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TURISMO Y FISCALIDAD AMBIENTAL: ANÁLISISCOMPARADO DEL IMPUESTO ECO-TURÍSTICO BALEAR
Alberto Gago RodríguezXavier Labandeira Villot
Departamento de Economía AplicadaUniversidade de Vigo
As Lagoas-Marcosende s/n36200 VIGO
teléfonos: 986·812519, 986·812518; fax: 986-812401e-mail: [email protected], [email protected]
2
1. Introducción
En los últimos meses varias comunidades autónomas con una fuerte
industria turística están considerando la aplicación de una nueva
figura tributaria destinada a gravar el turismo y teóricamente
relacionada con la protección del medio ambiente. Las propuestas
más avanzadas se sitúan en la comunidad balear, cuyo gobierno ha
producido un Proyecto de Ley en este sentido durante la primera
mitad de 2000.
Debemos comenzar resaltando que, desde una perspectiva económica,
es perfectamente justificable el uso de impuestos sobre los
turistas vinculados a la financiación de ciertos servicios
públicos que consumen éstos y que, al sufrir fenómenos de
congestión, deben ser reforzados (véase Clarke y Ng, 1993). Sin
embargo, los problemas comienzan cuando se pretende equiparar
cualquier tributo de estas características con un impuesto
ambiental.
En este trabajo ponemos en contexto y clarificamos el uso de la
imposición ambiental en el sector turístico. El artículo comienza
con una breve descripción de la evolución de la imposición
ambiental en España y del papel jugado por las comunidades
autónomas en este campo. A continuación se describe la propuesta
del impuesto eco-turístico balear, con una posterior valoración de
sus principales aspectos fiscales y ambientales. El quinto
apartado se interesa por el análisis comparado de esta figura y
por una primera aproximación a sus efectos económico-fiscales.
Finalmente, se realiza una reflexión sobre la conveniencia y
resultados de introducir impuestos ambientales convencionales
sobre la actividad turística.
2. La imposición ambiental en España
3
La imposición ambiental forma parte de uno de los movimientos
fiscales más interesantes de los últimos años. A partir de la
reforma sueca (1990), Finlandia (1990/1998), Noruega (1992/1995),
Dinamarca (1993), Gran Bretaña (1996), Holanda (1996) y, más
recientemente, Alemania (1999) y Austria (2000) han introducido un
modelo de cambio fiscal conocido como reforma fiscal verde. En
otros trabajos nos hemos ocupado de fundamentar y describir tales
experiencias (Gago y Labandeira, 1999|2000) que, en esencia,
comparten una utilización de los impuestos ambientales como
contrapeso a diversas reducciones en la imposición sobre la renta
(personal y societaria) y las cotizaciones sociales, en un marco
de neutralidad recaudatoria.
España, sin embargo, ha permanecido en gran medida ajena a esta
tendencia, cuando no aplicando soluciones tributarias en frecuente
colusión con objetivos ambientales. Esta actitud escasamente
receptiva se observa sobre todo en las haciendas central y local,
que sólo se han asomado a este tipo de instrumentos con figuras
muy débiles y de finalidad ambiental difusa, como los cánones de
vertidos a las aguas o las tasas de de recogida de basuras1. Tal
comportamiento contrasta abiertamente con las potencialidades
ambientales y fiscales, ya analizadas en Labandeira y Labeaga
(1999|2000), del uso de impuestos de titularidad central sobre las
emisiones españolas de dióxido de azufre (SO2) y de carbono (CO2).
No obstante, las haciendas autonómicas han adoptado una
disposición distinta hacia estos instrumentos. Desde 1981, año en
que entró en vigor el canon de saneamiento de Cataluña, 13 de las
15 comunidades autónomas de régimen común han aprobado y puesto en
vigor diversos tributos con alguna finalidad ambiental, recogidos
en el cuadro 1.
