TRIBUNAL DE CUENTASEn el ejercicio 2014 se aprobó por el Pleno del TCu el “Informe de iscalizaciónF del Consejo General del Poder Judicial”, en el que se pusieron de manifiesto

TRIBUNAL DE CUENTAS

Nº 1.245

MOCIÓN A LAS CORTES GENERALES RELATIVA A LA MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN CONTABLE Y DE

CONTROL INTERNO DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES Y DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 21 de diciembre de 2017 la MOCIÓN A LAS CORTES GENERALES RELATIVA A LA MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN CONTABLE Y DE CONTROL INTERNO DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES Y DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL y ha acordado su elevación a las Cortes Generales según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.

ÍNDICE

FUNDAMENTACIÓN DE LA MOCIÓN ........................................................................... 9 I. RESULTADOS DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA ................................................. 12 II.II.1. ANTECEDENTES DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA ...................................... 12

II.2. RESULTADOS DE LAS ACTUACIONES REALIZADAS ....................................... 13

II.2.1. Régimen contable ........................................................................................... 13

II.2.2. Régimen de control interno ............................................................................. 19

PROPUESTAS QUE SE FORMULAN .......................................................................... 21 III.III.1. RÉGIMEN CONTABLE .......................................................................................... 21

III.2. RÉGIMEN DE CONTROL INTERNO ..................................................................... 26

III.3. CONCLUSIÓN ....................................................................................................... 28

RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS

AGE Administración General del Estado

CAGE Cuenta de la Administración General del Estado

CGE Cuenta General del Estado

CGPJ Consejo General del Poder Judicial

EFS Entidades Fiscalizadoras Superiores

ICAGE Orden EHA/3067/2011, de 8 de noviembre, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad de la Administración General del Estado

ICAIE Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba la Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado

IGAE Intervención General de la Administración del Estado

LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas

LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria

LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

MEIC Ministerio de Economía, Industria y Competitividad

MEyC Ministerio de Economía y Competitividad

PGCP Plan General de Contabilidad Pública

PGE Presupuestos Generales del Estado

RD Real Decreto

SGTPF Secretaría General del Tesoro y Política Financiera

SICOP RD 324/1986, de 10 de febrero, por el que se implanta en la Administración del Estado un nuevo sistema de información contable y se reestructura la función de ordenación de pagos

SIC 3 Sistema de Información Contable de la Administración General del Estado

TCu Tribunal de Cuentas

Moción relativa a la modificación del régimen contable y de control interno de los órganos constitucionales 9

FUNDAMENTACIÓN DE LA MOCIÓN I.

El art. 28.6 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), dispone que el Tribunal de Cuentas (TCu) elevará a las Cortes Generales cuantas mociones considere convenientes, proponiendo las medidas a su juicio conducentes a la mejora de la gestión económico-financiera del Sector Público, a la vista de los informes y del resultado de los procedimientos de fiscalización de que hubiere conocido.

En el ejercicio 2014 se aprobó por el Pleno del TCu el “Informe de Fiscalización del Consejo General del Poder Judicial”, en el que se pusieron de manifiesto una serie de deficiencias relativas al régimen contable y al control interno que afectaban al conjunto de órganos constitucionales y de relevancia constitucional. Asimismo, en el “Informe Revisión entre pares Tribunal de Cuentas 2015”, llevado a cabo sobre el Tribunal de Cuentas de España por el Tribunal de Cuentas de Portugal y el Tribunal de Cuentas Europeo, se hace referencia a diversas deficiencias referidas a estos dos aspectos de la gestión del Tribunal.

En la Resolución de 25 de noviembre de 2014, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), entre otros aspectos se acordaba:

“2. Instar a modificar el actual régimen contable del Consejo, para corregir las actuales deficiencias contables de índole formal que se ponen de manifiesto en el Informe: que las cuentas anuales del Consejo General del Poder Judicial puedan ser formalmente rendidas por su correspondiente órgano y que la gestión contable de ingresos y gastos pueda ser llevada a cabo por los servicios del mismo.

Instar al Consejo General del Poder Judicial a:

3. Que se completen las normas financieras propias del mismo, de modo que se establezcan claramente las especialidades respecto del régimen económico-financiero general, y que se cuente con manuales de procedimiento de las principales áreas de gestión económico-financiera en los que se definan claramente las funciones de cada puesto de trabajo, los procedimientos de gestión en la materia, acordes con las atribuciones de los diferentes órganos de decisión y los canales de comunicación con el resto de la estructura organizativa”.

Como consecuencia de ello, el Pleno del TCu acordó el 22 de diciembre de 2015 la realización de esta Moción, mediante su inclusión en el Programa de Fiscalizaciones para el año 2016, dentro de las actuaciones a llevar a cabo a iniciativa del propio Tribunal, con la finalidad de proponer un nuevo régimen contable y de control interno de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional que dé respuesta a las principales carencias existentes en el sistema actual.

Las Directrices Técnicas de esta Moción fueron aprobadas por el Pleno del Tribunal en su sesión del 26 de enero de 2017.

Los órganos constitucionales y de relevancia constitucional con sección independiente en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son los siguientes: la Casa de Su Majestad el Rey, las Cortes Generales (de las que dependen, a efectos presupuestarios, el Congreso de los Diputados, el Senado, la Junta Electoral Central y el Defensor del Pueblo), el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial1. El ordenamiento jurídico garantiza a estos órganos el ejercicio de sus competencias en un régimen de autonomía sin subordinación a los demás poderes del Estado.

1 Si bien el Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional, carece, sin embargo, de sección independiente en los PGE y sus créditos presupuestarios se integran dentro del presupuesto del Ministerio de Justicia.

10 Tribunal de Cuentas

En los PGE se incluyen los correspondientes créditos presupuestarios de estos órganos en una sección independiente para cada uno de ellos, y sus normas de funcionamiento les atribuyen autonomía presupuestaria, es decir, competencia para elaborar, dirigir la ejecución y controlar el cumplimiento de su presupuesto.

Estos órganos carecen de personalidad jurídica propia, pero gozan de plena capacidad organizativa, son sujetos de derecho, entablan relaciones jurídicas con terceros y son centros de imputación de derechos y obligaciones. Aunque, evidentemente, no están integrados en la Administración General del Estado (AGE) dada su posición constitucional, a efectos presupuestarios forman parte del sector público estatal, y más concretamente, del sector público administrativo, de acuerdo con los arts. 2.3 y 3.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) y sus presupuestos se integran en los Generales del Estado como secciones independientes. Su régimen económico-financiero se regula por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento, a excepción de las Cortes Generales, a las que aquella no les resulta de aplicación en virtud de la autonomía presupuestaria que les confiere el art. 72 de la Constitución (art. 2.3 de la LGP).

En definitiva, sus características principales, desde un punto de vista económico-presupuestario, son: carecer de personalidad jurídica y que sus presupuestos forman parte de los PGE como secciones independientes del presupuesto de gastos.

A este respecto, la disposición adicional decimoséptima de la LGP establece que la aplicación de sus preceptos se llevará a cabo con respeto a los regímenes presupuestarios especiales establecidos en las respectivas Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas, el Consejo General del Poder Judicial, y el Consejo Económico y Social2. Por tanto, el ámbito subjetivo de esta Moción corresponde a los cuatro primeros, toda vez que el último se configura legalmente como Ente de Derecho Público y no como órgano constitucional o de relevancia constitucional. En consecuencia, las conclusiones de esta Moción se refieren a estos cuatro órganos, sin perjuicio de que las propuestas que, como consecuencia de la misma, se dirijan a las Cortes Generales puedan ser de interés para otros órganos constitucionales y de relevancia constitucional.

El ámbito objetivo de la presente Moción está constituido por el régimen contable y de control interno de estos órganos que, de acuerdo con la LGP, quedará sometido, en todo caso, a lo establecido en sus normas de creación, organización y funcionamiento, sin que les sea aplicable, en las referidas materias, lo establecido en la LGP (art. 2.3). Sin embargo, dada la correlación material y formal que debe existir entre los PGE y la Cuenta General del Estado (CGE), el reflejo contable de sus operaciones debe incluirse en esta última y, puesto que forman parte del sector público administrativo, a estos efectos, dentro de la Cuenta de la Administración General del Estado (CAGE).

Habida cuenta de que para la elaboración de la Moción únicamente se contaba con los antecedentes de la fiscalización del CGPJ y del Informe de Revisión entre pares, citados anteriormente, se consideró oportuno realizar un análisis de la normativa aplicable, de las cuentas rendidas y de la gestión económico-financiera de otros órganos de esta naturaleza, en particular, su régimen contable y de control interno. Además, se han mantenido reuniones con representantes de la Oficina Nacional de Contabilidad de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y de la Oficina de contabilidad de la Intervención Delegada en el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad (MEIC).

2 El Consejo Económico y Social, de acuerdo con el art. 1.3 de la Ley 21/1991, de 17 de junio, de Creación del Consejo Económico y Social, se configura como un Ente de Derecho Público de los previstos en el art. 6.5 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, Texto Refundido de la LGP, con personalidad jurídica propia y plena capacidad, autonomía orgánica y funcional para el cumplimiento de sus fines, estando adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social.


Por último, se ha realizado un estudio comparado de los sistemas contables y de control interno de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) y de otros órganos constitucionales y de relevancia constitucional en el entorno de la Unión Europea. Para ello, se elaboró un cuestionario que fue remitido, a través de la Dirección de Relaciones Internacionales de este Tribunal, a las EFS de Francia, Alemania, Lituania, Italia, Reino Unido, Portugal, Holanda, Bélgica y de la Unión Europea. Todas las EFS han cumplimentado el cuestionario, si bien hay que indicar que en la mayoría de los casos la información recogida en las contestaciones se refiere únicamente a la situación en la propia EFS sin extenderse a otros órganos.

