ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD O

INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN

PANAMÀ

Por Carlos A. Cavalli Yee1

SUMARIO: I. Introducción. II. Consideraciones sobre el Derecho

Administrativo y la Justicia Administrativa Panameña. III. Precisiones

sobre los Tribunales Administrativos en la Doctrina. IV. Observaciones

sobre la Relación de la Administración Pública y los Tribunales

Administrativos Panameños. V. Algunos Argumentos sobre los

Administrative Tribunal o Tribunales Administrativos y su Implementación

dentro del Derecho Administrativo Panameño. VI. Tesis que admiten la

existencia de la función jurisdiccional de la Administración. VII. Algunas

Reflexiones sobre la Constitucionalidad o Inconstitucionalidad de Los

Tribunales Administrativos en Panamá. VII. Colofón.

II. Introducción.

Pugnas en la doctrina siempre han existido sobre la naturaleza de los

Tribunales Administrativos. Frente a sus detractores, hay quienes lo consideran

constitucional. Adelanto mi simpatía por los Tribunales Administrativos en sede

administrativa y espero que en el presente artículo logre convencer a quienes

piensen lo contrario ya que es por simple lógica y razón, que creemos que los

mismos son necesarios en la actualidad.

El tema de los Tribunales Administrativos en nuestra legislación no es

nada nuevo. Los primeros vestigios de los in comento tribunales se dieron con

la Ley 135 de 30 de abril de 1943, en desarrollo de los artículos 190, 191 y 192

de nuestra carta magna del año 1941. El llamado Tribunal Contencioso

Administrativo tenía la competencia privativa del control de la legalidad de los

actos de la administración pública. Dicho tribunal fue eliminado in extenso por

las reformas constitucionales de 1956 y fue reemplazado por la Sala Tercera

de la Corte Suprema, la cual asumió todas las atribuciones del hasta la

1 Investigador Asociado CEIN. Miembro de la Asociación Nueva Generación Jurídica.

actualidad. Con esto se desvanecen los sueños e ideales del considerado

padre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa Panameña, el Jurista José

Dolores Moscote. No es hasta el año 2006, con la Ley 22 de 27 de junio de

2006 que regula la contratación publica en Panamá pasados ya cincuenta años

de la desaparición del tribunal contencioso administrativo en Panamá, que se

vuelve a retomar el ideal del Dr. Moscote, al introducir en la nueva ley de

contrataciones públicas un tribunal administrativo. Éste será nuestro punto

axial, en este articulo; como referencia de una justicia administrativa

panameña, que cada vez es más dinámica.2

II. Consideraciones sobre el Derecho Administrativo y la Justicia

Administrativa Panameña.

El derecho administrativo es ante todo un derecho estatal3, una rama

del derecho público que, por lo tanto, tiene esa unión indisoluble con la

administración pública como complejo armónico, estructural y funcional, que

proporciona los patrones o pautas para la acción de la llamada función

administrativa, que uniforma la actividad administrativa del estado y que regla

las relaciones jurídicas entre la administración pública y los administrados.

Además, como expresaba el Dr. Brewer-Carìas4, con motivo del ejercicio de la

función administrativa o de alguna actividad administrativa, siendo a nuestro

pensar su objetivo primordial normar y racionalizar el poder mediante el

principio de legalidad o juricidad para evitar la arbitrariedad y la

discrecionalidad de las instituciones de carácter público y privados, que

persiguen fines públicos y colectivos, teniendo siempre la divisa de alcanzar el

interés general.

2 CAVALLI YEE, Carlos A., “El Derecho Administrativo Panameño y su Contribución al Fortalecimiento de la Democracia”, Revista Novum Ius No. 15, Publicada por la Asociación Nueva Generación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, Imprenta Sanjur, 2010,p. 83.3 DEMICHEL, Andre, Citado Por BREWER-CARÌAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y El Derecho a la Democracia: Una Nueva Perspectiva para El Necesario Equilibrio entre Los Poderes de La Administración y los Derechos del Administrado”, New York, USA, febrero, 2008. Pág. 1, cf. CAVALLI YEE, Carlos A., Ibidem, p. 83.4 BREWER-CARÌAS, Allan R. “El Concepto del Derecho Administrativo en Venezuela”, Revista de Administración Pública, Nº 100-102, Enero-Diciembre, 1983.

El Derecho Administrativo, siendo ese eslabón normativo que regla al

Estado, se muestra como un derecho dinámico y en permanente evolución

como resultado inmediato de esos cambios imperativos que se presentan en el

ámbito social y político de cada sociedad. En otras palabras, “el derecho

administrativo se asienta sobre bases que están en constante evolución y que

reflejan los condicionamientos políticos y sociales vigentes en un momento

dado”5. Del pensamiento anterior deviene que el derecho administrativo,

además de ser un derecho del Estado, que regla tanto de sus fines y objetivos,

como también racionaliza sus poderes y prerrogativas, del mismo modo regula

el ejercicio de los derechos y garantías de los administrados en búsqueda,

claro, de ese necesario equilibrio que debe existir entre los intereses públicos,

colectivos o generales, y los intereses individuales y privados que también

debe garantizar. 6

En la búsqueda de ese equilibrio es que entramos a precisar sobre la

noción de Justicia Administrativa en Panamá y es por esto que en el presente

análisis proporcionamos algunas nociones o precisiones que nos han ayudado

a nosotros a determinar que se debe entender por justicia administrativa (sede

administrativa) en nuestro país, para saber separar y no entrar en errores

terminológicos con el concepto de jurisdicción contencioso- administrativo

(sede judicial).

