto, también se producen dificultades entre el gobierno regional y las Municipalidades

debido a que en el sistema actual no existe una real coordinación, a pesar de que la ley la exige

expresamente. Hay problemas que afectan a varias comunas, y como no funciona el principio de

coordinación, finalmente decide el Intendente, quien muchas veces impone su opinión a los

municipios. La solución a esto sería una mayor descentralización, que las comunas dejaran de

responder a una instancia mayor, teniendo que ponerse de acuerdo directamente entre ellas. Los

Alcaldes plantean que esto no sería una dificultad ya que la coordinación entre las comunas ya

existe en materias como la basura. Si el conflicto es insoluble, lo que muchos descartan que se

pueda llegar a producir, debiera intervenir una instancia mayor, pero como mediador y sin imponer

las decisiones. Las Municipalidades según la ley son autónomas, por lo tanto los estamentos

mayores no debieran decidir por ellas como ocurre en la actualidad. Los municipios tienen que

poder cumplir con sus funciones y así asumir también la responsabilidad de sus actos.

Entrando en otro ámbito hay que mencionar que existen personas que plantean que habría

que entregarle a los municipios la función privativa de la seguridad ciudadana, ya que son ellos los

20

que mejor conocen la realidad local, y así los recursos de Carabineros se podrían enfocar de

manera más eficiente.

En relación con los servicios traspasados se sostiene que el principal problema es el

financiamiento. El déficit que producen educación y salud a las comunas es un tema que lleva a

fuertes fricciones entre el Gobierno Central y las Municipalidades. Sin embargo, los entendidos no

proponen como solución la vuelta de estos servicios al gobierno central. La mayoría manifiesta que

éstos deben quedar a cargo de los municipios pero que los recursos tienen que ser

sustancialmente elevados. Además, piden una flexibilización en los respectivos estatutos que rigen

a los funcionarios de estas áreas. Plantean que debieran volver a depender directamente de las

Municipalidades y que las negociaciones de sueldos se debieran realizar directamente con cada

Alcalde y no a nivel nacional.

Por otra parte, los Alcaldes se quejan porque se les pide que se preocupen por la salud y

educación en su comuna, pero lo único que finalmente pueden hacer es servir de intermediarios en

la administración y en los pagos de los sueldos. Porque los que definen los planes y entregan las

platas siguen siendo los ministerios. Por lo tanto, no se estaría cumpliendo una real

descentralización en la salud y en la educación.

3.2 Los órganos municipales

En las Municipalidades chilenas existen dos órganos de importancia, que son mutuamente

dependientes:

Cuadro 1. Funciones Alcalde y Concejales

El Alcalde:

Ejecutivo

El Consejo:

normativo, resolutivo y fiscalizador

3.2.1 El Alcalde

El Alcalde es la máxima autoridad de la Municipalidad y en esta calidad le corresponde su

dirección, administración y la supervigilancia de su funcionamiento. Es elegido por sufragio

21

universal; es la persona que obtiene, individualmente, mayor número de preferencias en las

elecciones y que integra la lista más votada. Su mandato dura cuatro años pudiendo ser reelegido.

Los requisitos para ser Alcalde son: ser ciudadano con derecho a sufragio, saber leer y

escribir, tener la situación militar al día y no estar afectado por inhabilidades como poseer otros

cargos públicos.

Dentro de la administración municipal el Alcalde tiene carácter de funcionario, por lo que

tiene asignado un grado de acuerdo con la escala de remuneraciones del personal municipal, y

está sometido a las responsabilidades de un funcionario.

Las atribuciones del Alcalde son múltiples, se dividen en exclusivas, las con consulta al

Concejo, y aquellas donde necesita un acuerdo con este organismo.

3.2.1.1 Atribuciones exclusivas del Alcalde. a) representar judicial y extrajudicialemente a la Municipalidad.

b) proponer al Consejo la organización interna de la Municipalidad

c) nombrar y remover los funcionarios de su dependencia de acuerdo a las normas estatuarias que

los rijan

d) aplicar las medidas disciplinarias al personal de su dependencia de acuerdo a las normas

estatutarias que los rijan

e) administrar los recursos financieros de la Municipalidad de acuerdo a las normas de

administración financiera del Estado

f) administrar los bines municipales y nacionales de uso público de la comuna que le correspondan

según ley

g) otorgar, renovar y poner término a permisos municipales

h) adquirir y enajenar bienes muebles

i) dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular

j) delegar parte de sus atribuciones a funcionarios de su dependencia salvo en el caso de

aplicación de sanciones y en la administración financiera

k)coordinar el funcionamiento de la Municipalidad con los órganos del Estado que corresponda

l) coordinar la acción de los servicios públicos en la comuna

ll) convoca y preside el Concejo

m) somete a plebiscito las materias que establece la ley

n) autoriza la circulación de los vehículos municipales en el cumplimiento de sus funciones.

3.2.1.2 Atribuciones del Alcalde con consulta al Consejo. El Alcalde debe consultar al Concejo para designar delegados para las comunidades

distantes a la sede municipal. Hay que aclarar que si bien la consulta al Consejo en estos casos es

22

obligatoria esto "no implica que la decisión que adopte el cuerpo colegiado obligue al Alcalde, toda

vez que en esos casos dicho consejo tan sólo emite una opinión.9

3.2.1.3 Las atribuciones del Alcalde donde es necesario un acuerdo con el Consejo.

Para el ejercicio de las atribuciones que se enumeran enseguida, el Alcalde necesita el

consentimiento del Consejo. Estas materias son iniciativa del Alcalde, por lo tanto él las propone al

Consejo, organismo que las estudia y luego aprueba o rechaza.

a) para aprobar el Plan Comunal de Desarrollo, el Presupuesto Municipal y sus modificaciones,

como asimismo los presupuestos de salud y educación, los programas de inversión

correspondientes y las políticas de recursos humanos, de prestación de servicios municipales y de

concesiones, permisos y licitaciones.

b) para aprobar el proyecto de Plan Regulador y sus modificaciones.

c) establecer derechos por los servicios municipales y por los permisos y concesiones

d) aplicar dentro de los marcos que indique la ley, los tributos que graven actividades o bienes que

tengan una clara identificación local y estén destinados a obras de desarrollo comunal

e) actos relativos a los bienes municipales

f) expropiación de bienes para dar cumplimiento al Plan Regulador.

g) realizar aportes o subvenciones

h) transigir judicial y extrajudicialmete

i) otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término

j) dictar ordenanzas y los reglamentos respectivos a la organización interna de la Municipalidad

k) omitir el trámite de licitación pública en los casos que sean urgentes

l) convocar por iniciativa propia al plebiscito comunal

m) readscribir o destinar a otras unidades al personal municipal que se desempeñe en la Unidad

de Control

n) otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes consultando previamente a las

Juntas de Vecinos respectivas

ñ) fijar el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio de bebidas alcohólicas

dentro de la comuna

Además, cada Municipalidad debe contar con un reglamento de contrataciones y

adquisiciones aprobado por el Consejo a propuesta del Alcalde, con el objetivo de resguardar la

debida objetividad, trasparencia y oportunidad de estas acciones.

El Alcalde debe dar cuenta pública al Consejo sobre su gestión anual y sobre la marcha

general de la Municipalidad, a más tardar el mes de abril de cada año. Ésta debe realizarse

mediante un informe escrito donde se haga referencia al menos de los siguientes contenidos:

9 Rodrigo Baeza, op. cit. pág. 68.

23

a) el balance y el estado de situación financiera

b) las acciones realizadas para el cumplimiento del Plan de Desarrollo comunal, así como los

estados de avance de los programas de mediano y largo plazo, las metas cumplidas y los objetivos

alcanzados.

c) la inversión realizada en los proyectos cumplidos y sus fuentes de financiamiento

d) un resumen de las observaciones más relevantes realizadas por la Contraloría General de la

República

e) los convenios celebrados con otras instituciones

f) las modificaciones efectuadas en el patrimonio municipal

g) todo hecho relevante relativo a la administración municipal

Un extracto de la cuenta pública debe ser difundido entre la comunidad y el informe

completo debe estar a disposición del ciudadano que lo requiera.

3.2.2 El Concejo

La Constitución establece que en cada Municipalidad del país habrá un Consejo integrado

por Concejales elegidos por sufragio universal. La elección de Alcaldes y Concejales es la misma,

quedando como Concejales las personas cuya votación no alcance para al cargo de Alcalde. Los

requisitos para ser Concejal son los mismos que para ser Alcalde. La duración del cargo de

Concejal es de cuatro años pudiendo ser reelegidos.

La cantidad de Concejales que componen el Consejo varía según la cantidad de electores

de la respectiva comuna:

Cuadro 2. Número de Concejales por cantidad de electores

seis concejales comunas o agrupaciones de comunas con hasta

70 mil electores

ocho concejales comunas o agrupaciones de comunas de más

de 70 mil electores hasta 150 mil electores

diez concejales comunas o agrupaciones de comunas de más

de 150 mil electores

El Concejo se reúne dos veces al mes en sesiones ordinarias. Lo preside el Alcalde, que

es el Concejal que obtuvo mayor votación en las elecciones respectivas. En tanto, el Alcalde o un

tercio de los Concejales, pueden llamar a sesiones extraordinarias, donde se tratan temas

específicos. Todas las asambleas del Concejo son públicas, excepto que sean declaradas

24

secretas por dos tercios de los Concejales presentes. El funcionamiento interno del Concejo es

establecido por el propio organismo a través de un reglamento.

El Consejo según la ley de Municipalidades tiene carácter normativo ya que aprueba

determinadas resoluciones municipales como es el caso de las ordenanzas; resolutivo pues tiene

poder de resolución en ciertas áreas; y fiscalizador ya que supervisa las acciones del Alcalde y de

las unidades y servicios municipales. Además, está encargado de hacer efectiva la participación de

la comunidad local y de ejercer las atribuciones que se detallan a continuación.

3.2.2.1 Las atribuciones exclusivas: Son aquellas que el Consejo ejerce directamente sin que requiera una proposición previa

del Alcalde.

a) elegir al Alcalde cuando proceda

c) fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales y la ejecución del

presupuesto municipal

d) fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezcan, las que

deberán ser respondidas en el plazo de veinte días

e) pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de Alcalde y Concejal

f) aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones y fundaciones

g) recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectos específicos y

medidas concretas de desarrollo comunal.

h) citar o pedir información, a través del Alcalde, a los organismos o funcionarios municipales

cuando lo estime necesario para pronunciarse sobre las materias de su competencia. La facultad

de solicitar información también la tiene cualquier concejal, a través del Concejo y el Alcalde está

obligado a responder dentro de veinte días.

i) elegir los integrantes del directorio de las corporaciones o fundaciones de las que sea parte la

Municipalidad. Los directores deben informar al Consejo sobre la marcha de la respectiva

fundación o corporación

j) solicitar un informe a las empresas, fundaciones o corporaciones que reciban aportes de la

Municipalidad

k) otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los bienes de uso público

bajo su administración

l) fiscalizar las unidades y servicios municipales

ll) autorizar los cometidos de los Concejales y del Alcalde cuando deben ausentarse del territorio

nacional

m) supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal

25

La fiscalización que le corresponde realizar al Consejo comprende también la facultad de

evaluar la gestión del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan

ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el Consejo.

Las diferentes acciones de fiscalización pueden ser requeridas por cualquier Concejal,

pero deben ser acordadas dentro de una sesión ordinaria del Concejo. Por otra parte, el Consejo,

por la mayoría de sus miembros, puede disponer la contratación de una auditoría externa que

evalúe la ejecución presupuestaria y la situación financiera del municipio. Además, debe contratar

una auditoría externa para evaluar la ejecución del Plan de Desarrollo, ésta tiene que realizarse

cada tres o cuatro años dependiendo de los ingresos de cada municipio. Los informes de las

distintas auditorías son de conocimiento público.

3.2.2.2. Materias que requieren el acuerdo del Consejo. Son aquellas materias que propone el Alcalde al Concejo, y que éste tiene que discutir y

estudiar para luego aprobar o rechazar (se enumeraron en el párrafo 3.2.1.3). De especial

importancia son, las que se detallan a continuación:

- Plan Comunal de Desarrollo y sus modificaciones

- Presupuesto Municipal y sus modificaciones

- Programas de inversión

- Proyecto de Plan Regulador Comunal

En cuanto al presupuesto la ley establece que el Consejo sólo lo podrá aprobar si está

debidamente financiado. Si el Consejo no introduce las modificaciones necesarias o el Alcalde no

las propone o el Consejo no las aprueba, serán solidariamente responsables por las pérdidas que

arroje el ejercicio del respectivo año.

El Consejo no puede aumentar el presupuesto de gastos presentado por el Alcalde, sino

sólo disminuirlo, y modificar su distribución. Por otra parte, es un deber del Consejo revisar

trimestralmente el programa de ingresos y de gastos introduciendo las modificaciones requeridas a

proposición del Alcalde.

3.2.2.3 Materias en las que el Alcalde debe consultar al Concejo.

Se trata de la nominación de los delegados en lugares apartados de la cede municipal.

Además de todas las atribuciones antes descritas, la ley establece que cualquier Concejal

puede recurrir ante el tribunal electoral regional para declararle causas de inhabilidad que afecten

tanto al Alcalde como a cualquier Concejal.

26

En tanto, hay otras leyes que también le entregan atribuciones a los Concejos, un caso

importante es el de la ley 19.175 que establece que los Concejales se constituirán en colegios

electorales para cada una de las provincias, con el objeto de elegir a los Consejeros Regionales.