El Real Decreto (RD) 578/2001, de 1 de junio, por el que se regulan los principios generales del sistema de información contable de la Administración General del Estado, en su art. 4, relativo a la organización contable, establece que las operaciones que deban asentarse en el Sistema de Información Contable de la AGE (SIC3) serán registradas por alguna de las oficinas contables que se citan en dicho RD.

En el caso del registro contable de la ejecución de los créditos presupuestarios de los PGE correspondientes a las Secciones de la Casa de su Majestad el Rey, de las Cortes Generales (en las que se integran las del Congreso de los Diputados, el Senado, la Junta Electoral Central y el Defensor del Pueblo), del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo General del Poder Judicial, este RD establece que se efectuará por la Oficina de contabilidad de la Intervención Delegada en el Ministerio de Economía.

Por tanto, si bien a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional no les es de aplicación lo dispuesto en la LGP en materia contable y de control interno, la ejecución de sus créditos presupuestarios ha de ser registrada contablemente en el Sistema de Información Contable de la AGE por parte de la Intervención Delegada en el actual MEIC.

En el cuadro siguiente se recogen las obligaciones reconocidas netas en 2016 del Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial y Tribunal de Cuentas, de acuerdo con la información contenida en la CGE de ese ejercicio.

OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS 2016

(Importes en euros)

Capítulo Descripción Tribunal Constitucional

Consejo de Estado

Consejo General Poder

Judicial Tribunal de

Cuentas

1 Gastos de personal 16.185.519,12 6.990.970,70 28.087.983,51 48.688.237,82

2 Gastos corrientes en bienes y servicios 3.291.756,17 1.207.423,14 16.112.109,06 6.827.781,64

4 Transferencias corrientes 198.622,03 2.820,20 514.954,01 7.900,34

6 Inversiones reales 251.297,44 160.546,60 1.566.799,53 647.037,22

8 Activos financieros 27.250,00 4.414,74 46.221,56 135.200,00

Total 19.954.444,76 8.366.175,38 46.328.067,67 56.306.157,02

FUENTE: Estado agregado Ministerio de Economía y Competitividad (MEyC).


RESULTADOS DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA II.

II.1. ANTECEDENTES DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA

Entre las cuestiones que se pusieron de manifiesto en los dos informes señalados, referidas al ámbito objetivo de la presente Moción, y comunes al resto de órganos constitucionales o de relevancia constitucional en lo que respecta a su régimen contable, conforme a lo señalado en el “Informe de fiscalización del Consejo General del Poder Judicial”, se pueden destacar las siguientes:

1º) La cuenta que presenta las operaciones de ejecución del presupuesto de gastos de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional no está firmada por el órgano competente y, en consecuencia, no se rinde por los responsables del correspondiente órgano.

La Regla 40 de la Instrucción de contabilidad de la AGE, aprobada por la Orden EHA/3067/2011, de 8 de noviembre, y modificada por la Orden HFP/1105/2017, de 16 de Noviembre (ICAGE), determina que los titulares de los Departamentos Ministeriales rendirán anualmente cuentas. Sin embargo, no se especifica nada sobre los titulares de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, de manera que, de facto, dichas cuentas se han venido incluyendo en las del Ministerio de Economía, quien ha sido el encargado de su rendición, integradas en el informe agregado de cada año correspondiente a dicho Ministerio y formando parte, por tanto, de la CAGE, lo que no se corresponde con la naturaleza de estos órganos.

Por otra parte, la información sobre las operaciones del presupuesto de gastos de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional se recoge en el informe agregado anual del MEIC, de forma separada para cada sección presupuestaria. En concreto, se incluyen los siguientes epígrafes: I. “Información sobre la ejecución de los gastos públicos” y III. “Información sobre las inversiones financieras”.

Sin embargo, en las diligencias correspondientes al informe agregado quienes las suscriben (Jefes de Contabilidad e Interventor Delegado), solo se responsabilizan de las operaciones propias del Ministerio, no de las correspondientes a estos órganos. Así, la aprobación suscrita por el Subsecretario del Ministerio, por delegación del Ministro, se refiere a las operaciones realizadas en su ámbito competencial.

2º) Falta de información contable en el ámbito económico-patrimonial. En la CAGE, la información de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional aparece agregada con la de la AGE. Por tanto, si bien en el ámbito de la contabilidad presupuestaria la información correspondiente a estos órganos es fácilmente identificable, no sucede lo mismo en el ámbito económico-patrimonial, por lo que no se puede conocer la información sobre los activos y pasivos de estos órganos.

3º) Falta de información contable de los ingresos gestionados por los órganos constitucionales y de relevancia constitucional. La cuenta de la AGE no contiene información desagregada por secciones, sino por oficinas contables, esto es, las oficinas de contabilidad de las intervenciones de las Delegaciones de Economía y Hacienda y la Oficina de contabilidad de la Intervención Delegada en la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera (SGTPF), por lo que se desconoce el importe de los ingresos recogidos en dichas oficinas que corresponde a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional.

4º) Los documentos contables digitalizados enviados al Tribunal de Cuentas, a través de la IGAE -de acuerdo con la Orden HAC/240/2004, de 26 de enero, y la Resolución de 15 de diciembre de 2004 de la IGAE, por la que se regula el procedimiento de archivo y envío al Tribunal de Cuentas de información relativa a los documentos contables y justificantes de las operaciones registradas en el SIC3-, no van acompañados de los justificantes digitalizados correspondientes, pues estos no son remitidos por el órgano constitucional o de relevancia constitucional a la oficina de contabilidad de la Intervención Delegada del MEIC, ni esta los reclama basándose en la normativa citada.


5º) Insuficiencia y dispersión de normas reglamentarias específicas aplicables a su actividad económico-financiera. Esta deficiencia se ponía de manifiesto en el informe del CGPJ y se deriva de su potestad reglamentaria.

6º) Carencia de manuales de procedimiento de las principales áreas de gestión económico-financiera en los que se definan claramente las funciones de las diferentes unidades que participan en la gestión, los procedimientos de gestión acordes con las atribuciones de los diferentes órganos de decisión y los canales de comunicación con el resto de la estructura organizativa.

7º) Carencia de un departamento o unidad de auditoría interna que informe a la institución sobre el tratamiento de riesgos de gestión y de la calidad de las operaciones de control interno.

II.2. RESULTADOS DE LAS ACTUACIONES REALIZADAS

Las actuaciones desarrolladas en la ejecución de la presente Moción han consistido en el análisis de la normativa reguladora relativa al ámbito objetivo, tanto la de carácter general como la específica de los órganos seleccionados. Además, se ha analizado la situación respecto de las cuestiones que constituyen el ámbito objetivo, comprobando si las deficiencias descritas en los informes que han servido de antecedentes de la presente Moción también se presentan en ellos y, en el caso del CGPJ, si se mantienen. Para ello, se realizaron entrevistas con los responsables de la actividad económico-financiera y se examinó toda aquella documentación referida al ámbito objetivo que se consideró oportuna. Además, se analizaron las respuestas del cuestionario enviados a las EFS.

II.2.1. Régimen contable

II.2.1.1. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA

Como se ha señalado, el régimen contable de estos órganos, de acuerdo con el art. 2.3 de la LGP, queda sometido a lo establecido en sus normas de creación, organización y funcionamiento, sin que les sea aplicable, en las referidas materias, lo establecido en esa Ley. A pesar de ello, en las normas de creación, organización y funcionamiento de los órganos objeto de la presente Moción apenas se hace referencia a su régimen de contabilidad:

• El Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, modificado por el Real Decreto 449/2005, de 22 de abril, únicamente se refiere a este aspecto al establecer entre las funciones específicas del Jefe de los Servicios Económicos las de “Llevar las cuentas de gastos” y “Registrar las disposiciones en materia presupuestaria y de contabilidad para su debida aplicación”.

• La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, asigna al Secretario General, en su art. 99.1 y en su Disposición Adicional Segunda, la preparación, ejecución y liquidación de presupuesto, asistido por el personal técnico. Por su parte, el Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional alude al ámbito de la contabilidad en su art. 2.k) al señalar, entre las competencias del Pleno, la de “Fiscalizar el cumplimiento de las directrices para la ejecución del presupuesto y conocer de su liquidación, formulada por el Secretario general”; en su art. 21.c) que recoge, entre las competencias de la Junta de Gobierno, la de “Ser informada, cuando así lo disponga el Presidente, del estado de la ejecución del presupuesto del Tribunal”; y en el art. 27, que recoge, entre las funciones de la Gerencia, “la gestión económica y contable, la habilitación de personal y de material, la gestión del personal, la conservación y mantenimiento de las instalaciones (…)”.

• La regulación específica del CGPJ es la que, dentro de los órganos analizados, más referencias tiene a su régimen contable. Así, la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del


Poder Judicial (LOPJ), aborda esta materia en los arts. 599.1 y 609. En el art. 599.1 establece que: “El Pleno conocerá exclusivamente de las siguientes materias:

(…) 8ª La aprobación del Presupuesto del Consejo General del Poder Judicial y la recepción de la rendición de cuentas de su ejecución”. Por su parte, el art. 609 señala que “Corresponde a la Comisión de Asuntos Económicos (…) el control de la actividad financiera (…)”.

