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Plan estratgico para la creacin de nuevas Salas

Regionales

A partir de 2011, la apertura de Sa-las Regionales cuenta con un objeti-vo concreto: acercar la justicia fiscal y administrativa a los gobernados, y en equidad, lograr un verdadero ac-ceso a la justicia en beneficio de los justiciables de todos los estratos so-ciales, de manera pronta y expedita

Lic. David Alejandro Alpide Tovar, Asesor de la Presidencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

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ANTECEDENTES

A partir de la creacin del otrora Tribunal Fiscal de la Federacin mediante la expedicin de la Ley de Justicia Fiscal el 26 de agosto de 1936, se ha convertido en una necesidad cons-tante buscar el fortalecimiento y adaptacin estruc-tural del rgano de imparticin de justicia en la materia contenciosa-administrativa, conforme a las competencias que esta instancia de justica ha ido asumiendo eventualmente en su historia.En la actualidad se percibe muy distante aquel

Tribunal Fiscal conocido coloquialmente an por la mayora de los juristas que inici sus acti-vidades impartiendo justicia exclusivamente en la materia fiscal, en toda la Repblica, con tan slo cinco Salas, integradas de manera colegiada por tres magistrados.

MAYORES ATRIBUCIONES AL TFJFA, MENOR ESTRUCTURA? Un largo camino ha tenido que recorrer el actual

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) para ser lo que es hoy en da. No cabe duda que han sido las grandes transformaciones de la vida na-cional como la expedicin de la Ley Federal de Pro-cedimiento Administrativo (LFPA) o bien, la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) las que han provocado la nece-sidad de dotar a los gobernados de instrumentos ju-rdicos para hacer valer sus derechos ante un rgano de imparticin de justicia especializado, recayendo esta importante responsabilidad en el TFJFA.1

El hecho de que con el tiempo una cantidad mayor de resoluciones sean sometidas a control de legalidad ante el TFJFA, ha provocado que los gobernados demanden ms y mejores servicios de justicia.En ocasiones, este aumento de competencia

material del Tribunal ha venido acompaado con el fortalecimiento de su estructura. Por ejemplo, en

el ao de 1946, indudablemente uno de los motivos del incremento de cinco a siete Salas deriv de que a partir de ese ao, el entonces Tribunal Fiscal de la Federacin inici con la atencin de las deman-das sobre las resoluciones en materia fiscal del denominado Departamento del Distrito Federal.2

Sin embargo, en los ltimos aos esta relacin entre la ampliacin de la competencia material y el crecimiento estructural no ha sido proporcional. Lo anterior resulta evidente si se considera que en 1998 el TFJFA recibi alrededor de 40,000 asuntos nuevos, mientras que en 2011 fueron ms de 138,000!3

Los datos anteriores representan un incremento de 245% en este rubro, aunque la estructura del Tribunal no creci en la misma proporcin. En el mismo periodo, de 27 Salas existentes en 1998, a finales de 2011 su nmero ascendi a 45 Salas (tres de ellas especializadas), lo cual representa un incremento de slo un 66%.As, a pesar de que el desempeo del Tribunal

ha sido ejemplar en el sentido de que con xito ha podido soportar este inusual crecimiento en asuntos nuevos, en realidad esto resulta un po-tencial problema, si se considera que el constante fortalecimiento y adaptacin de la estructura resulta indispensable para dar atencin oportuna a la nue-va y siempre dinmica demanda de servicios de imparticin de justicia.

LA REGIONALIZACINOtro aspecto fundamental es el fenmeno de

la regionalizacin de la imparticin de justicia, en principio motivada por la descentralizacin admi-nistrativa que aconteci en nuestro pas y que dio inicio a una etapa de transformacin4 del Tribunal, comenzando con la expedicin de su Ley Orgnica, publicada en el DOF el 2 de febrero 1978, la cual cre 11 regiones en el pas, y adems prevea que en cada una de ellas por lo menos hubiera una Sala Regional, y tres en la Ciudad de Mxico.5

1 Para mayor referencia, vase el captulo de Antecedentes y evolucin del TFJFA, de la colaboracin titulada El Juicio en Lnea. Prospectiva de la Justicia Contenciosa Administrativa Federal en Mxico, del magistrado Presidente Juan Manuel Jimnez Illescas. Obra Conmemorativa del 75 aniversario de la promulgacin de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo VI. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Mxico, 2011, Pgs. 43 a 4762 As lo refiere el magistrado Alejandro Snchez Hernandez, entonces Presidente del Tribunal, en su artculo Estructura y Funcionamiento del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Pdium Notarial. Revista del Colegio de Notarios del Estado de Jalisco. nmero 28, diciembre. Mxico, 2003. Pg. 1623 Vase el Informe Anual de la Presidencia del TFJFA. 20114 Este trmino lo seala atinadamente el ministro en retiro Mariano Azuela Gitrn en su artculo: El Tribunal Fiscal de la Federacin. Jurdica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Tomo II, nmero 10. Mxico, 1978. Pg. 945 Vase: artculos 21 y 22 de la Ley Orgnica del TFJFA (DOF 2-II-1978)

