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TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL BANCO CENTRAL EN EL ÁMBITO DE SUS
RELACIONES CON EL CONGRESO
Federico Rubli Kaiser */
*/ Director de Relaciones Externas, Banco de México, ([email protected]).
Documento preparado para la VI Reunión de Comunicación y Banca Central , convocada por el CEMLA y auspiciada por el Banco de México del 7 al 9 de noviembre de 2001 en México DF, México. Las opiniones vertidas son estrictamente personales y no deben identificarse como posturas oficiales del Banco de México.
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TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL BANCO CENTRAL EN EL ÁMBITO DE SUS RELACIONES CON EL
CONGRESO
“Central Banks are a political animal” Referencia anónima mencionada en la Revista “The Economist”,
8 de mayo 1999
Introducción La cita arriba mencionada de ninguna manera es reveladora de algo nuevo. Sin
duda, los bancos centrales siempre han sido un actor político importante y se
han comportado como tales. Desde décadas, su poderío político fue muchas
veces catalogado como “un cuarto poder”. Las acciones técnicas de los bancos
centrales nunca se han dado en un vacío político; al ser una institución de
interés público, por definición tiene que ser “un animal político”.
Pero lo que ha cambiado drásticamente en la generalidad de los casos, es la
manifestación y las acciones para comportarse como una institución política. Y
desde luego el parteaguas lo representa el advenimiento de adoptar desde
hace ya casi dos décadas a la autonomía de la banca central como norma. En
uno de sus aspectos, la autonomía varió la forma de “hacer política” por parte
de los dirigentes de la banca central, al cambiar radicalmente las reglas del
juego. Algunos analistas han manifestado que la independencia le da al
banquero central “mayor poder” al que tenía antes. Me parece que esa es una
apreciación errónea. Por el contrario, puede argumentarse que cuando un
banco central carecía de la autonomía, era cuando precisamente requería de
un poder político muy significativo. Ello, porque en un ambiente de poca
transparencia y de acuerdos y decisiones que no requieren mayor explicación
pública, es cuando precisamente se exige una mayor habilidad, destreza y
pericia política muy complejos por parte de los dirigentes del banco para
mantener su hegemonía e influencia. El mundo de la discrecionalidad tiende a
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ser más complicado y subjetivo que uno donde hay reglas transparentes y
conocidas por todos. Bajo las condiciones descritas, se favorecía la formación
de coaliciones y alianzas entre los banqueros centrales y los políticos enfilados
hacia un fin común: avanzar y mantener el poder político. Ello desde luego
demandaba que los bancos centrales siguieran una línea partidista o
gobiernista que pocos cuestionaban. La cabeza del banco central era un
político más al servicio del poder ejecutivo, con todos los costos y beneficios
derivados de comportamientos subjetivos que ello podía implicar.
La autonomía afortunadamente cambió la función-objetivo del banquero
central, al establecer claramente sus metas, sus reglas de acción, y sus
mecanismos de rendición de cuentas ante la sociedad. Ello trajo consigo, por
fortuna, la exigencia de la transparencia, que se ha constituido en una virtud
importante para el banquero central. Esto no quiere decir que los bancos
centrales se volvieron “menos políticos”, sino simplemente que cambió la
naturaleza de su acción y visión política. La autonomía acota, pero no limita, su
alcance político. Siguen siendo esos “animales políticos” en el buen sentido de
la palabra. Para atestiguarlo, basta leer el fascinante libro del periodista Bob
Woodward (2000) que documenta el proceder de Alan Greenspan al frente del
Banco Central de los Estados Unidos: la descripción que este libro hace de su
estilo y habilidades técnicas y políticas dan cuenta de esa gran “animalidad”
que posee Greenspan y que le ha permitido conducir la política monetaria de
su país con tanto éxito.
El caso del Banco de México antes de la concesión de su autonomía reviste
un caso interesante desde el punto de vista de consolidar una influencia
política. Por décadas, fue una tradición que el Banco proveía de cuadros
técnicos a la Administración Pública Federal. Muchos Secretarios de
Hacienda y Subsecretarios de Secretarías del ramo económico así como
otros funcionarios a nivel alto y medio provenían del banco central. Para ello,
se contaba con un programa institucionalizado de concesión de licencias que
le permitía al funcionario no renunciar y mantener su vínculo con la institución.
Así, el Banco de México fue semillero de políticos con una peculiaridad: su
solidez técnica aprendida en los pasillos del Banco. Este enfoque explícito por
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parte del Banco de México logró su mayor influencia al haber alcanzado la
Presidencia de la República dos de sus ex funcionarios. Esta forma de “hacer
política institucional” inclusive llamó la atención de estudiosos de la ciencia
política: En los años setenta, un distinguido académico realizó un estudio al
respecto [Véase a Roderic Ai Camp (1977)].
Por lo mismo que se ha expuesto, los bancos centrales siempre han mantenido
una relación con los entes parlamentarios. Pero una vez más, esta relación
cambia dependiendo si hay o no hay autonomía. Sin independencia, la relación
con los congresistas se circunscribía a compartir un mismo interés partidista y
un proyecto político común. Con bancos centrales autónomos, en general, la
relación ha cambiado drásticamente debido principalmente por tres razones:
(i) el poder legislativo tiene la capacidad de alterar la ley del banco central;
(ii) la rendición de cuentas del banco central generalmente es ante el poder
legislativo, y
(iii) los legisladores tienen generalmente la capacidad de nombrar al cuerpo
ejecutivo del banco central.
Si a todo esto agregamos que cada día la norma es tener sociedades
políticamente más abiertas, participativas y más democratizadas, la exigencia
para una interacción Congreso-Banco Central más fluida y dinámica se vuelve
una necesidad.
El objetivo de este documento es revisar precisamente algunas
consideraciones sobre esta relación Congreso-Banco Central enmarcadas por
la transparencia y la rendición de cuentas. Los temas se abordan desde un
punto de vista conceptual, pero con la finalidad práctica de que puedan servir
para entender y mejorar la interacción que en sociedades democráticas tiene
que darse entre estas dos instituciones tan relevantes.
