Estudio de Casos regionales sobre Ordenamiento Territorial en el Per

Identificacin de la problemtica

El Per, debido a su situacin geogrfica, presenta bosques, valles, etc., y en cada uno de estos lugares se desarrollan actividades agrcolas, forestales, mineras y pesqueras. A veces en ese mismo territorio se forman centros poblados.

Este tipo de ocupacin permiti contribuir con el crecimiento econmico, sin embargo a costa del deterioro de los ecosistemas. Adems, ha generado el desarrollo desigual, falta de competitividad, y pobreza, producida por el poco acceso a los beneficios que ofrece el territorio.

En consecuencia, las potencialidades territoriales del pas y su aprovechamiento reflejado en los procesos de ocupacin del territorio, no estn articulados con el conjunto de polticas nacionales, regionales y locales.Ante los distintos procesos de ocupacin del territorio, se propone elordenamiento territorial (OT) como mecanismo principal de la Gestin del Territorio.

El ordenamiento territorial es un proceso: 1) poltico, ya que es necesaria la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y el aprovechamiento sostenible del territorio; 2) tcnico, porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de la zonificacin ecolgica y econmica (ZEE)

1. Situacin Actual del Ordenamiento Territorial en las regiones

En cuanto al proceso de ordenamiento territorial como instrumento de gestin del territorio ha sido desigual entre las regiones.La mayora de regiones cuenta con una Comisin Ambiental Regional y han elaborado tanto sus polticas ambientales como sus planes de accin y agendas ambientales. Sin embargo, en otras regiones la comisin se constituy pero nunca funcion como tal. Lo mismo sucede con el tema de la zonificacin ecolgica y econmica, ya que muchas regiones promulgaron la ordenanza que declara la ZEE de inters regional y se conform la comisin tcnica, pero los resultados todava no demuestran los avances hacia la caracterizacin territorial y su aplicacin en los planes de desarrollo.Sin embargo, un reducido grupo de Gobiernos Regionales han avanzado de manera coherente y ordenada en este proceso, por ejemplo, las regiones de San Martn y de Madre de Dios, ambas ubicadas en la Amazona Peruana, han sido las primeras que culminaron sus procesos de ZEE.A la fecha son siete (7) los Gobiernos Regionales que han culminado el proceso de ZEE a nivel regional: San Martn y Madre de Dios en la Selva, Cajamarca, Cusco y Apurmac en la Sierra; Piura y Arequipa en las regiones de la costa. No en todos los casos se ha llegado a la formalizacin de la ZEE a travs de la promulgacin de una Ordenanza Regional, y en ninguno de estos casos se ha logrado culminar el proceso hasta la aprobacin de un Plan de Ordenamiento Territorial Regional. A continuacin se presenta algunas de las principales lecciones de cuatro de estas experiencias en regiones fuera del mbito de la Amazona y donde los procesos se iniciaron, incluso, antes de que se apruebe la Directiva del CONAM. Es decir, se trata de Regiones en donde, de manera endgena, se ha iniciado el debate acerca de la necesidad de implementar instrumentos de gestin territorial.

2. Casos e Identificacin de Dificultades Empricas:2.1.CuscoEl caso de Cusco es uno donde el avance en la implementacin de la ZEE ha culminado, pero todava no se la considera en la planificacin regional. Uno de los hechos ms significativos que se han dado en el caso del Cusco, es la pobre coordinacin y relacin interinstitucional entre los organismos de Gobierno. Una cuestin fundamental que emerge al revisar el caso de la Regin Cusco, es la limitacin que enfrenta el instrumento al momento de sistematizar informacin en ecosistemas muy heterogneos en escalas territoriales pequeas. Algo similar a lo ocurrido en la Regin Cajamarca, donde algunos actores, adems, llegaron a proponer que no se puede hablar de una Macrozonificacin en ecosistemas de alta montaa debido a la enorme diversidad y heterogeneidad de microclimas, y que, por lo tanto, lo nico que se puede trabajar de manera sistemtica es un anlisis ms micro o localizado, e incluso, a nivel predial.