El Reglamento 1/1986, de 22 de abril, de organización y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial, recoge aspectos referidos al régimen contable en los arts. 33, 89, 92, 111 y 114. El art. 33 señala que: “En materia económico-financiera, corresponde al Pleno del Consejo General del Poder Judicial: (…) Conocer la Cuenta de Liquidación del Presupuesto formulada por el Secretario General antes de su rendición al Tribunal de Cuentas (…)”; el art. 89 indica que: “La Comisión Presupuestaria controlará la actividad financiera contable de la Gerencia (…)”; el art. 92 atribuye al Secretario General “Formular la cuenta de Liquidación del Presupuesto”; el art. 111 asigna a la Gerencia “Autorizar la cuenta de Liquidación del Presupuesto”; por último, el art. 114 establece que: “Corresponde al Interventor: (…) Autorizar la cuenta de Liquidación del Presupuesto a rendir al Tribunal de Cuentas. (…) Dirigir la Contabilidad (…)”.

• Por lo que respecta al Tribunal de Cuentas, hay que indicar que la única referencia a su régimen económico se recoge en el art. 17 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, que regula su funcionamiento, señalando que “La Secretaría General se organizará en las Unidades Administrativas necesarias para atender la tramitación de expedientes de toda índole y la gestión de asuntos generales, gubernativos y de personal al servicio del Tribunal, asuntos económicos y presupuestarios, inspección y funcionamiento de los servicios propios del mismo, compras y adquisiciones, informatización y procesamiento de datos, Registro General, Archivo y Biblioteca”.

Esta falta de desarrollo del régimen contable en la normativa específica de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional hizo preciso que se regulase a través, en primer lugar, del RD 324/1986, de 10 de febrero, por el que se implanta en la Administración del Estado un nuevo sistema de información contable y se reestructura la función de ordenación de pagos (SICOP); y, después, por medio del RD 578/2001, vigente en la actualidad.

A este respecto el RD 324/1986 determinaba en su disposición transitoria que: “Las Contabilidades relativas al seguimiento de la ejecución de los presupuestos de gastos de los Altos Órganos Constitucionales del Estado serán llevadas y desarrolladas en la Oficina de Contabilidad de la Intervención Delegada en el Ministerio de Economía y Hacienda”.

Por su parte, el RD 578/2001, en su art. 4.1., establece que: “En particular, el registro contable de la ejecución de los créditos presupuestarios de los Presupuestos Generales del Estado correspondientes a las Secciones de la Casa de su Majestad el Rey, de las Cortes Generales, del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo General del Poder Judicial se efectuará por la oficina de contabilidad de la Intervención Delegada en el Ministerio de Economía”.

En definitiva, todas las operaciones de naturaleza presupuestaria, económica, financiera y patrimonial que se produzcan en su ámbito se registran en el SIC3, que es la aplicación informática que soporta la contabilidad de la AGE.

Debe recordarse que los presupuestos de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, a excepción del Ministerio Fiscal, se incluyen como secciones independientes en los PGE y, entre estos y la Cuenta General del Estado, debe existir una correlación material y formal, por lo que las operaciones de estos órganos han de incluirse en esta.


En este sentido, las contestaciones al cuestionario recibidas de las EFS ponen de manifiesto que este modelo es similar al implantado en dos de ellas (Francia y Alemania). Las siete restantes asumen a través de sus propios servicios el registro contable de sus operaciones.

II.2.1.2. ORGANIZACIÓN DE LA CONTABILIDAD DE LA AGE

De acuerdo con el vigente Plan General de Contabilidad Pública (PGCP), “constituye la entidad contable todo ente con personalidad jurídica y presupuesto propio, que deba formar y rendir cuentas”3. Como se ha señalado, los órganos constitucionales y de relevancia constitucional no tienen personalidad jurídica, por lo que carecen de un requisito básico para que puedan considerarse entidades contables con arreglo a la literalidad del actual PGCP.

Según la regla número 3 de la ICAGE, la AGE, en la que como se ha indicado se integran las operaciones de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, constituye una entidad contable en la que existirán, al menos, las siguientes oficinas contables:

a) La Central Contable, cuyas funciones serán ejercidas por la División de Gestión de la Contabilidad de la Oficina Nacional de Contabilidad.

b) Las Oficinas de Contabilidad de las Intervenciones Delegadas en los Departamentos Ministeriales, excepto el Ministerio de Defensa.

c) La Oficina de Contabilidad de la Intervención Delegada en la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera.

d) Las Oficinas de Contabilidad de las Intervenciones de las Delegaciones de Economía y Hacienda.

e) La Subdirección General de Contabilidad del Ministerio de Defensa.

En esta relación, como se aprecia, no se incluyen oficinas contables de estos órganos, a pesar de que todos ellos cuentan con unidades de contabilidad.

II.2.1.3. CONTABILIZACIÓN DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

En aplicación del régimen contable establecido en el art. 4.1.b del RD 578/2001, los órganos constitucionales y de relevancia constitucional con sección independiente en los PGE envían (telemáticamente o en papel) los documentos contables correspondientes a las operaciones de ejecución presupuestaria a la Oficina de contabilidad de la Intervención Delegada del MEIC, para su registro en el SIC3.

Los órganos constitucionales y de relevancia constitucional analizados realizan la gestión y el seguimiento de su ejecución presupuestaria con las herramientas informáticas facilitadas por la IGAE, con la excepción del Tribunal Constitucional, que utiliza su propio desarrollo informático. En concreto, se sirven, fundamentalmente, de la aplicación SOROLLA2, y todos ellos acceden al SIC3 en modo consulta.

SOROLLA2 es una aplicación ofrecida por la IGAE a los Centros Gestores del Gasto, sus Organismos Autónomos y otros Entes Públicos con el objeto de favorecer la normalización de los procedimientos de gestión presupuestaria y de facilitar la gestión económico-presupuestaria que se realiza en estos centros y entidades. Es un sistema modular, complementario del sistema contable

3 Esta definición ya se incluía en el PGCP de 1994, en el que se recogía como uno de los principios: “Principio de entidad contable. Constituye entidad contable todo ente con personalidad jurídica y presupuesto propio que deba formar y rendir cuentas. Cuando las estructuras organizativas y las necesidades de gestión e información lo requieran podrán crearse subentidades cuyo sistema contable esté debidamente coordinado con el sistema central”.


SIC, que ha sido adoptado en el ámbito de la AGE y por la mayor parte de sus Organismos y Entes, si bien no es imprescindible su adopción para el cumplimiento de la obligación de registrar las operaciones de naturaleza presupuestaria, económica, financiera y patrimonial en el SIC3.

Por su parte, el SIC3 es la versión actual del sistema de información contable, tras las numerosas revisiones de fondo, forma y tecnológicas acontecidas desde su inicio con la implantación del SICOP. Es un sistema que realiza actividades de procesamiento, que reúne los datos que describen las operaciones de la entidad, los transforma en información y los pone a disposición de usuarios internos o externos.

En la actualidad, ambos sistemas están conectados, de forma que los documentos contables generados como consecuencia de las gestiones efectuadas respecto de un expediente de gasto en SOROLLA2 pueden ser capturados telemáticamente por el SIC3, evitando así duplicidades.

Esta automatización, sin embargo, no es posible en el ámbito de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional en la medida en que estos órganos realizan su gestión presupuestaria a través de SOROLLA 2 (o su equivalente), pero el registro en SIC3 es realizado por la Oficina de contabilidad de la Intervención Delegada del MEIC. En definitiva, al ser entidades diferentes, no es posible la captura automática de los documentos contables y su correspondiente documentación soporte por parte de la oficina contable del MEIC, en el registro de las operaciones correspondientes a estos órganos, y es inevitable la duplicación de actuaciones por parte de estos y del MEIC, lo que resulta contrario no solo a los criterios de eficiencia, eficacia y economía, sino también a los principios de racionalización y agilidad de la actuación administrativa.

II.2.1.4. CONTABILIDAD ECONÓMICO-PATRIMONIAL Y DE LOS INGRESOS PRESUPUESTARIOS

En el ámbito de la contabilidad económico-patrimonial, la información de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional aparece en la CAGE de manera agregada con la de la AGE. Por lo tanto, si bien en el ámbito de la contabilidad presupuestaria la información correspondiente a estos órganos es fácilmente identificable, no sucede lo mismo en el ámbito económico-patrimonial, lo que impide el conocimiento singularizado de las partidas que componen su activo y su pasivo. De la misma forma, sus gastos e ingresos tampoco resultan identificables. En particular, la cuenta de la AGE no contiene información desagregada por secciones, sino por oficinas contables, integradas por las oficinas de contabilidad de las intervenciones de las Delegaciones de Economía y Hacienda y por la Oficina de contabilidad de la Intervención Delegada en la SGTPF, por lo que se desconoce el importe de los ingresos recogidos en dichas oficinas, correspondiente a los distintos órganos constitucionales y de relevancia constitucional.


II.2.1.5. ELABORACIÓN DE CUENTAS Y APROBACIÓN POR PARTE DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO

Las normas de los distintos órganos analizados no recogen expresamente que la información presupuestaria o contable elaborada deba ser aprobada por los correspondientes órganos de gobierno. En el CGPJ, el art. 33 de su Reglamento de Organización y Funcionamiento establece la obligación de que el Pleno conozca de una cuenta de liquidación del Presupuesto, formulada por la Secretaría General. En el caso del Tribunal Constitucional, el art. 2 de su Reglamento señala, entre las competencias del Pleno, la de conocer la liquidación del presupuesto formulada por el Secretario General. Tanto en el Consejo de Estado como en el Tribunal de Cuentas, aunque no se recoja explícitamente en ninguna de sus normas, se remite información sobre la ejecución del presupuesto a distintos órganos: en el Consejo, a su Presidente; y en el Tribunal, a la Comisión de Gobierno, que la eleva al Pleno. En definitiva, aunque en todos se elabora información presupuestaria para el conocimiento de sus órganos de gobierno, no se produce una aprobación formal por parte de estos.