(cuadro 1, aquí)
4
El aumento de la tributación propia autonómica, en particular de
sus impuestos ambientales, ha tenido mucho que ver con la
debilidad de su autonomía financiera y con las fuertes
restricciones que impone la LOFCA para la captura de hechos
imponibles. Es verdad, por ello, que en la mayor parte de estas
figuras predomina el argumento financiero sobre el ambiental. En
cualquier caso, estas aplicaciones inauguran el único camino
abierto hasta ahora en nuestro país para reflejar fiscalmente
argumentos de protección ambiental.
El creciente interés de las administraciones autonómicas en estos
tributos se demuestra claramente en las iniciativas adoptadas
durante los últimos meses. El canon de saneamiento se encuentra en
la acutalidad prácticamente generalizado, con sucesivas
extensiones de bases y una acentuación de su carácter ambiental
mediante procedimientos de autodeclaración y estimación directa de
bases. Por su parte, el impuesto sobre contaminación atmosférica
de Galicia, probablemente la experiencia más ambiciosa y
consistente desde una perspectiva ambiental, está siendo estudiado
por otras comunidades autónomas para su posible implantación.
Incluso se ha argumentado que el reciente impuesto catalán sobre
las grandes superficies comerciales tiene entre sus objetivos la
protección ambiental, al pretender reducir la excesiva movilidad
generada por estas actividades.
Es en este contexto general donde debe situarse la propuesta del
gobierno balear sobre el impuesto eco-turístico. Su relevancia
estratégica y económica son, como veremos, indudables y explican
el enorme interés con que está siendo seguida esta experiencia por
otras comunidades en las que el sector turístico tiene un gran
peso. Los tres epígrafes siguientes se ocupan de su descripción,
valoración y primera aproximación a sus efectos.
5
3. El impuesto eco-turístico de Baleares: diseño y objetivos
Sintéticamente, este tributo sometería a gravamen las estancias en
establecimientos hoteleros radicados en territorio balear, siendo
contribuyente el visitante que paga la estancia y sustituto la
empresa hotelera que presta el servicio. Su cuota sería fija por
día de estancia, aunque variable según la clase y categoría del
establecimiento, con una tarifa que oscila desde 0,25
(agroturismo) a 2 euros/día (hoteles de 5 estrellas). Además, el
impuesto se encontraría afectado a la dotación del Fondo de
Rehabilitación de Espacios Turísticos (FRET), creado en 1999 para
financiar actuaciones de mejora de la actividad turística y de
preservación del entorno ambiental.
La exposición de motivos del Proyecto de Ley (véase
www.caib.es/ecotasa/prdellei.htm) define a este impuesto como
directo, al recaer sobre el contribuyente que manifiesta su
capacidad económica cuando se aloja en estos establecimientos
mediante precio. Esta clasificación es discutible por cuanto se
basa en la asunción directa de la carga sin traslación,
desconsiderando además el hecho de que la capacidad económica se
manifiesta en el acto de gastar renta en vez de poseerla. En todo
caso, su diseño introduce un cierto grado de equidad y
equivalencia fiscales, al pagar más quién está más tiempo alojado,
un indicador de capacidad económica, y quién aprovecha más gasto
público de una manera genérica.
Entre los objetivos del impuesto destacan fundamentalmente tres.
El primero, ya avanzado en su descripción, sería alimentar de
recursos al FREP, cuya regulación permite una amplia y variada
aplicación de éstos: mejoras en las infraestructuras de transporte
y gestión de residuos, adquisición de terrenos para preservar
zonas de interés y regeneración de hábitats, rehabilitación del
patrimonio histórico o potenciación del turismo ecológico.
6
Además este nuevo impuesto tendría una evidente finalidad
financiera. En particular, la potencia recaudatoria de una figura
de este tipo para comunidades con un fuerte sector turístico es
considerable. Así, utilizando datos del INE sobre pernoctas en la
comunidad balear para el año 1999 y aplicando una cuota de un euro
por día2, la recaudación total se situaría en un entorno de los
10.000 millones de pesetas (frente a unos ingresos totales por
tributos propios de unos 5.000 millones en la actualidad).