En cuanto a los derechos de los Concejales hay que señalar que estos deben ser

informados por el Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y el funcionamiento de la

Municipalidad. El Alcalde tiene la obligación de responder a las consultas del Concejal dentro de

15 días.

Además, tienen derecho a una asignación mensual de 100 a 200 mil pesos según se

acuerde en el Concejo.

3.3.3. Comentarios acerca de los órganos municipales.

Durante los últimos años se ha podido apreciar en Chile un importante cambio en la

percepción de la importancia del cargo de Alcalde. Lo que antes era un puesto de reconocimiento

local y de poca importancia para una carrera política, está transformándose en un trampolín para

las personas con intereses en esta área. Ser Alcalde significa tener importantes atribuciones,

recursos y en los últimos años también difusión en la prensa, por lo que se compara con "ser

presidente de un gobierno chico". Esta nueva situación ha llevado a que según los entendidos, en

cada elección comunal postulen personas más preparadas a este cargo.

Por otra parte, la figura de Alcalde está siendo cada vez más valorada por la ciudadanía,

gracias a que es un puesto ejecutivo, y el Alcalde se muestra como un "hacedor de cosas".

Además, tiene el poder de solucionarle a la gente los problemas de su vida cotidiana, los

"problemas reales", lo que le genera una cercanía con la población que no tiene ningún otro puesto

público.

A pesar de que la mayoría de los entendidos opina que los Alcaldes en Chile han trabajado

bien, postulan que aún falta profesionalismo en la ejecución de sus tareas. Por esto, que plantean

la posibilidad de cambiar los requisitos para ser edil, que hoy son prácticamente ser ciudadano, y

saber leer y escribir. El problema es que el Alcalde es, en el fondo, el gerente de una empresa de

servicios que maneja millones de pesos, y debiera estar preparado para esta tarea. Hoy muchos

Alcaldes llegan a sus puestos sin saber de qué se tratará su trabajo, y se demoran por lo menos la

mitad de los años de su gestión, en aprender. Debido a esta evidencia se discute la posibilidad de

aumentar las exigencias para ocupar este cargo, como por ejemplo, haber cursado enseñanza

media. Además, se ha pensado en que los Alcaldes tengan que realizar cursos de capacitación

cada cierto tiempo.

Sin embargo, existe una corriente que está en contra de esta postura, porque la

consideran antidemocrática. Esta plantea que los Alcaldes son líderes políticos y que si no saben

27

manejar el municipio, deben apoyarse en un buen equipo de asesores, lo que en la actualidad, a

veces no ocurre.

En nuestro país existe una clara división de tareas entre el Alcalde, que es ejecutivo, y el

Concejo que es normativo, resolutivo y fiscalizador. En general se considera correcta esta

repartición de deberes para el buen funcionamiento de las Municipalidades. Además, se plantea

que es necesario que el Alcalde posea estas amplias y exclusivas atribuciones porque de otra

manera el trabajo municipal se estancaría mientras intenta ponerse de acuerdo el Concejo.

Esta posición se ve respaldada por la realidad que se vive en muchos municipios, donde la

relación entre el Alcalde y el Concejo es de abierta disputa. Muchos Alcaldes se quejan de que el

Concejo entorpece su labor. Situación que se da a veces por luchas políticas pero, según los

expertos, la guerra entre Concejo y Alcalde tiene especialmente su raíz en las elecciones. Plantean

que las personas que ocupan finalmente los cargos de Concejales, son los que perdieron en las

elecciones (todos postulan al cargo de alcalde), por lo tanto son "alcaldes frustrados". La lucha de

las elecciones se prolonga, entonces, durante cuatro años.

Por esta razón se sugiere que se separen las elecciones de Alcalde y Concejales,

evitando así que se produzcan estos problemas. Además, el perfil y la capacitación de las

personas para los dos cargos son muy distintos. Por otra parte, los postulantes que se

presentarían para ser Concejales, sabrían cuál es su rol en la Municipalidad y no estarían

frustrados. Hay personas, según los expertos, que quisieran ser Concejales pero que no se

presentan a las elecciones porque no les interesa ser Alcaldes, ya que quieren seguir ejerciendo

su profesión, por ejemplo.

Sin embargo, también hay entendidos que están en contra de la separación de las

elecciones, porque según ellos, habría personas valiosas que después de fracasar en la elección

para Alcalde no podrían aportar con su trabajo a la Municipalidad. Además, sostienen que sería

difícil encontrar interesados en presentarse a las elecciones de Concejales.

En tanto los problemas que tiene la labor de Concejal son varios. Para empezar la

importancia de su labor es desconocida por la ciudadanía. Con el sistema actual las acciones de

los Concejales no salen a la luz pública, por lo que los vecinos nunca se enteran cuáles son los

buenos y cuáles los malos Concejales. Tampoco hay control sobre la labor que realizan, lo que

podrían hacer los electores si se enteraran de sus actos.

Por otra parte, hay quienes plantean, especialmente los mismos Concejales, que se les

debieran dar algunas atribuciones de gestión. Sostienen, por ejemplo, que debiera haber un

mecanismo a través del cuál los Concejales pudieran proponer y luego llevar a cabo proyectos.

Basan esta idea en que una de las tareas del Concejo es representar a la ciudadanía, pero con el

actual sistema si un Concejal recoge las inquietudes de la gente no les puede dar una solución, ya

que no cuenta con mecanismos para hacerlo. Afirman que los Concejales debieran poder llegar

28

más allá de las proposiciones, siempre resguardando la idea que el que finalmente decide es el

Alcalde.

También se manifiesta que la asignación de los Concejales es demasiado baja y que esto

les impide dedicarle el tiempo necesario a las complejas y delicadas materias (presupuesto, plan

de desarrollo, concesiones, etc.) que deben estudiar. Esta situación lleva a que algunos planteen

la necesidad de profesionalizar la tarea del Concejal, asignándoles un sueldo, con el requisito de

trabajar cierta cantidad de horas en la Municipalidad. Otros sostienen que bastaría con subir la

asignación que perciben lo que, sin embargo, no es posible para muchas Municipalidades cuyo

presupuesto ya es insuficiente.

A todo esto se suma la apreciación de que el nivel de preparación de los Concejales, dada

las materias que tienen que estudiar, es muy bajo en general. Por eso se propone aumentar los

requisitos para presentarse a este cargo. Según los expertos, las atribuciones que tienen

actualmente los Concejales son muchas, pero no las saben utilizar bien, porque no las conocen.

Esto se va agravado por la realidad de que nadie se presenta a la elección para ser Concejal, y

que por lo tanto, no se preparan para este cargo.

3.3 Funcionamiento interno de las Municipalidades.

La ley establece que para que las Municipalidades puedan cumplir con las tareas que se

les asignan, deben contar con una serie de unidades entre las que se reparten los distintos

deberes. Es una obligación legal del Alcalde establecer mediante un reglamento la organización

interna de la Municipalidad basándose en estos departamentos, y apegándose siempre a la ley.

La organización interna de las Municipalidades varía según la cantidad de habitantes de la

respectiva comuna. En las comunas donde la población es igual o menor a 100 mil habitantes, la

estructura interna debe incluir una Secretaría Municipal, y las demás oficinas que deben cumplir

con todas las tareas asignadas a la municipalidad10, pueden ser implementadas o no, según las

necesidades particulares del municipio.

Organigrama de las Municipalidades con población igual o menor a 100 mil habitantes.

10 ver capítulo 3.1

Alcalde

29

Las comunas con una población superior a los 100 mil habitantes deben incluir en su

organización la Secretaría Municipal, la Secretaría Comunal de Planificación y a lo menos una

unidad encargada de cada una de las siguientes actividades: desarrollo comunitario, obras

municipales, aseo y ornato, tránsito y transporte público, administración y finanzas, asesoría

jurídica y control. Las funciones de estas unidades están especificadas en el párrafo 4 de la Ley

Orgánica de Municipalidades y se comentan en el siguiente capítulo de este informe.

Organigrama de las Municipalidades de comunas con más de 100 mil habitantes

1) La Secretaría Municipal

Fuente: Baeza, Rodrigo, Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y financieras de las municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994.

Alcalde

Administrador Municipal Secretario Municipal

Unidad de Control Secretaría de Planificación

Asesoría Jurídica Comité Técnico Administrativo

Tránsito y Transporte

Obras Municipales

Administración y

finanzas

Desarrollo Comunitario

Aseo y Ornato

Secretario Municipal

Las unidades que les sea posible establecer

30

En tanto, la ley permite que dos o más Municipalidades puedan compartir una misma

unidad, excepto la Secretaría Municipal, el Administrador Municipal y la Unidad de Control, con el

objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus recursos humanos.

3.3.1 Las distintas unidades municipales y sus funciones.

a) Secretaría Municipal Está a cargo de un secretario municipal cuyas funciones son dirigir las actividades de

secretaría administrativa del Alcalde, y del Concejo, además de desempeñarse como ministro de fe

en todas las actuaciones municipales.

b) La secretaría Comunal de Planificación Desempeña funciones de asesoría tanto para el Alcalde como para el Concejo, en

materias de estudios y evaluación. Específicamente le corresponden las siguientes funciones:

a) servir de secretaría técnica en la formulación de la estrategia municipal y en los planes,

programas y proyectos de desarrollo de la comuna.

b) asesorar al Alcalde en la elaboración de los proyectos de Plan Comunal de Desarrollo y

Presupuesto Municipal.

c) evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos, inversiones y el

presupuesto municipal, e informar sobre estas materias al Concejo, al menos

semestralmente.

d) efectuar análisis y evaluaciones permanentes de la situación de desarrollo de la comuna

e) elaborar las bases generales y específicas para los llamados a licitación.

f) recopilar y mantener la información referente a sus actividades.

En esta unidad debe trabajar un profesional con título universitario de una carrera de al

menos 10 semestres, éste ocupa el cargo de Asesor Urbanista y sus tareas son:

a) asesorar al alcalde y al Concejo en la promoción del desarrollo urbano

b) estudiar y elaborar el Plan Regulador Comunal y mantenerlo actualizado.

c) informar sobre las planificación interurbana que formule la Secretaria Regional

Ministerial de Vivienda y Urbanismo al municipio.

c) Unidad encargada del desarrollo comunitario. Su tarea es asesorar el Alcalde y al Concejo en la promoción del desarrollo comunitario. La

idea es que este departamento capte las necesidades de la comunidad y les busque una solución.

Además, debe prestar asesoría técnica a las organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y

legalización, y promover su participación en las actividades del municipio. Por último, debe

31

promover medidas que mejoren la vida comunitaria en el ámbito de la educación, salud, medio

ambiente, turismo, recreación, promoción del empleo etc.

d) Unidad de Servicios de Salud y Educación Tiene que asesorar al Alcalde y al Concejo en estas materias. Además, cuando la

administración de dichos servicios esté en manos de la Municipalidad tiene que administrarlos y

proponer medidas para mejorarlos.

e) Unidad encargada de Obras Municipales Su tarea es velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo

y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes. Otorga los

permisos y las aprobaciones a los proyectos relativos a construcciones en la respectiva comuna.

La ley establece que quien ejerza la jefatura de esta unidad debe poseer un título de arquitecto,

ingeniero civil o constructor civil. El director de obras tiene una doble dependencia, ya que su

superior es tanto el Alcalde como de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda.

f) Unidad encargada de la función de aseo y ornato Realiza las tareas de aseo y ornato en la comuna correspondiéndole la extracción de

basura y el cuidado de las áreas verdes.

g) Unidad encargada de la función de tránsito y transporte público Aplica y regula las normas del tránsito en la comuna y otorga las licencias de conducir.

h) Unidad encargada de administración y finanzas Asesora al Alcalde en la administración del personal y de las finanzas municipales. Entre

sus funciones específicas está colaborar con la Secretaría Comunal de Planificación en la

elaboración del presupuesto municipal.

i) Unidad encargada de la asesoría jurídica. Su tarea es asesorar al Alcalde, al Concejo y a todas las unidades municipales en las

materias legales. Además, puede asumir la defensa de la Municipalidad en el caso que sea

necesario. También es su tarea realizar los sumarios internos que ordene el Alcalde.

j) Unidad encargada del Control Esta unidad depende directamente del Alcalde y está ubicada en el nivel alto de la

estructura municipal. Realiza las auditorías operativas internas de la Municipalidad, controla la

ejecución financiera y presupuestaria, presenta al Alcalde e informa al Concejo los actos que

32

estime ilegales. Colabora directamente con el Concejo en sus funciones fiscalizadoras y lo asesora

en la definición y evaluación de las auditorías externas que se realicen. Apoya directamente al

Alcalde en todas las materias relacionadas con actos legales.

El jefe de este departamento se elige mediante un concurso y su nombramiento requiere la

aprobación del Concejo. Este puesto sólo puede ser ejercido por una persona que tenga un título

profesional acorde con el cargo. Finalmente sólo puede ser removido por causales aplicables a

cualquier funcionario, después de la instrucción de un sumario.

k) Administrador Municipal. La nueva ley establece que todas las Municipalidades deben contar con un administrador.

La persona que ocupa este cargo tiene que tener un título profesional. Es un cargo de exclusiva

confianza del Alcalde, por lo tanto no se accede a él por ascenso sino que por nombramiento del

edil. Por esto el administrador sólo puede ser removido de su cargo por el Alcalde. En tanto el

Concejo por dos tercios de sus miembros, puede solicitarle al Alcalde su remoción.