Por simplificación y para permitir una generalización, a lo largo de este
documento se utilizarán como sinónimos los siguientes términos:
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(i) En relación con el máximo órgano decisor del banco central:
Directorio = Consejo = Junta de Gobierno = Presidencia
(ii) En relación con la instancia legislativa:
Poder legislativo = Congreso = Parlamento
El Modelo Simple de Comportamiento Interdependiente de la Banca Central Moderna
En el contexto moderno de bancos centrales autónomos, se ha comentado
muy ampliamente la conexión que existe entre la autonomía, la transparencia
y el proceso de rendición de cuentas. Son en realidad tres procesos
interdependientes que determinan el comportamiento de un banco central.
Puesto que la literatura sobre estos procesos es muy amplia, está sección
será breve, con la única finalidad de recordar la interacción entre estos
procesos. [Para profundizar en el estudio de la autonomía, la transparencia y
la rendición de cuentas puede consultarse, entre otros, a Cuckierman (1992),
Blinder (1999, 2000), Briault, Haldane y King (1996), Eijffinger y Hoeberichts
(2000) y Siklos (2000)]. Por lo tanto, el modelo de comportamiento de la banca central abarca los
siguientes tres procesos, integrados por los siguientes elementos: I. II. III.
Autonomía [A]
Credibilidad [C]
Reputación y Prestigio [R y P]
Transparencia [T]
Rendición de Cuentas [R]
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En este modelo es de destacarse la interrelación entre los tres componentes
del proceso I, denotado por las flechas de dos extremos. Esta trilogía de
componentes, si son adecuadamente instrumentados, desembocará en
generar credibilidad, la que finalmente alimenta el objetivo último del
comportamiento: poseer reputación y prestigio. Como lo señaló Siklos (2000),
la credibilidad puede considerarse como un flujo generado por la trilogía
identificada como A-T-R que alimenta un acervo (stock) formado por la
reputación y el prestigio. Lo que envuelve y posibilita este modelo de
comportamiento es un flujo constante y adecuado de comunicación e
información.
Aunque simple y a estas alturas obvia y evidente, la interrelación entre estos
tres pilares de comportamiento de la banca central moderna contribuye a
centrar la dimensión de las relaciones que se dan entre un banco central y el
poder legislativo, así como la importancia de la comunicación como
catalizador de esta interacción.
Algunos Principios para integrar un Marco Conceptual de las Relaciones Banco Central-Congreso Los contactos formales de los bancos centrales con el poder legislativo son un
fenómeno relativamente nuevo que ha venido aparejado con la tendencia
mundial de dotar de autonomía formal a los institutos emisores. Asimismo, la
autonomía trae consigo el compromiso de la rendición de cuentas por parte
del banco central. Como generalmente este proceso de rendición de cuentas
es ante una instancia parlamentaria, los bancos centrales se han visto en la
necesidad de formalizar e intensificar sus relaciones con el Congreso más allá
de la obligación legal, es decir, una relación a nivel técnico.
En forma general, se ha interpretado que las relaciones de entes no
legislativos con los parlamentarios se circunscribe a lo que se denomina
“actividad de cabildeo”. Por ejemplo, en los Estados Unidos el cabildeo es
una parte sustancial del proceso político propiamente dicho y del mecanismo
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de toma de decisiones de la política pública, desde la fase de formulación o
diseño hasta la de ejecución.
Sin embargo la relación de un banco central con el legislativo no muestra las
tradicionales características del cabildeo, que son promover intereses
especiales de grupo, o bien lograr ventajas para el electorado desde un punto
de vista político. Más bien el cabildeo de un banco central básicamente debe
cumplir con dos características:
• Una efectiva promoción de intereses de carácter público.
• La provisión y explicación de información y análisis técnicos que sean útiles para fines analíticos y que se puedan tomar en cuenta en las discusiones de iniciativas de ley que afecten al banco central.
Por consiguiente, tomando en cuenta la información como insumo estratégico,
puede decirse que una importante característica que asume el cabildeo de un
banco central con los legisladores es eminentemente informativa:1 Proveer
información y análisis sobre las políticas del banco central que sean
oportunas, amplias, puntuales y precisas. Un principio fundamental que debe
cuidar el banco central es un trato estrictamente equitativo a todos los
Congresistas sin distinguir su filiación partidista para evitar favoritismos. Esto
es muy importante para mantener la independencia y la despolitización de la
política monetaria. Este trato equitativo finalmente le otorga al banco central
credibilidad y respeto.
Desde luego que el cabildeo entendido de esta manera por parte del banco
central no debe limitarse al Congreso, es necesario ampliar esta actividad por
ejemplo con las unidades de análisis económico de los partidos políticos y
otras organizaciones de carácter civil y religiosas.
1 Debe subrayarse que la relación directa del Gobernador de un banco central y de los demás miembros de la Junta de Gobierno con el poder legislativo es la que corresponde al compromiso de la rendición de cuentas; por ende también debe reconocerse que los miembros de la Junta de Gobierno son los únicos que también desempeñarán una labor política institucional. Esa dimensión del cabildeo, a pesar de ser la más importante y significativa, no se considera en lo que contempla este documento.
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La forma más eficiente para llevar a cabo esta actividad es sin lugar a dudas a
nivel de contactos personales, que sean sistemáticos y rutinarios. En vista del
carácter fundamentalmente técnico de esta actividad, en la mayoría de los
bancos centrales se ha reconocido que sería de poca eficacia contratar a
cabilderos profesionales o a individuos que tengan un perfil eminentemente
político. Por lo tanto, dada la naturaleza peculiar de la política monetaria y de
los bancos centrales en general, lo recomendable es responsabilizar de esta
función a una unidad dentro de la propia estructura de la institución que posea
experiencia y conocimiento en los quehaceres cotidianos de las políticas de
un banco central2.