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En los aos siguientes se dio un crecimiento paulatino, aunque lento, de Salas Regionales del Tribunal: tan slo en 1996 se tenan apenas 19 Sa-las. Es entre 1996 y 2001 que el nmero de Salas Regionales aumentara a 36 Salas. Cabe decir que esta ampliacin tuvo como objetivo fundamental hacer frente a las importantes cargas de trabajo derivadas del incremento en las demandas pre-sentadas, consecuencia del referido aumento de la competencia material.El incremento citado resulta lgico, si se recuerda

que es durante ese periodo que se incorporaron a la competencia del TFJFA, entre otras, las resolu-ciones en materia de comercio exterior y aqullas emitidas en trminos de la LFPA.6 Destaca que las derivadas de esa ley son muchas y abarcan una gran variedad de resoluciones y actos admi-nistrativos.Como ejemplo de lo anterior se puede ver que

entre 1996 y 1999, las regiones del pas donde se crearon Salas Regionales fueron aqullas con una importante actividad econmica y que, por consiguiente, demandaban ms servicios jurisdic-cionales.Tan slo por citar algunos ejemplos, estn: (i)

el centro del pas, en entidades federativas como el Distrito Federal, donde se cre la Sptima, Octava, Novena, Dcima y Decimoprimera Salas Regiona-les Metropolitanas, o el estado de Mxico, en el que se cre una Tercera Sala Regional Hidalgo-Mxico; (ii) en la regin norte, en estados como Sinaloa, Chihuahua, Coahuila y Nuevo Len, donde se crearon, entre otras, la Salas Primera Norte-Cen-tro, Segunda del Noroeste y Segunda del Noreste, y (iii) en el occidente, en estados como Jalisco y Aguascalientes (Segunda y Tercera Salas de Occi-dente). Tambin, otras entidades federativas be-neficiadas fueron Puebla y Veracruz (Segunda y Tercera Salas del Golfo Centro).7

Cabe destacar que la mayora de las referidas entidades federativas tienen factores importantes de desarrollo econmico. En algunos casos por ser estados fronterizos o bien, porque cuentan con puertos o aduanas.En contraste, a finales del ao 2000, algunas

otras regiones como el sur y sureste del pas slo contaban con una Sala Regional con competencia

en dos o ms entidades federativas, en clara in-equidad con otros estados con mayor desarrollo.Es el caso de la regin peninsular, por ejemplo,

donde slo exista una Sala Regional con sede en la ciudad de Mrida, Yucatn, la cual tena competen-cia territorial en esa entidad federativa y adems en los estados de Campeche, Tabasco y Quintana Roo.

AVANCES EN LA INFRAESTRUCTURA PARA LA IMPARTICIN DE JUSTICIAEs importante mencionar que a ms de 30 aos

de la entrada en vigor de la Ley Orgnica de 1978, con la cual se inici el proceso de regionalizacin o descentralizacin de la justicia contenciosa ad-ministrativa federal, este proceso an no ha con-cluido.Hoy en da, el TFJFA cuenta con 45 Salas Re-

gionales, 11 de ellas en el Distrito Federal y 29 distribuidas en el resto de las entidades federativas, ms tres especializadas con competencia en todo el territorio nacional y dos Salas Auxiliares.Sin embargo, a pesar de estos avances, toda-

va existen algunas entidades federativas que no cuentan con una Sala Regional ubicada dentro de su territorio, lo cual implica que los justiciables de-ben trasladarse necesariamente a otro estado para poder acceder a la imparticin de justicia fiscal y administrativa a nivel federal.

Hoy en da, el TFJFA cuenta con 45 Salas Regionales, 11 de ellas en el Distrito Federal y 29 distribuidas en el resto de las entidades federa-tivas, ms tres especializadas con competencia en todo el territorio nacional y dos Salas Auxiliares.