El tercer objetivo del impuesto eco-turístico sería de naturaleza
regulatoria, al pretender modificar el modelo turístico balear en
favor de un producto más selectivo y dirigido a los aspectos de
calidad. En este sentido, la aplicación de una figura como la
descrita permitiría actuar tanto sobre la oferta como sobre la
demanda turística. En el primer caso, la mencionada afectación de
los recursos puede hacer posible incorporar o mejorar servicios
asociados a una oferta turística moderna y de calidad (rutas de
interés ecológico, paquetes multi-producto, etc.). Asimismo, el
impuesto permite realizar una actuación estratégica sobre la
demanda por cuanto sus efectos pueden ser significativos en los
paquetes dirigidos a rentas medias-bajas, segmento del mercado que
genera un menor valor añadido.
4. El impuesto eco-turístico: valoración fiscal y ambiental
Los fundamentos del impuesto eco-turístico balear a los que nos
acabamos de referir son legítimos, aunque determinados aspectos
asociados a sus objetivos y estructura merecen algún comentario
crítico. En este epígrafe se valoran algunos aspectos de técnica
7
impositiva, haciendo también mención a dos características del
nuevo impuesto: su afectación y su carácter ambiental.
4.1. Calificación tributaria
La primera cuestión que debe analizarse es la adecuación del
formato de impuesto elegido. Que esta pregunta es procedente lo
demuestran las variadas denominaciones usadas de forma indistinta
en los documentos del gobierno balear: tributo turístico, ecotasa
e impuesto turístico. Puesto que la primera calificación es
utilizada como un genérico de aplicación general, las alternativas
son las dos siguientes y las consecuencias de diseño muy distintas
según el formato elegido.
Como es conocido, las tasas pueden ser por prestación de servicios
y por utilización o aprovechamiento de dominio público. Ambas
pueden ser asociadas a las actividades eco-turísticas, aunque sus
límites de actuación son diferentes. Las primeras exigen la
realización de una actividad o prestación de servicio por una
administración y su financiación de acuerdo con el principio de
equivalencia. Esto implica dos clases de restricciones: sobre el
tipo de servicios prestados, al dificultar la incorporación en un
paquete eco-turístico de actuaciones relacionadas con la mejora de
los servicios básicos, y sobre el importe recaudado, que no puede
sobrepasar la suma de todos los costes de prestación.
Las tasas por utilización o aprovechamiento de dominio público se
basan en el principio del beneficio y ello les concede una mayor
flexibilidad. Su aplicación tiene en cuenta en valor de mercado de
bienes equivalentes o el valor de la utilidad obtenida por quienes
se benefician de dicho aprovechamiento privado, lo que implica
algún tipo de estimación. Puesto que el dominio público incluye el
medio natural, sería posible definir una tasa con este perfil
asociada a fines eco-turísticos y con un margen financiero mayor.
8
Los límites, no obstante, existen y están asociados en este caso
al concepto de dominio público, en el que difícilmente podrían
entrar aspectos como el paisaje, el turismo rural, etc.
Por su parte, la utilización de impuestos tiene unos límites
menores y permite una mejor asociación a la definición de
políticas tanto sobre la oferta como sobre la demanda (véase
sección 3). Además, un impuesto turístico puede diseñarse con un
buen ajuste al principio de capacidad económica (por cuanto la
adquisición de un pasaje o la contratación de una estancia revelan
poder económico y renta real), lo que garantiza un cierto nivel de
equidad y calidad constitucionalidad. En consecuencia, el impuesto
es la figura que mejor se adapta a la finalidad manifestada por la
comunidad balear.