La actividad del cabildeo parlamentario en el ámbito de un banco central
muestra otra diferencia importante en relación con la que se ejerce con otros
entes gubernamentales. Ello se relaciona con la generalidad o bien la
sectorización de los costos y beneficios de las políticas económicas en
cuestión. En el caso de la mayoría de las políticas del gobierno, sectores de la
sociedad forman coaliciones distributivas y de buscadores de rentas para
mantener o luchar por protecciones sectoriales específicas ante los
legisladores. Los ejemplos más claros sobre esto último son las medidas
fiscales y la aplicación de los instrumentos de políticas comerciales. El
cabildeo parlamentario en esos ámbitos se circunscribe precisamente a los
intereses particulares de coaliciones distributivas de interés privado. El
cabildeo ante legisladores es así una típica actividad buscadora de rentas
privadas. Cabe señalar que dentro de la teoría económica del comercio
internacional, se ha analizado esta actividad de cabildeo concluyendo que
siendo una típica acción buscadora de rentas, puede mostrar distorsiones e
ineficiencias en la asignación de recursos reales en la economía. Así, en la
literatura teórica respectiva que estudia el fenómeno del cabildeo y su relación
con el bienestar [Véase Bhagwati (1980)], se concluye que muchas veces el
cabildeo como buscador de rentas es una “actividad directamente
2 En el caso del Banco de México se incluyeron, desde 1998, a las actividades de enlace y relaciones con el poder legislativo y los partidos políticos desde un punto de vista estrictamente institucional y entendido de acuerdo con el texto arriba mencionado, dentro de la estructura de la Dirección de Relaciones Externas.
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improductiva” [Véase Bhagwati (1982)]3 al absorber recursos que tienen un
costo de oportunidad para un uso alternativo más productivo desde un punto
de vista social. Es decir, son actividades rentables desde el punto de vista
privado pero socialmente son directamente improductivas. Se reitera que lo
anterior es típico para el caso de políticas fiscales y comerciales.
Sin embargo, en el caso de la desinflación, siempre y cuando el banco central
logre un consenso social sobre sus beneficios y que éstos son superiores a
los costos (el tan multicitado reto comunicacional de los bancos centrales), no
se generarán incentivos para comportamientos rentísticos y la construcción de
coaliciones distributivas. Ello, porque los costos y beneficios de la desinflación
se distribuyen en forma generalizada a toda la sociedad y no sólo a grupos
específicos. Ahora bien, el cabildeo parlamentario puede darse por el lado del
banco central como una actividad de apoyo para lograr el consenso social
sobre la estabilidad de precios con un importante grupo social de decisión, es
decir, los legisladores.
El cabildeo parlamentario tiene también por parte de los bancos centrales una
importante dimensión educativa. Sin duda los Congresistas representan a los
ciudadanos. Pero en materia de política monetaria, debido a lo árido que
puede ser el tema y por el carácter especializado que se requiere para
interpretar y entender los fenómenos monetarios, se puede dar la tendencia
de que congresistas y ciudadanos muestren poco interés por esos temas. Es
más entendible de que la ciudadanía en general acuda con sus
representantes populares para quejarse sobre un aumento en impuestos que
comentarles un desacuerdo sobre el manejo de la política monetaria. Desde
luego un factor que determina lo anterior es el grado de “cultura económica”
que posea la población, de donde se deriva una vez más un reto
comunicacional de los bancos centrales ya muy citado: culturizar a la
población en temas monetarios auxiliándose de métodos pedagógicos y de
instrumentos de comunicación adecuados. Pero dentro de ese universo
poblacional, también se encuentran los congresistas. De ahí surge entonces
otra razón importante para establecer una relación sistemática entre el banco 3 Es lo que Bhagwati bautizó como actividades DUP (Directly unproductive profit-seeking activities).
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central con el Congreso, es decir, una relación a nivel explicativo y hasta
educativo.
Transparencia y el Congreso
La exigencia a los bancos centrales para ser más transparentes ha adquirido
mayor importancia debido principalmente a los siguientes factores:
(i) el hecho que hoy día la norma para la banca central es su
autonomía y para poder cumplir con los procesos de rendición
de cuentas que la independencia trae consigo, se requiere ser
más transparentes
(ii) los comentaristas y especialistas en banca central (central bank
watchers) han aumentado en número y en su grado de
conocimiento y sofisticación
(iii) El público en general se ha vuelto más consciente sobre las
funciones y el papel jugado por los bancos centrales por lo que
demanda mayor y mejor información al respecto
(iv) Existe una mayor conciencia pública sobre la democratización
del acceso a la información, y se ha enfatizado que la
transparencia es un medio para ello, que puede aminorar las
asimetrías informativas que existen entre sectores y segmentos
de la población
(v) Los mercados financieros han adquirido cada vez más una
visión que mira hacia adelante (forward looking) y con base en
ella forman pronósticos y expectativas
(vi) Los bancos centrales con políticas de comunicación menos
abiertas son considerados como “los patitos feos dentro del club”
Al constituirse como los “jueces” de la actuación del banco central exigiendo
una rendición de cuentas para ello, evidentemente a los congresos les
interesa promover la mayor transparencia del banco central. Pero en ese
juego, surge la pregunta de quien determina el grado óptimo de transparencia,
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¿el Congreso o el Banco Central? Me parece que ambas instituciones tienen
fuertes incentivos mutuos para determinarlo conjuntamente. El Congreso,
para contar con la información más amplia y detallada posible que permita
llevar a cabo una adecuada evaluación de las cuentas que rinda el banco
central. Y este último, para poder construir ante la sociedad el consenso lo
más amplio posible sobre su actuación y políticas.