Entiéndase por Justicia Administrativa según Entrena Cuesta al “conjunto de

medios que el derecho positivo otorga a los administrados para reaccionar

contra la actividad ilegal de la Administración y para exigir indemnización por la

lesión que aquella ocasione en los derechos o intereses de quienes no están

obligados a soportar dicha lesión”7.

Entiéndase por Justicia Administrativa según Serra Rojas al “conjunto de

principios y procedimientos que establece los recursos y garantías de las que

5 BASSOLS, Martín, “Sobre los principios originarios del derecho administrativo y su evolución”, en Libro homenaje al profesor Juan Galván Escutia, Valencia, España, 1980, p. 57.6 CAVALLI YEE, Carlos A., op. Cit.,p. 83.7 ENTRENA CUESTA, Rafael., Curso de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Quinta Edición Madrid, 1974, p. 530.

disponen los particulares para hacer valer sus derechos frente a la

administración”8.

Y finalmente entiéndase por Justicia Administrativa según SANJUR G., en

Panamá al “sistema que tiende a lograr que la administración pública se ciña a

derecho; e incluye, como es natural, la función estatal encaminada a ese fin,

los organismos o instituciones que la ejercen, los procedimientos que la

encauzan para defender sus derechos subjetivos afectados o, simplemente,

para preservar el orden jurídico infringido.” 9

III. Precisiones sobre los Tribunales Administrativos10 en la Doctrina.

El autor Berthèlemy ya en el año 1923, describía a los Tribunales

Administrativos como un instrumento de la propia administración para imponer

el respeto a la norma jurídica. 11

La expresión “Administrative Tribunal” (Tribunal Administrativo), ha sido

acuñada por la doctrina inglesa para designar aquellos organismos que tiene

origen en la legislación delegada, que han sido creados al margen del sistema

ordinario de tribunales civiles y criminales (Penales) y Contenciosos

Administrativos, y que prestan ayuda a los distintos ministerios del gobierno en

el cumplimiento de sus funciones y actúan como partes integrales de la

administración.

Para nosotros el tribunal administrativo se puede definir como el órgano

o ente administrativo que, al margen de la adscripción formal dentro de la

administración publica, esta dotado de autonomía funcional y, por

8 SERRA ROJAS, Andrés, “Derecho Administrativo”, segundo curso, 19a. ed., México, Porrúa, 1999, p. 753.9 SANJUR G., Olmedo F., “Algunas Consideraciones Sobre la Justicia Administrativa”, Anuario de Derecho Nº12, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Centro de Investigación Jurídica de la Universidad de Panamá, 1983.10 Las Cuasi-Jurisdicciones Administrativas, expresión utilizada por el administrativista RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Libardo, en su obra intitulada: La Justicia Administrativa en el Derecho Comparado en Colombia, II Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, del 28 al 30 de abril, México, 2005. 11 BERTHÈLEMY, H., Traitè Èlèmentaire de Droit Administratif, Francia, 10 a, ed., 1923, p.946.

consiguiente, puede resolver en forma imparcial y supra partes12 una

controversia o litigio de carácter administrativo (jurisdicción delegada).

Algunos autores comentan que los administrative tribunals13 (Tribunales

Administrativos), en el derecho ingles se encargan, principalmente, de dirimir

controversias relativas a temas de seguridad social, impuestos, inmigración,

servicio nacional de salud y empleo), no son verdaderos tribunales

administrativos, son mas bien administraciones colegiadas, con forma

jurisdiccional sin ser, no obstante, jurisdicciones. Para decir esto se apoyan en

que sus decisiones se pueden apelar ante un ministro, aunque en nuestro caso

no es así. Otra opinión para no decir que son tribunales administrativos

verdaderos consiste en postular que sus decisiones son basadas en el derecho

común y no en un derecho especializado. Como vemos nuestros tribunales

administrativos son creados de manera especializada, así que se desvirtúa

completamente esta segunda hipótesis ya que son complemente

independientes en sus decisiones, no necesitan del control previo de los

tribunales judiciales ordinarios, ni mucho menos controladas por la misma

administración.

IV. Observaciones sobre la Relación de la Administración Pública y los

Tribunales Administrativos Panameños.

La administración de justicia corresponde al Ius Dicére, esto es, la

atribución que tienen los órganos del Estado para decir el derecho en el caso

concreto. Así, para solucionar los conflictos que surgen entre la administración

pública y los gobernados surge la necesidad de los tribunales administrativos.