El administrador es un colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinación y

gestión permanente del municipio, además, le ayuda en la elaboración y seguimiento del plan

anual de acción municipal.

3.3.2 Personal.

En las Municipalidades laboran personas bajo diferentes regímenes de trabajo. Están los

funcionarios de planta y los empleados a contrata, que se consideran en la dotación municipal que

se fija anualmente en el presupuesto municipal. Ellos están regidos por el Estatuto Administrativo

de Funcionarios Municipales (Ley 18.883 de 1989), que regula la carrera funcionaria, reglamenta el

ingreso a ella, fija los deberes y derechos del personal, la responsabilidad administrativa y la

cesación de funciones. Estas personas gozan de estabilidad en su empleo.

Luego están los empleados que se desempeñan a honorarios y que se rigen por lo que

establece su contrato. Además, la Municipalidad cuenta entre su personal a la dotación de los

colegios municipalizados y de los consultorios de atención primaria de salud municipal, que se

rigen por el Estatuto Docente y de Atención Primaria, respectivamente. En el siguiente cuadro,

para mayor claridad, se presenta la estructura del personal municipal.

33

Cuadro 3. Regímenes Laborales de los empleados municipales

Personal de Planta Estatuto Administrativo Municipal

Ley N° 18.883

Ley de Plantas Municipales

Ley 19.280

A contrata Estatuto Administrativo Municipal

Ley N° 18.883

Ley de Plantas Municipales

Ley 19.280

A honorarios Respectivo Contrato

Colegios Municipalizados Estatuto Docente

Ley N° 19.378

Consultorios de Atención Primaria Estatuto de Atención Primaria de Salud

Municipal

Ley 19.378

3.3.2.1 Estatuto Administrativo Municipal. (Ley 18.883)

El Estatuto Administrativo Municipal rige a los funcionarios Municipales de planta, al

personal a contrata y también al Alcalde, al que se aplican, sin embargo, sólo las normas relativas

a deberes y derechos y a la responsabilidad administrativa.

El ingreso como funcionario a la Municipalidad se logra a través de un concurso público,

que la ley señala deberá efectuarse mediante procedimientos técnicos, imparciales e idóneos.

El personal está sometido a un sistema de carrera funcionaria cuya meta es proteger la

dignidad de la función municipal y resguardar su carácter técnico, profesional y jerarquizado. La

carrera funcionaria (ascenso aun cargo que se encuentra vacante) se funda en el mérito, la

antigüedad y la idoneidad, características que se evalúan a través de un proceso de calificación. El

ascenso, que pone en movimiento la carrera funcionaria, es un derecho de los funcionarios

municipales. Por lo tanto, una persona externa no puede ingresar a un cargo alto en una

Municipalidad, ya que estas vacantes se cubren por ascenso.

El proceso de calificación dentro de las Municipalidades se le aplica a todos los

funcionarios una vez al año. Este empieza con la calificación que hace el jefe directo del

funcionario. Estos datos van a la Junta Calificadora que está integrada por los tres funcionarios de

más alto nivel y por un representante del personal. Además, participan en ella, sin derecho a voto,

el Jefe de Personal y un delegado designado por la Asociación de Funcionarios con mayor

representación en la Municipalidad. Esta Junta es la que realiza evaluación. Luego el funcionario

puede apelar la resolución de la Junta ante el Alcalde. Si el funcionario considera que hubo vicios

en el proceso puede acudir a la Contraloría General de la República.

34

El personal Municipal goza de estabilidad en su empleo y sólo puede cesar en él por

renuncia voluntaria, jubilación o por desempeño deficiente o incumplimiento de obligaciones,

aspectos que deben acreditarse en las calificaciones o a través de un sumario. Por lo tanto, el

Alcalde no puede despedir a un funcionario en forma directa, tiene que realizar una serie de

trámites.

El sistema de carrera funcionaria y la inamovilidad en el empleo buscan conferirle

estabilidad al servicio municipal. Además, pretenden evitar los despidos por razones políticas, cada

vez que llega un nuevo Alcalde.

En tanto, hay funcionarios que son de la exclusiva confianza del Alcalde, por lo tanto, son

contratados y despedidos sólo por él y que no están sujetos a la carrera funcionaria. Estos son: el

secretario Comunal de Planificación y Coordinación, los directores de Asesoría Jurídica y

Desarrollo Comunitario y el Administrador Municipal.

La ley establece que es obligación de la Municipalidad velar por la capacitación de sus

funcionarios, pero no fija incentivos para que se realice.

3.3.2.2. Contratos a honorarios Las Municipalidades pueden contratar a honorarios a profesionales, técnicos o expertos

para labores accidentales, por lo tanto para trabajos no habituales (con tiempo limitado) y relativos

a la especialidad de la persona. Además, pueden contratar bajo este régimen a individuos para

cometidos específicos que se deben estipular claramente en el contrato respectivo.

Estos empleados no se rigen por el Estatuto Administrativo sino que por su contrato. Su

sueldo no tiene límite, sin embargo, el monto de los honorarios no debe superar el 10% del gasto

contemplado en el presupuesto municipal para remuneraciones del personal de planta.

3.3.2.3 Las Plantas Municipales La planta municipal es el conjunto de cargos permanentes que tiene una Municipalidad y

que corresponden a las unidades comentadas en el párrafo 3.3.1 de este informe. En ellas se

establecen los cargos que habrá en una Municipalidad (desde el Alcalde hasta el último auxiliar),

cuáles serán los requisitos para ocupar estos cargos, y cuál será la remuneración del titular.

Las plantas municipales de todo el país, son establecidas por una ley cuya elaboración es

de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, por lo tanto no pueden ser modificadas

directamente por la Municipalidad respectiva. La última ley relativa al tema (ley 19.280) se publicó

en 1994. En ella el Presidente adecuó, modificó y fijó las plantas municipales de todo Chile. Las

Municipalidades participaron en este proceso presentándole al Presidente un proyecto de planta

ideal.

La contratación de personal en las municipalidades tiene dos limitantes:

35

- los gastos en personal no pueden exceder el 35% de la estimación de ciertos ingresos11

- la Municipalidad no puede tener una dotación mayor a dos funcionarios por cada 100 mil

habitantes.

3.3.3 Comentario acerca del funcionamiento interno de las Municipalidades

Llama la atención el nivel de coincidencia que existe entre los expertos del tema municipal,

los Alcaldes y los Concejales, de todo el espectro político, acerca de la necesidad de flexibilizar

tanto la estructura interna, como la planta y la carrera de funcionaria, en las Municipalidades. A

pesar de que existen diferencias respecto al grado de la flexibilización necesario, todos recalcan

que las Municipalidades son empresas de servicio público y por lo tanto, necesitan una gestión

moderna que sólo se logra con una estructura y régimen de trabajo dúctiles que se puedan ir

adaptando a las cambiantes necesidades de la comuna.

Se critica que la ley establezca, sin posibilidad de modificación, los departamentos con sus

respectivas actividades, con los que deben contar las Municipalidades de más de 100 mil

habitantes. Según este juicio hay comunas que por sus características, realidades y urgencias,

puede que no necesiten contar cierta unidad, en tanto que para ellas sea de suma importancia

potenciar otro departamento. Por esto se plantea, que se debiera dejar a libre decisión de cada

Alcalde la estructura que le va a dar a su Municipalidad, según las necesidades de la comuna y los

proyectos que pretenda realizar. Con la salvedad de dejar como obligación el contar con la

Secretaría Municipal, como es actualmente en las Municipalidades de menos de 100 mil

habitantes.

En cuanto a las Plantas Municipales, también se plantean cambios. En el sistema actual

éstas son establecidas a través de una ley por el Presidente de la República, cada cierto tiempo,

mientras que los Alcaldes no tienen ninguna posibilidad de modificarla. Se argumenta que las

necesidades de la comuna pueden cambiar y que por esta razón sea necesario modificar también

la planta. Además, cada nuevo Alcalde tiene ideas y proyectos distintos a los de sus antecesores,

que quiere llevar a cabo. Pero se ve frenado por la planta rígida que no le permite contar con el

personal que necesita para sus planes. Esto puede ocurrir incluso sin que haya cambio de Alcalde,

como comenta Ramón Farías, Alcalde de San Joaquín, por dos períodos consecutivos. "Durante

los primeros años tenía un proyecto para la Municipalidad donde necesitaba muchos

administrativos. Pero en el segundo período esa etapa ya estaba superada y el nuevo plan

demandaba más profesionales, lo que fue muy difícil porque la planta no los contemplaba".

Para superar estos problemas los Alcaldes recurren a un método que aumenta la cantidad

de funcionarios municipales y con ello los costos. Como no pueden cambiar la planta, pero quieren

11 ver artículo N°1, inciso N°1 ley N°18.294

36

llevar a cabo su proyecto, emplean las personas que necesitan través de honorarios o contrata. Así

se forma finalmente una planta paralela a la que le corresponde a la Municipalidad por ley. Es por

esta razón que han aumentado tanto los gastos en salarios en las Municipalidades.

Otro problema que genera la rigidez de las Plantas Municipales, es que éstas en algunos

casos son tan detalladas que a los Alcaldes les cuesta mucho encontrar una persona que cumpla

con todos los requisitos que se piden para determinado cargo. Un ejemplo es que se pida un

profesional de una carrera específica, que tenga experiencia en un área en especial y que esté

dispuesto a ganar el sueldo que estipula la planta, que generalmente es bajo. Sucede entonces

que estos cargos quedan vacantes, siendo que los municipios necesitan imperiosamente a estos

funcionarios, aunque no cumplan con todos los requisitos pedidos.

Una dificultad adicional tienen los Municipios calificados como rurales. Estos tienen por lo

general una planta muy pequeña, por las limitaciones en el número de funcionarios que puede

haber por habitante. La realidad, sin embargo, es que las necesidades de estas comunas también

son muchas y que generalmente la dotación que se les permite no les alcanza para cumplir con las

tareas que tienen asignadas por ley.

Estos problemas han llevado a que se planteé la necesidad de que los Alcaldes puedan

modificar la Planta según los cargos que necesiten para cumplir con sus proyectos. Pero siempre

con resguardos, como por ejemplo, que lo puedan hacer sólo una vez en su período.

La necesidad de una flexibilización de la carrera funcionaria se debe a los siguientes

problemas. Uno de ellos es que como los funcionarios gozan de estabilidad en sus puestos, no se

esfuerzan demasiado en cumplir con sus tareas. Además, los entendidos plantean que el sistema

de calificaciones no funciona porque los jefes no quieren quedar mal con su gente y por esto

finalmente todos alcanzan la nota 7. Por otra parte, no existen incentivos para mejorar el trabajo o

capacitarse, ya que no se les puede subir los sueldos a los funcionarios buenos. Ya que las

remuneraciones son rígidas y bajas, los buenos funcionarios no se quedan por mucho tiempo en

las Municipalidades o simplemente nunca postulan a ellas. El problema para los municipios es que

entre sus empleados hay mucha gente ineficiente, sin incentivos para superarse y que los Alcaldes

no pueden despedir. Los ediles aseguran que el proceso de despido es tan engorroso que ni

siquiera lo intentan.

Aunque hay consenso en cuanto a la necesidad de flexibilizar la carrera funcionaria, es en

este tema donde existen las mayores discrepancias entre los distintos sectores. Algunos plantean

que habría que aplicar el Código del Trabajo, que rige al sector privado. A las aprehensiones que

con esto se podría producir una persecución política a los funcionarios, responden que un Alcalde

no va a despedir a los buenos funcionarios por su color político debido a dos razones. Una es que

necesita a la gente con excelencia para llevar a cabo una gestión exitosa. La segunda es que el

Código del Trabajo establece indemnizaciones en caso de exoneración y las Municipalidades no

cuentan con un presupuesto tan grande como para pagar despidos masivos.

37

Otra corriente plantea una flexibilización con respeto a la carrera funcionaria. Esto porque

le temen a los despidos por razones políticas y a la pérdida de la experiencia de los funcionarios

más antiguos si estos son alejados de sus cargos. Por ello plantean un sistema en que el Alcalde

pueda realizar exoneraciones ateniéndose a ciertas reglas. Además, sostienen que habría que

mejorar el sistema de calificaciones, entregándolo en alguno de sus puntos a empresas de

consultoría externa.

Flexibilizando la estructura y la Planta de las Municipalidades, éstas se podrían enfocar en

los temas y proyectos que les interesan. Con esto podrían ahorrar, ya que no tendrían que

mantener departamentos y cargos innecesarios. Además, podrían subir los sueldos de los

funcionarios, con lo que se vislumbra la posibilidad de mejorar la calidad de su servicio. Por otra

parte, si los Alcaldes tuviesen la posibilidad de despedir a los funcionarios ineficientes, también se

reducirían los gastos municipales y se mejoraría el trabajo que se realiza en los municipios. Así las

tres flexibilizaciones necesarias llevarían, según los entendidos, a una gestión más moderna y

eficiente.

Hay que hacer la salvedad, de que a pesar de todos los problemas planteados

anteriormente existe la seguridad de que la calidad de la gestión y de los servicios que entregan

las Municipalidades han mejorado sustancialmente en los últimos años. Los entendidos sostienen

que para seguir en esta senda es necesario aumentar sustancialmente la capacitación, para lo

que, sin embargo, hacen falta fondos.