4.2. Naturaleza y alternativas
La actividad turística ha sido utilizada como materia imponible
bajo un amplio conjunto de fórmulas: impuestos directos sobre las
industrias (por ejemplo, sobre la renta societaria), indirectos
sobre los consumos turísticos (IVA), impuestos ambientales,
tributos de acceso (tasas por entrada de viajeros), etc. De hecho,
la evidencia indica que un sector tradicionalmente beneficiario de
una baja presión fiscal se está convirtiendo en objetivo
prioritario para los sistemas fiscales de muchos países
(Organización Mundial del Turismo, 1998).
Una solución habitual consiste en someter los consumos turísticos
a diversas variantes de imposición indirecta. Lo que se grava en
estos casos es la capacidad económica subyacente a la adquisición
de servicios turísticos, en una fórmula variable que garantiza el
principio de equidad horizontal y que no requiere de más apoyos
teóricos ni clase alguna de afectación. No obstante, la sujeción
del hecho turístico puede realizarse también con una fórmula
9
directa, como propone el impuesto eco-turístico balear. La
perspectiva en este caso se traslada desde la actividad
propiamente dicha hacia el contribuyente que la demanda, fijando
la atención tributaria en la capacidad personal de gasto por la
diferenciación de hechos imponibles que exige la LOFCA.
También cabe pensar en otras posibilidades tributarias, aunque sin
poder discernir a priori respecto a la comparación entre costes
administrativos y de cumplimiento. Así, la aplicación de un
impuesto como el balear lleva a designar como sustitutos a las
empresas de hostelería en un sistema con altas dosis de sencillez.
No obstante, quedan por resolver algunas dudas de efectividad
fiscal, sobre todo por la dimensión de la economía sumergida en el
sector turístico y la dificultad de mantener un buen servicio de
inspección si no se cuenta con el apoyo social necesario.
Una solución alternativa podría consistir en la definición de la
entrada turística como hecho imponible del impuesto. Este diseño
sería sólo posible en zonas insulares y actuaría como complemento
sobre el precio del transporte. Se podría instrumentar también con
una cuota fija por visitante, pero con la posibilidad de añadir un
recargo si la entrada se produce con vehículo de transporte
privado (incluso variable según tipo), mejorando así la actitud
ambiental del instrumento. Las dificultades administrativas de una
solución de este tipo podrían ser resolubles mediante una fórmula
similar de sustitución del contribuyente, atribuyendo la
responsabilidad a mayoristas de turismo y empresas de transporte3.
En este caso podría existir una complicación técnica menor si,
como parece lógico, se pretendiese conceder una exención plena del
tributo a los residentes.
4.3. Afectación
10
Como ya se avanzó, el impuesto ecoturístico balear tiene su
recaudación afectada a la dotación del FRET. En general, cualquier
afectación impositiva tiene la ventaja de incrementar el apoyo
social al transparentar mejor el principio del beneficio, sobre
todo si los programas de gasto en que se aplica responden a la
demanda social. La afectación del impuesto balear cumple esos
objetivos y al tiempo evita el riesgo de instalarse en el refugio
de la parafiscalidad, al margen de los controles presupuestarios
directos.
Sin embargo, toda afectación lleva implícito también el riesgo de
generar problemas de ajuste entre los ingresos obtenidos y las
necesidades de gasto que deben financiar y, por lo tanto, de
causar ineficiencias por infra-inversión o sobre-inversión4. Si
determinados programas de gasto constituyen una prioridad para un
programa de gobierno, no parece sensato que su financiación deba
depender exclusivamente de la evolución de un tributo afectado.
4.4. Cuestiones ambientales
Es desde una perspectiva ambiental donde surgen más interrogantes
y reservas sobre este nuevo impuesto, por la pretensión de
equiparar un tributo sobre la actividad turística con una figura
de naturaleza ambiental. Éstas se refieren fundamentalmente a una
incorrecta definición del vínculo económico-ambiental y a su
calificación en función de la afectación del ingreso.