De éstos el más representativo es el Consejo de Estado Francés.

La Administración Pública no es algo estático ni permanece ajena a los

cambios de la sociedad siendo objeto de constantes presiones e influencias por

12 GORDILLO, Agustín, “Tribunales Administrativos”, Revista del Colegio de Abogados de la Plata, año XXIII, numero 41, Sept-Dic, 1981, p.57. 13 En relación con los administrative tribunals y las prerrogative remedies u orders, puede verse a MONTAÑA PLATA, Alberto, Dimensión Teórica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en Colombia, Universidad Externado de Colombia, Colombia, 2005.

parte de los fenómenos políticos, económicos y sociales, que se producen en el

país. Es por esto que esta se ve obligada a hacer los avances necesarios para

la disciplina de la administración. En búsqueda de tales avances se crean los

Tribunales Administrativos, verbigracia el Tribunal de Cuentas, el Tribunal

Administrativo Tributario y el Tribunal Administrativo de Contrataciones

Publicas.

Por razón de las mencionadas presiones e influencias por parte de los

fenómenos políticos, económicos y sociales que se producen en el país, y en

esa búsqueda de la modernización democrática del estado mediante un

derecho administrativo panameño lleno de ímpetu para combatir los

escándalos de corrupción en los procedimientos de selección de contratistas

con respecto a las adjudicaciones que se realizaron durante la vigencia de la

anterior legislación (ley 56 de 1995), es que se da paso para realizar una

reforma in extenso que tuvo como resultado la nueva (Ley 22 de 2006) y sus

posteriores reformas (Ley 41 de 10 Julio de 2008), (Ley 69 del 6 de Noviembre

de 2009), (Ley 80 de 31 de Diciembre de 2009) y (Ley 12 del 19 de Marzo,

2010).

Es notorio el desaliento de los ciudadanos cuando se enfrentan a la

administración pública y son víctimas de servidores públicos insensibles, de

trámites engorrosos, del incumplimiento en los plazos establecidos en la

legislación sustantiva y procesal, en fin, cuando a pesar de contar con una

resolución que obliga a la administración es prácticamente imposible ejecutarla

u obligar en alguna forma a la administración a satisfacer las demandas

legítimas del administrado.

Ante el dogma de la separación tajante entre administración y

jurisdicción, nos decían los franceses que juzgar a la administración es también

administrar, con lo que se da vida jurídica a los recursos en sede administrativa

y al contencioso administrativo.

Del pensamiento anterior deviene la idealización de la Administración

Pública como un Controlador o fiscalizador de la justicia en sede

Administrativa. Esto lo comenta el administrativista Dromi afirmando que “el

control de la Administración tiene por finalidad la protección y defensa de la

legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados. Por

tal motivo, a través de la impugnación se intenta restablecer la legalidad

administrativa; cuando ella ha sido violada u obtener su restablecimiento,

conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas subjetivas

particulares. Es decir se intenta armonizar la defensa de los derechos

subjetivos con el interés público que gestiona la Administración Pública”14.

V. Algunos Argumentos sobre los Administrative Tribunal o Tribunales

Administrativos y su Implementación dentro del Derecho Administrativo

Panameño

La creación e implementación del Tribunales Administrativos, dentro del

derecho publico Panameño, como ya comentamos, no es una experiencia

nueva. Ya que desde nuestros orígenes como Republica se había creado,

según nuestro estimado amigo y magistrado del tribunal administrativo de

contrataciones publicas de Panamá, Martín Wilson Chen, el tribunal de cuentas

y posteriormente un tribunal administrativo dentro de la esfera del control

contencioso administrativo15, los cuales sirvieron de ensayo y con una gran

satisfacción a la postre y permitieron obtener resultados muy prolijos e

innovadores al adquirir una experiencia y un bagaje jurídico que a futuro se

constituyó en el resultado de Instituciones hoy regentadas por instrumentos

constitucionales que cimentan la Estructura Orgánica del Estado Panameño y

su gobernabilidad dentro de la esfera del Derecho Público actual en este nuevo

siglo.16 En sus orígenes el Tribunal de Cuentas estuvo instituido por

Magistrados Contadores y un Agente Fiscal de Cuentas, con esta misma

especialidad e idoneidad profesional. Quienes invocan la causa en defensa del

erario público hoy podrían criticar y cuestionar tal estructura, como un ensayo

14 DROMI, Roberto, Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Argentina, 1983.p.19915 Ley 135 de 30 de abril de 1943 (Gaceta Oficial No. 9097 de 12 de mayo de 1943) inspirada en el pensamiento del Ilustre Maestro José Dolores Moscote.16 WILSON CHEN, Martín, Los Tribunales Administrativos y Las Agencias Reguladoras, una Necesidad Imperante dentro del Derecho Público Panameño, Memorias del VIII Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, Derecho Administrativo Iberoamericano, (Discrecionalidad, Justicia Administrativa y Entes Reguladores), Volumen II, Impreso por Digital Publishing of Florida, Panamá, 2009. p. 204.

inédito y fuera de contexto, empero, firmes en base a esa misma experiencia

adquirida y acumulada desde el año de 190417 hasta lo que originó en su

devenir histórico en la transformación de la actual Contraloría General de la

República.