Un problema adicional que se produce en relación con el funcionamiento interno de las

Municipalidades es que dentro de ellas, como se describía anteriormente, existen diversos

regímenes de trabajo y diversidad de normas que rigen a los empleados, lo que muchas veces

genera confusión.

Por último hay expertos que mencionan que los Alcaldes tienen muy pocas posibilidades

de formar un buen equipo de trabajo en el que tengan una real confianza, ya que sólo pueden

nombrar directamente cuatro funcionarios municipales.

3.4 La fiscalización

Las Municipalidades tienen dos caminos de fiscalización de sus actividades: el interno que

es realizado por los propios organismos del municipio, y el externo donde procede la Contraloría

General de la República.

38

3.4.1 Control externo: Contraloría General de la República.

Este organismo da a conocer los resultados de su labor fiscalizadora a través de

dictámenes jurídicos que son puestos a conocimiento del Concejo.

La Contraloría General de la República tiene las siguientes facultades fiscalizadoras en las

Municipalidades:

• velar por la legalidad de los actos municipales

• fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos

• examinar y juzgar las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo fondos o

bienes municipales

• desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley

- vigilar el cumplimiento del estatuto administrativo

- instruir sumarios e investigaciones sumarias

- efectuar inspecciones etc.

Estas facultades las ejecuta especialmente a través de tres funciones:

Organigrama de las funciones de la Contraloría

3.4.1.1. Función Jurídica. A través de esta función la Contraloría examina la legalidad de las acciones de la

Municipalidad. Para llevarla a cabo la Contraloría emite dictámenes jurídicos obligatorios sobre las

materias sometidas a su control, e imparte instrucciones con el fin de facilitar la aplicación en las

Fiscalización Contraloría

Función Jurídica

Función registro

de personal

Función de Control Externo

Control Financiero

Control Administrativo

Control Técnico de Obras

Control Inspectivo

Control Disciplinario - responsabilidad administrativa

Reparos- responsabilidad civil

Denuncias a la Justicia Ordinaria

39

comunas de las normas que rigen a los municipios. También atiende las dudas que tengan las

Municipalidades sobre problemas legales.

3.4.1.2 Función de Registro de Personal.

La Contraloría mantiene un listado del personal de las Municipalidades y tiene la obligación

de registrar las resoluciones municipales que afecten a los funcionarios. Por lo tanto la

Municipalidad debe remitir a la Contraloría todas las resoluciones respectivas a este ítem. Este

trámite también le sirve a la Municipalidad porque así puede evitar la tramitación de decretos

ilegales.

3.4.1.4.3 Función de Control externo Se refiere a la fiscalización que efectúa la Contraloría en las Municipalidades para verificar

el acatamiento de las normas jurídicas y el resguardo del patrimonio público.

Esta función se efectúa a través de las siguientes actividades:

• Control financiero: fiscaliza la correcta administración de los recursos municipales.

• Control Administrativo: se realiza a través de visitas de inspectores de la Contraloría a los

Municipios donde examinan materias de personal y verifican la legalidad del cálculo de las

remuneraciones.

• Control Técnico de Obras: se controla la legalidad de los actos municipales y los aspectos

técnicos y financieros de las obras.

• Control Inspectivo: se refiere a las inspecciones en terreno que realiza la Contraloría que

acude generalmente para atender las denuncias que pueden venir de particulares, concejales

o otras autoridades.

• Control Disciplinario - Responsabilidad Administrativa: se refiere a la instrucción de

sumarios Administrativos que realiza la Contraloría con el fin de establecer la responsabilidad

de los funcionarios que incurrieron en una falta. La Contraloría sólo tiene la facultad de

proponer las medidas disciplinarias que considere adecuadas una vez que estableció la

culpabilidad.

• Reparos- Responsabilidad civil: se refiere a la impugnación que hace la Contraloría de

alguna rendición de cuentas. El reparo se presenta ante al Juzgado de Cuentas que inicia el

juicio respectivo.

• Denuncias a la Justicia Ordinaria- Responsabilidad Penal: si la Contraloría en sus

revisiones constata un delito, debe presentar los antecedentes a la justicia, donde el Estado es

representado por el Consejo de Defensa del Estado.

• Fiscalización de las Corporaciones Municipales: la Contraloría fiscaliza a estas entidades

en cuanto al uso de aportes y subvenciones fiscales y municipales que reciben.

40

Además, el control externo lo ejercen jurisdiccionalmente los Tribunales de Justicia y la

comunidad, aunque esta última forma de fiscalización no se produce en la práctica, a pesar de que

la ley establece que cualquier vecino puede denunciar las irregularidades ante la Contraloría, el

Alcalde o los Tribunales de Justicia.

3.4.2 Control Interno

La fiscalización interna se ejecuta en primera instancia a través del control por vía

jerárquica que realiza en la propia Municipalidad sobre el apego a la legalidad y la eficiencia que

tienen los distintos estamentos que la forman. Pero además del control jerárquico hay tres órganos

que se ocupan especialmente de la fiscalización:

• Alcalde

• Concejo

• Unidad de Control

3.4.2.1 Alcalde

Al Alcalde como máxima autoridad de la comuna le corresponde velar por el apego a la

legalidad dentro de la Municipalidad y por el cumplimiento de los distintos planes aprobados. Para

lograr esto debe ejercer un control jerárquico permanente sobre sus subordinados.

3.4.2.2 El Concejo Una de las tareas más importantes del Concejo es la labor fiscalizadora que realiza dentro

de la Municipalidad. Como es un órgano colegiado, los Concejales no pueden ejercer la facultad

fiscalizadora en forma individual, por lo tanto, deben manifestar su voluntad a través de acuerdos.

Facultades fiscalizadoras del Concejo.

• fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales

• fiscalizar la ejecución del Presupuesto Municipal

• fiscalizar las actuaciones del Alcalde y formularle las observaciones que le merezcan

• poner en conocimiento de la Contraloría General los actos u omisiones y resoluciones del

Alcalde que estime ilegales

• denunciar a los Tribunales hechos delictivos cometidos por el Alcalde

• citar o pedir informe a los organismos o funcionarios municipales, a través del Alcalde, cuando

lo estime conveniente para pronunciarse sobre las materias de su competencia

• solicitar informe a las entidades que reciban aportes municipales

41

• fiscalizar las unidades y servicios municipales

• supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal

• evaluar la gestión del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan

ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el Concejo.

• el Concejo puede disponer la contratación de una auditoría externa que evalúe la ejecución

presupuestaria y el Estado de situación financiera del municipio

Para poder llevar a cabo su tarea fiscalizadora, la ley le entrega a los Concejales una serie

de derechos que se detallan a continuación.

Derechos de los Concejales

• derecho a ser informado plenamente por Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y

funcionamiento de la municipalidad, sin entorpecer las operaciones de ésta

• plantear en el seno del Concejo, las inquietudes que le asistan

• recurrir al Tribunal Electoral Regional para que remueva al Alcalde si existe una causa de

inhabilidad

• formular denuncias a la Contraloría General y a los Tribunales

• ejercer encomendaciones específicas que le haga el Concejo para recopilar información en

una determinada unidad de la Municipalidad.

3.4.2.3 La Unidad de Control Esta unidad debe efectuar una serie de actividades que tienen como objetivo fiscalizar

internamente el funcionamiento de la Municipalidad y apoyar tanto al Alcalde como al Concejo en

sus respectivas tareas. Es un estamento muy importante en la estructura de control de la

Municipalidad.

Funciones de la Unidad de Control.

• realizar auditorías internas en la Municipalidad con el objeto de fiscalizar la legalidad de su

actuación.

• controlar la ejecución financiera y presupuestaria de la Municipalidad

• representar al Alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando siempre al

Concejo

• colaborar directamente con el Concejo para el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras

• asesorar al Concejo en la definición y evaluación de las auditorías externas.

Como es una unidad que puede entrar fácilmente en conflicto con el Alcalde, su jefe se elige

mediante un concurso público y su nombramiento requiere de la aprobación del Concejo. Además,

sólo puede ser removido por las mismas causales que cualquier funcionario mediante un sumario.

42

3.4.2 Comentarios acerca del sistema de fiscalización.

Varias han sido las historias de corrupción en las Municipalidades que se han dado a

conocer a través de la prensa en los últimos años. Sin embargo, cuando se pregunta sobre la

envergadura real de este fenómeno, los expertos responden que la corrupción en las comunas

chilenas es baja, excepto casos puntuales.

En general este delito se circunscribe a funcionarios que agilizan un trámite recibiendo

algún regalo a cambio, lo que es fomentado por los bajos sueldos que perciben. Realidad que es

corroborada por investigaciones realizadas tanto por el Centro de Estudios Públicos y por informes

de la Contraloría.

Otro fenómeno que no es directamente corrupción, pero que sí la bordea, es la

componenda entre Alcalde y Concejales. Donde los últimos comprometen su voto a cambio de un

favor del edil.

En cuanto al sistema de fiscalización que tiene el actual régimen se concuerda en

calificarlo de bueno, aunque siempre, como se plantea, hay puntos que se pueden mejorar.

Una de las debilidades que presenta, es el exceso de trabajo que tiene la Contraloría.

Situación que se ve agravada por la cantidad de denuncias que recibe y que tiene que investigar,

las que muchas veces, son pequeñeces. Además, adolece de una dotación de personal

insuficiente. Por esta razón, la Contraloría se dedica casi únicamente a verificar las denuncias, sin

alcanzar a realizar las visitas de fiscalización periódica que debiera hacer.

La importancia de las inspecciones en terreno se constata en que los Alcaldes manifiestan

que para ellos significan un apoyo en su gestión. Porque cuando se realizan la Contraloría efectúa

alcances sobre las cosas que se están haciendo mal, lo que le permite al municipio corregir sus

errores.

Otro inconveniente que surge del recargo de actividad que tiene la Contraloría, es que las

fiscalizaciones son muy lentas. Por lo general, las resoluciones salen mucho tiempo después de

realizadas las denuncias. Generalmente cuando la persona que cometió la infracción ya no está en

su cargo y la ciudadanía se olvidó del caso. Además, se manifiesta que, aunque las resoluciones

que dicta esta entidad se apegan a la ley, muchas veces por la falta de tiempo, son superficiales.

Por otra parte, según los expertos, la Contraloría debiera tener no sólo facultades para

fiscalizar y luego proponer las penas, sino que directamente para sancionar. Así, aseguran, el

procedimiento sería más efectivo, ya que en la actualidad muchos de los culpables quedan sin

castigo. Hoy la Contraloría sólo puede proponer las sanciones al Alcalde, quien puede aumentarlas

o rebajarlas. En tanto, si el edil comete alguna irregularidad, la Contraloría se limita a informar al

Concejo que decide si lo denuncia al Tribunal Electoral para removerlo o no. Sucede que si el

43

Concejo es políticamente proclive al Alcalde este permanece muchas veces en su puesto, a pesar

de su delito.

En el ámbito de la fiscalización interna la Unidad de Control realiza un importante trabajo

de apoyo para la gestión tanto del Alcalde, como del Concejo. Es este departamento el que avisa

cuando alguien se está apartando de la legalidad, antes de que los errores sean irremediables. Por

esto los expertos apoyan la idea de fortalecer crecientemente su independencia y profesionalismo.

Pero en esta unidad también tiene inconvenientes. Por una parte, hay Municipalidades donde

existen constantes roces entre ella y el Alcalde. También se dan casos en que la Unidad de

Control no realiza en forma óptima su trabajo por miedo a tener un conflicto con el edil. Pero el

problema más complicado es que en varios municipios del país simplemente no existe la Unidad

de Control, y por lo tanto, no hay nadie que advierta sobre los errores que se están cometiendo.

La crítica que se le hace, en tanto, a la labor fiscalizadora del Concejo, es que éste realiza,

a veces, investigaciones que lo único que buscan es entorpecer la labor del a Alcalde por razones

políticas, situación corroborada en un estudio sobre corrupción realizado por el Instituto Libertad y

Desarrollo12. Se plantea que actualmente la mayoría de las denuncias de los Concejos se refieren

a faltas realmente menores. Esta situación se revertiría, según los expertos, si se separaran las

elecciones de Alcaldes y Concejales.

Pero hay veces en que el Concejo es del mismo partido o coalición del Alcalde, y por lo

tanto, los Concejales no se molestan en fiscalizar. En el mismo estudio realizado por el Instituto

Libertad y Desarrollo se señala que el Control que ejerce el Concejo sobre el Alcalde es alto, pero

que, sin embargo, rara vez los Concejales acusan a un Alcalde de su mismo partido13. En estos

casos los expertos echan de menos la posibilidad que un Concejal, o un grupo de ellos, puedan

llevar adelante una investigación sin tener que contar con el acuerdo de todo el Concejo.

Por otra parte, se sostiene que la fiscalización es una de las tareas más importantes de

los Concejales, pero que estos no alcanzan a realizarla acuciosamente, por falta de tiempo.

Situación que se revertiría si los Concejales le pudieran dedicar más horas al trabajo municipal,

como se plantea en el capítulo 3.2.3.

La participación de la ciudadanía en la fiscalización de las Municipalidades es fundamental

según los entendidos. Sin embargo, en nuestro país casi no se produce. Por esta razón se

sostiene que habría que potenciarla aumentado la transparencia del actuar municipal. Publicando,

por ejemplo, las actas de los Concejos, las licitaciones o los dictámenes de la Contraloría. Estas

informaciones debieran ser fácilmente asequibles para el ciudadano (a través del diario, carteles

en los paraderos de buses, metro etc), porque es un mito pensar que actualmente alguien va a ir a

la Municipalidad a buscarlas.