6 Sobre esta ltima competencia, debo sealar que si bien se estableci formalmente hasta la reforma a la Ley Orgnica del Tribunal en el 2000, mediante la adicin de una fraccin XIII a su artculo 11, esta competencia ya se haba reconocido en favor del Tribunal mediante jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN). En otras palabras, antes de la reforma, el Tribunal ya se dedicaba a dar atencin a las innumerables demandas en contra de ese tipo de resoluciones7 Snchez Hernndez, Alejandro. Op. cit., Pg. 163

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La razn de esta circunstancia atiende a mltiples factores; fundamentalmente a la falta de recursos econmicos presupuestales suficientes para abrir y sostener Salas Regionales en todas las entidades federativas. Esta situacin es ms difcil de superar si se considera la importante crisis econmica que por muchos aos ha atravesado el pas.En la actualidad, los estados que no cuentan

con una Sala Regional del TFJFA son: Nayarit, Du-rango, Zacatecas, Tlaxcala, San Luis Potos, Baja California Sur, Tabasco, Colima, Morelos, Hidalgo y Campeche.

PLAN ESTRATGICO PARA LA CREACIN DE NUEVAS SALAS REGIONALESA partir de 2010, el Tribunal reconoce como una

necesidad prioritaria contar con Salas Regionales en todos los estados del pas, con el objetivo de acercar la justicia contenciosa administrativa a ms justiciables. Esto se encuentra planteado en el pun-to sexto del Plan Estratgico 2010-2020 del TFJFA, que enuncia: Objetivo 6. Contar con cuando me-nos una Sala Regional en cada una de las Entidades Federativas. (2011 a 2020).8

En el citado Plan se proyectaron diversas accio-nes, como: la realizacin de estudios para identifi-car la necesidad de cada entidad federativa; gestionar la obtencin de apoyo por parte de los gobiernos estatales; el anlisis de costos, as como alternati-vas de financiamiento y la gestin para obtener el presupuesto correspondiente.En 2011, bajo la presidencia del Magistrado Juan

Manuel Jimnez Illescas, el TFJFA comenz con la implementacin del Plan Estratgico 2010-2020, especfico para la creacin de las nuevas Salas Re-gionales en los estados del interior del pas, donde el Tribunal no tiene presencia fsica.Despus de analizar cada caso concreto, el

TFJFA advirti que existen mltiples beneficios tanto para los justiciables como para la propia ins-titucin, los cuales justifican plenamente que en cada una de las entidades federativas exista una Sala Regional.Esos beneficios abarcan distintos aspectos:

desde reducir la distancia para que los justiciables accedan a la justicia lo cual beneficia a un nme-ro considerable de gobernados que actualmente tramitan sus juicios en una entidad diversa a la en

que radican, hasta la reduccin en el tiempo para la resolucin de los juicios.En primer lugar, se advirti que actualmente di-

versas Salas Regionales, cuya jurisdiccin abarca una o ms entidades federativas, tramitan y resuel-ven un nmero importante de juicios en los cuales el actor tiene su domicilio fiscal fuera del estado donde se encuentra la Sala que le corresponde. Para esos mltiples casos, la apertura de una Sala Regional en la entidad representara un beneficio importante, tanto para los gobernados como para el propio estado.

El caso del estado de MorelosClaro ejemplo de lo citado es el estado de Mo-

relos, cuyos asuntos se ventilan en las Salas Re-gionales Metropolitanas con sede en la Ciudad de Mxico. En 2011 ingresaron en la Regin Metro-politana 1,507 juicios cuyo domicilio fiscal del actor se ubica en el estado de Morelos; en el mismo periodo, se resolvieron 1,577 juicios con el mismo denominador. Adems, si se considera slo 70% de estos asuntos (ingresados y resueltos), su valor econmico ascendi a 1,488 millones de pesos.9

Lo anterior implica que en estos 3,084 casos ci-tados, el justiciable necesariamente se debi tras-ladar a la Ciudad de Mxico para presentar sus demandas y tramitar sus juicios ante el TFJFA. Esto, sin duda, tiene un impacto econmico direc-to para el justiciable.Aun cuando en primera instancia se pensara que

para los morelenses no implica mayor problema trasladarse a la Ciudad de Mxico, hay que con-siderar otro factor: en la regin metropolitana se concentra el mayor nmero de demandas presen-tadas anualmente. Es decir, en 2011, en las Salas Regionales Metropolitanas se recibieron un total de 44,929 juicios, lo cual se traduce en 3,744 asuntos promedio por Sala.10