VI. Tesis que admiten la existencia de la función jurisdiccional de la

Administración.

En esta posición encontramos al ex-procurador de la nación Argentina,

Miguel Marienhoff quién, al igual que José Antonio García Trevijano-Fos, Mario

Nigro y Rafael Bielsa, reconocen la existencia de la función jurisdiccional de la

administración cuando ésta resuelve las impugnaciones promovidas por los

administrados, compone intereses contrapuestos o declara derechos, lo que va

a dar lugar al "acto jurisdiccional administrativo" o al "acto cuasi jurisdiccional".

En Venezuela, la Corte Suprema de Justicia en Sala Político

Administrativa, a la cual compete conocer del contencioso administrativo,

reconoció en una sentencia de 18 de julio de 1963, caso "José L. Negrón", la

existencia de una actividad jurisdiccional de la administración y por

consiguiente la emanación de actos de sustancia jurisdiccional. Este criterio fue

reiterado en una sentencia de 10 de enero de 1981, caso "Miranda Entidad de

Ahorro y Préstamo", decisión trascendental por muchos aspectos para el

proceso administrativo.

Con fundamento en esta decisión, en la doctrina científica, Brewer

Carías, Farías Mata y Sansó, se comenzó a efectuar el reconocimiento de la

existencia de la función jurisdiccional de la Administración y en consecuencia,

de la emisión de actos cuasi jurisdiccionales.

Establecido esto, han destacado los sostenedores de esta tesis las

características de los procedimientos administrativos en los cuales la

Administración realiza función jurisdiccional y que son las siguientes: 1. La

17 Tribunal de Cuentas creado mediante la Ley 56 de 25 de mayo de 1904 (Gaceta Oficial No.27 de 9 de junio de 1904).

existencia de verdaderas y auténticas partes que hacen valer sus pretensiones

ante la Administración. 2. La Administración se comporta como un árbitro, que

dilucida la controversia entre las partes. 3. La Administración no es parte en el

procedimiento administrativo, sino que ejerce una función análoga a la de un

juez, por lo que debe actuar con imparcialidad. 4. En consecuencia, la

resolución administrativa no satisface intereses colectivos o sus propios

intereses, sino que declara cuál de las partes en conflicto tiene la razón, lo que

evidencia que la decisión administrativa tiene una estructura similar a una

sentencia y por eso la denominan cuasijurisdiccional. 5. Se niega la posibilidad

de ejecución forzosa de los actos administrativos que ponen fin al

procedimiento administrativo, en virtud de que al ser actos

cuasijurisdiccionales, no están dotados de ejecutoriedad. 6. Se ha proclamado

la suspensión judicial automática, de la ejecución de la resolución

administrativa cuasijurisdiccional. 7. La consagración de la cosa juzgada

administrativa, que reviste a los actos cuasi jurisdiccionales.

VII. Algunas Reflexiones sobre la Constitucionalidad o

Inconstitucionalidad de los Tribunales Administrativos en Panamá.

La Jurisdicción Constitucional de nuestro país es considera especial en

razón de solamente considerarse ordinarias las jurisdicciones civil y penal. Lo

expresado se infiere del artículo 229 del Código Judicial Panameño. El control

es concentrado según el artículo 206. 1., únicamente la sala en pleno de la

Corte Suprema de Justicia tiene la jurisdicción y la competencia expresa y

exclusiva. Además, las decisiones que tome la corte son finales, definitivas y

obligatorias. En este mismo orden de ideas, seremos claros al expresar esto:

no hay en la actualidad un fallo de nuestro máximo tribunal en pleno que diga

que los Tribunales Administrativos en sede administrativa son

Inconstitucionales.

Empero, queremos contribuir con el presente articulo a los amplios

debates doctrinales sobre los mismos, ya que en la actualidad hemos

escuchado expresiones diversas de administrativistas, tanto de nuestro país

como de miembros de asociaciones de Derecho Administrativo de otros países

hermanos, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de estos

tribunales. Sin duda, con fundamento en el principio de la supremacía

constitucional, se desarrolló el artículo 12 del Código Civil que establece:

“Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal,

se preferirá aquélla.”. Tanto es así que se ha visto una rigidez institucional por

parte de la Corte Suprema de Justicia que, por medio de los Magistrados en

Pleno llamados a defender la guarda de la integridad de la Constitución

Nacional, con respecto a una anquilosada interpretación de la constitución, en

lo particular sobre el artículo 206, nos deja sin poder desgarrar dicho cerco

institucional, para propiciar la organización de la propia jurisdicción a nivel de

sus Tribunales Superiores y Jueces Administrativos, como se implementó bajo

el contexto originario de la Constitución de 1941 en los artículos 190 al 192, y

poder de esta manera desarrollar la nueva Organización Estructural de lo

Contencioso Administrativo como lo tiene instituido muy recientemente nuestra

hermana República de Costa Rica. Este país dictó un moderno y sofisticado

recetario codificado denominado Código Procesal Contencioso Administrativo,

creado mediante la Ley 8508 de 24 de abril de 2006 (Gaceta Oficial No. 120

alcance 38 de 22 de junio de 2006, San José, Costa Rica); sólo por mencionar

alguna referencia anecdótica del Derecho Público comparado, pudiendo aludir

de igual manera al de otras latitudes.”18

En cambio, como nos muestra nuestro amigo el actual Magistrado del

Tribunal Administrativo de Contrataciones Publicas, Martín Wilson Chen, sí

existen fallos de nuestra Corte Suprema de Justicia en donde no se oponen y

dejan un espacio claro para la interpretación en uso de la plena lógica y razón y

así poder implantar los mencionados tribunales en nuestro país, verbigracia

1. Advertencia de Inconstitucionalidad19: Debe presentarse dentro de un

proceso donde se administre justicia. Fallo de 23 de marzo 1999. Pleno de la

Corte Suprema de Justicia, Registro Judicial. p. 168.

18 WILSON CHEN, Martín, op.cit. p. 213.

19 Citado por la Revista de jurisprudencias VETERES. “Fallos de los meses de enero, febrero, marzo de 1999 del Pleno y Sala Civil, Penal, contencioso-administrativo y de Negocios Generales de la Corte Suprema de justicia. Volumen 1. Editorial Mizrachi & Pujol, S.A. Primera Edición. Noviembre 2000. cf. WILSON CHEN, Martín, op.cit. pp. 222-223.

A juicio de la Corte, resulta evidente que la advertencia no ha sido

presentada dentro de un proceso en el cual un funcionario público esté

administrando justicia como lo exige la Constitución y la ley para su

procedencia. Si bien la función de administrar justicia no es exclusiva de los

funcionarios del Órgano Judicial, ya que en circunstancias especiales también

la ejercen el Órgano Legislativo y funcionarios adscritos al Órgano Ejecutivo, es

importante determinar que la actuación que realiza el respectivo funcionario

sea efectivamente de carácter jurisdiccional, es decir, que imparta justicia

dentro de un proceso pendiente de decisión. En tal sentido el artículo 203 de la

Constitución preceptúa que el funcionario debe continuar el curso del negocio

“hasta colocarlo en estado de decidir”

2. Jurisprudencia20: El numeral 13 del artículo 276 de la Constitución de 1972

fue desarrollado antes, mediante la Ley No. 32 de 8 de noviembre de 1984,

Orgánica de la Contraloría General de la República, a través del Capítulo IV,

Título IV y del Capítulo V, Titulo V de la mencionada ley, cuando fueron

establecidos el juicio de cuentas, los juzgados y los tribunales de cuentas. El

artículo 66 de esa ley denominaba Magistrado de Cuentas a las personas que

presiden el Tribunal de Cuentas, el cual conocía en segunda instancia del juicio

de cuentas. A este magistrado se le exigían los mismos requisitos señalados

en la Ley para ser Magistrado de Distrito Judicial y se le conferían los

derechos, prerrogativas, responsabilidades y remuneraciones de estos. Se

entiende, entonces, que la Contraloría General de la República, por atribución

constitucional, debe juzgar las cuentas de los agentes y empleados de manejo

y que esa función de juzgar la puede llevar a cabo a través de juzgados y

tribunales de cuentas o de una entidad similar. En este sentido, les asiste razón

a los demandantes cuando señalan que no parece acertada la denominación

de Dirección Administrativa a una entidad que debe juzgar cuentas, como se ha

hecho con la Dirección de Responsabilidad Patrimonial en este Decreto de

Gabinete.

20 Revista de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República. 5ª Edición, 2006. cf. WILSON CHEN, Martín, op.cit. pp. 223-224.

En lo que se refiere al uso del vocablo “magistrado”, la incongruencia

salta a la vista por la calificación de Dirección Administrativa con que se

denomina a la nueva entidad de Responsabilidad Patrimonial. Esto no sería así

si se hubiera utilizado un sinónimo de tribunal, que era la denominación dada

por la Ley 32 de 1984 al Tribunal de Cuentas que, como ya se mencionó,

conocía en segunda instancia de las decisiones adoptadas por el Juzgado de

Cuentas. Dentro de la organización pública, fuera del órgano judicial y por

mandato constitucional, se ha creado un organismo que recibe el nombre de

Tribunal Electoral, con jurisdicción en toda la República, a cuyos miembros se

les conoce con el nombre de magistrados y se les exigen los mismos requisitos

que para ser magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 136 de la

Constitución Nacional). Con esta comprobación pierde fuerza la opinión según

la cual la denominación de “magistrado” está reservada, a nivel constitucional,

para designar a los más altos personeros del Órgano Judicial.