Pero la transparencia enfrenta limitaciones naturales que se derivan de la
incertidumbre dinámica que hace que se alteren los parámetros de la llamada
función-reacción del banco central, así como de la incertidumbre sobre la
precisión de los pronósticos y predicciones que los bancos centrales efectúan
sobre los efectos de su política monetaria con base en sus modelos. De ahí
que exista un llamado generalizado de que la mayor transparencia de los
bancos centrales debe manifestarse en dar a conocer los pormenores
técnicos de sus modelos de predicción y de su función-reacción. Hasta que
grado de detalle debe hacerse pública esta información está sujeto a debate,
cuya discusión va más allá de este documento, pero constituye
definitivamente una pregunta abierta dentro del tema de los alcances de la
transparencia.
Aparte entonces de este último tema inconcluso, ¿existe algún grado de
consenso entre los bancos centrales de hasta donde debe llegar esta
transparencia entendida como la diseminación más amplia de información?
Existe coincidencia en que los únicos tres límites para ello deben ser los
siguientes:
(i) No proveer información que pudiera ser ventajosa o
utilizada en forma preferencial por algunos agentes del
mercado
(ii) Relacionado con la función de prestamista de última
instancia y/o de regulación y supervisión financiera, no
difundir información que pueda comprometer el principio
del secreto bancario
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(iii) La información sobre las intervenciones cambiarias debe
ser limitada, ya que se considera que las opiniones sobre
la política cambiaria de un banco central debe ser tratada
con cautela y considerarse como un tema separado
[Véase las opiniones al respecto de Andrew Crockett,
Gerente General de BIS contenidas en Blinder et. al
(2001)]
Dentro de la interrelación entre los bancos centrales y el poder legislativo,
cabe destacar que la autonomía de la banca central constituye un incentivo
para una mejor y más transparente rendición de cuentas con el Congreso.
Ello, en virtud de que si es permitida la reelección de los miembros del
Consejo del banco central, ésta será decisión última de los congresistas. En
ese sentido, es del interés del banquero central que el Congreso conozca con
precisión los aciertos que el banco central tiene en la conducción de la política
monetaria y en el cumplimiento exitoso de sus objetivos anti-inflacionarios.
Por otro lado existe una especie de póliza de seguro o garantía para que el
banco central no falsee la información al Congreso manipulándola para sus
intereses releccionistas. Ello está precisamente dado por el mismo
mecanismo de la autonomía que establece como uno de sus principios
rectores la transparencia con el público para lograr el requerido apoyo social
para llevar a cabo su política de desinflación. Es una especie de “contrato
social implícito“ donde todos ganan: la sociedad en primera instancia porque
gozará de los frutos de la estabilidad de precios, el congresista y político
porque para sus fines electorales podrá utilizar como bandera política el buen
desempeño del banco central, y los directivos de la institución central que con
ello ganan prestigio y reputación lo que puede contribuir a su reelección.
Rendición de Cuentas y el Congreso
La obligación de que los bancos centrales entreguen formalmente reportes
periódicos al Congreso se deriva desde luego de las reglas para que los
primeros le rindan cuenta a los segundos. Es por ello que se considera al
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poder legislativo como el custodio del comportamiento del banco central.
Inclusive en algunos países (por ejemplo Estados Unidos y el Reino Unido),
esta vigilancia parlamentaria va respaldada de la facultad de modificar la ley,
los estatutos o los procedimientos del banco central. Pero aún si esto no fuere
el caso, de todas formas es en el Congreso donde reside la capacidad de
reformar, o al menos postular, iniciativas de cambio a la ley del banco central
–para bien o para mal. Esto le da peso al mecanismo de control parlamentario
y provee un canal eficaz de comunicación, diálogo e interrelación entre un
banco central y la representación popular electa. Evidentemente que el
legislativo es un auditorio de gran importancia para un banco central. La
necesidad de justificar sus acciones y decisiones ante un cuerpo institucional
que posee la capacidad de reformar o modificar su ley o estatutos, constituye
una parte crucial de la política comunicacional de un banco central. Forma
además el núcleo central del proceso de rendición de cuentas democrático y
de su respectiva evaluación. La frecuencia y la naturaleza con que un banco
central le reporta formalmente sus políticas y resultados al legislativo, varían
de un país a otro y ello está estipulado en su ley o estatutos. Es por tanto una
obligación legal. En su expresión práctica, la rendición de cuentas no es más
que un ejercicio de comunicación. En el caso de los bancos centrales este
ejercicio implica un reto considerable por tres razones: por la complejidad
técnica de las explicaciones que debe dar, por las implicaciones factuales y
potenciales de sus acciones, y por las limitaciones que enfrenta para alcanzar
sus fines.
Además de la entrega periódica de reportes por escrito, otra forma común
para rendir cuentas es mediante la facultad legislativa de exigir la
comparecencia ante legisladores del Presidente o Gobernador del banco
central o de algún otro miembro de su Consejo.
Un sólido mecanismo de rendición de cuentas promueve un sistema de
incentivos para un comportamiento adecuado de los banqueros centrales. En
algunos casos, se ha señalado que un forma de crear estos incentivos es a
través de imponer contratos de desempeño a los dirigentes del banco central
que incluyan sanciones específicas que se ponen en práctica si no se
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cumplen los objetivos del banco central en términos de su política monetaria4.
Una de las dificultades de este enfoque es que en general será muy difícil
especificar un contrato por escrito que cubra todas las posibles contingencias
y que pueda ser adecuadamente verificado ex post para hacer valer sus
cláusulas [Sobre estas dificultades, véase a Issing (2000)].
En el caso del Banco de México, su ley tiene prevista varios elementos que
conforman su relación de rendición de cuentas con el Congreso. Esto ya fue
descrito en un documento anterior [Véase Rubli (1998)], por lo que los
mecanismos de rendición de cuentas del Banco de México se reproducen
como anexo al presente documento.
Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las Relaciones Banco Central-Congreso Su autonomía le proporciona al banco central una muy buena oportunidad
para llevar a cabo una relación seria, técnica sobria, y carente de intereses
políticos directos al respetar el trato por igual con todos los partidos políticos.