12 Alfredo Rehren, "Corrupción y política local en Chile", en Corrupción y Gobierno, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1999. pág. 124

44

3.5 El financiamiento de las Municipalidades

Las Municipalidades perciben un ingreso que alcanzó el 2,9% del Producto Interno Bruto

del país en 1997, mientras que el Gobierno central tuvo entradas del 25,6% en 1996 y del 24,6%

en 199514.

Los ingresos municipales se dividen en ingresos propios, ingresos provenientes de los

fondos nacionales y recursos provenientes del gobierno central o regional.

3.5.1. Los ingresos propios.

Son los ingresos que por ley le corresponden al municipio y que entran directamente a sus

arcas. Se dividen en permanentes y no permanentes según sea su estabilidad en el tiempo.

3.5.1.1. Ingresos propios permanentes. Están compuestos por tres ítems distintos. En primer, lugar los ingresos tributarios

(impuestos que cobra el municipio), de cuya recaudación una parte va al Fondo Común Municipal.

Después están los derechos, que son los cobros que realiza la Municipalidad a las personas que

usan los servicios que presta. Por último, están los ingresos provenientes de multas e intereses, o

de rentas e inversiones. Para mayor claridad los ingresos propios permanentes se detallan en el

siguiente cuadro.

Cuadro 4. Ingresos Municipales Propios

A) Ingresos Tributarios

Permisos de circulación de vehículos - 50% beneficio municipal

- 50% Fondo Común Municipal

Patentes municipales - comerciales

- industriales

- alcoholes

- profesionales

Impuesto territorial - 40% beneficio municipal

- 60% Fondo Común Municipal

B) Derechos Municipales

C) Otros

13 Alfredo Rehren, op. cit. pág. 124 14 Rosanna Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 98

45

a) Ingresos tributarios.

Los impuestos que puede recaudar la Municipalidad están establecidos por ley, son los

mismos para todo el país, y sólo pueden ser modificados por iniciativa exclusiva del Presidente de

la República. A su vez es el Gobierno central el que determina quiénes están exentos.

Actualmente las comunas tienen derecho a cobrar tres:

Cuadro 5. Impuestos Municipales

Permiso de circulación: grava todos lo vehículos que transitan por las calles dependiendo de su

valor. Un 50% de los fondos recaudados por el municipio en este ítem van al Fondo Común

Municipal.

Patentes municipales: éstas gravan el ejercicio de toda actividad lucrativa en la comuna.

Impuesto territorial: es un impuesto de bienes raíces que se aplica sobre el avalúo de ellos. Un

60% de los fondos recaudados por el Municipio en este ítem van al Fondo Común Municipal.

b) Derechos

Son los cobros que realiza el municipio por los servicios que presta y por los permisos y

concesiones que otorga. Las tasas de estos derechos que no están fijadas por ley, se establecen a

través de ordenanzas municipales, una vez al año.

Actualmente las Municipalidades cobran los siguientes derechos:

Cuadro 6. Derechos Municipales

• Derechos de urbanización y construcción otorgados por la unidad de obras municipales

• Derechos por extracción de arena, ripio u otros materiales

• Derechos de propaganda que se realicen en la vía pública

• Derechos por concesiones de uso y goce de las playas

• Derechos cobrados por exámenes de conductores y otorgamiento de licencia de conducir

• Derecho de aseo.

• Derechos por ocupación de la vía pública por escombros, materiales de construcción,

andamios y cierres.

46

c) Otros. Son los ingresos que percibe la Municipalidad por multas e intereses, operaciones pendientes y

operaciones de años anteriores, ventas de bienes y servicios, fluctuaciones de deudores y rentas

de inversiones.

3.5.1.2 Ingresos propios no permanentes.

Estos ingresos están compuestos por la venta o remate de bienes muebles de propiedad

de la Municipalidad, la venta de activos financieros, los ingresos provenientes del sector privado

por transferencias y el precio de especies encontradas, como animales aparecidos y no

reclamados por los dueños. Pero el ingreso más importante de éste ítem corresponde a la

asignación que recibe cada Municipalidad del Fondo Común Municipal, que no es constante

porque el ejecutivo cambia su distribución cada cierto tiempo, como va a ocurrió el año pasado.

a) Fondo Común Municipal El Fondo Común Municipal es un mecanismo de redistribución de los ingresos municipales

que tiene como finalidad apoyar a las municipalidades de menores recursos. La idea es que las

comunas de menor capacidad financiera reciban un aporte mayor.

Se compone por un aporte del Gobierno Central, que debe ser establecido en la ley de

Presupuesto de la Nación, pero no se ha pagado siempre, y por los aportes que realizan las

Municipalidades. En 1998 el Fondo Común Municipal distribuyó 215 mil millones de pesos entre las

comunas del país.

Este dinero es administrado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional que depende del

Ministerio del Interior y cuyas oficinas centrales están en Santiago.

Cuadro 7. Composición del Fondo Común Municipal.

• 60% impuesto territorial de todos los municipios

• 50% del impuesto de permisos de circulación

• un 50% del 1% sobre el precio de venta en la transferencia de vehículos con permiso de

circulación

• 55% de lo que recaude la Municipalidad de Santiago y un 65% de lo que recaude la

Municipalidad de Providencia, Las Condes y Vitacura, en el cobro de patentes comerciales y

alcohólicas.

47

La distribución del Fondo Común Municipal se realiza siguiendo dos pautas distintas, que

se detallan a continuación:

El 90% del Fondo Común Municipal se distribuye según la siguiente fórmula:

- 10% por partes iguales entre las comunas

- 10% en relación con la pobreza relativa de las comunas medida por los indicadores que

establece un reglamento

- 15% en proporción directa a la población de cada comuna

- 30% en proporción directa al número de predios exentos del impuesto territorial de cada comuna

con respecto a los predios exentos del país

- 35% menor ingreso propio municipal por habitante en relación al promedio nacional

El restante 10% del Fondo Común se distribuye de la siguiente manera:

- 50% para promover la eficiencia en la gestión municipal

- 50% para apoyar proyectos de prevención de emergencias o gastos derivados de ellas.

Los coeficientes de asignación del Fondo Común Municipal son readecuados por el

Gobierno Central cada tres años. El último cambio se materializó en diciembre de 1998 y causó

molestia entre los Alcaldes porque las Municipalidades pobres y que más dependen de este fondo

(algunas casi hasta en un 90%), van a ver seriamente mermada la cantidad que reciben de él. Sin

embargo, la Subsecretaría de Desarrollo Regional explicó que estas comunas serían beneficiadas

por un aporte directo del Gobierno Central. Pero la Asociación Chilena de Municipalidades, sostuvo

que la suma ofrecida que alcanza los $2.000 millones no es suficiente para ayudar a los

municipios afectados, ya que sólo cubre un 50% de la baja que sufrirán en sus ingresos.

3.5.1.3 Ingresos delegados. Corresponde a los aportes que realiza el Gobierno central para los servicios de educación

municipalizada, atención primaria de salud, atención de menores y mantención de cementerios.

Estos fondos no se integran en la gestión municipal sino que forman parte de presupuestos

independientes.

3.5.1.4 Recursos externos Se refieren a los fondos públicos que entrega el gobierno central o regional para financiar

actividades o proyectos específicos en las municipalidades

3.5.2. Ingresos provenientes del Gobierno Regional

48

Los ingresos con los que cuenta el Gobierno regional se fijan en la ley de Presupuesto de

la Nación. Estos fondos que vienen del Gobierno Central son canalizados a las comunas a través

de diferentes mecanismos.

Las Municipalidades no tienen mucha injerencia en estos dineros, sin embargo, se incluyen

en el informe porque son fondos con los que cuenta la comuna para llevar a cabo proyectos. El

más importante es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que le permite financiar a las

Municipalidades proyectos propios.

3.5.2.1 Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FDNR) Este fondo cuyo monto es establecido en la ley de Presupuesto de la Nación, está

destinado al desarrollo de infraestructura social y económica en las regiones, con el objeto de

obtener un desarrollo territorial armónico.

Del FDNR se le fija a cada región una cuota. Un 90% se asigna según las condiciones

socioeconómicas y territoriales de cada región, en relación con contexto nacional. El 10% restante

se usa como estímulo a la eficiencia y para casos de emergencia.

Para acceder a estos fondos las Municipalidades le presentan proyectos al Gobierno

Regional. Cuando estos cuentan con un informe favorable del Ministerio de Planificación que

analiza su rentabilidad, son estudiados por el Intendente. Éste le propone al Concejo Regional los

proyectos a los que entregaría los dineros, y es el organismo colegiado quien finalmente decide

qué proyectos serán financiados con los fondos del FDNR.

Parte del FDNR es financiado por un crédito que recibe el Estado Chileno del Banco

Interamericano de Desarrollo. Los recursos que provienen de este préstamo tienen que cumplir

con los términos del convenio que suscribió Chile con el Banco, que en líneas generales establece

que los fondos deben favorecer a la población de menores ingresos de cada región, para financiar

proyectos de los sectores de educación, salud, vialidad urbana, rural, agua potable, alcantarillado

urbano y electrificación rural.

Por otra parte, la norma establece otros recursos que por ley o por convenio le sean

traspasados al Gobierno Regional se pueden sumar al FDNR. Estos fondos conocidos como

Provisiones, son transferencias de recursos del Gobierno Central, que se destinan directamente a

las regiones para el desarrollo de áreas específicas. Por lo tanto, el ámbito de inversión no es de

decisión regional.

En el siguiente cuadro se puede apreciar la evolución que ha tenido el FDNR en los

últimos años:

Cuadro 8. Evolución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional

Programas Ley Presup.

1996

Ley

Presup.

Ley Presup.

1998

Var.

98/97

Var.

98/96

49

MM$ '98 1997

MM$ '98

MM$ '98

FDNR

Tradicional y

BID

83.422

90.089

94.929

5,4%

13,8%

FDNR

Proviciones

28.494

33.859

52.790

55,9%

85,3%

Total

FDNR

111.916

123.949

147.718

19,2%

32,0%

Fuente: Rossana Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 108.

En el esquema se puede apreciar que los fondos del FDNR han aumentado en los últimos

años. Sin embargo, las Provisiones, que no implican decisión regional directa, son las que más han

crecido. Según un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo los ítems de Provisiones

se han diversificado en los últimos años, y este tipo de asignaciones ha aumentado en un 56%

entre 1997 y 1998.15

3.5.2.2 Programas de Inversión Sectorial de Asignación Regional. (IRAL) La Ley de Presupuesto de la Nación también incluye un ítem que corresponde al

financiamiento de estudios preinversionales, programas y proyectos de inversión, que siendo

responsabilidad de un ministerio se materializan en una región. Le corresponde al Gobierno

Regional resolver la distribución de dichos recursos entre proyectos específicos que cumplan con

los criterios de elegibilidad que establezca el ministerio respectivo. Variados son los programas

ISAR que se desarrollan en las diferentes comunas del país gracias a la iniciativa de los distintos

ministerios:

• Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios que depende del Ministerio del

Interior

• Programas del Fondo de Solidaridad e inversión Social que depende del Ministerio de

Planificación.

• Programa de Agua Potable Rural que depende del Ministerio de Obras Públicas

• Programa de Conservación de Caminos Secundarios que depende del Ministerio de Obras

Públicas

• Programa de Infraestructura en el Sector Deportes y Recreación que depende de la Dirección

General de Deportes y Recreación del Ministerio de Defensa

15 Rossana Costa. op. cit pág. 110

50

• Programa de Pavimentación Urbana del Ministerio de vivienda y Urbanismo

• Programa de Consultorios Metropolitanos del Ministerio de Salud.

3.5.2.3 Programas de Inversión Regional de Asignación Local (IRAL) Se trata de la misma modalidad de inversión que el ISAR, sin embargo, en este caso es el

gobierno local, quién respetando las exigencias de los ministerios, elige a los proyectos que serán

favorecidos por estos recursos.

Programas de Inversión Regional de Asignación Local que se realizan actualmente:

• Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunitario que es administrado por la

Subsecretaría de Desarrollo Regional

• Programa FOSIS: Desarrollo Productivo Rural, Generación de Capacidades en Localidades

Pobres y el Programa de Apoyo a Grupos Vulnerables dependientes del Ministerio de

Planificación.

3.5.2.4 Convenios de Programación. Son acuerdos formales entre uno o más gobiernos regionales y uno o más ministerios, que

definen las acciones relacionadas con los proyectos de inversión que ellos concuerdan en realizar,

en un plazo determinado.

Estos convenios se comenzaron a aplicar desde 1996. Se han firmado 9 en ocho regiones

abarcando una inversión total de M$ 99.355 cuyo plazo es de entre 2 y 6 años. Este instrumento

ha permitido financiar proyectos que requieren grandes recursos, y que por esto quedaban fuera

del alcance de los FDNR. Aún no se pueden evaluar porque su aplicación es muy reciente.16

En el siguiente cuadro se muestra un resumen de la inversión que se realiza en las

regiones.

Cuadro 9. Inversión Regional en comparación con inversión pública

Programas Ley Presup.

1996

Ley Presup.

1997

Ley Presup

1998

Var.

98/97

Var.