En el ámbito internacional, de acuerdo con las nueve contestaciones recibidas, todas las EFS, salvo dos, elaboran cuentas anuales, que se aprueban por una variedad de órganos en los distintos países. Las dos EFS que no tienen cuentas anuales propias (Francia y Alemania) integran sus operaciones, como en el caso español, en los estados de la Administración Central.

II.2.1.6. RENDICIÓN DE LAS CUENTAS

La Regla 40 de la ICAGE determina que los titulares de los Departamentos Ministeriales rendirán anualmente cuentas. Sin embargo, no especifica nada sobre los titulares de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional. Debido a que las cuentas de cada ejercicio de estos órganos se incluyen en las del MEIC, dicho Ministerio es el encargado actualmente de su rendición.

Las cuentas anuales, obtenidas por la Central Contable, deben tener carácter unitario y mostrar la situación patrimonial y financiera, la ejecución del Presupuesto y los resultados de la AGE en su conjunto.

Las cuentas que la IGAE remite al Tribunal de Cuentas se componen de los ficheros informáticos que se describen en la ICAGE y de los informes agregados por Departamentos Ministeriales.

De acuerdo con la CAGE 2016 rendida por conducto de la IGAE, la información sobre las operaciones presupuestarias de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional se recoge en el “informe agregado” del entonces MEyC, donde figuran desglosados los datos correspondientes a estos órganos en los siguientes epígrafes:

- I. “Información sobre la ejecución de los gastos públicos” y - III. “Información sobre las inversiones financieras”

Dicho “informe agregado” fue aprobado sin fecha por el Subsecretario del nuevo Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, por delegación del Ministro. En esta aprobación se hace referencia a las operaciones realizadas en su ámbito competencial en el ejercicio 2016, pero no recogen ninguna mención expresa a las operaciones correspondientes a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional que en dicho informe se contienen.

En el mismo sentido, las diligencias correspondientes a este informe, suscritas el 30 de junio de 2017 por la Jefa de Contabilidad de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, de la Secretaría de Estado de Comercio y de la Subsecretaría; por la Jefa de Contabilidad de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación; y por el Interventor delegado del Ministerio, tampoco se refieren a las operaciones de estos órganos y solo hacen constar que “las operaciones de ejecución de los gastos públicos, las operaciones relacionadas con inversiones financieras y las operaciones con incidencia económico-patrimonial registradas en el Sistema de


Información Contable de la Administración General del Estado correspondientes al Ministerio de Economía y Competitividad, con imputación al ejercicio 2016, han sido reflejadas en el Informe agregado correspondiente a dicho ejercicio”.

En consecuencia, las cuentas rendidas correspondientes a los distintos órganos constitucionales y de relevancia constitucional con sección independiente en los PGE no están firmadas por el órgano competente y, en definitiva, las cuentas no se rinden por sus responsables. Sin perjuicio de lo anterior, debe señalarse que la cuenta que anualmente aprueba el CGPJ se remite a este Tribunal, directamente por el Consejo, con independencia de la información que sobre la gestión financiero-presupuestaria del Consejo se integra en la CGE.

II.2.1.7. FALTA DE LA DOCUMENTACIÓN JUSTIFICATIVA EN LOS DOCUMENTOS CONTABLES REMITIDOS AL TRIBUNAL DE CUENTAS

La gestión de los expedientes de gasto, como se ha señalado, se lleva a cabo en todos los órganos analizados, salvo en el Tribunal Constitucional, con el sistema SOROLLA2. Este sistema tiene prevista la incorporación de la justificación documental digitalizada de las operaciones de ejecución del presupuesto de gastos registradas, acompañando así a los documentos contables creados para su envío a la oficina del MEIC, envío que puede hacerse desde la propia herramienta.

Sin embargo, la Oficina de Contabilidad de la Intervención Delegada del MEIC, responsable de la contabilización en SIC3 de los documentos contables, salvo en el caso del Consejo de Estado, solo recibe de estos órganos los documentos contables, sin que se les acompañe de la documentación soporte correspondiente. Esta Oficina no tiene acceso al SOROLLA2, que es una herramienta para el gestor, por lo que no es posible su captura desde SIC3.

Como consecuencia de ello, esta documentación justificativa no se envía al Tribunal de Cuentas, a través de la IGAE, según establece la Orden HAC/240/2004, de 26 de enero, y la Resolución de 15 de Diciembre de 2004 de la IGAE, por la que se regula el procedimiento de archivo y envío al Tribunal de Cuentas de información relativa a los documentos contables y justificantes de las operaciones registradas en el SIC, sino que, en su caso, deben ser solicitados específicamente a los referidos órganos.

II.2.1.8. APLICACIÓN DEL PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA

Como se ha indicado, los órganos constitucionales y de relevancia constitucional no están sujetos a lo establecido en LGP en materia de contabilidad. Sin embargo, la aplicación de una contabilidad armonizada en el conjunto de la Administración y del sector público es un elemento clave para la mejora de la transparencia, la fiabilidad y la comparabilidad de los informes financieros de las distintas entidades que conforman el sector público, y puede servir para mejorar la eficacia y eficiencia en su gestión financiero-presupuestaria.

Por otra parte, la integración de España en la Unión Europea impone unos requerimientos de información de carácter estadístico de forma regular, cuya calidad está directamente relacionada con la aplicación de normas contables sólidas y armonizadas adaptadas al conjunto del sector público, tanto en el ámbito nacional como internacional.

Así, en los últimos años, en lo que se refiere a la normalización contable en el sector público, se han ido desarrollando las Normas Internacionales aplicables a la Contabilidad del Sector Público elaboradas por la Federación Internacional de Contables, basadas en las NIC-NIIF, con el objetivo de establecer un marco de referencia para la elaboración de la información financiera de las administraciones públicas de los diferentes países.

Cabe destacar en este sentido, el informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento “Hacia la aplicación de normas armonizadas de contabilidad del sector público en los Estado miembros”. Según este informe, la idoneidad de las IPSAS para los Estados miembros (COM/2013/0114) pone


de manifiesto que “Las normas armonizadas para el sector público aumentarían la transparencia, la comparabilidad y la rentabilidad, y facilitarían una base para mejorar la gobernanza en dicho sector. A nivel macroeconómico, la crisis financiera subraya la importancia de contar con datos financieros y presupuestarios oportunos y fiables”.

Los cuatro órganos analizados en la presente Moción se sujetan a lo dispuesto en la normativa general y en el PGCP, en los términos establecidos en la adaptación de dicho Plan a la AGE, en la medida en que, como se ha señalado, no son ellos los que contabilizan sus operaciones ni elaboran los estados contables. En ninguna de sus normas de creación, organización y funcionamiento se especifica esta sujeción.

II.2.2. Régimen de control interno

II.2.2.1. EJERCICIO DEL CONTROL

El control interno de cualquier organización debe poder ejercerse con plena autonomía con respecto del órgano controlado. Además, en el ámbito del sector público, su ejercicio debe referirse el sometimiento de la actividad económico-financiera a las normas y principios que configuran el marco jurídico que regula su actividad, así como a los principios de buena gestión financiera. La normativa específica de los órganos analizados en la presente Moción es exigua en lo que se refiere al desarrollo de su régimen de control interno, a pesar de que, como ya se ha indicado, la LGP excluye su aplicación en esta materia a estos órganos y remite su regulación a su propia normativa. Esta normativa recoge, para todos los casos, la existencia de un interventor, pero sin desarrollar, en general, sus funciones y los procedimientos que debe aplicar. Así:

• En el caso de Consejo de Estado, su Reglamento Orgánico indica, en su art. 135.4, que: “Un Interventor Delegado de la Intervención General de la Administración del Estado ejercerá las funciones de control reguladas en la Ley 47/2003, de 23 de noviembre, General Presupuestaria, mediante el ejercicio de la función interventora y el control financiero permanente”.

• El art. 2 del Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional señala: “Además de las competencias establecidas en la Ley Orgánica, corresponden al Pleno del Tribunal las siguientes: (…) Designar al Interventor al servicio del Tribunal, acordar libremente su cese y resolver, a propuesta del Presidente, las discrepancias que surjan entre el Secretario general y el Interventor”. El art. 14 asigna al Presidente del Tribunal Constitucional, entre otras competencias: “Nombrar al Interventor al servicio del Tribunal y disponer su cese, de conformidad, todo ello con los acuerdos del Pleno.” Por último, el art. 39 está dedicado por completo a la intervención, señalando lo siguiente:

“1. El Interventor al servicio del Tribunal Constitucional intervendrá las propuestas de contenido económico sobre las que haya de resolver el Secretario general, prestando su conformidad u oponiendo por escrito el reparo que fuese procedente. Solo podrá plantear discrepancia ante el Secretario general y, cuando disintiere de los actos de otros órganos o autoridades del Tribunal, se limitará a poner de manifiesto sus reparos de legalidad. Corresponde también al Interventor asesorar en materia presupuestaria al Tribunal Constitucional. En los casos de vacante, ausencia o enfermedad el Interventor será sustituido por el letrado que el Presidente designe”.

• Por lo que respecta al CGPJ, que presenta la regulación más completa, la LOPJ determina en su art. 565.3 que: “El control interno del gasto del Consejo General del Poder Judicial se llevará a cabo por un funcionario perteneciente al Cuerpo Superior de Interventores y Auditores del Estado, que dependerá funcionalmente del Consejo General del Poder Judicial, y el control externo por el Tribunal de Cuentas”, y, en su art. 611.5, que: “El


Interventor al servicio del Consejo General del Poder Judicial quedará adscrito a la Comisión Permanente”.