En relación a la definición del vínculo, la base imponible de todo
impuesto ambiental debe mostrar una elevada relación con un
problema ambiental concreto (Gago y Labandeira, 1999). Sólo así se
podrá internalizar en precio el coste externo negativo generado,
induciendo un comportamiento eficiente por parte de los agentes
(desde un punto de vista económico y ambiental). Sin embargo, el
impuesto eco-turístico balear presenta un vínculo difuso al no
11
evaluar el daño ambiental generado ni relacionarlo con un hecho
imponible bien motivado. En consecuencia, el impuesto no lleva a
una modificación de las conductas ambientalmente nocivas de los
agentes: no tiene en cuenta que no sólo y no todos los turistas
contaminan, que no todos contaminan igual e incluso que algunos
pueden adoptar conductas sostenibles y ambientalmente positivas.
Para agravar aún más las cosas, la intención del impuesto eco-
turístico es permanecer en el tiempo porque no se plantea influir
sobre la demanda turística más allá de unos determinados límites,
estando además sus recursos afectados a unos programas de gasto a
los que se asigna una alta prioridad. Todo lo contrario de lo que
cabría esperar de un impuesto ambiental exitoso, con una
recaudación condenada a desaparecer tras la modificación de
conductas perniciosas para el medio natural.
Por tanto, si los defensores del impuesto eco-turístico balear lo
califican como ambiental es exclusivamente por el uso de su
recaudación afectada. Sin embargo, la utilización de la
recaudación es irrelevante para una correcta definición de la
imposición ambiental. De seguir ese razonamiento, cualquier
tributo podría tener una naturaleza ambiental, incluso un impuesto
sobre el reciclaje de residuos sólidos o un IRPF, de destinar
(implícita o explícitamente) parte de su recaudación a la
protección del entorno natural.
Frente a eso, lo importante en los impuestos ambientales son sus
características por el lado del ingreso y su capacidad para
incidir así en una determinada conducta ambiental deseada. Esta es
una cualidad específica que debe ser valorada de manera
independiente a cómo se utilicen los recursos que recauden y, por
lo tanto, de cuáles sean los programas de gasto que financien.
12
5. Los efectos de impuestos sobre servicios turísticos
Como ya se ha indicado, la imposición sobre las actividades
turísticas no consituye una novedad y las posibilidades
tributarias para el sector público son diversas. En este epígrafe
nos limitamos a discutir los principales efectos que generaría la
introducción de una figura como la propuesta por el gobierno
balear. Puesto que el impuesto eco-turístico no puede calificarse
como ambiental, no se consideran sus efectos en este campo (con la
salvedad del uso de lo recaudado).
En primer lugar, ha de señalarse que tributos de esta naturaleza
no son extraños en países de nuestro entorno. En Francia, algunas
municipalidades aplican impuestos sobre pernoctas en su territorio
y en EE.UU es habitual que los condados o ayuntamientos con gran
afluencia de visitantes establezcan recargos a los impuestos
estatales sobre ventas aplicados en los hoteles. Incluso las
ciudades históricas italianas están considerando la introducción
de impuestos como el balear para obtener recursos que les permitan
mantener y mejorar su patrimonio. En cualquier caso, la evidencia
empírica sobre todas estas cuestiones es bastante limitada y se
encuentra prácticamente circunscrita al caso estadounidense
(véanse por ejemplo Combs y Elledge, 1979; Fujii, Khaled y Mak,
1985).
Los efectos económicos de esta clase de impuestos son variados.
Después de su introducción cabe esperar un incremento en el precio
del alojamiento y la consiguiente reducción del intercambio en el
mercado. Si tal modificación es importante se producirán efectos
sobre el uso factorial (con una reducción en el empleo) y la
rentabilidad empresarial, además de una recaudación inferior a la
prevista sin comportamiento. Por tanto, es crucial contar tanto
con un modelo preciso de demanda5 como con una categorización
adecuada de la oferta.