98/96

16 Rossana Costa. op. cit. pág 115.

51

MM$ '98 MM$ '98 MM$ '98

FDNR 111.916 123.949 147.718 19,20% 32,00%

ISAR 78.993 81.643 93.138 14,10% 17,90%

IRAL 19.802 22.443 20.101 -10,40% 1,50

Total

ISAR/IRAL

98.794

104.086

113.239

8,80%

14,60%

Conv. Prog. 8.451 24.378 95.194 290,50% 1026,50%

Total Inversión Regional 257.212 269.163 376.532 39,90% 46,45%

Total Inversión Pública 1.167.989 1.252.821 1.370.100 9,40% 13,30%

Del cuadro anterior se desprende que los fondos invertidos en las regiones han aumentado

significativamente en los últimos años. Sin embargo, siguen siendo sólo un 27,5% del total de la

inversión pública del país.

3.5.3 Los ingresos en relación con los gastos Municipales.

Los ingresos Municipales alcanzaron alrededor de 636.660 millones de pesos al año17. La

mayor entrada la obtienen las comunas a través de los impuestos municipales y por las

asignaciones que les llega del Fondo Común Municipal. En tanto, los mayores gastos los realizan

en bienes y en servicios de consumo y en personal.

Según los datos entregados por un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo,

las Municipalidades Chilenas generan anualmente un superávit de 79.120 millones de pesos. Sin

embargo, esta cifra se reduce radicalmente a $ 30.146 millones si se considera el gran déficit que

se produce en los servicios traspasados y que afecta directamente a los municipios: $ -29.634

millones y $ -19.026 millones, en educación y salud respectivamente18.

De estos datos se puede inferir que los servicios traspasados son actualmente la gran

sangría de las comunas chilenas.

3.5.4 Comentarios acerca del financiamiento municipal.

Los ingresos propios permanentes que tienen las Municipalidades chilenas (Impuestos,

patentes y derechos), o sea, de los que pueden hacer uso sin restricciones, son bastante

restringidos. Razón por la cual las comunas, unas más, otras menos, dependen para su

17 Según datos de 1997 de Rossana Costa. op. cit. pág. 119- 120 18 Rossana Costa, op. cit.pág. 119- 120

52

financiamiento del gobierno central y de las decisiones que éste tome. Porque como reza el dicho

popular "el que pone la plata pone la música".

Esta situación es aún más dramática en las comunas más pobres, porque para ellas su

ingreso propio es aún menor. Esto se debe a que no recaudan grandes sumas a través de los

impuestos territoriales y el permiso de circulación que son los que en general reportan más dinero.

Esto se produce porque se trata de impuestos patrimoniales y es difícil que alguien en una comuna

pobre como La Pintana, pague un permiso de circulación por un Mercedes Benz.

Como los tributos ocupan un puesto tan importante dentro de los ingresos propios de las

Municipalidades, éstas se han esforzado en los últimos años por captarlos. Se realizan grandes

campañas para que las personas paguen su permiso de circulación en cierta Municipalidad, y se

ha reforzado la recaudación del impuesto territorial y el pago de las patentes profesionales. A

través de estos sistemas las Municipalidades han logrado aumentar sus ingresos propios.

Sin embargo, el actual sistema es criticado desde diferentes puntos de vista. Primero se

plantea que gran parte de los recursos que entran a las arcas municipales por esta vía, van

finalmente al Fondo Común Municipal (50% Permiso de Circulación y 60% Impuesto territorial). Por

esta razón muchos Alcaldes argumentan que las grandes campañas finalmente no valen el

esfuerzo.

El segundo argumento que se esgrime es que las personas no identifican estos impuestos

con el trabajo de las Municipalidades. En realidad le pierden la pista a los dineros que pagan, y no

saben quién es responsable por ellos. Además, los ciudadanos desconocen cuáles son los

servicios que deben esperar a cambio de los tributos que pagan, lo que dificulta una evaluación

adecuada de la gestión municipal. Por esto se plantea que las Municipalidades se debieran

financiar en mayor medida a través de la prestación de servicios, y no por la vía de impuestos. De

esta manera las personas podrían castigar o premiar a una Municipalidad dependiendo de la

calidad del servicio que preste.

Pero hay voces que sostienen que la solución sería que los impuestos netamente locales

se cobren por las Municipalidades y pasen a formar íntegramente parte de su presupuesto. Así se

incentivaría la recaudación por parte de los municipios, y la ciudadanía sabría a quien exigirle por

la administración de estos dineros. Además, se plantea la posibilidad de que parte de otros

impuestos como del IVA, queden en las arcas municipales.

Otro argumento que se esgrime en contra del actual sistema de impuestos municipales es

que su monto es establecido por el Gobierno Central uniformemente para todo el país, tomando

éste en la práctica, decisiones sobre las finanzas locales. Hay personas que plantean que las

Municipalidades debieran tener la libertad para fijarlos incentivando, por ejemplo, el

establecimiento de fábricas en su comuna.

53

Además, se critica el hecho que las exenciones a estos impuestos las fija el gobierno

Central, el que, sin embargo, no las subvenciona porque no entrega fondos a las Municipalidades

para cubrir los beneficios que concede.

En cuanto a los derechos municipales, se sostiene que estos debieran ser cobrados por

todos los servicios que presta la Municipalidad. En el sistema actual estos son financiados, por

ejemplo, por los impuestos. Si se cobrara por cada servicio, los usuarios podrían identificar lo que

sucede con su dinero y la fiscalización ciudadana sería más directa y exigente. Además, los

electores podrían votar en forma más informada porque sería más fácil identificar las buenas y

malas gestiones de los Alcaldes.

En tanto, una de las críticas más recurrentes que se le hace al Gobierno central, es que no

aporta dineros al Fondo Común Municipal, a pesar de que esta obligación está fijada por ley. Los

expertos sostienen que el Gobierno Central podría descentralizar los recursos públicos

distribuyendo los dineros a través de este fondo. Manifiestan que hoy el FCM lo único que hace es

redistribuir los ingresos de las Municipalidades y que finalmente se "reparte pobreza".

Otro punto que se ataca en relación con el Fondo Común Municipal es que, según los

entendidos, los criterios según los que se reparte son poco claros, subjetivos y poco confiables.

Por esto se daría el contrasentido de que existen comunas pobres, que aportan más al FCM de lo

que reciben de él. Esto sucede, por ejemplo, con las comunas calificadas como rurales y cuya

población es pequeña.

También se critica que los coeficientes de asignación para cada Municipalidad varíen cada

tres años, porque los constantes cambios desestabilizarían los planes de desarrollo comunal que

elaboran las Municipalidades.

Además, entre los municipios causa molestia que tratándose de platas municipales, ya que

lo que aporta el gobierno es mínimo o inexistente, la administración de ellas esté en manos del

Gobierno Central a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, que depende del Ministerio

del Interior. Sostienen que los mismos dueños del fondo debieran administrarlo.

Como vimos anteriormente los déficit municipales se deben especialmente a los servicios

traspasados. Las asignaciones que entrega el gobierno para la salud y la educación no son

suficientes para cubrir los gastos. A esto se suma que las negociaciones de los sueldos las

realizan los gremios de salud y educación con el gobierno central. Muchas veces el gobierno

promete aumentos en ciertas asignaciones que finalmente paga por un año, pero luego no más.

Por esto se escuchan con tanta insistencia las voces que exigen al gobierno que si entrega una

función a las Municipalidades tiene que derivarlas debidamente financiadas, no como ocurre en la

actualidad. Según los expertos se ha transformado en una práctica habitual responsabilizar a las

Municipalidades por actividades que antes eran del Gobierno, sin explicitar de dónde pueden sacar

los fondos para cumplirlas. Sin embargo, hay que agregar que el déficit de salud y educación

también se debe a problemas de gestión.

54

El Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que en la práctica financia gran parte de los

proyectos de mayor envergadura de las comunas, también tiene sus retractores. Primeramente se

critica que en los últimos años las Provisiones, sobre las que el gobierno regional y comunal no

tiene tanta injerencia, han aumentado en un porcentaje mucho mayor que el FDNR tradicional.

Pero uno de los puntos más enjuiciados por las personas que trabajan en el tema municipal, es la

forma en que se asignan los recursos del FDNR. Sostienen que el sistema es poco transparente,

ya que nunca se publican las razones que tuvo el Concejo Regional para elegir tal o cual proyecto.

Muchos Alcaldes denuncian que existen cuoteos políticos y que la aceptación de un proyecto no

depende tanto de su calidad, sino que de la capacidad del Alcalde para hacer lobby. Se sostiene

con insistencia que estos fondos debieran ser asignados a través de una licitación pública a la que

postulen los municipios.

En el caso del FDNR nuevamente las comunas más pobres están en desventaja. Sucede

que como éstas tienen generalmente una planta más pequeña y menos recursos, se ven en serias

dificultades para presentar buenos proyectos. Entonces sus propuestas muchas veces son

rechazadas, siendo que se trata de comunas con problemas económicos.

Los fondos que asigna el Gobierno a la Regiones a través de los ministerios (ISAR- IRAL)

también han aumentado en los últimos años. Sin embargo, los defensores de la autonomía

municipal, sostienen que estos fondos debieran ser traspasados directamente y sin limitaciones a

las Municipalidades. Porque actualmente los que deciden en qué área se invertirán, son los

ministerios. Los Alcaldes sostienen que ellos generalmente ocuparían las platas que les llegan de

estas reparticiones en otras cosas, que consideran mucho más importantes para sus comunas que

las prioridades que establecen los ministerios.

Los expertos en Municipalidades y también las autoridades que están a cargo de estos

órganos, sostienen que actualmente no existe una real descentralización fiscal en Chile, ya que la

mayoría de los recursos son gastados directamente por el gobierno Central (72,5%) o bien éste

mantiene un fuerte control sobre los que entrega a los municipios.

Se plantea que una real descentralización pasa no sólo por delegar funciones y

responsabilidades, sino que también por acompañar éstas de los recursos necesarios para

atenderlas. No va a existir real autonomía municipal si no existe libertad de parte de las

Municipalidades para manejar los recursos. Por estas razones muchos proponen una real

descentralización del tesoro público, entregándole directamente a las Municipalidades los fondos,

para que éstas, basándose en la cercanía que tienen con la gente, decidan cuáles son las mejores

inversiones. Una proposición es que esta descentralización del tesoro público se haga a través de

un fuerte aporte del Gobierno Central al Fondo Común Municipal.

3.5 Participación Ciudadana

55

Como se comentó en el capítulo 2.3 de este informe, el sistema de participación ciudadana

que contemplaba la ley de municipalidades, cambió profundamente con la reforma que se aprobó

en 1998. En primer lugar la manera de participación ciudadana es ahora mucho más flexible,

dejándole a cada Municipalidad la posibilidad de establecer su propia ordenanza relativa al tema.

También se modificó la composición del Concejo Económico Social, órgano que como reconocen

los entendidos, nunca funcionó en todas las Municipalidades de la manera esperada. También se

introdujeron instancias de participación más directa de la comunidad, como las oficinas de

reclamos.

3.6.1 Las instancias de participación.

La nueva ley establece que cada Municipalidad debe fijar en una ordenanza las

modalidades de participación de la ciudadanía, considerando las características singulares de

cada comuna tales como el territorio, la localización de los asentamientos humanos, las

actividades, etc.

Una de las modalidades de participación que establece la ley para todo el país, es el

derecho que tiene la ciudadanía de asistir a las sesiones del Concejo. Además, los vecinos tienen

derecho a revisar la cuenta pública que hace anualmente el Alcalde y las auditorías que se realizan

en el municipio. Sin embargo, estas son oportunidades de las que pocos hacen uso.

Por otra parte, en cada comuna debe existir un Consejo Económico Social, compuesto por

representantes de la comunidad organizada (juntas de vecinos, asociaciones gremiales etc.),

teniendo cada municipalidad la libertad de integrar los grupos que considere importantes. Antes de

las modificaciones de 1998 la ley establecía qué grupos podían participar.

El Concejo Económico Social es un órgano asesor de la Municipalidad cuya tarea principal

es asegurar la participación de las organizaciones comunitarias en el que hacer municipal. La

integración, organización, competencias y funcionamiento de estos consejos son determinados por

cada Municipalidad según sus propias necesidades. Sin embargo, se establece que durarán cuatro

años y que serán presididos por el Alcalde. Éste le debe informar sobre los presupuestos de

inversión, el plan de desarrollo comunal y el plan regulador, materias sobre las que se debe

pronunciar junto con evaluar la cuenta pública del Alcalde y la cobertura y eficiencia de los

servicios municipales.

3.6.2 Las audiencias públicas y las oficinas de reclamos.

56

La ley establece que se realizarán audiencias públicas en las que el Alcalde y el Concejo

conocerán las materias de interés comunal que les planteen los ciudadanos. Estas audiencias se

convocarán cuando lo soliciten más de cien pobladores en las comunas de más de 5.000

habitantes, en las más pequeñas el número lo establecerá el Alcalde.

Para solicitar una audiencia pública los ciudadanos deben presentar un escrito al Concejo

en el que manifiesten las materias que quieren tratar y su fundamento, éste debe ir acompañado

por las firmas de los solicitantes de la audiencia.

Además, cada Municipalidad debe mantener abierta al público una oficina de partes y

reclamos. Su funcionamiento se establecerá a través de una ordenanza.