Esta simetría democrática es la que fortalece la credibilidad en el banco
central. Se reconoce que la relación entre el banco central y los legisladores
no es sencilla o fácil, en vista de los objetivos específicos tan diferentes que
persiguen cada uno. No obstante, lo importante es capitalizar los puntos de
intersección que hay entre los dos intereses. Ambas instituciones deben
percibir las ventajas de verse como aliados y no como antagonistas. La
relación entre ellos debe construirse entonces como un proceso de
entendimiento mutuo y respetuoso.
En forma generalizada, existen dos posibles áreas para mejorar la relación
Banco Central-Congreso para así fortalecerla:
4 El caso más conocido es desde luego el del Banco de Nueva Zelanda, donde su Gobernador puede ser
cesado si no se cumplieron los objetivos de inflación propuestos.
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a. Actividades de la Junta de Gobierno con Congresistas
Además de las obligaciones formales que el mecanismo de rendición de
cuentas le exige a la Junta de Gobierno, se reconoce que reuniones rutinarias
y sistemáticas del Gobernador y los miembros restantes de la Junta con
grupos pequeños de Congresistas son sumamente útiles. Ello, sin olvidar el
principio anteriormente mencionado de la equidad en el trato con legisladores
independientemente de su pertenencia partidista. Por ejemplo, el Banco de
Inglaterra tiene la práctica institucionalizada de casi cada mes (diez veces al
año), llevar a cabo los llamados “roundtable briefings” con diferentes grupos
pequeños de parlamentarios. Esto es muy útil, porque los legisladores sienten
que se les toma en cuenta y que pueden tener una discusión “de primera
mano” con el Gobernador. Inclusive, que discutieron y discreparon de sus
puntos de vista. El beneficio de este esquema es que permite transmitir clara
y directamente a los legisladores el mensaje de los compromisos del banco
central en materia monetaria así como la importancia que reviste la
estabilidad financiera.
b. Acercamientos de funcionarios del Banco Central
Es igualmente útil que los bancos centrales sistematicen e intensifiquen los
acercamientos a nivel técnico con los ayudantes y asistentes técnicos de los
legisladores. Asimismo, estos acercamientos deben hacerse extensivos a los
equipos económicos de los partidos políticos. Este acercamiento puede
abarcar las siguientes actividades:
• Reuniones periódicas para comentar, discutir y aclarar dudas sobre
cuestiones de política monetaria así como de la evolución económica en
general.
• Proveer la información y análisis necesarios en forma periódica. Para ello
es conveniente establecer un sistema rutinario de distribución por medios
electrónicos. De esta forma los legisladores y los equipos económicos de
los partidos políticos sabrán que en todo momento existe una oficina en el
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banco central que funge como enlace con ellos para su atención en los
temas vinculados con el banco central.
• Estar atentos de la agenda de discusiones legislativas para anticipar
temas que involucren al banco central y, en su caso, preparar material
respectivo para enriquecer el debate técnico.
o----------o----------o----------o----------o----------o
Las interacciones sociales entre grupos adecuadamente llevadas pueden
enriquecer el conocimiento y fortalecer la institucionalidad. La relación Banco
Central-Congreso no es la excepción al respecto. Aunque un campo
relativamente novedoso para bancos centrales autónomos, sus relaciones con
el poder legislativo deberán seguir evolucionando. Ello, en virtud que es una
exigencia de los sistemas democráticos que en aras del beneficio colectivo se
tenga un mejor entendimiento mutuo entre estas dos instituciones.
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ANEXO: Mecanismos de Rendición de Cuentas del Banco de México frente al Congreso5 En el caso del Banco de México, en años recientes, la rendición de cuentas
se ha constituido en un activo ejercicio de comunicación, toda vez que
requiere de informes periódicos. A su vez, el escrutinio público sobre la
actuación del banco central ha ido en aumento.
Es conveniente mencionar las principales características del mecanismo de
rendición de cuentas del Banco de México, para percatarse de los esfuerzos
de comunicación asociados a dicho mecanismo.
Los procedimientos de rendición de cuentas están estipulados con claridad en
la Ley del Banco de México así como en la Constitución de la República. Lo
que buscó el Constituyente Permanente es un equilibrio, un balance entre las
facultades que le está otorgando al Banco Central para el ejercicio de sus
funciones por una parte, y por la otra, la rendición de cuentas del Banco de
México a la sociedad. Entre mayores responsabilidades tiene un organismo
autónomo, mayor debe ser la responsabilidad en materia de rendición de
cuentas. ¿Cómo sabemos que el Banco de México está cumpliendo con su
función? ¿Cuáles son los mecanismos que tiene el Congreso justamente
para verificar que el Banco de México esté actuando de acuerdo a su
mandato constitucional y en beneficio del país? Todo esto está previsto y
existen mecanismos adecuados para ello.
Hay dos vertientes fundamentales ya establecidas para el propósito de la
rendición de cuentas. La primera, desde el punto de vista administrativo,
porque el Banco de México en su operación cotidiana utiliza recursos
públicos. (No utiliza recursos presupuestales porque el Banco de México no
forma parte del Presupuesto Federal; por lo tanto, no aparece tampoco en el
Cuenta Pública).
5 Reproducido de Rubli (1998).
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Actualmente está establecido que el Banco de México envíe anualmente su
presupuesto al Congreso de la Unión. Adicionalmente, el dictamen del auditor
externo que se escoge de una terna que propone el Colegio de Contadores y
que es escogido por la Secretaría de Hacienda, también se entrega al
Congreso de la Unión. Ahora bien, la Contaduría Mayor de Hacienda no tiene
facultades para auditar al Banco de México, pero esto no es un asunto que
compete a la Ley del Banco, esto compete a la propia Ley de la Contaduría
Mayor de Hacienda.