De tal manera que por cada 29 juicios presen-tados en una Sala Regional Metropolitana, existe uno que corresponde a Morelos. Esto implica que los justiciables radicados en esa entidad debern esperar su turno para la resolucin de sus asun-tos, despus de varios juicios que corresponden al Distrito Federal (DF).Lo anterior, como consecuencia de estar com-

prendidos esos justiciables en una regin con una

8 Plan Estratgico 2010-2020. TFJFA9 Fuente: Secretara Operativa de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. TFJFA, 201210 Al 31 de noviembre de 2011, existan 12 Salas Regionales Metropolitanas

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alta carga de trabajo, lo cual, adems, se traduce en retrasar inequitativamente la imparticin de justicia.Por el contrario, de existir una Sala Regional en

esa entidad, se obtendra un doble beneficio: el primero, abatir el rezago en el trmite y resolucin de estos asuntos, pues contaran con un rgano jurisdiccional encargado exclusivamente de dar atencin a los mismos y, en segundo trmino, dis-minuir la carga de trabajo y el rezago en las propias Salas Regionales Metropolitanas.

Los casos de Nayarit y ColimaEn similar situacin se encuentran algunos otros

estados como Nayarit y Colima, cuyos asuntos se resuelven por medio de las Salas Regionales de Occidente (tres Salas) con sede en Guadalajara, Jalisco, las cuales en 2011 recibieron en total 8,805 juicios, y al cierre de ese ao haban resuelto 9,149 juicios, adems de tener un inventario global de 4,341 asuntos pendientes de resolucin.Si tomamos en cuenta los asuntos que corres-

ponden a Nayarit, en 1,217 casos (ingresos y re-sueltos) se trat de justiciables radicados en dicha entidad federativa, y su cuanta ascendi a 3,346 millones de pesos.11

Resulta que el hecho de que estos asuntos recin citados se tramiten y resuelvan en conjunto con aquellos que corresponden a Jalisco y Colima, im-plica retrasarlos considerablemente, en perjuicio no slo de la imparticin de justicia, sino tambin de los propios particulares o de la hacienda pblica los cuales, en su caso, dejan de percibir esos recursos econmicos en tanto estn en litigio.

Los costos de trasladoPor su parte, el factor de costos de traslado (tra-

ducido en otros trminos, como accesibilidad a la justicia) se vuelve trascendental tratndose de es-tados como Baja California Sur en el cual, la Sala Regional que conoce de sus asuntos est ubicada en la ciudad de Culiacn, Sinaloa, lo cual implica que los justiciables debern trasladarse incluso en avin o en barco para llegar a esa Sala.Otro caso es el de San Luis Potos, cuyos asuntos

se ventilan por medio de una Sala Regional cuya sede se encuentra en la ciudad de Quertaro, lo cual representa para los justiciables recorrer en

carretera una distancia de 204 kilmetros para lle-gar a la Sala, considerando la distancia de la capital del estado de referencia a la ciudad de Quertaro.12

Cabe sealar que, aun cuando la ley permite a los particulares y autoridades demandadas en juicio en-viar sus demandas, escritos y promociones a travs del servicio postal, y de igual manera las notificacio-nes de las resoluciones del Tribunal se pueden rea-lizar por la misma va, este medio de comunicacin resulta por dems lento, lo cual incrementa conside-rablemente el tiempo en la duracin de los juicios, adems de que, en ocasiones, puede no ser la va ms eficiente o segura para que las partes tengan un conocimiento certero del estado de su juicio.

EL OBJETIVO: EFECTIVO ACCESO A LA JUSTICIAAnte ese panorama, el Plan Estratgico para con-

tar con Salas Regionales en cada entidad federativa del pas encuentra coherencia con el deber consti-tucional del TFJFA de respetar un efectivo acceso a la justicia, bajo su nueva concepcin como derecho humano reconocido en el artculo 17 de nuestra Carta Magna, el cual impone la obligacin de im-partir justicia de la manera ms pronta y expedita posible.Para alcanzar ese efectivo acceso a la justicia es

indispensable que el TFJFA tenga presencia fsica y cercana con los habitantes de cada estado de la Federacin, permitindoles de una manera fcil y menos onerosa, acceder a la justicia en la materia.Es importante sealar que como se coment an-

teriormente antes de la implementacin del Plan Estratgico en comento, las acciones encaminadas a lograr un incremento de Salas Regionales aten-dieron primordialmente a enfrentar las altas cargas de trabajo.En contraste, a partir de 2011 la visin es inclu-

yente; es decir, por primera vez en la historia la apertura de Salas Regionales est diseada, ade-ms, con un objetivo concreto: acercar la justicia fiscal y administrativa a los gobernados, para lograr un verdadero acceso a la justicia, el cual no se limi-te slo a los justiciables que tengan la capacidad econmica para poder hacerlo, sino que, en equi-dad, ese acceso exista para beneficio de todos los estratos sociales.