3.6.3 Los Plebiscitos Comunales y las Consultas No Vinculantes.

El Alcalde con acuerdo del Concejo, a requerimiento de dos tercios de él, o por iniciativa de

los ciudadanos inscritos en los registros electorales (al menos 10% de los ciudadanos inscritos en

los registros electorales de la comuna), puede someter a plebiscito las materias de administración

local relativas a inversiones específicas del desarrollo comunal, la aprobación o modificación del

plan de desarrollo comunal, la modificación del plan regulador u otras de interés para la comunidad

local. Los resultados del plebiscito son vinculantes para la autoridad comunal, siempre y cuando

vote más del 50% de los ciudadanos inscritos en el registro electoral.

Además, del plebiscito la ley establece otro tipo de consulta popular para las comunas: las

consultas no vinculantes que se realizan sobre materias de interés comunal y se dirigen a la

población mayor de 18 años. Los resultados de estas consultas no obligan a las autoridades.

3.6.4 Reclamos ciudadanos.

Cualquier particular puede reclamar ante el Alcalde contra sus resoluciones u omisiones, o

las de sus funcionarios, que estime ilegales y que afecten el interés general de la comuna. Si el

reclamo es rechazado el afectado puede recurrir a la Corte de Apelaciones respectiva. La ley

establece que las Municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que

procederá especialmente por falta de servicio.

3.6.5 Comentarios acerca de la Participación Ciudadana.

La participación de la ciudadanía en las Municipalidades es especialmente importante para

que las decisiones que ésta tome sean realmente las que esperan y necesitan los vecinos.

57

Además, le permite a éstos manifestar su opinión antes de las próximas elecciones, y al Alcalde le

da la posibilidad de replantear sus proyectos.

Una de las mayores ventajas de las Municipalidades es, como se ha manifestado

repetidamente en este informe, su cercanía con la gente. Sin embargo, esta relación no se produce

siempre, sea por falta de interés de los vecinos, o por lo burocrático de las vías de participación

que propone el municipio.

Según los expertos las Municipalidades chilenas han logrado mejorar su acercamiento a la

gente. Pero esto no se produjo gracias de los caminos tradicionales, sino que por las innovaciones

y la flexibilización. Sin embargo, aunque hay avance, se afirma que a las Municipalidades aún les

falta escuchar la opinión de sus vecinos y aplicar los incentivos correctos para que éstos

participen.

En general la última modificación a la ley que permite que cada Municipalidad fije una

ordenanza de participación ciudadana fue muy aplaudida. Fundamentalmente porque las

realidades en las comunas son muy distintas y también lo es la gente, con lo que las iniciativas

para captar su atención tienen que ser forzosamente diferentes. Sin embargo, existe la

aprehensión que en algunas comunas se hagan muchas cosas y en otras nada, pero ese es el

precio de la descentralización.

En cuanto a la disposición de participar en las actividades de los municipios, los expertos

plantean que las personas ya no van por iniciativa propia a la Municipalidad, ni toman parte de los

grupos organizados, como las juntas de vecinos. Esto ocurre especialmente en las grandes

ciudades, donde es muy difícil aglutinar a la gente. De hecho es ésta una de las razones que se

apunta como culpable del fracaso de los Consejos Económicos Sociales, cuya integración antes

estaba estipulada por ley. Lo constituían organizaciones que en muchas comunas ya no existían o

estaban muy politizadas.

Por esta razón los entendidos plantean que hay que buscar la participación de los vecinos

a través de otras vías. Una de ellas es juntando a la gente que se ve afectada por un problema

puntual. Un ejemplo, sería la construcción de un centro comercial en cierta área, la contaminación,

o el tránsito. Se sostiene que la gente se acerca a las Municipalidades cuando se dan cuenta que

estos órganos son capaces de resolverles sus problemas cotidianos.

Otra forma de atraer a los ciudadanos es realizando más publicidad sobre las cosas que se

hacen en una comuna. No se puede esperar que le gente se dé el tiempo de ir a la Municipalidad

en el mundo agitado de hoy. Por eso se esgrime la posibilidad de dar a conocer las sesiones del

Concejo, las licitaciones, las actividades municipales, etc.; en los paraderos de micro, de metro,

supermercados o repartiendo boletines. Dándole así la posibilidad al poblador de estar informado

sin tener que hacer un esfuerzo adicional. Según los versados, las personas van a participar

cuando sepan lo que está pasando, y se sientan personalmente tocados por los problemas.

58

Aunque este tipo de mecanismos ya existe en algunos municipios, falta mucho para que

las personas realmente participen. Por esto, se sostiene que las Municipalidades tendrán que ser

muy creativas en esta materia.

En cuanto a los plebiscitos, los expertos plantean que son iniciativas interesantes, pero

difíciles de aplicar, debido a que están muy reglamentadas. Además, son demasiado caras.

Sostienen que las Consultas no vinculantes son más fáciles de realizar y más baratas. Esta es una

forma de participación ciudadana que está siendo cada vez más utilizada en nuestro país.

Aunque cualquier vecino tiene la posibilidad de reclamar al Alcalde una mala gestión y

llevar el problema incluso ante Tribunales, pocos son los que lo hacen, por pereza o por falta de

información. Los expertos dicen que en Chile la fiscalización de la ciudadanía es muy escasa. A

esto se suma, dicen, que los procedimientos son engorrosos y que por esto los ciudadanos ni

siquiera piensan en empezar.

Hay sectores que manifiestan que en la ley chilena se echa de menos la posibilidad de la

revocación del Alcalde. Este es un sistema que se aplica en otras partes del mundo, y que consiste

en que la ciudadanía reuniendo cierta cantidad de firmas, puede destituir al Alcalde fuera de los

plazos legales. Los defensores de esta medida argumentan que obliga al edil a realizar una buena

gestión, porque sobre él pende siempre la posibilidad de ser fácilmente destituido.

Sin embargo, la iniciativa tiene también fuertes retractores, que sostienen que se puede

transformar en una caza de brujas. Argumentan que la ciudadanía elige como sus representantes

a los Concejales y que estos tienen la facultad destituir al Alcalde si comete faltas.

3.7 Las asociaciones municipales.

La ley establece que las Municipalidades pueden asociarse para facilitar la solución de

problemas que les sean comunes, o para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos

disponibles.

Cuadro 10. Objetivos que pueden tener las asociaciones entre Municipalidades

• la atención de servicios comunes

• la ejecución de obras de desarrollo local

• el fortalecimiento de los instrumentos de gestión

• la realización de programas vinculados a la protección de medio ambiente, al turismo, a la

salud o a otros fines que les sean propios

• la capacitación y el perfeccionamiento del personal municipal

• la coordinación con instituciones nacionales e internacionales a fin de perfeccionar el régimen

59

municipal

La ley permite que los fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en

la parte que se acuerda aporte cada Municipalidad, se extraigan del presupuesto del municipio

respectivo.

La posibilidad de constituir asociaciones ha sido ampliamente aprovechada por las

Municipalidades chilenas. Existen las más diversas asociaciones municipales con los más variados

propósitos. Desde el uso común de instalaciones o la contratación conjunta de profesionales, hasta

las asociaciones temáticas y regionales que teniendo los mismos problemas, buscan soluciones

en conjunto. Como ejemplo se pueden citar la Asociación de Municipios Mineros, la Asociación de

Municipios Rurales de la Región Metropolitana, o la Asociación de Municipios de la IX Región.

Los involucrados afirman que la experiencia de estos grupos ha sido muy positiva, porque

se genera una instancia donde se pueden discutir las dificultades y buscar soluciones en conjunto,

compartiendo los gastos. Cada año se forman nuevas asociaciones.

Pero la más representativa de todas es la Asociación Chilena de Municipalidades que

agrupa a las 341 comunas del país.

3.7.1 Asociación Chilena de Municipalidades.

En mayo de 1993 se realizó en Viña y Valparaíso la Asamblea Constituyente de la

Asociación Chilena de Municipalidades, gracias a la iniciativa de Alcaldes y Concejales de distintos

partidos, apoyados por la Fundación alemana Friedrich Ebert.

Está regida por los siguientes principios: el carácter voluntario de la afiliación de los

municipios, la consideración equitativa de ellos independiente de su tamaño y recursos, y un

irrestricto pluralismo político y partidario tanto en sus estructuras directivas y técnicas como en los

procesos operativos. La Asociación se reconoce como un organismo político y técnico

salvaguardando ambos sentidos en su que hacer.

Los objetivos generales de la Asociación son:

• promoción de la autonomía municipal a través de la representación de los intereses

municipales

• la búsqueda del perfeccionamiento de la gestión municipal, a través de la acción directa de los

propios municipios miembros, mediante programas y proyectos de capacitación, estudios,

edición de publicaciones técnicas, entre otros.19

19 Herrera, Nelson, "Finanzas Municipales", Serie Manuales Didácticos, Asociación Chilena de Municipalidades, Santiago, Chile, 1995, pág. 4

60

La ACHM realiza seminarios de capacitación para funcionarios, Concejales y Alcaldes, edita

una revista para mantener informados a los municipios sobre los temas que les conciernen,

patrocina estudios sobre problemas comunes entre las Municipalidades, provee servicios de

asesoría y asistencia técnica a sus miembros, entre otras actividades.

Su órgano máximo es la Asamblea General de Municipalidades Asociadas que se reúne cada

dos años. A ella le compete orientar el funcionamiento de la Asociación y aprobar al Plan de

Acción Bienal. La unidad Directiva está compuesta por los presidentes de las unidades regionales

de la asociación, por tres representantes del respectivo Concejo Regional y por el Comité Ejecutivo

Nacional. Esta instancia se reúne dos veces al año. En tanto, el Comité Ejecutivo Nacional tiene 25

integrantes elegidos durante la Asamblea general. Ellos se reúnen mensualmente y eligen a la

Mesa Directiva de la Asociación. El actual presidente de la Asociación es Gonzalo Duarte, Alcalde

de la comuna de La Florida.

3.7.2 Comentarios acerca de las Asociaciones de Municipalidades.

Las asociaciones temáticas y regionales son calificadas por los entendidos como

excelentes iniciativas que les permiten a los municipios buscar soluciones para problemas

específicos en conjunto y aprovechar mejor sus recursos. Estas asociaciones han aumentado

constantemente en los últimos años y han tenido éxito es sus gestiones. Sin embargo, hay algunas

agobiadas por problemas económicos, porque a los Municipios no les alcanza siempre el

presupuesto para solventar a parte de los gastos corrientes, los de una asociación.

En relación con la Asociación Chilena de Municipalidades también se escuchan buenas

opiniones. Sobre todo porque ha sabido posicionarse como un actor político y social importante en

la defensa de la autonomía municipal. Además, es una ayuda especialmente para los municipios

más pequeños, en cuanto a capacitación y apoyo técnico. Por otra parte, mantiene informadas a

las distintas comunas de todo lo que ocurre con relación al tema municipal.

Sin embargo, también se escuchan críticas. A pesar de que su presidente Gonzalo Duarte

la califica como el órgano del pluralismo político por excelencia, hay personas que sostienen que

se ha politizado, lo que entorpece su actividad. Esta realidad ha alejado a algunas personas del

trabajo de la Asociación.

3.8 Los cambios que vienen

Como se pudo apreciar en el capítulo referente a la historia del régimen municipal chileno,

éste ha sufrido constantes cambios. Recién en marzo de este año se promulgarán las últimas

61

modificaciones que se le hicieron a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Sin

embargo, con esto no terminaron las innovaciones al régimen legal de los municipios.

Para este año se espera el ingreso al parlamento o la discusión abierta de tres iniciativas

que afectan a las comunas. La primera es la ley que recoge la modificación que se le hizo el

artículo 110 de la Constitución. La segunda se refiere a la reforma de la Ley de Rentas, y la última

a los cambios de la Ley General de Urbanismo.

3.8.1 La modificación del 110.

En 1997 se modificó el artículo 110 de la Constitución, con lo que quedó establecido que

"las Municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y

fijar remuneraciones como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica

constitucional respectiva permita". Con esta modificación se abre la posibilidad de flexibilización en

el ámbito de la carrera funcionaria, los sueldos y la organización interna. Pero para llevarla a la

práctica es necesario hacer nuevamente modificaciones a la ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades, que es el marco regulatorio para estas nuevas facultades de los municipios.

Esto significará un gran cambio en el régimen municipal, por lo que las distintas instancias

involucradas como la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, la Asociación Chilena

de Municipalidades y la Subsecretaría de Desarrollo Regional, decidieron trabajar en conjunto en

las innovaciones necesarias.

Desde que se firmó un el "Acuerdo para la Modernización Municipal" en marzo de 1997, el

gobierno y las asociaciones se han reunido varias veces, llegando a una serie de acuerdos, que se

espera sean incluidos en la ley que mandará el ejecutivo durante este año al Congreso. Ésta

debiera haber estado lista en enero, pero aún faltan reuniones por realizar. Aunque el convenio al

que se llegó marca la pauta de ésta, todavía no se puede afirmar con certeza cómo serán

finalmente las modificaciones.

A continuación se detallarán los temas sobre los que se ha llegado a un acuerdo20:

3.8.1.1 Creación y supresión de empleos. Las partes se pusieron de acuerdo en que a iniciativa del Alcalde y con el acuerdo de 2/3

del Concejo Municipal, y previa consulta reglada y formal a las asociaciones de funcionarios, el

Alcalde pueda crear o suprimir empleos. Esto lo podrá hacer sólo una vez durante su período y en

relación con la Política de Recursos Humanos y al Plan de Desarrollo Comunal. Esto no significa

que el Alcalde pueda despedir a los funcionarios, sino que únicamente puede modificar la planta

62

de la Municipalidad, y esto siempre y cuando los cambios no sean arbitrarios, sino que estén de

acuerdo a los planes antes mencionados.