La segunda vertiente del proceso de rendición de cuentas atañe la parte
sustantiva de las políticas del Banco. La Ley del Banco, en su artículo 51,
establece que se envían al Congreso tres informes cada año. Un informe en
enero, donde se da cuenta del programa de política monetaria para el año en
curso; en abril, el informe anual del Banco que corresponde al ejercicio
anterior; y en septiembre se remite un informe adicional que corresponde al
desempeño de la política monetaria durante la primera mitad del año.
Por otra parte, la Ley del Banco (artículo 52), establece la posibilidad de que
el Congreso de la Unión cite al Gobernador del Banco de México a
comparecer en cualquier momento, para explicar no solamente cual ha sido el
desempeño de la política monetaria y los resultados que se han obtenido con
la mismo, sino para explicar los objetivos y poder evaluar si efectivamente el
Banco está siguiendo estrictamente el mandato constitucional que le da la
misión de preservar el poder adquisitivo de la moneda nacional. Asimismo, a
través de estas comparecencias, el Congreso puede vigilar las facultades o
responsabilidades accesorias que se incluyen en la propia Ley del Banco de
México, en el sentido de que debe también buscar la estabilidad del sistema
financiero así como la agilidad y el buen funcionamiento del sistema de pagos
del país.
Finalmente, debe enfatizarse que todos los miembros de la Junta de Gobierno
del Instituto Central están sujetos a juicio político y existe un procedimiento
para remoción de los miembros de la Junta de Gobierno, el cual está
establecido y estipulado en el artículo 28 constitucional.
19
En conclusión, es el procedimiento de la rendición de cuentas el que ha
determinado, en gran medida, la experiencia reciente del Banco de México en
el campo de la comunicación.
20
Referencias
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Journal of Political Economy, October, pp.988-1002. Bhagwati Jagdish (1980), “Lobbying and Welfare”, Journal of Public
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BANCO BANCO DEDE
MEXICOMEXICO
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Transparencia y Rendición de Transparencia y Rendición de Cuentas del Banco Central en el Cuentas del Banco Central en el Ámbito de sus Relaciones con el Ámbito de sus Relaciones con el
Congreso Congreso
Federico Federico RubliRubli KaiserKaiser*/*/
[email protected]@banxico.org.mx
VI Reunión de Comunicación y Banca CentralVI Reunión de Comunicación y Banca Central77--9 de noviembre de 20019 de noviembre de 2001
México D.F.México D.F.
*/*/ Banco de México,Banco de México, las las opinionesopiniones vertidasvertidas son son estrictamenteestrictamente personalespersonales y no y no debendeben identificarseidentificarse comocomo posturasposturas oficialesoficiales de la de la InstituciónInstitución..
BANCO DE MÉXICOBANCO DE MÉXICO--CEMLACEMLA
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IndiceIndice
I.I. IntroducciónIntroducción
II.II. El Modelo Simple de Comportamiento Interdependiente El Modelo Simple de Comportamiento Interdependiente de la Banca Central Modernade la Banca Central Moderna
III.III. Algunos Principios para Integrar un Marco Conceptual Algunos Principios para Integrar un Marco Conceptual de las Relaciones Banco Centralde las Relaciones Banco Central--CongresoCongreso
IV.IV. Transparencia y el CongresoTransparencia y el Congreso
V.V. Rendición de Cuentas y el CongresoRendición de Cuentas y el Congreso
VI.VI. Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las Relaciones Banco CentralRelaciones Banco Central--CongresoCongreso
33
“Central Banks are a political animal”“Central Banks are a political animal”
Referencia anónima mencionada Referencia anónima mencionada en la Revista “The Economist”,en la Revista “The Economist”,8 de mayo 19998 de mayo 1999
I. IntroducciónI. Introducción
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●● Las acciones técnicas de los bancos centrales no se dan en Las acciones técnicas de los bancos centrales no se dan en un vacío político; al ser una institución de interés público, un vacío político; al ser una institución de interés público, por definición tiene que ser “un animal político”.por definición tiene que ser “un animal político”.
●● Pero lo que ha cambiado drásticamente, es la manifestación Pero lo que ha cambiado drásticamente, es la manifestación y las acciones para comportarse como una institución y las acciones para comportarse como una institución política.política.
●● El parteaguas:El parteaguas: la autonomía, ya que ésta varió la forma de la autonomía, ya que ésta varió la forma de “hacer política” por parte de los dirigentes de la banca “hacer política” por parte de los dirigentes de la banca central, al cambiar radicalmente las reglas del juego.central, al cambiar radicalmente las reglas del juego.
●● La autonomía cambió la funciónLa autonomía cambió la función--objetivo del banquero objetivo del banquero central, al establecer claramente sus metas, sus reglas de central, al establecer claramente sus metas, sus reglas de acción, y sus mecanismos de rendición de cuentas ante la acción, y sus mecanismos de rendición de cuentas ante la sociedad.sociedad.
I. IntroducciónI. Introducción
55
I. IntroducciónI. Introducción
●● Los bancos centrales siempre han mantenido una Los bancos centrales siempre han mantenido una relación con los entes parlamentarios.relación con los entes parlamentarios.
●● Pero la autonomía ha modificado la relación Banco Pero la autonomía ha modificado la relación Banco CentralCentral--Congreso porque:Congreso porque:
i.i. el poder legislativo tiene la capacidad de alterar el poder legislativo tiene la capacidad de alterar la ley del banco central;la ley del banco central;
ii.ii. la rendición de cuentas generalmente es ante el la rendición de cuentas generalmente es ante el poder legislativo;poder legislativo;
iii.iii. los legisladores tienen generalmente la los legisladores tienen generalmente la capacidad de nombrar al cuerpo ejecutivo del capacidad de nombrar al cuerpo ejecutivo del banco central.banco central.
●● Hoy, hay una exigencia para una interacción CongresoHoy, hay una exigencia para una interacción Congreso--Banco Central mucho más fluida y dinámica.Banco Central mucho más fluida y dinámica. 66
II. El Modelo Simple de Comportamiento Interdependiente de la Banca Central Moderna
Autonomía
(A)
Rendiciónde
Cuentas(R)
Transparencia(T)
Credibilidad
(C)
Reputacióny
Prestigio (R y P)
I.I. II.II. III.III.