13
Como en todo impuesto, la incidencia distributiva consituye un
campo de gran interés. Ésta dependerá en primer lugar de la
capacidad de oferentes y demandantes para trasladar la carga
fiscal (en función de la ratio de las elasticidades precio de
oferta y demanda). Dentro de los demandantes, el análisis de
incidencia suministra además información de cómo se distribuye la
carga fiscal entre grupos de distinto nivel económico. Sin
embargo, en este caso resulta especialmente interesante contrastar
la exportabilidad del tributo (esto es, si lo pagan
mayoritariamente los no residentes).
Los resultados de las aplicaciones empíricas indican que la
distribución del impuesto sobre pernoctas recae fundamentalmente
sobre los demandantes y presenta un alto grado de exportabilidad,
al ser mínima la proporción de residentes sujetos al impuesto6. En
general estas conclusiones se mantienen para impuestos específicos
sobre otros servicios ofrecidos a los turistas (restaurantes,
diversión, etc.), aunque la exportabilidad se reduce al ser estos
productos objeto de consumo de los residentes.
Desgraciadamente, la literatura empírica sobre Economía del
Turismo es todavía más reducida en el caso español. No disponemos
de elasticidades que puedan aplicarse directamente para conocer
los efectos de impuestos sobre pernoctas, si bien en ocasiones
parece existir una reacción de la demanda turística agregada ante
cambios significativos de precios (Espasa, 1996). En cualquier
caso no parece que pequeñas modificaciones en los precios, como
las ocasionadas por el bajo tipo impositivo propuesto en el caso
balear, lleven a alteraciones significativas en la demanda
turística.
En esta sección avanzamos sólo algunos de los efectos en el corto
plazo del impuesto eco-turístico balear (sin adaptación por parte
de los agentes), ilustrando su extensión a todas las comunidades
autónomas. El cuadro 2 presenta, partiendo de datos del Instituto
14
Nacional de Estadística, la recaudación que se obtendría en 1999
de la aplicación de un impuesto sobre pernoctas con cuota de un
euro/día. Presentamos también datos sobre exportabilidad del
tributo, referida exclusivamente al porcentaje de pernoctas que
realizan los residentes en el extranjero. En cualquier caso debe
esperarse que la exportabilidad real del impuesto eco-turístico
simulado (incluyendo a residentes españoles de fuera de la
comunidad autónoma) sea mayor para aquellas comunidades de menor
tamaño.
(cuadro 2, aquí)
Suponiendo una extensión del impuesto eco-turístico propuesto a
todo el territorio español, los resultados indican unos ingresos
fiscales totales de aproximadamente 38.000 millones de pesetas
para el año 1999. Su distribución por comunidades autónomas
muestra una gran variabilidad, beneficiándose de esta figura las
zonas de mayor perfil turístico (especialmente Baleares, Canarias,
Cataluña y Andalucía). Estas cuatro comunidades obtendrían de
hecho más del 70% de la recaudación total, además de presentar una
fuerte exportación del tributo hacia residentes en el extranjero.
Salvo en el caso de Canarias (por sus peculiaridades fiscales) y
Cataluña (por el continuo desarrollo de sus tributos propios), un
impuesto de estas características supondría para esas comunidades
(junto a la C. Valenciana y Madrid) un fuerte revulsivo a sus
ingresos propios.
6. La imposición ambiental y el turismo
Hasta aquí hemos observado cómo un impuesto sobre las pernoctas
como el propuesto por la comunidad balear podría ser plenamente
recomendable en términos económicos, obteniendo unos ingresos
tributarios significativos y presentando una elevada
15
exportabilidad fiscal. Sin embargo, hemos incidido también en la
inadecuación de definir una figura tributaria de esas
características como ambiental. A modo de recapitulación,
consideramos ahora el papel que puede jugar la imposición
ambiental estándar sobre el sector turístico.