11 Fuente. SOTIC. TFJFA, 201212 Fuente: Secretara de Comunicaciones y Transportes. Subsecretara de Infraestructura. Direccin General de Desarrollo Carretero. En Lnea: Rutas Punto a Punto. ht tp://aplicaciones4.sct.gob.mx/sibuac_internet/ControllerUI?action=cmdEscogeRuta

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En una forma indirecta, pero clara, esta poltica sirve de estmulo para crear confianza en la pobla-cin y propiciar el registro de nuevos contribuyen-tes; es til tambin como factor de decisin para que inversionistas locales o forneos den de alta sus domicilios fiscales en el mismo estado, lo cual es de gran beneficio para la entidad federativa.

ACERCAMIENTOS EXITOSOS PARA LA CREACIN DE NUEVAS SALASCon esta perspectiva, la Presidencia del TFJFA

est realizando actualmente una intensa labor de acercamiento con los gobiernos de los estados de Nayarit, San Luis Potos, Durango, Zacatecas, Mo-relos, Tabasco, Colima, Hidalgo, Campeche, Baja California Sur y Tlaxcala, para poder establecer de manera conjunta con el Ejecutivo estatal las condi-ciones para abrir una Sala Regional en cada una de esas entidades, con la expectativa de obtener un terreno en donacin por parte del gobierno estatal para la construccin o bien, obteniendo inmuebles bajo distintas figuras jurdicas en cada caso como el comodato, las cuales permitan dar inicio a la labor jurisdiccional del Tribunal, lo anterior con ex-celentes resultados.Por ejemplo, en el caso de Nayarit, el 7 de sep-

tiembre de 2012 se public en el Peridico Oficial del Estado la autorizacin del Congreso estatal al titular del Poder Ejecutivo por el cual se otorga en donacin un inmueble en el municipio de Tepic para la construccin de la Sala Regional.Asimismo, en el caso de Zacatecas existe ya un

terreno en donacin para los mismos efectos, y se ha obtenido el ofrecimiento de un edificio en

comodato para poder iniciar con la labor Jurisdic-cional antes de la construccin de la propia Sala; en ambos supuestos, la fecha de inicio de cons-truccin tendr que empatarse con la situacin presupuestal del TFJFA.Por su parte, los gobiernos de San Luis Potos

y de Durango han ofrecido tambin un terreno en donacin al Tribunal, mismos que actualmente se encuentran en evaluacin para definir su factibilidad con el proyecto de construccin de la respectiva Sala. Para estos casos, es importante destacar que los Ejecutivos de esos estados han manifestado de manera oficial su inters por hacer posible una Sala Regional en su territorio.Con el resto de las entidades federativas citadas,

los acercamientos han sido exitosos y a la fecha, en todos los casos, las autoridades competentes han visto con buenos ojos la creacin de una Sala Regional, y en su momento el Tribunal buscar que, como en los casos anteriores, se formalice el apoyo y concrete el proyecto respectivo.Sin embargo, con independencia de la impor-

tancia que representa la ayuda de los gobiernos estatales, el principal costo de abrir y mantener una Sala Regional en cuanto a instalaciones, gasto co-rriente y servicios correr a cargo del presupuesto asignado al TFJFA. Por ello, resulta fundamental contar con la compatibilidad de propsito de los poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel federal, as como de la sociedad en general para apoyar y hacer realidad este proyecto.

CONCLUSIONESCon esta visin progresista de acercar la justicia

a ms mexicanos, aunado al fiel propsito de los gobiernos estatales por las acciones en conjunto entre los distintos poderes pblicos, pero sobre todo con el apoyo decidido del Ejecutivo Federal y del Congreso de la Unin, que permita contar con los recursos necesarios para materializar este pro-yecto, estamos ciertos que en los prximos aos el TFJFA podr cumplir con su aspiracin de ser un r-gano de imparticin de justicia totalmente regional en las materias fiscal y administrativa, que cuente con una estructura de imparticin de justicia lo su-ficientemente slida como para anticiparse a las vertiginosas y dinmicas necesidades de acceso a la justicia, y que ofrezca a todo a aqul que as lo requiera, un acceso a servicios de imparticin de justicia de calidad y eficiencia, logrando as un paso ms en la bsqueda de un Mxico ms incluyente, plural y, en suma, ms justo para todos.

con independencia de la importancia que representa la ayuda de los gobiernos estatales, el principal costo de abrir y man-tener una Sala Regional correr a cargo del presupuesto asignado al TFJFA.

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