El Reglamento 1/1986, de 22 de abril, de organización y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial en su art. 114 relaciona las competencias del Interventor, señalando entre ellas “La fiscalización previa de los actos, documentos y expedientes susceptibles de producir obligaciones o derechos de contenido económico; intervenir las nóminas por las que se reclamen las retribuciones de los altos cargos y personal al servicio del Consejo”; “intervenir las órdenes de pago de régimen interior contra la cuenta corriente del Consejo en el Banco de España”; e “intervenir las cuentas justificativas de las órdenes de pago de régimen interior libradas «a justificar»”. El art. 115 añade que: “Cuando el Interventor formule reparos a los gastos que deba fiscalizar o intervenir, corresponderá al Pleno adoptar la resolución definitiva”. Por último, el art. 116 indica que: “La función interventora se ejercerá por un Interventor al servicio del Consejo, cuya designación se efectuará por el Pleno, y deberá recaer en persona que posea la adecuada calificación profesional”.

• Finalmente, respecto del Tribunal de Cuentas, la LFTCu establece, en su art. 18, que: “La función interventora se ejercerá por el Interventor del Tribunal, elegido y removido libremente por el Pleno” -esta competencia del Pleno se señala también en su art. 3.k)- y recoge en su art. 6.b), entre las atribuciones de la Comisión de Gobierno, la de “Proponer al Pleno la elección y remoción del interventor”.

De lo anterior, puede destacarse lo siguiente:

a) Los requisitos para ejercer como interventor

Para dos de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional (CGPJ y Consejo de Estado) se establece el requisito de que el interventor sea un funcionario perteneciente al Cuerpo Superior de Interventores y Auditores del Estado. Sin embargo, para los otros dos no se establece ningún requisito.

b) La dependencia y forma de nombramiento del interventor

En la mayoría de ellos el nombramiento del Interventor corresponde al Pleno del Órgano, que nombra y cesa libremente, con la excepción del Consejo de Estado, en el que está previsto que el Interventor dependa de la IGAE.

c) El contenido del control

Respecto del contenido del control interno previsto en los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, en las normas de funcionamiento se hace referencia a términos tales como función interventora, control financiero permanente o intervención de propuestas de contenido económico.

Sin embargo, con independencia de la redacción dada a este respecto en las distintas normas a las que se ha hecho referencia, el control se realiza, de facto, salvo en el Consejo de Estado, a través de la fiscalización previa y plena de la totalidad de actos, documentos o expedientes susceptibles de producir derechos u obligaciones de contenido económico. No hay controles financieros de otro tipo que analicen la gestión económico-financiera desde la perspectiva de los principios de eficacia, eficiencia y economía. Es decir, únicamente se realiza un control de legalidad a través de la función interventora plena y previa.

En el Consejo de Estado, como se ha indicado, de acuerdo con su normativa reguladora, la intervención es diferente, ya que el control interno es realizado por un interventor de la IGAE, mediante el ejercicio de la función interventora previa y limitada y del control financiero permanente (si así se previera en el Plan de Auditoria Anual de la IGAE).


Por otra parte, ninguno de los órganos analizados cuenta con un departamento o unidad de auditoría interna. En las contestaciones al cuestionario enviado a las EFS se señala la existencia de servicios de auditoría interna en todas ellas, salvo en tres (Francia, Holanda y Bélgica). Además, en todas estas EFS se realizan controles relacionados con la verificación de los principios de buena gestión financiera, además de los correspondientes al cumplimiento de la legalidad.

d) Manuales de procedimiento

En las pruebas efectuadas se ha constatado que, en general, estos órganos carecen de manuales de procedimiento. Únicamente, el CGPJ y el Tribunal de Cuentas disponen en la actualidad de manuales o guías de procedimiento, respecto del procedimiento de contratación, en los que se especifica, con diferentes niveles de detalle, la normativa aplicable, los acuerdos internos, las funciones de los distintos puestos de trabajo, los procedimientos de gestión, las atribuciones a los órganos de decisión o canales de comunicación con el resto de la estructura organizativa, entre otras cuestiones.

Hay que destacar que en ninguno de estos órganos existe algún tipo de manual, guía o instrucción interna referida al ejercicio del control interno que contenga los aspectos mínimos a comprobar, por tipo de documento a revisar. Tampoco existen referencias a la aplicación subsidiaria de la normativa general, ni se establece específicamente el momento y plazo para el ejercicio del control.

PROPUESTAS QUE SE FORMULAN III.

El régimen económico-financiero de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional se regula por la LGP sin perjuicio de las especialidades que se establecen en sus normas de creación, organización y funcionamiento (art. 2.3 LGP). Sin embargo, no están sujetos a dicha Ley en lo que respecta a su régimen contable y de control interno, sino que quedan sometidos a lo que se establezca en dichas normas que, como se ha indicado, apenas desarrollan estas cuestiones.

Como consecuencia de todo lo expuesto, con el fin de contribuir al establecimiento de un nuevo régimen contable y de control interno de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional con sección independiente en los PGE analizados en la presente Moción y que, a su vez, coadyuve, en estas materias, al cumplimiento de la Resolución de 25 de noviembre de 2014, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización del Consejo General del Poder Judicial, se formulan las propuestas que seguidamente se detallan para su consideración por las Cortes Generales, en relación con los órganos que constituyen el ámbito subjetivo de esta Moción, sin perjuicio de que las propuestas que, como consecuencia de ella, se dirijan a las Cortes Generales, puedan ser de interés también para otros órganos constitucionales y de relevancia constitucional.

III.1. RÉGIMEN CONTABLE

El art. 2.1.f) de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, sujeta de forma específica a estos órganos al principio de transparencia, principio recogido también en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). En particular, el art. 8.1.e) de la mencionada Ley 19/2013 incluye entre la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que deben hacer pública los sujetos obligados por esta Ley: “Las cuentas anuales que deban rendirse y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se emitan”. En cumplimiento de ello, todos los órganos que configuran el ámbito subjetivo de esta Moción disponen de un portal de transparencia donde incluyen trimestralmente un estado de liquidación del presupuesto y, en el caso del CGPJ y del Tribunal Constitucional, además, una memoria anual de la ejecución del presupuesto.


A la vista de lo anterior, parece razonable que, para mejorar el cumplimiento de este principio, estos órganos elaboren y rindan cuentas anuales completas, lo que permitiría ofrecer información relevante para el conocimiento de su actividad. Estas cuentas anuales, de acuerdo con el PGCP, estarían integradas por el balance, la cuenta del resultado económico patrimonial, el estado de cambios del patrimonio neto, el estado de flujos de efectivo, el estado de liquidación del presupuesto y la memoria. Resulta evidente que en la medida en que la información de las cuentas esté más desagregada se producirá un mayor y mejor cumplimiento del principio de transparencia.

Por otra parte, en el art. 120 de la LGP se establecen los fines de la contabilidad del sector público estatal que, si bien no son aplicables a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, de acuerdo con la propia LGP, pueden sentar las bases para los regímenes contables a aplicar a dichos órganos como resultado de las propuestas que se formulan en esta Moción.

Así, de acuerdo con este artículo, “la contabilidad del sector público estatal debe permitir el cumplimiento de los siguientes fines de gestión, de control y de análisis e información:

1. Mostrar la ejecución de los presupuestos, poniendo de manifiesto los resultados presupuestarios (…).

2. Poner de manifiesto la composición y situación del patrimonio así como sus variaciones, y determinar los resultados desde el punto de vista económico patrimonial.

3. Suministrar información para la determinación de los costes de los servicios públicos.

4. Proporcionar información para la elaboración de todo tipo de cuentas, estados y documentos que hayan de rendirse o remitirse al Tribunal de Cuentas y demás órganos de control.

5. Suministrar información para la elaboración de las cuentas económicas de las Administraciones públicas (…).

6. Proporcionar información para el ejercicio de los controles de legalidad, financiero, de economía, eficiencia y eficacia.

7. Suministrar información para posibilitar el análisis de los efectos económicos y financieros de la actividad de los entes públicos.

8. Suministrar información económica y financiera útil para la toma de decisiones.

9. Suministrar información útil para otros destinatarios”.

Las cuentas de estos órganos deberían constituir, por tanto, un sistema de información económico financiera y presupuestaria que muestre la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada uno de ellos y mejore la transparencia de la información financiera.

A mayor abundamiento, la propia autonomía que caracteriza a estos órganos, así como la observancia de los principios de eficiencia y eficacia en su gestión económico-financiera, aconsejan que tengan un control directo sobre su propia contabilidad.

A estos efectos, y como concreción del contenido de la Resolución de 25 de noviembre de 2014 aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en materia de régimen contable del CGPJ, se ha elaborado la propuesta que se expone a continuación.

La solución que se propone consiste en otorgar a cada uno de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional la consideración de entidad contable.


Para que estos órganos puedan formular unas cuentas anuales completas y que estas formen parte de la CGE resulta necesario que cada uno de ellos ostente la condición de entidad contable. Los requisitos indispensables para obtener esta condición, según el PGCP, son las de tener personalidad jurídica y presupuesto propios, hechos que en la actualidad no se producen.

Por ello, sería preciso, como primer requisito, modificar la actual estructura de los presupuestos de estos órganos y su integración en los PGE. Así, sus presupuestos deberían pasar a ser de ingresos y gastos y, derivado de ello, deberían dejar de integrarse en los PGE como secciones del presupuesto de gastos de la AGE, creándose en estos una categoría propia nueva como conjunto de órganos constitucionales y de relevancia constitucional, o incluirse dentro de la categoría “otras entidades” de los PGE.