2.2.PiuraLa Regin Piura tambin ha demostrado avances relevantes en la gestin de su territorio bajo los instrumentos de ZEE y planes de ordenamiento territorial. Piura cuenta con algunos avances de su ZEE a nivel regional y ha llegado a la etapa de elaboracin de estudios temticos, lo cual ha permitido recoger la informacin necesaria para elaborar una serie de insumos para la modelacin. Al igual que en Cusco, existen variadas experiencias en cuanto al diagnstico del territorio por medio de ZEE. En general, se puede decir que en Piura ya se cuenta con una propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial a nivel regional, as como varias Provincias y Distritos tambin han avanzado tales como el distrito de Pacaibamba, distrito de Carmen de la Frontera, o en las cuencas de los ros Bigote y Serrn, cuenca del ro La Gallega, y el distrito de Morropn. En todas estas experiencias el Gobierno Regional ha tenido que interactuar con otros actores como la Mancomunidad Andino Central (conformada por los distritos de Chalaco, Santa Catalina de Mossa, Santo Domingo de los Olleros, Yamango (Provincia Morropn), y Pacaibamba (Provincia Ayabaca), la Mancomunidad Bigote Serrn, CIPCA, GTZ (agencia de cooperacin alemana), entre otras organizaciones. Sin embargo, varios de estos procesos no han cumplido con todos los pasos metodolgicos necesarios para su correcta aprobacin.2.3.CajamarcaEn Cajamarca el proceso de OT a nivel provincial y de cuencas se han llevado a cabo para la provincia de San Pablo, Cajamarca, Jan, San Marcos y Hualgayoc; y para las cuencas del Cascacen y Muyoc. Todas ellas, contando con la colaboracin de organismos no gubernamentales y agencias de cooperacin internacional. El caso de Cajamarca es, sin lugar a dudas, emblemtico y representativo de los problemas polticos y metodolgicos que rodean al instrumento de gestin. En primer lugar, por lo que signific el nivel y tipo de participacin del sector privado, en particular las empresas concentradas en el Grupo Norte. En los primeros aos de implementado el proceso de elaboracin de la ZEE a nivel regional, el sector privado consideraba al instrumento como poco viable y ciertamente manipulable por los intereses contrarios a la inversin minera, en particular por lo que significara la prohibicin de proyectos mineros en cabeceras de cuencas hidrogrficas. En segundo lugar, las enormes dificultades metodolgicas que enfrenta el instrumento de la ZEE en ecosistemas de montaa, ya que la escala tanto de la Macrozonificacin (Regin) como de la Mesozonificacin (Provincia) es demasiado amplia como para tomar en consideracin las enormes diferencias en vocacin productiva y restricciones tecnolgicas encontradas en las diferentes zonas agroecolgicas. Se lleg a cuestionar el proceso sosteniendo que es necesario iniciarlo desde un ordenamiento predial, para luego ir hacia el ordenamiento de una microcuenca hidrogrfica y recin, despus de aquello, llegar a niveles mayores territoriales (como las Provincias y/o la Regin). Esto es un punto fundamental si se quiere ampliar e intensificar el alcance de la ZEE en los Andes peruanos en el futuro inmediato. Y, por otro lado, el caso de Cajamarca ha mostrado de manera muy transparente el carcter poltico que tiene el instrumento. Cabe destacar el rol de las mancomunidades y otras plataformas de desarrollo econmico local en el proceso de ordenamiento territorial en la regin de Cajamarca. Al igual que en otras regiones, una serie de casos demuestran la importancia de las asociaciones de varios municipios para impulsar el desarrollo de la ZEE con el fin de planificar sus territorios bajo enfoques de cuencas o de corredores econmicos. 2.4.ArequipaEn la Regin Arequipa, los avances han sido menores que en las regiones descritas anteriormente. El proceso se inicia, como ya se ha descrito en las otras Regiones, con la Ordenanza que crea el Grupo Tcnico para el Proceso de ZEE y OT, y se determina la viabilidad del Proyecto de Inversin Fortalecimiento para la Zonificacin Econmica y Ecolgica y Ordenamiento Territorial. Se avanza en la elaboracin de Reglamento del Grupo Tcnico y en el inventario de la informacin requerida para el proceso. Sin embargo, todava la Regin no cuenta con una propuesta de zonificacin a nivel regional. Hasta el momento, Arequipa cuenta con estudios de ZEE a nivel de microzonificacin para la cuenca de Cotahuasi y para la cuenca de Pampacolca; y se encuentra en curso la ZEE del mbito de Accin del Proyecto Especial Majes.

3. Propuestas de solucin:Uno de los temas recurrentes asociados a la viabilidad de la ZEE y del OT en el pas es el tema de capacidades. Al respecto ha quedado claro que la capacitacin tiene que ser concebida como un elemento transversal, ya que los procesos de ZEE y OT requieren un manejo de informacin especializada, que amplen las capacidades de los diferentes niveles de gobierno.Un segundo elemento estratgico alrededor de estos instrumentos de gestin territorial es el incorporar un anlisis de escenarios de corto y largo plazo. Lo que impone tambin la necesidad de gestionar la innovacin en los procesos de planificacin territorial, sobre todo en un contexto en que los anlisis de escenarios futuros se hacen en contextos de incertidumbre. As, la construccin de una imagen del territorio futuro ante desafos como la globalizacin, los procesos de innovacin tecnolgica, y la dinmica irreversible del cambio climtico. En ltima instancia hay que recordar que el ordenamiento territorial, como instrumento de gestin que formula objetivos a largo plazo, debe mantener consistencia con otros instrumentos de gestin pblica del territorio (en particular con los Planes de Desarrollo Territorial y los futuros Planes de Manejo de Cuencas Hidrogrficas), as como tambin requiere definir la plataforma institucional y el rgano central de planificacin. En ese sentido, y teniendo en consideracin que no slo hay que solucionar desequilibrios del pasado sino proyectar el territorio a futuro.

4. Referencias Bibliogrficas:

SOLANO, Pedro 2000 Ordenamiento Territorial en el Per; Sociedad peruana de derecho ambiental

COMUNIDAD ANDINA2009 Plan de ordenamiento territorial del distrito de Soritor: Voluntades locales en prctica, primera edicin, PREDECAN.

Glave, Manuel2010Ordenamiento territorial y desarrollo en el Per: Notas conceptuales y balance de logros y limitaciones, Seminario Recursos Naturales y Desarrollo Rural en el Per, GRADE.

SCHIAFFINO, Enrico2012Ideas Bsicas para la mejora de la gestin territorial, Taller Presupuesto Participativo Provincial.

MINAM2013 Gua Metodolgica para la Elaboracin de los Instrumentos Tcnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial, primera edicin.

MINAM2014Orientaciones bsicas sobre el Ordenamiento Territorial en el Per, Direccin General de Ordenamiento Territorial -- Lima: Ministerio del Ambiente.