El Pleno es de la opinión de que el nombre dado a la dependencia de la

Contraloría General de la República, “Dirección de Responsabilidad

Patrimonial” no es del todo acertado, si esa institución es la encargada de

desarrollar las funciones que le asignan el artículo 276, numeral 13, de la

Constitución y otros preceptos legales. Desde el punto de vista administrativo,

es notoria la incongruencia que se registra también en la calificación de sus

integrantes. Ello no obstante, tal impropiedad, de tipo gramatical y semántica,

no conculca ninguna de las disposiciones constitucionales vigentes”.

(Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 7 de febrero de 1992,

mediante la cual se declara que no es inconstitucional el artículo 1 del Decreto

de Gabinete No. 36 de 1990).

Además como nos comenta nuestro buen amigo el Presidente del Foro

Iberoamericano de Derecho Administrativo, el Dr. Jaime Rodríguez-Arana

Muñoz, la “legitimación de la Administración Pública […]ha de basarse en los

resultados, en la capacidad de la acción pública para satisfacer las nuevas

demandas sociales, lo cual implica inevitablemente dar prioridad a la

producción y entrega de bienes y servicios a los ciudadanos considerados

como destinatarios, siempre desde el contexto del Principio de legalidad y

sabiendo que la función de la administración se justifica en la medida en que

sirve con objetividad los intereses generales. Perder de vista esta dimensión de

servicio a la ciudadanía supone un clara quiebra del sentido y significación de

la administración publica.” 21

En razón de lo anteriormente expresado es que se crea el Tribunal

Administrativo de Contrataciones Públicas en Panamá. El administrado quiere

tener la certeza esa seguridad jurídica, que la utilización de los fondos públicos,

serán bien utilizados en la búsqueda de ese bien común o interés general,

como también busca el administrado tener esa confianza y convencimiento en

que se llevaran los procedimientos de selección de contratistas de la manera

más transparente posible. En esa búsqueda de transparencia en la justicia

administrativa panameña es que encuentra su mejor basamento jurídico a nivel

constitucional en el artículo 266 de la Constitución Política y que reza así:

“Artículo 266. La ejecución o reparación de obras nacionales, las

compras que se efectúen con fondos del Estado, de sus entidades

autónomas o semi-autónomas o de los Municipios y la venta o

arrendamiento de bienes pertenecientes a los mismos se harán, salvo

las excepciones que determine la Ley, mediante licitación pública. La

Ley establecerá las medidas que aseguren en toda licitación el mayor

beneficio para el Estado y plena justicia en la adjudicación”.

Es esa misma justicia en la adjudicación la que implica materializarlo a

través de una entidad pública como la prenombrada, como Tribunal

Administrativo de Contrataciones Públicas y que incluso refuerza su necesidad

existencial en los precedentes jurisprudenciales ya mencionados.

No se desvirtúa a nuestro pensar la inexorable función de control que

tiene nuestro Pleno de la Corte Suprema de Justicia, como guardianes de los

Preceptos Constitucionales y de los Principios axiológicos inmanentes, así

como tampoco se ve afectada la debida sujeción plena a la ley y al derecho por

parte de los jueces al no decir nada sobre los mismos cuando, en Panamá, no

se ha demandado por inconstitucional la ley de contrataciones públicas para

declarar inconstitucionales los artículos que crean al mencionado tribunal.

21 RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime, “El Marco Constitucional de los Entes Territoriales en España”, Editorial Jurídica Venezolana, Venezuela, 2006, p. 122.

En suma, no se trata de invadir funciones que le corresponden al poder

judicial, sino de tratar de custodiar de la mejor manera los derechos y garantías

de los administrados dándole una oportunidad real de oponibilidad frente a la

administración. Esto se ha logrado, a nuestro pensar, con la creación de

tribunales administrativos en sede administrativa, especializados, verbigracia:

Contrataciones Publicas, Recaudación de Impuestos.22 Dichos tribunales tratan

solamente cuestiones técnicas, complejas, en una determinada materia, y dan

una decisión, como un tercero imparcial. De este modo se deja atrás esa

concepción que la administración es juez y parte. Estos tribunales tratan de

dar una solución técnicamente aceptable mediante la verificación material de

los hechos cuya razonabilidad sea aprehensible en virtud de su motivación. En

definitiva, lo técnico -en el sentido expresado- forma parte del orden jurídico y,

por lo tanto, el control de juridicidad es posible. Lo contrario podría cercenar la

tutela judicial efectiva.23 Se infiere de lo último, que estas decisiones

administrativas, no cohíben de ninguna manera el derecho que tiene el

administrado a impugnar en sede judicial.