En cuanto al requisito de poseer personalidad jurídica, se podría optar entre modificar el PGCP, estableciendo expresamente que los órganos constitucionales y de relevancia constitucional no necesitasen tener personalidad jurídica para tener la condición de entidad contable (posibilidad que no precisa de la modificación de Leyes Orgánicas), o bien reconocerles personalidad jurídica propia, lo que además de a cuestiones de pura legalidad formal, afectaría a los planteamientos doctrinales y de dogmática jurídica sobre esta cuestión, que exceden del alcance de la presente Moción.

La modificación de la actual configuración de los presupuestos de estos órganos en los PGE como secciones del presupuesto de gastos; así como, en su caso, el eventual reconocimiento de su personalidad jurídica (requisito que no es imprescindible como se ha indicado), precisarían, necesariamente, la modificación de sus Leyes Orgánicas de creación. Hay que indicar que, salvo la LOPJ, el resto de Leyes Orgánicas recogen expresamente que su presupuesto se integre como una sección independiente en los PGE. También deberían ser modificados los arts. 2.3 y 3.1 de la LGP, en el caso de que se reconociera personalidad jurídica a estos órganos.

Su autonomía presupuestaria, en ningún caso se vería afectada por este cambio, ya que la elaboración de los presupuestos debería seguir siendo de su competencia, cambiando únicamente el modo de su integración en los PGE.

Esta autonomía se vería reforzada, al gestionar no solo su presupuesto de gastos, como hasta ahora, sino también el de ingresos. Además, con este cambio deberían asumir la competencia de la ordenación de pagos, actualmente ejercida por la SGTPF.

Con esta nueva organización, cada órgano constitucional registraría la totalidad de las operaciones de contenido económico, tanto en el ámbito de la ejecución del presupuesto de gastos y de ingresos, como en el ámbito económico patrimonial. Los documentos contables deberían conservarse debidamente ordenados por la Oficina de contabilidad y estar a disposición del Tribunal de Cuentas y, en el caso del propio Tribunal de Cuentas, de la EFS que, eventualmente, pudiera realizar la revisión de sus cuentas.

Dado que los ingresos propios obtenidos por estos órganos son insuficientes para financiar su actividad, su financiación se realizaría, principalmente, mediante transferencias del Estado, consignadas en su presupuesto de ingresos. En la forma en que se determine, estos recursos se pondrían a disposición de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional a fin de que los fondos estuvieran disponibles, de modo que fuera el propio órgano quien atendiera la realización de los pagos.

Este conjunto de modificaciones permitiría alcanzar una situación en la que cada órgano constitucional o de relevancia constitucional podría elaborar, formular y aprobar sus cuentas anuales por el órgano competente, con sus elementos patrimoniales identificados; que estas cuentas se rindieran al Tribunal de Cuentas por sus responsables, a través de la IGAE, para su integración en la CGE; y que sus presupuestos, tanto de gastos como de ingresos, se integrasen en los PGE con dotaciones diferenciadas atendiendo a su naturaleza económica. Además, su


puesta en funcionamiento haría posible que se hicieran responsables de la gestión económica desde el inicio de cualquier expediente de gasto o ingreso hasta su pago o cobro, respectivamente.

Por otro lado, se considera que, con el fin de facilitar la integración de sus operaciones en la CGE, sería oportuna la aprobación de una adaptación del PGCP y de una Instrucción de contabilidad específica para estos órganos, similar a la ICAIE, eliminando de esta aquellas cuestiones que puedan afectar a la autonomía de su gestión económico financiera.

La contabilización de las operaciones se realizaría por las oficinas de contabilidad del propio órgano. Actualmente, todos los órganos objeto de la presente fiscalización cuentan, dentro de su organización, con una unidad responsable de la gestión de su contabilidad, que realiza las mismas actuaciones que cualquiera de las Oficinas de Contabilidad de las Intervenciones Delegadas en los Departamentos Ministeriales, con la excepción del registro del documento contable en el SIC3, y limitada, como en aquellas Oficinas, a la ejecución del presupuesto de gastos.

Para la puesta en funcionamiento de este nuevo modelo, resultaría preciso que la IGAE facilitase los recursos informáticos necesarios para su implantación y realizase las adaptaciones pertinentes para el acceso de las unidades de contabilidad de estos órganos al SIC3, a fin de que puedan trabajar de forma completa con dicho sistema, y dispongan de los módulos y funciones de SIC 3 que les sean de utilidad; así como que realizase la impartición de cursos de formación al personal integrado en estas unidades, todo ello en la medida que estos órganos lo considerasen oportuno. Además, posiblemente, resultaría necesario un aumento de los recursos personales y materiales en estos órganos.

Sin embargo, si bien se considera que este modelo resolvería de forma definitiva las deficiencias que presenta en la actualidad el régimen contable de estos órganos, debido, especialmente, a la necesidad de realizar modificaciones en sus Leyes Orgánicas, cuya concreción podría retrasar de forma significativa su entrada en funcionamiento, se considera más operativo que, de forma transitoria, se implantase una solución que permitiera que, con modificaciones normativas menos relevantes, esto es, sin necesidad de modificar las Leyes Orgánicas de creación de estos órganos, se obtuvieran unos resultados similares.

Esta solución transitoria, que no carece de antecedentes entre los órganos constitucionales o de relevancia constitucional, consistiría en mantener las dotaciones presupuestarias de estos órganos en una sección presupuestaria independiente en los PGE, como hasta ahora, pero con un único crédito presupuestario en el capítulo 4. A partir de esta dotación presupuestaria aprobada en los PGE, cada órgano confeccionaría y aprobaría el proyecto de presupuesto propio (ingresos y gastos) y registraría su ejecución.

En la CAGE, el reflejo de las operaciones relativas a esta sección presupuestaria, se limitaría a la ejecución del citado crédito. Sin embargo, por parte de la unidad de contabilidad se realizaría una completa contabilización de sus operaciones, que se correspondería con la ejecución de este presupuesto propio, independiente de los PGE, y que se resumiría en las correspondientes cuentas anuales.

Las transferencias del capítulo 4 de los PGE se registrarían en la contabilidad de estos órganos como ingresos por transferencias y, a partir del presupuesto interno aprobado, se irían registrando las operaciones de su ejecución. Estas operaciones tendrían reflejo tanto en contabilidad presupuestaria como en contabilidad económico-patrimonial, de tal manera que se obtendrían a final de año unas cuentas anuales completas.

En la actualidad, en los PGE las dotaciones presupuestarias de los órganos objeto de la Moción se asignan a las distintas aplicaciones para las que están destinadas y el libramiento de fondos se realiza por la SGTPF, según se van proponiendo los pagos por los órganos en cuestión y ordenándose por la SGTPF, en ejecución del presupuesto de gastos.


Para hacer posible esta solución, sería preciso modificar, por tanto, la actual composición de los presupuestos de estos órganos de manera que, en lugar de asignar dotaciones presupuestarias a las distintas aplicaciones para las que están destinadas, se estableciera una única aplicación en el capítulo 4 “Transferencias corrientes” de sus presupuestos de gastos. A su vez, estos órganos deberían aprobar un presupuesto con el detalle por aplicaciones presupuestarias, como realizan en la actualidad, al que se añadiría un presupuesto de ingresos. En ningún caso este cambio debe suponer un menoscabo de la autonomía en la elaboración de sus presupuestos.

Las dotaciones presupuestarias, consignadas en los PGE, se librarían por la SGTPF (mensual, trimestral o cuatrimestralmente) a las cuentas bancarias de estos órganos y se considerarían, en esta contabilidad propia, como ingresos.

Con relación al reflejo en esta contabilidad de los ingresos que estos órganos pueden obtener por la realización de algunas actividades, como son, por ejemplo, los obtenidos por el CGPJ por la venta de copias de sentencias y otras resoluciones judiciales y de publicaciones, debe señalarse que tales ingresos son recaudados, por lo general, a través de cuentas restringidas de recaudación, cuyos saldos son traspasados periódicamente al Tesoro Público para su registro en contabilidad. Su registro, en este modelo, se seguiría realizando en el SIC por la Oficina de contabilidad de la SGTPF y por las oficinas de contabilidad de las Delegaciones de Economía y Hacienda. Sin embargo, como consecuencia de la recaudación de los ingresos, los órganos deberían aprobar expedientes de generación de crédito en el capítulo 4 de su presupuesto. Estos importes serían librados por la SGTPF y se registrarían en el órgano en cuestión como ingresos, según su naturaleza.

Los remanentes de crédito producidos, en su caso, por la no ejecución de la totalidad del presupuesto se podrían reintegrar al Tesoro o bien compensarse con posteriores aportaciones, una vez liquidado el presupuesto del ejercicio.

Las cuentas anuales aprobadas por los responsables de estos órganos podrían publicarse en su página web y se rendirían al Tribunal de Cuentas formando parte de la Cuenta General del Estado, lo que mejoraría el cumplimiento del principio de transparencia. Estas cuentas podrían ser objeto de un informe específico del Tribunal y, en el caso de las propias del Tribunal de Cuentas, de una revisión por parte de una EFS, con la periodicidad que se considere oportuna.

Por último, hay que indicar que, puede resultar oportuno, con el fin de facilitar la integración de las cuentas de estos órganos en la CGE, que se elabore una adaptación del PGCP a su específica naturaleza, común a todos ellos, en cuyo desarrollo podrían participar, si así se considera oportuno, la Intervención General de la Administración del Estado como centro directivo de la contabilidad pública.