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BANCO BANCO DEDE
MEXICOMEXICO
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●● Como generalmente la rendición de cuentas es ante una Como generalmente la rendición de cuentas es ante una instancia parlamentaria, los bancos centrales se han visto instancia parlamentaria, los bancos centrales se han visto en la necesidad de formalizar e en la necesidad de formalizar e intensificar sus relaciones intensificar sus relaciones con el Congreso más allá de la obligación legal, es decir, con el Congreso más allá de la obligación legal, es decir, una relación a nivel técnico.una relación a nivel técnico.
●● Cabildeo parlamentario:Cabildeo parlamentario: Diferente en bancos centrales Diferente en bancos centrales porque no promueve intereses especiales de grupo. porque no promueve intereses especiales de grupo.
●● Principales características del Principales características del cabildeo de un banco cabildeo de un banco central:central:
i.i. Una efectiva promoción de intereses de carácter Una efectiva promoción de intereses de carácter públicopúblico
ii.ii. La provisión y explicación de información y La provisión y explicación de información y análisis técnicosanálisis técnicos
III. III. Algunos Principios para integrar un Marco Conceptual de las Algunos Principios para integrar un Marco Conceptual de las Relaciones Banco CentralRelaciones Banco Central--CongresoCongreso
88
●● Trato Trato estrictamente equitativoestrictamente equitativo a todos los Congresistas sin a todos los Congresistas sin distinguir su filiación partidista.distinguir su filiación partidista.
Relación basada en contactos personales, que sean Relación basada en contactos personales, que sean sistemáticos y rutinarios.sistemáticos y rutinarios.
Otra diferencia: Cabildeo convencional forma Otra diferencia: Cabildeo convencional forma coaliciones distributivas y de buscadores de rentas para coaliciones distributivas y de buscadores de rentas para mantener o luchar por protecciones sectoriales mantener o luchar por protecciones sectoriales específicasespecíficas ante los legisladores.ante los legisladores.
Puede ser así una Puede ser así una típica actividad buscadora de rentas típica actividad buscadora de rentas privadasprivadas que puede mostrar distorsiones e ineficiencias que puede mostrar distorsiones e ineficiencias en la asignación de recursos reales en la economía. en la asignación de recursos reales en la economía. Pueden ser actividades rentables desde el punto de vista Pueden ser actividades rentables desde el punto de vista privado pero socialmente pueden ser directamente privado pero socialmente pueden ser directamente improductivas.improductivas.
III. Algunos Principios para integrar un Marco Conceptual de las Relaciones Banco Central-Congreso
99
●● En el caso de la En el caso de la desinflacióndesinflación, no se generarán incentivos , no se generarán incentivos para comportamientos rentísticos y la construcción de para comportamientos rentísticos y la construcción de coaliciones distributivas.coaliciones distributivas.
●● Ello, porque los costos y beneficios de la Ello, porque los costos y beneficios de la desinflacióndesinflación se se distribuyen en forma generalizada, aunque no uniforme, a distribuyen en forma generalizada, aunque no uniforme, a toda la sociedad y no sólo a grupos específicos. toda la sociedad y no sólo a grupos específicos.
●● El cabildeo parlamentario por parte de los bancos El cabildeo parlamentario por parte de los bancos centrales tiene una importante centrales tiene una importante dimensión educativadimensión educativa..
●● Necesidad de establecer una relación sistemática entre el Necesidad de establecer una relación sistemática entre el banco central con el Congreso a nivel explicativo y banco central con el Congreso a nivel explicativo y educativo.educativo.
III. Algunos Principios para integrar un Marco Conceptual de las Relaciones Banco Central-Congreso
1010
●● Exigencia para ser más transparentes debido a: Exigencia para ser más transparentes debido a: ➨➨ AutonomíaAutonomía
➨➨ Más y mejores comentaristas y especialistas en Más y mejores comentaristas y especialistas en banca centralbanca central
➨➨ Mayor conciencia pública sobre el banco centralMayor conciencia pública sobre el banco central
➨➨ MMayorayor conciencia pública sobre democratización conciencia pública sobre democratización del acceso a la información (aminora asimetrías del acceso a la información (aminora asimetrías informativas)informativas)
➨➨ Visión de los mercados que mira hacia adelante Visión de los mercados que mira hacia adelante ((forwardforward lookinglooking))
➨➨ Si no se es transparente, temor a ser el “patito Si no se es transparente, temor a ser el “patito feo”feo”
IV.IV. Transparencia y el CongresoTransparencia y el Congreso
1111
IV.IV. Transparencia y el CongresoTransparencia y el Congreso
●● Quien determina el grado óptimo de transparencia, ¿el Quien determina el grado óptimo de transparencia, ¿el Congreso o el Banco Central?Congreso o el Banco Central?
●● Hay limitaciones naturales a la transparenciaHay limitaciones naturales a la transparencia●● ¿Existe algún grado de consenso hasta donde debe ¿Existe algún grado de consenso hasta donde debe
llegar la transparencia entendida como la diseminación llegar la transparencia entendida como la diseminación más amplia de información? más amplia de información?
●● Coincidencia en tres únicos límites:Coincidencia en tres únicos límites:(i)(i) No proveer información ventajosa o No proveer información ventajosa o
preferencial a segmentos del mercadopreferencial a segmentos del mercado
((iiii)) No difundir información que pueda No difundir información que pueda comprometer el principio del secreto comprometer el principio del secreto bancariobancario
((iiiiii)) Limitar la información sobre las Limitar la información sobre las intervenciones cambiariasintervenciones cambiarias 1212
●● La autonomía de la banca central constituye un incentivo para La autonomía de la banca central constituye un incentivo para una mejor y más transparente rendición de cuentas con el una mejor y más transparente rendición de cuentas con el Congreso, principalmente porque si es permitida la reelección Congreso, principalmente porque si es permitida la reelección de los miembros del Consejo del banco central, ésta será de los miembros del Consejo del banco central, ésta será decisión última de los congresistasdecisión última de los congresistas.