VII. Colofón.

Siempre he pensado que el patrocinio de las cosas, no

fundamentándolas en la lógica y la razón24, son las que nos llevan a dejar o

22 Es bueno acotar que existen tribunales administrativos que fueron elevados a rango constitucional, como el tribunal electoral, el tribunal de cuentas.23 SESIN, Domingo J., “Contenido de la Tutela Judicial Efectiva con relación a la Actividad Administrativa Discrecional, Política y Técnica”, Anales, de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Tomo XLV, Argentina, 2006. p. 33

24 Parece obvio hablar en las diversas facetas del Derecho acerca de lo razonable que éste debe ser, ya que como instrumento de control formal de las conductas en sociedad es el vehículo conforme al cual los intereses, individuales o generales, habrán de tener un necesario punto de referencia para el tratamiento de la solución o respuesta, por intermedio de la justicia tradicional, prestada por los tribunales ordinarios o especiales. Pero resulta que lo razonable no siempre se presenta en el desenvolvimiento de la vida privada, que no es el tema central de estas líneas, sino la razonabilidad desde el punto de vista de su “uso” por la autoridad, al dictar la Ley, interpretarla o aplicarla a casos reales. Quiroga Lavié expresa que “La razonabilidad es la adecuación de sentido en que se deben encontrar todos los elementos de la ley (razonabilidad interna de la ley) y con la Constitución (razonabilidad externa de la ley). La razonabilidad interna de la ley tiene carácter técnico, porque los medios elegidos por el legislador deben ser adecuados y proporcionados a los fines que él manifiesta conseguir. La razonabilidad externa de la ley debe satisfacer que ella sea coherente no sólo consigo misma, sino con el plexo de valores que tiene el ordenamiento jurídico: orden, paz, poder, solidaridad,

eliminar las posibilidades de avance en nuestra materia, como lo es el Derecho

Administrativo. En este caso específico hago referencia a los detractores de los

Tribunales Administrativos en sede administrativa que plantean que éstos son

inconstitucionales. Por eso es que tenemos la firme convicción que una

Constitución da a la sociedad reglas cardinales de convivencia, pero siempre el

Derecho tiene que adaptarse a los cambios que se dan en los diferentes

momentos. Por eso es que concordamos con el autor Sachica25, Cuando

expresa que: “una constitución no agota, ni podría agotar, comprender, la

totalidad de su vida institucional. Toda constitución es fragmentaria, parcial.

Contiene la normatividad fundamental, las reglas básicas que dan forma a su

organización política, pero la realidad es más rica que el sistema normativo”

(El subrayado es nuestro).

Esa misma realidad que menciona Sachica, es la que no puede verse

algunas veces socavada por el rigor constitucional e institucional. Digo esto

porque, mientras no se doblegue el carácter del resguardo constitucional en el

artículo 206 y/o su modificación (ya sea bajo las alternativas de: a. Un Acto

Legislativo reformatorio de la Constitución o b. Su Modificación vía

Jurisprudencial), los ya mencionados Tribunales Administrativos seguirán

siendo esa variable para descongestionar la alta tasa de mora judicial existente

originada en la falta de creación de los tribunales superiores y de circuito en la

jurisdicción contenciosa administrativa en sede judicial, para que el

administrado tenga una verdadera certeza sobre la existencia de esa garantía

que conocemos como la doble instancia en la vía judicial. En la actualidad es la

Sala Tercera, de la Corte Suprema de Justicia la que, en única instancia, trata

de conocer todas las actuaciones que tilden de ilegales, tanto a nivel nacional,

provincia y municipal.

cooperación”. http://documentosconstitucional.blogspot.com/2006/09/el-derecho-de-propiedad-en-argentina.html. Cf. SHEFFER TUÑON, Javier E., “La razonabilidad como principio de interpretación y aplicación del Derecho” Revista Novum Ius No. 15, Publicada por la Asociación Nueva Generación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, Imprenta Sanjur, 2010, Págs. 185 y 186.

25 SACHICA, Luís Carlos; La Corte Constitucional y su Jurisdicción, Editorial Temis, Colombia, 1993. p. 46.

Es por esto que, en nuestro país, no solamente se hizo el planteamiento

de la creación de los Tribunales Administrativos en sede administrativa sino

que se establecieron y han resultado de gran ayuda y alivio para nuestra Sala

Tercera de la Corte Suprema de Justicia que es la que, por mandato de la

Constitución, tiene centralizada el control de la legalidad de las acciones u

omisiones de los servidores públicos, exteriorizadas en actos administrativos

escritos o verbales. Su competencia para conocer del tema de los contratos

administrativos esta claramente determinada en la ley de conformidad con el

artículo 97.5 del Código Judicial que le otorga la atribución de conocer de “las

cuestiones suscitadas con motivo de la celebración, cumplimiento o extinción

de los Contratos Administrativos”. Claro está, que de estas ideas se infiere que

es nuestra Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia la que debería llevar