Con esta solución quedarían resueltas las deficiencias antes señaladas, relativas a la falta de rendición formal de las cuentas y a la ausencia de información económico-patrimonial y de los ingresos. En cuanto a la remisión de la documentación justificativa de los documentos contables, su regulación sería similar a la contemplada en la Orden EHA/2045/2011, de 14 de julio, por la que se aprueba la Instrucción de contabilidad para la Administración Institucional del Estado (ICAIE), es decir, deberían conservarse debidamente ordenados por, en este caso, los servicios de contabilidad de estos órganos, y estarían a disposición del Tribunal de Cuentas.


III.2. RÉGIMEN DE CONTROL INTERNO

Los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, como se ha señalado, tienen autonomía para establecer su propio régimen de control interno, que puede ser diferente para cada de uno de ellos.

En el mismo sentido se manifiesta la LRJSP, que, en su Disposición adicional vigesimosegunda, señala que su actuación administrativa se regirá por lo previsto en su normativa específica, en el marco de los principios que inspiran la actuación administrativa de acuerdo con esta Ley.

Estos principios se contienen en el art. 3 de la citada Ley, el cual, tras señalar que “Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”, señala que son los siguientes:

“a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública.

g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas”.

Algunos de estos principios tienen una relación directa con el régimen de control interno aplicable a estos órganos y deben, por tanto, servir como orientación en las medidas que se puedan introducir para su mejora. En concreto, los principios enunciados en los puntos d), g), h), i) y j) afectan directamente a la gestión interna de estos órganos y el control de su efectiva aplicación aconseja la implantación de medidas que mejoren sus procedimientos de gestión y control.

Así, con el objeto de concretar el resto de cuestiones recogidas en la ya citada Resolución de 25 de noviembre de 2014 de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, se considera conveniente que los distintos órganos a los que se refiere la presente Moción desarrollen e incluyan en sus reglamentos financieros las cuestiones relacionadas con sus especialidades respecto del régimen económico-financiero general y, en especial, con el ejercicio del control interno, destacando las siguientes:

1º) Regulación de forma detallada de la figura del interventor de manera que queden concretados todos los aspectos esenciales de su actuación. En especial, debería determinarse el órgano encargado de la propuesta, designación y nombramiento y cese del interventor y que estos se realicen de forma motivada. Además, debería quedar definido el alcance de sus funciones en las normas del órgano constitucional o de relevancia constitucional.


2º) Concreción de la forma del ejercicio del control, determinando si se trata de un control previo (pleno o limitado respecto del tipo de operaciones de contenido económico sujetas a control) o a posteriori, haciendo remisión al régimen general de la IGAE en las cuestiones que no se contemplen específicamente. Así, sería conveniente incluir cuestiones como la extensión, el momento y el plazo para el ejercicio del control por parte de la intervención y el establecimiento de controles que aseguren el cumplimiento de los mismos, consignando, por ejemplo, los tiempos máximos que pueden transcurrir desde que un expediente se recibe en la intervención hasta que es devuelto al gestor una vez examinado.

En lo que respecta al control a priori, sería conveniente la concreción de su contenido, especificando que se trata tanto de la intervención formal, de verificación del cumplimiento de los requisitos legales de los documentos que conforman el expediente, como de la comprobación material, verificando la real y efectiva aplicación de los fondos.

3º) Definición del procedimiento a seguir en aquellos casos en los que la intervención, en el ejercicio de sus funciones, se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción. Las normas de cada órgano han de prever la posibilidad de formular reparos o de dar a conocer otros defectos observados no fundamentales, concretando si ha de hacerse por escrito y su contenido (preceptos legales en los que se sustenta el desacuerdo), así como el procedimiento para su resolución en el caso de no aceptarse o de subsanación de las deficiencias.

Cuando el reparo no sea aceptado por el gestor y, por tanto, no sea subsanada la deficiencia, las normas han de prever con claridad el procedimiento que debe ponerse en marcha para su resolución y los responsables de la misma, especificándose, entre otras cuestiones, el órgano encargado de resolver, con rango suficiente para el ejercicio de esta competencia.

4º) Regulación del procedimiento de subsanación de los supuestos en los que se hubiera omitido la preceptiva fiscalización y determinación del órgano al que deberá someterse el expediente para que adopte la resolución procedente.

5º) Implantación de controles de carácter financiero que vayan más allá de la comprobación del cumplimiento de legalidad, extendiéndose a la verificación de la adecuación de la actividad de los órganos a los principios de economía, eficiencia y eficacia en la gestión de los recursos públicos, tal y como establece el antes citado art. 3 de la LRJSP.

De esta forma, además de verificarse el cumplimiento de la normativa de aplicación a la gestión de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, y el adecuado registro y contabilización de las operaciones realizadas, se evaluaría la propia actividad y los procedimientos del órgano objeto del control, y su adecuación a los principios de buena gestión financiera. A título meramente enunciativo, son tareas propias de un control financiero entre otras: la verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a los aspectos de la gestión económica a los que no se extiende la función interventora; el seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto y verificación del balance de resultados e informe de gestión; la comprobación de la planificación, gestión y situación de la tesorería; y el análisis de las operaciones y procedimientos, con el objeto de proporcionar una valoración de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones en orden a la corrección de aquéllas.

El resultado de este control debería documentarse en los términos que establezcan las normas de cada órgano constitucional, preferiblemente, a través del correspondiente informe comprensivo de las actuaciones realizadas.

Por su parte, las normas que se desarrollen a este respecto pueden prever la elaboración de planes de acción, con las medidas concretas que den respuesta a las debilidades, deficiencias,


errores o incumplimientos relevantes que se hayan puesto de manifiesto en los informes anteriores, y plazos para su implantación, que sean revisados por la intervención del órgano para valorar su adecuación para solventar dichas deficiencias. Las normas pueden prever así mismo la conveniencia de su difusión dentro del órgano.

En el ejercicio de su autonomía para la determinación del régimen de control interno, cada órgano debería decidir su implantación y determinar cómo y quién debe llevarlo a cabo: si la intervención del propio órgano, de forma complementaria a la revisión del cumplimiento de la legalidad; una unidad de auditoría interna; o mediante la contratación de una auditoría externa. No obstante, se considera que, dada la magnitud de estos órganos, esta función podría desarrollarse por la intervención del propio órgano.

6º) Por último, sería conveniente que por parte de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional se elaboren manuales de procedimientos para sus principales áreas de gestión, en especial, para la de contratación, en los casos en los que no se disponga aún, y en la medida en que la complejidad de los procedimientos lo hagan necesario.

Estos manuales deberían ser aprobados por sus órganos de gobierno y habrían de recoger con suficiente grado de detalle las tareas o actuaciones que conlleva un determinado procedimiento desde su inicio hasta su finalización, de manera ordenada y sistemática, con identificación de las personas responsables de su ejecución y, en su caso, de su supervisión, de forma que queden claramente establecidas las funciones de cada puesto de trabajo.

Asimismo, deberían ser objeto de revisiones periódicas a fin de garantizar que estén actualizados respecto de cualquier cambio normativo o criterio de la dirección que pueda producirse. Las revisiones que impliquen modificaciones deben ser ágiles a fin de que los manuales estén siempre disponibles y actualizados para su utilización por los trabajadores. En este sentido, es conveniente que en el propio manual de establezcan los responsables y el procedimiento a seguir para su actualización y revisión.

III.3. CONCLUSIÓN

Las medidas que se detallan en los subapartados III.1. y III.2. constituyen una propuesta para que, en su caso, las Cortes Generales, los distintos órganos constitucionales y de relevancia constitucional, el Gobierno de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Función Pública promuevan y, cada uno dentro del ámbito de sus atribuciones, aprueben, si lo consideran oportuno, las modificaciones legislativas y reglamentarias necesarias para el desarrollo de los regímenes de contabilidad y de control interno aplicables a los órganos que constituyen el ámbito subjetivo de la presente Moción.

Madrid, 21 de diciembre de 2017

EL PRESIDENTE

Ramón Álvarez de Miranda García

TRIBUNAL DE CUENTAS

SECClóN DE FISCALIZAClóN

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DEPARTAMENTO DE COMUNIDADES AUTONOMAS

Y CIUDADES AUTONOMAS

VOTO PARTICULAR QUE FORMUIA EI CONSEJERO DE CUENTAS, EXCMO.

SR. D. ÁNGEL ALGARRA PAREDES, A LA "MOCIÓN A LAS CORTESGENERALES RELATIVA A LA MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN CONTABIE Y DE

CONTROL INTERNO DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES Y DE

RELEVANCIA CONSTITUCIONAL".

Dentro del máximo respeto hacia el parecer de mís compañeros de Pleno,

mediante el presente voto particular vengo a expresar los motivos que justifican

mi discrepancia frente a la aprobación de la ?Moción a las Cortes Generales

relativa a la modificacíón del régimen contable y de control interno de los

Órganos constitucionales y de relevancia constitucional?, adoptada por mayoríaen la reunión del pasado día jueves 21 de diciembre de 2017.

l Cumplimiento de los requisitos propios de una fiscalización: falta de

alegaciones.

La Moción, según se desprende de su apartado 1, tiene como objetivo ?proponer

un nuevo régimen contable y de control interno de los Órganos constitucionalesy de relevancia constitucional que dé respuesta a las princípales carenciasexistentes en el sistema actual".

El proyecto de moción dispone: ?Las actuaciones desarrolladas en la ejecución de

Ia presente Mocíón han consistido en el análisis de la normativa reguladora

relativa al ámbito objetivo, tanto la de carácter general como la específica de los

Órganos seleccionados. Además, se ha analizado la situación respecto de lascuestíones que constituyen el ámbito objetivo, comprobando sí las deficíencias

descritas en los informes que han servido de antecedentes de la presente Moción

también se presentan en ellos y, en el caso del CGPJ, si se mantienen".