En primer lugar, es posible imaginar impuestos genuinamente
ambientales que graven las actividades turísticas. El uso de estos
instrumentos es totalmente justificable ante el creciente
deterioro ambiental ocasionado por el turismo: sobre-consumo de
recursos naturales, saturación de espacios naturales, aumento de
la contaminación, excesivo y caótico desarrollo urbanístico, etc.
(Green, Hunter y Moore, 1990).
Dentro de los tributos ambientales aplicables sobre el sector
turístico cabría diferenciar entre las figuras específicas que
afectarían fundamentalmente a turistas (sobre el uso de vehículos
de alquiler, sobre el acceso a zonas naturales de recreo, etc.) y
aquellas aplicadas con generalidad y que, consecuentemente,
también gravarían los consumos turísticos (sobre las emisiones de
CO2, dióxido de carbono, a modo de ilustración). En ambos casos es
básico que la aplicación de estos instrumentos fiscales lleve a
unos efectos ambientales positivos por el lado del ingreso, esto
es, que exista un buen vínculo entre el hecho imponible gravado y
el problema ambiental a controlar.
Para ejemplificar la idoneidad de este segundo tipo de
instrumentos y sus efectos nos basamos en Labandeira y Labeaga
(2000b). En ese trabajo se utilizan métodos input-output para
suministrar un cálculo sectorialmente desagregado de las emisiones
españolas de CO2 (causantes de fenómenos de cambio climático) y
para evaluar los efectos en precios de la aplicación de impuestos
de distinta cuantía sobre las emisiones de CO2. El cuadro 3 recoge
algunos de los resultados obtenidos para cuatro sectores.
16
(cuadro 3, aquí)
Primeramente destaca la importancia de las emisiones de CO2
originadas en el sector 40 de las tablas input-output,
correspondiente a restaurantes y hoteles y bastante equiparable a
actividades turísticas. En realidad, este sector no emite
directamente demasiado CO2 pero sí ocasiona indirectamente un
elevado porcentaje de las emisiones españolas totales (alrededor
de un 10%). Por tanto, parece totalmente razonable controlar estas
importantes emisiones de la industria turística mediante su
sujeción a impuestos ambientales.
Los efectos en los precios del sector turístico por la
introducción de un impuesto global sobre las emisiones de CO2 son,
sin embargo, limitados. La subida, tras la aplicación de la
propuesta comunitaria de impuesto energético-ambiental para el año
19987, es inferior al 0,5% y se encuentra muy por debajo de las
alteraciones que sufrirían los sectores energéticos. No obstante,
no es el sector que se ve menos afectado por un impuesto de este
tipo (ocupa la posición 33 sobre un total de 57).
En conclusión, creemos que tiene sentido el utilizar impuestos
ambientales sobre la actividad turística. Sin embargo, no parece
recomendable calificar como ambientales a impuestos sobre hechos
imponibles que poco o nada tienen que ver con el deterioro
ambiental. Esto sólo genera confusión social y además puede
dificultar el necesario desarrollo de la tributación ambiental
española.
17
Referencias bibliográficas
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COMBS, Paul Y ELLEDGE, Barry (1979), “Effects of a room tax onresort hotel/motels”, National Tax Journal, 32, págs. 201-207.
ESPASA, Antoni (1996), “Características de la demanda en losestudios econométricos sobre el turismo e implicaciones depolítica económica y de estrategia empresarial”, InformaciónComercial Española, 749, págs. 77-88.
FUJII, Edwin; KHALED, Mohammed y MAK, James (1985), “Theexportability of hotel occupancy and other tourist taxes”,National Tax Journal, 38, págs. 169-177.
GAGO, Alberto y LABANDEIRA, Xavier (1999), La reforma fiscalverde. Teoría y práctica de los impuestos ambientales, MundiPrensa, Madrid.
GAGO, Alberto y LABANDEIRA, Xavier (2000), “Towards a green taxreform model”, Journal of Environmental Policy and Planning, 2,págs. 25-37.