los casos o impugnaciones generadas de las resoluciones o actos

administrativos que adjudiquen26 o declaren desierto27 un acto de selección de

contratistas o por una resolución u otro acto28 administrativo en el que se

rechacen las propuestas en las cuales se consideren que se han cometido

acciones u omisiones ilegales o arbitrarias.29 Pero, como ya expresamos,

somos del criterio que algunas veces debe privar más la lógica y la razón, en

26 La Resolución que Adjudica un acto de selección de contratistas es un (Acto Administrativo Principal o de Decisión).27 El termino (declaración de desierto) la introdujo la ley 41 de 10 Julio, 2008, para atribuirle competencia al Tribunal Administrativo de Contrataciones Publicas de Panamá.28 Como también fueron modificados para que tuviera claridad semántica, la frase (acto o resolución) esbozada en la (Ley 69 del 6 de Noviembre, 2009) y cambiada por la frase (o por una resolución u otro acto administrativo en el que se rechazan las propuestas) dada esta modificación recientemente por (La Ley 80 de 31 de Diciembre, 2009)29 Es el Recurso de Impugnación: que pueden interponer todas las personas naturales o jurídicas que se consideren agraviadas por una resolución o acto administrativo, que adjudique o declare desierto un acto de selección de contratistas o por una resolución u otro acto administrativo en el que se rechazan las propuestas; Verbigracia (La Contratación Menor, La Licitación Pública, La Licitación por Mejor Valor, Licitación para Convenio Marco, La Licitación de Subasta en Reversa, Licitación Abreviada, la Subasta de Bienes Públicos y La Licitación por Mejor Valor con Evaluación Separada, en el cual consideren que se han cometido acciones u omisiones ilegales o arbitrarias, podrán presentar recurso de impugnación ante el Tribunal Administrativo de Contrataciones Publicas de Panamá acompañando las pruebas o anunciándolas al momento de formalizar la impugnación, si las hubiera. (El subrayado es nuestro). El concepto de (Licitación Abreviada); fue adicionado, por reforma a la Ley de Contrataciones Publicas. (Ley 69 del 6 de Noviembre, 2009). Como también, fue adicionada recientemente, el concepto de (Licitación por Mejor Valor con Evaluación Separada); fue adicionado, por reforma a la Ley de Contrataciones Publicas. (Ley 12 del 19 de Marzo, 2010)..cf. CAVALLI YEE, Carlos A. “ Algunas Consideraciones Sobre el Recurso de Impugnación ante el Tribunal Administrativo de Contrataciones Publicas y su Eficacia en la Justicia Administrativa Panameña”, Articulo Ganador del II lugar en el Concurso de Ensayos Jurídicos en Honor al Profesor “ Simeón González”, Auspiciado por LA Asociación Nueva Generación Jurídica, realizado en el Auditorio Ricardo J. Alfaro de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, el Día 29 de Junio de 2009.

cuanto que pensamos que nuestra constitución fue, al igual que muchas,

creada para resguardar el bien común y los intereses sociales, en fin el interés

general y de los administrados, para contribuir en una cultura de paz y

equilibrio social. En ese mismo orden de ideas, la creación de los Tribunales

Administrativos, verbigracia, el de contrataciones publicas, ayudó en gran

manera a regular y transparentar los procesos en la vía administrativa, y de las

contrataciones públicas en particular. Por consiguiente, este tribunal vela por el

mejor uso de los dineros del erario público ya que, durante la vigencia de la ley

56 de 1995 que era la que regulaba esta materia anteriormente, se suscitaron

variados escándalos sobre arbitrariedades en las adjudicaciones de los

contratos administrativos. Por esto es que, en la búsqueda de ese necesario

equilibrio que debe existir entre los intereses públicos y los intereses

individuales es que se reanudan los tribunales administrativos en nuestro país,

para lograr proporcionar esas garantías y eficiencia que desean los

administrados en la gestión administrativa. De lo anterior se deriva el quid de

este articulo, el cual no es otro que poder contribuir, dando mi humilde opinión,

sobre si consideramos constitucionales o no los tribunales administrativos en

sede administrativa. A nuestra pensar, estos no pugnan contra nuestra

Constitución dada la limitación constitucional para la creación de tribunales

administrativos en la vía judicial. Una correcta interpretación nos conduce a la

conclusión de que existe la posibilidad de crear órganos cuasi-jurisdiccionales o

órganos administrativos que resuelvan los casos que se le presentan a la

administración. Desde su creación, éstos han logrado que el administrado se

sienta más en confianza en presentar un reclamo o una impugnación ante un

tercero imparcial pero que forma parte de la administración pública. En nuestro

Derecho Administrativo Panameño, se ha logrado mejorar, tener ese balance

esos pesos y contrapesos, que le garanticen a toda la sociedad la seguridad

jurídica propia de un estado de derecho y sobre todo democrático. Con esta

reflexión termino el presente articulo, “nuestra Justicia Administrativa

Panameña en la actualidad, no es la misma, de hace cinco o tres décadas

atrás, por la simple y llana razón, que el Derecho Administrativo Panameño ha

buscado realmente ser un derecho dinámico y en constante evolución; y

siempre en la búsqueda de ese interés general, que se debe dar en mundo

contemporáneo cambiante en donde se busca es eliminar esas enfermedades

que se han desarrollado en las administraciones publicas de nuestros países

hermanos, como lo son la tramitocracia o burocracia”.