En la Moción se hace referencia a los ?resultados de la actívidad fiscalizadora" y

a las ?pruebas efectuadas", como consecuencia de las cuales se ponen de

manifiesto determinadas ?defíciencias? de los Órganos fiscalizados. Sin embargo,Ias actuaciones practicadas no han sido puestas de manifiesto a los legítimos

representantes de dichos Órganos para que presentaran los documentos yjustificaciones que estimaran pertinentes, conforme dispone el artículo 44 de laLFTCu.

TRIBUNAL DE CUENTAS

SECCIÓN DE FISCAL?ZACIÓN

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Y C?LIDADES AUTONOMAS

El artículo 28 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas

(LFTCu) dispone. ?Los Informes o Memorías, Mociones o Notas aprobados por elPleno del Tribunal como resultado de su función fiscalizadora, así como las

alegaciones y justificaciones a que se refiere el artículo 44 de la presente Ley

que hubiesen sido aducidas en cada procedimiento de fiscalización se

expondrán...".

Con carácter general, en las mociones aprobadas por este Tribunal no se ha

procedido a realizar el trámite de alegaciones en la medida en que derivaban deotros informes previos en que ya se había concedido dicho trámite y no se

practicaban nuevas actuaciones que dieran lugar al señalamiento de deficienciaso de otros resultados que necesitaran del contraste con los entes fiscalizados.

Sin embargo, en el presente caso se han realizado dichas actuaciones y se hanseñalado defíciencias respecto de Órganos que no habían sido objeto de ínformesde fiscalízación previos, y, en el caso del CGPJ, se realizaron además nuevas

pruebas para comprobar si las deficíencías se mantenían respecto a la

fiscalización anterior. Por ello se entiende que en este caso concreto debería

haberse procedido a la remisión de la Moción a cada uno de ellos para que

alegaran lo que tuvieran por conveniente. Por lo demás, se considera que el

hecho de que un borrador de la Moción se hubiera enviado a los interlocutores

designados por los Órganos objeto de la misma y se hubieran mantenidoreuniones con los mismos al objeto de intercambiar opiniones, no puede

consíderarse como procedimíento que pueda sustituir a la puesta de manifiesto

de ?las actuaciones practicadas a los responsables del Sector o Subsector

público fiscalizado, o a las personas o entidades fiscalizadas", como exige elartículo 44 de la LFTCu, debiendo hacerse en este último caso "a través de sus

Iegítimos representantes", que no se corresponden con los interlocutores

designados.

A la vista de lo anterior, se considera del todo imprescindíble que los ?resultados

de la actividad fiscalizadora" incluidos en esta Moción hubieran sido objeto de

remisión a los Órganos examinados a fin de que alegaran y presentaran losdocumentos y justificaciones que estimaran pertinentes, conforme dispone elartículo 44 de la LFTCu. En el caso del CGPJ ello resulta además más evidente

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TRIBUNAL DE CUENTAS

SECClóN DE FlSCALIZAClóN



por cuanto la Moción deriva de una fiscalización prevía en la que se dio el trámitede alegaciones y en la Moción se indíca que se ha procedido a determinar si íasdeficiencías señaladas en dícho informe se mantienen.

Il. Sobre la capacidad de autorregulación y autoorganización de los Órganosconstitucionales y de relevancia constitucional.

Debe recordarse que el procedimiento dirigido a alterar el régimen jurídico de los

Órganos constitucionales requiere de su conocimiento previo junto con laposibilidad de manifestar su criterio respecto de la modificación propuesta(artículo 22.16 de la LO del Consejo de Estado) o es tal la competencia atribuidaen su norma orgánica que en el propio Órgano se ha residenciado la regulaciónde su organízación y funcionamiento (artículo 2º.2 y lO.m) de la L.0. delTribunal Constitucional, artículo 560.1 .1 6ª de la LOPJ).

Por lo que respecta al Tribunal de Cuentas, el artículo 3 de la Ley Orgánica

2/1982 (LOTCu) fue modificado muy recientemente en 2015, atribuyendo al

mismo competencia para todo lo concerniente al gobierno y régimen interior del

mismo y la facultad para dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y

organización, con una redacción bastante similar a la establecida para el Tribunal

Constítucional. Además la Disposícíón Adicional Undécima, añadida en 2014,

dispone: ?Se someterán a informe del Tribunal de Cuentas los anteproyectos de

ley y los proyectos de disposiciones reglamentarias que versen sobre su régimen

jurídico o sobre el ejercicio de sus funciones fiscalizadora o jurisdiccional".

Por otra parte, la Ley General presupuestaria dispone en su artículo 2: ?El

régimen de contabilidad y de control de los Órganos con dotación diferenciada enlos Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica,

no están integrados en la Administración General del Estado, se regula en sus

normas de creación, organización y funcionamiento, sin que les sea aplicable en

dichas materias lo establecido en esta Ley".

De lo anteriormente expuesto se deduce que la totalidad de los Órganosconstitucionales tienen legalmente reservadas altas cotas de autonorría

organizativa y, en concreto precisamente sobre aquellas materias sobre las que

versa la Moción, tal y como por cierto se expone en los antecedentes de la

3

TRIBUNAL DE CUENTAS

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SECCIÓN DE F?SCALIZAC?ÓN

DEPARTAMENTO DE COMUNIDADES AllTONOMAS


misma, por lo que la finalidad perseguida afecta a un ámbito de decisión que en

la actualidad parece ajeno a las Cortes Generales, a las que va dirigida.

Lo anterior queda agravado además por lo indicado en el apartado primero

respecto a la falta de sometimiento al trámite de alegaciones. Es evidente que,

ante la importancia de la materia en que se pretende incidir con esta Moción,

sería necesario dar trámite de alegaciones a la totalidad de los Órganosafectados, en la medída en que lo que se propone en la misma afecta

directamente a su organización y funcionamiento, aspectos que les competen demanera directa.

Ill. El ejercicio del control interno.

Este Consejero ha tenido ocasión de pronunciarse en el Pleno sobre la necesidad

de que el Tribunal de Cuentas, en ejercicio de su autonomía organizativa, regulemás intensamente las materias vinculadas con el control interno en el seno del

Tribunal de Cuentas.

No parece apropiado dirigir a las Cortes Generales una Moción referida a una

materia sobre la que el propio Tribunal de Cuentas, en ejercicio de sus funciones

y competencias debiera haber regulado con la intensidad que considerara

conveniente. Debe además destacarse que, tras la modificación del artículo 3 de

la LOTCu en el que se estableció expresamente: ?EI Tribunal de Cuentas tiene

competencia para todo lo concerniente al gobíerno y régímen interior del mismo

y al personal a su servicio y podrá dictar reglamentos sobre su propio

funcionamiento y organización, así como sobre el estatuto de su personal y

servicios?, se están desarrollando los trabajos pertinentes para la elaboración y

aprobación del citado Reglamento, en el que, entre otras cuestiones, se incluye

lo relativo al desarrollo del control interno de una manera más completa.

En este sentido, atendiendo al contenido de la propia Moción, según la cual: "Los

Órganos constitucionales y de relevancia constitucional, como se ha señalado,tienen autonomía, para establecer su propio régimen de control interno, que

puede ser diferente para cada de uno de ellos?, no parece adecuado que en una

Moción a las Cortes Generales se efectúen propuestas organizativas que son del

gobierno propio y exclusivo de otros poderes del Estado, Órganosconstítucionales, o de relevancia constitucional.

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TRIBUNAL DE CUENTAS

SECCIÓN DE FISCAL?ZACIÓN



Tiene una especial trascendencia la referencia al propio Tribunal de Cuentas, sin

que acabe de entenderse la causa por la que el Pleno del Tribunal se dirija a las

Cortes Generales exponiéndole las medidas a adoptar para subsanar deficiencias

o mejorar los sistemas implantados, cuando, como se ha indicado, ya se han

adoptado las medidas pertinentes para ello, conforme a las continuas peticiones

por parte de este Consejero.

IV. Sobre los medios materiales y personales.

Considero que una Moción dirigida a la adopción de medidas que, en última

instancia, están incluidas dentro del ámbito de las competencias del Tribunal de

Cuentas y de los otros Órganos objeto de la misma resulta inadecuada.

En definitiva, estos Órganos son perfectamente competentes para disponer yregular su organización contable y de control como tengan por conveniente, sea

acudiendo a los servicios que le presta el Ministerio de Hacíenda o dotándose de

los medíos personales y materiales que le permitan elaborar su propio régimen

contable, dentro del marco de la Contabilidad Pública. Cosa dístinta es el rasgo

de eficacia, eficiencia y economía que a tal medida quepa atribuir, el cual se

considera que debe ser objeto de la adecuada consideración.

Por lo demás, no debe olvidarse que la adopción de cualquier modelo respecto al

sistema de contabilidad y de control interno debe evitar la incongruencia de que

del Órgano constitucional dependiera directamente tanto la Oficina decontabilidad como la Intervención, encargada entre otros aspectos, de su

control, lo que podría dar lugar a un sistema organizativo y funcional que podría

ser objeto de múltíples críticas por ello. En cualquier caso, el personal que en su

caso fuera necesario contratar debería pertenecer a los cuerpos de la

Administración ya existentes, sin que se requiriera la creación de nuevos

puestos, e igualmente deberían utílizarse los sistemas informáticos ahora

existentes, evitando cualquier posible duplicídad.

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Documents

TRIBUNAL DE CUENTASEn el ejercicio 2014 se aprobó por el Pleno del TCu el “Informe de iscalizaciónF del Consejo General del Poder Judicial”, en el que se pusieron de manifiesto