3.8.1.2 Remuneraciones

Hubo consenso en que el Alcalde con acuerdo del Concejo podrá fijar las remuneraciones

de los funcionarios. Éstas tendrán un componente fijo, que corresponderá a la remuneración base

del cargo y un componente variable constituido por asignaciones de desempeño. También se

acordó que las remuneraciones podrán ser materia de negociación colectiva. Las partes

convinieron en que las Municipalidades no podrán exceder su nivel de gasto en el personal más

allá de cierto rango.

3. Carrera Funcionaria.

Las modificaciones del 110 obligan a diseñar una carrera funcionaria al interior de cada

municipio. Las partes coincidieron en que ésta debe ser un sistema integral de regulación del

empleo municipal aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos,

profesionales y técnicos, que garantice la igualdad de oportunidades, la dignidad de la función

municipal, la capacitación y la objetividad en el proceso de calificaciones. Como mecanismo de

ingreso al sistema municipal, y de ascenso, se postula la mantención de la consursabilidad pero

perfeccionada. En tanto la cesación de funciones contendrá las mismas causales que establece la

legislación actual, y cuando un funcionario se vea afectado por la supresión de su cargo, tendrá

derecho a indemnización.

3.8.1.4 Calificación del Desempeño. Existió coincidencia en que las calificaciones tendrán por objeto evaluar el desempeño y

las aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características de su cargo. Estas

calificaciones serán, además, la base para otorgar estímulos pecuniarios y también para la

eliminación del servicio.

El reglamento de calificaciones lo establecerá cada Municipalidad por iniciativa del Alcalde

y con la aprobación de 2/3 del Concejo que se podrá basar en la opinión de los funcionarios al

respecto.

3.8.1.5 Capacitación y perfeccionamiento. Hubo consenso en que los funcionarios que realicen capacitación tendrán derecho a una

mejor remuneración.

3.8.1.6 Negociación Colectiva.

20 Informe Comisión Técnica (Gobierno- ACHM- ASEMUCH) Santiago, Chile, 1998

63

Se acordó introducir el derecho a negociación colectiva a nivel de cada Municipalidad,

respecto de sus condiciones de empleo y remuneraciones. La regulación de esta negociación

seguirá las normas que existen en el sector privado. El contrato colectivo acordado por el Alcalde y

los funcionarios tendrá que ser aprobado por el Concejo.

La forma en que operará el sistema de solución de conflictos, aún se discute. El gobierno

propone la figura del mediador.

Obviamente no todos los sectores están de completamente satisfechos con estos

acuerdos, ya que muchos esperaban que la flexibilización en cuanto a remuneraciones y carrera

funcionaria fuese más rotunda. Además, se plantea que no puede haber negociación colectiva en

las Municipalidades si no se aplica el Código del Trabajo.

Sin embargo, hay consenso en calificar estos cambios como un gran avance en la

modernización del Régimen Municipal chileno.

3.8.2 Ley de Rentas

El primero de octubre de 1997 representantes del Gobierno, el entonces Intendente de la

Región Metropolitana, Germán Quintana, y la Asociación Chilena de Municipalidades firmaron un

acuerdo para impulsar una reforma de la ley de Rentas.

Este convenio establecía un conjunto de medidas destinadas a aumentar el financiamiento

municipal y el de la administración de los servicios traspasados de educación y salud. A

continuación se enumeran algunos de los puntos del acuerdo:

• incremento significativo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional

• un aporte fiscal al Fondo Común Municipal equivalente a lo recaudado por concepto del 30%

de sobretasa a las contribuciones de bienes raíces.

• aumento de la recaudación de patentes destinando estos nuevos recursos al Fondo Común

Municipal

• acentuar el carácter de redistributivo del Fondo Común Municipal

• término parcial de las exenciones del pago de contribuciones por bienes raíces

La materialización de este acuerdo fue postergada por el Gobierno, dando como razón la crisis

económica por la que atraviesa el país. Gonzalo Duarte, Presidente de la Asociación Chilena de

Municipalidades, manifestó que durante este año le pedirán al Gobierno que cumpla este convenio.

El edil considera que el aumento de Fondos que generaría la reforma de la ley de Rentas para las

64

Municipalidades es fundamental, y que debe ir a la par con el cambio que provoca la modificación

del 110.

3.8.3 Ley General de Urbanismo.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo está impulsando actualmente una modificación de la

Ley General de Urbanismo por considerarla obsoleta. Para llevar adelante esta iniciativa elaboró

una propuesta y pidió a todos los afectados que opinaran sobre ella.

No se trata de un documento terminado, por lo que aún no se sabe cómo afectarán los

cambios a las Municipalidades. Lo que sí se conoce es que terminará con la división de las

comunas en el casco urbano y el rural. Antes las Municipalidades sólo podían elaborar un Plan

Regulador sobre el primero, situación que se modificó en la última reforma a la Ley Orgánica de

Municipalidades, y que va a ser incluida ahora en la Ley de Urbanismo.

Pero aún no existe una iniciativa para terminar con la duplicidad de funciones entre el

ministerio de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades. Tampoco se acabará la doble

dependencia que actualmente tiene el jefe de obras de la Municipalidad.

4. Conclusiones

En Chile se da una paradoja en relación con el Régimen Municipal. Las comunas forman

parte de la estructura de administración de Estado desde de la colonia a través de los Cabildos, y

ya en los primeros años de la Independencia consolidaron su existencia a través de la primera

Constitución estable que tuvo Chile. Pero esta larga tradición y por lo tanto legitimidad, nunca se

tradujo en una real descentralización y por lo tanto, independencia de las comunas del Gobierno

Central.

Recién en las últimas décadas pareciera que nuestro país ha tomado con un ánimo más

determinado el camino de la autonomía municipal. Sin embargo, aún seguimos siendo un país

donde el centralismo es fuerte y donde se producen una serie de situaciones que perturban el

funcionamiento de los municipios.

Uno de los problemas más graves es la duplicidad de funciones y superposición de

atribuciones que existen entre las Municipalidades y los demás estamentos del Estado. Esta

situación provoca una fuerte injerencia de organismos superiores en la administración de las

comunas, lo que le quita a las Municipalidades la iniciativa en su propio ámbito de acción.

65

Además, debido a esta realidad hay poca claridad en la asignación de las tareas entre las distintas

entidades de la administración estatal. Esto origina desorientación de la ciudadanía, ya que no se

puede identificar a los responsables de las distintas actuaciones: no se sabe a quién premiar, ni

ante quién reclamar.

En cuanto a los Alcaldes y Concejales, se plantea con insistencia la necesidad de

aumentar su preparación para los cargos que ocupan. Las Municipalidades son en el fondo

grandes empresas de servicios, por lo que tienen que ser manejadas por personas competentes y

preparadas. Tanto el cargo de Alcalde como el de Concejal implican tareas complejas. Por esto

sería importante para un desarrollo exitoso de los municipios chilenos, poner especial énfasis en la

capacitación de los Alcaldes y Concejales.

Un paso importante para potenciar la preparación de estas personas para los puestos que

ocupan, sería también, la separación de las elecciones. Así se lograría que para cada uno de los

cargos, que cumplen tareas tan distintas, se presentaran las personas con el perfil indicado.

Otro paso fundamental en el desarrollo del Régimen Municipal chileno es la flexibilización

de la organización interna, las plantas municipales y la carrera funcionaria. Si estas tres logran

liberalizarse las Municipalidades podrán tener una gestión más moderna y eficiente. En este punto

hay que mencionar, además, que es trascendental aumentar la capacitación de los funcionarios

municipales, porque sin esto no se podrá mejorar realmente la gestión.

Aunque en Chile, según los expertos no hay una corrupción alarmante, siempre es

necesario resguardar este aspecto. Por esto sería imperioso revisar el funcionamiento de la

Contraloría, para que este organismo no sufra de un sobrecargo de trabajo tal, que lo lleve a ser

totalmente ineficiente. Además, es necesario que los Concejales hagan un buen trabajo de

fiscalización lo que se logrará capacitándolos, y separando las elecciones para que el control que

realizan no se transforme en una persecución política.

En cuanto a las finanzas municipales, hay que tener en cuenta que aunque en general las

comunas generan un superávit, hay muchas localidades que están fuertemente desfinanciadas.

Para superar esta situación, hay que revisar primeramente el financiamiento de los servicios

traspasados. Enseguida habría que encontrar un camino para aumentar significativamente los

recursos propios de los municipios, porque sólo teniendo dineros propios podrán ser realmente

independientes. Además, las Municipalidades son las que mejor conocen cuáles son las

necesidades de los pobladores.

Pero para que se produzca una real interacción entre las Municipalidades y la ciudadanía

es trascendental lograr un aumento en la participación de los vecinos. Para conseguir esto cada

comuna tiene que decidir cuál es el mecanismo de participación ciudadana que más se acomoda a

su propia realidad. Pero a nivel nacional se puede avanzar realizando programas que le muestren

a la comunidad lo importante que es el trabajo que se realiza en las Municipalidades, y que

66

recalquen que a través de ellas el ciudadano común puede lograr una rápida y directa solución a

sus problemas.

La iniciativa de las asociaciones municipales es muy importante en nuestro país. Se ha

demostrado que es un excelente camino para que los municipios busquen en conjunto soluciones

a problemas comunes, aprovechando mejor sus recursos. Sería importante apoyar el desarrollo de

todo tipo de asociaciones municipales en Chile.

Tanto el cargo de Alcalde, como el trabajo de las Municipalidades en general, ha

aumentado su importancia y su reconocimiento por parte de la ciudadanía en los últimos años.

Según los pronósticos de los expertos este desarrollo va a seguir por esta senda, ya que los

Alcaldes son percibidos como personas ejecutivas, siendo más atractivos para la población que los

parlamentarios. Además, las personas están sintiendo que los municipios son capaces de

solucionarles sus problemas cotidianos, en contradicción con el gobierno central, que se percibe

cada día como más lejano.

Como se puede apreciar el Régimen Municipal chileno se ha fortalecido en las últimas

décadas. Sin embargo, aún queda mucho por hacer en distintos ámbitos. Pero para realizar los

cambios que se perciben como necesarios, y que fueron tratados en este informe, el primer paso

sería provocar un cambio de actitud tanto en las autoridades como en la ciudadanía, que en gran

medida aún se aferran al centralismo. Hay que encontrar mecanismos a través de los cuales los

chilenos se den cuanta del valor que tiene la descentralización, y el trabajo independiente de los

municipios.

Durante los próximos meses y años se producirán importantes cambios en el Régimen

Municipal chileno. Esto en el ámbito de la organización interna, el régimen de funcionarios, el

financiamiento etc. Nuestro país debe emprender estas modificaciones en forma preparada, para

lo que es importante que las autoridades y personas relacionadas con el tema, estudien cómo se

solucionaron estas áreas en otros países, y si estas experiencias se pueden aplicar al nuestro

país. Las modificaciones que vienen son fundamentales para un futuro exitoso del Régimen

Municipal Chileno.

67

5. Bibliografía.

Libros 1. Abalos Antonio y otros, Seminario: Desafíos para el fortalecimiento municipal, Corporación de

Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994

2. Baeza, Rodrigo , Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y

financieras de las municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción

Universitaria, Santiago, Chile, 1994.

3. Cifuentes Mercedes, Larroulet, Cristián, El Gobierno de las Personas, Instituto Libertad y

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4. Costa, Rosanna, Financiamiento Municipal y Regional, Serie Opinión Económica N°75, Instituto

Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996

5. Guzmán Eugenio, Corrupción y Gobierno, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998

6. Herrera, Nelson, Finanzas Municipales, Asociación Chilena de Municipalidades, Santiago, Chile,

1995

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Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1991

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1989.

10. Villagrán, Paulina, Mecanismos de la Democracia Directa en Chile, Serie Opinión Política,

Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996.

Documentos Acuerdo para la Modernización Municipal Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile, 1997

Informe Comisión Técnica, Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile1998

Protocolo: Regulación legal del Art. 110 de la Constitución Política Gobierno, ACHM y ASEMUCH,

Santiago, Chile, 1998

Leyes.

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Ley sobre Municipalidades, N° 3.102, 1887

Ley de Organización de las Municipalidades N° 11860, 1891

Ley Orgánica de Municipios y administración comunal, Decreto Ley N° 1289,1975

Ley Orgánica Constitucional 18.695, texto refundido, 1992

Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración regional N° 19.175, texto refundido, 1993

68

Ley de Rentas Municipales N° 3.063, texto refundido, 1996

Proyecto de ley para Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, 1998

Entrevistas. 1.Gonzalo Duarte, Alcalde comuna de La Florida, Presidente Asociación Chilena de

Municipalidades (DC)

2. Ramón Farías, Alcalde comuna de San Joaquín (PPD)

3. Patricia Figueroa, Alcaldesa comuna de Calera de Tango (UDI)

4. Miguel Flores Investigador tema municipal Fundación Jaime Guzmán

5. Rodrigo Flores Investigador tema municipal Instituto Libertad.

6. Irma Miranda, Investigadora tema municipal Centro de Estudios Públicos, asesora Asociación

Chilena de Municipalidades.

7. Nicolás Monckeberg, Concejal, comuna de Santiago (RN)

8. Desiderio Moya, Alcalde comuna Padre Hurtado (PS)

9. Juan Antonio Peribonio, Concejal comuna de Las Condes (RN)

10. Paulina Villagrán, Investigadora tema municipal Instituto Libertad y Desarrollo