●● una especie de “contrato social implícito“ donde todos una especie de “contrato social implícito“ donde todos ganan:ganan:
➨➨ La sociedad porque gozará de los frutos de la La sociedad porque gozará de los frutos de la estabilidad de precios,estabilidad de precios,
➨➨ El congresista y político porque para sus fines El congresista y político porque para sus fines electorales podrá utilizar como bandera política el electorales podrá utilizar como bandera política el buen desempeño del banco central, ybuen desempeño del banco central, y
➨➨ Los directivos de la institución central que con ello Los directivos de la institución central que con ello ganan prestigio y reputación lo que puede contribuir ganan prestigio y reputación lo que puede contribuir a su reelección.a su reelección.
IV.IV. Transparencia y el CongresoTransparencia y el Congreso
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BANCO BANCO DEDE
MEXICOMEXICO
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V.V. Rendición de Cuentas y el CongresoRendición de Cuentas y el Congreso
●● El poder legislativo es el custodio del comportamiento del El poder legislativo es el custodio del comportamiento del banco centralbanco central
●● Es en el Congreso donde reside la capacidad de reformar, o Es en el Congreso donde reside la capacidad de reformar, o al menos postular, iniciativas de cambio a la ley del banco al menos postular, iniciativas de cambio a la ley del banco centralcentral
●● Esto le da peso al mecanismo de control parlamentario y Esto le da peso al mecanismo de control parlamentario y provee un canal eficaz de comunicación, diálogo e provee un canal eficaz de comunicación, diálogo e interrelación entre un banco central y la representación interrelación entre un banco central y la representación popular electapopular electa
●● La frecuencia y la naturaleza con que un banco central le La frecuencia y la naturaleza con que un banco central le reporta formalmente sus políticas y resultados al legislativo, reporta formalmente sus políticas y resultados al legislativo, varían de un país a otrovarían de un país a otro
●● otra forma común para rendir cuentas: Comparecencias otra forma común para rendir cuentas: Comparecencias parlamentariasparlamentarias
1414
●● La relación entre el banco central y los legisladores no es La relación entre el banco central y los legisladores no es sencilla o fácil, en vista de los objetivos específicos tan sencilla o fácil, en vista de los objetivos específicos tan diferentes que persiguen cada uno.diferentes que persiguen cada uno.
●● Ambas instituciones deben percibir las ventajas de verse Ambas instituciones deben percibir las ventajas de verse como aliados y no como antagonistas. La relación entre como aliados y no como antagonistas. La relación entre ellos debe construirse entonces como un ellos debe construirse entonces como un proceso de proceso de entendimiento mutuo y respetuoso.entendimiento mutuo y respetuoso.
VI. Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las VI. Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las Relaciones Relaciones Banco CentralBanco Central--CongresoCongreso
1515
●● Dos posibles áreas para mejorar y fortalecer la relación Dos posibles áreas para mejorar y fortalecer la relación CongresoCongreso--Banca Central:Banca Central:
i.i. Actividades de la Junta de Gobierno con CongresistasActividades de la Junta de Gobierno con Congresistas
ii.ii. Acercamientos de funcionarios del Banco Central que Acercamientos de funcionarios del Banco Central que puede abarcar las siguientes actividades:puede abarcar las siguientes actividades:
Reuniones periódicasReuniones periódicas
Proveer Proveer sistematicamentesistematicamente información y análisisinformación y análisis
Estar atentos de la agenda de discusiones Estar atentos de la agenda de discusiones legislativas para anticipar temas que involucren legislativas para anticipar temas que involucren al banco central y preparar material respectivo al banco central y preparar material respectivo para enriquecer el debate técnico. para enriquecer el debate técnico.
VI. Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las VI. Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las Relaciones Relaciones Banco CentralBanco Central--CongresoCongreso
1616
●● Las interacciones sociales entre grupos adecuadamente Las interacciones sociales entre grupos adecuadamente llevadas pueden enriquecer el conocimiento y fortalecer llevadas pueden enriquecer el conocimiento y fortalecer la institucionalidad. la institucionalidad.
●● La relación Banco CentralLa relación Banco Central--Congreso no es la excepción.Congreso no es la excepción.
●● Aunque un campo relativamente novedoso para bancos Aunque un campo relativamente novedoso para bancos centrales autónomos, sus relaciones con el poder centrales autónomos, sus relaciones con el poder legislativo deberán seguir evolucionando.legislativo deberán seguir evolucionando.
●● Ello, en virtud que es una exigencia de los sistemas Ello, en virtud que es una exigencia de los sistemas democráticos que en aras del beneficio colectivo se democráticos que en aras del beneficio colectivo se tenga un mejor entendimiento mutuo entre estas dos tenga un mejor entendimiento mutuo entre estas dos instituciones.instituciones.
VI. Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las VI. Consideraciones Finales: Hacia una Mejora de las Relaciones Relaciones Banco CentralBanco Central--CongresoCongreso
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Transparencia y Rendición de Transparencia y Rendición de Cuentas del Banco Central en el Cuentas del Banco Central en el Ámbito de sus Relaciones con el Ámbito de sus Relaciones con el
Congreso Congreso
Federico Federico RubliRubli KaiserKaiser*/*/
[email protected]@banxico.org.mx
VI Reunión de Comunicación y Banca CentralVI Reunión de Comunicación y Banca Central77--9 de noviembre de 20019 de noviembre de 2001
México D.F.México D.F.
*/*/ Banco de México,Banco de México, las las opinionesopiniones vertidasvertidas son son estrictamenteestrictamente personalespersonales y no y no debendeben identificarseidentificarse comocomo posturasposturas oficialesoficiales de la de la InstituciónInstitución..
BANCO DE MÉXICOBANCO DE MÉXICO--CEMLACEMLA