GREEN, H.; HUNTER, C. y MOORE, B. (1990), “Assessing theenvironmental impact of tourism development”, Tourism Management,junio, págs. 111-122.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (1999), Encuesta de movimientode viajeros en acampamentos turísticos 1998, Madrid.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (2000), Encuesta sobre ocupaciónhotelera 1999, Madrid
LABANDEIRA, Xavier y LABEAGA, José M. (1999), “Combining input-output analysis and microsimulation to assess the effects ofcarbon taxation on Spanish households”, Fiscal Studies, 20, págs.303-318.
LABANDEIRA, Xavier y LABEAGA, José M. (2000a), “Los efectos de unimpuesto sobre las emisiones de SO2 del sector eléctrico”, Revistade Economía Aplicada, 22, págs. 1-28.
LABANDEIRA, Xavier y LABEAGA, José M. (2000b), “Estimation andcontrol of Spanish energy-related CO2 emissions: an input-outputapproach”, manuscrito, Departamento de Economía Aplicada,Universidade de Vigo.
18
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL TURISMO (1998), La fiscalidad delturismo, OMT, Madrid.
RUS, Ginés de y LEÓN, Carmelo (1997), “Economía del turismo. Unpanorama”, Revista de Economía Aplicada, 15, págs. 71-109.
19
Cuadro 1
Tributos ambientales en las comunidades de régimen común
CC.AA canonsaneam.aguas
canonvertidos
canoncontam.
impuestoinstalac
impuestograndessuperf.
impuestocontam.atmosf.
gravam.activid.riesgo
Andalucía 1994
Aragón
Asturias 1994
Baleares 1991 1991
Canarias 1990
Cantabria
Castilla-L
Castilla-M
Cataluña 1981 2000 1997
C. Valencia 1992
Extremadura 1997
Galicia 1993 1995
Madrid 1984
Murcia 1995
Rioja 1994
Fuente: Gago y Labandeira (1999)
20
Cuadro 2
Recaudación y exportabilidad de un impuesto sobre pernoctasde titularidad autonómica. 1999
Comunidad Recaudación1000 pesetas
% Recaudacióntotal (ranking)
% Exportabilid.
Andalucía 5.570.000 14,52 (4) 56,43
Aragón 591.325 1,54 (9) 12,01
Asturias 343.914 0,89 (13) 10,01
Baleares 9.768.679 25,47 (1) 90,40
Canarias 6.682.607 17,42 (2) 84,77
Cantabria 356.226 0,93 (12) 12,80
Castilla-L 939.731 2,45 (8) 15,82
Castilla-M 454.226 1,18 (11) 16,19
Cataluña 5.937.544 15,48 (3) 66,51
C. Valenciana 3.183.905 8,30 (5) 46,78
Extremadura 266.212 0,69 (14) 12,50
Galicia 1.111.937 2,90 (7) 11,89
Madrid 1.950.341 5,08 (6) 47,62
Murcia 379.186 0,99 (11) 17,86
Navarra 175.700 0,46 (15) 16,49
País Vasco 481.013 1,25 (10) 27,39
Rioja 113.473 0,30 (16) 13,07
Ceuta 33.775 0,09 (17) 15,27
Melilla 17.802 0,05 (18) 14,01
TOTAL 38.357.596 100.0 64.64
Fuente: Elaboración propia a partir de INE (2000)
21
Cuadro 3
Emisiones españolas de CO2 (1000 t) y la propuesta europeade impuesto energético-ambiental
Sector (nº) Emisionesrealizadas
(% s/totales)
Emisionesimputadas
(% s/totales)
Incremento deprecio en %(ranking)
Electricidad (9) 93.939 (44,9) 27.425 (13,1) 6,70 (2)
P. químicos (18) 5.588 (2,7) 7.185 (3,4) 0,88 (18)
Restaurantes yhoteles (40)
1.774 (0,8) 20.815 (9,9) 0,40 (33)
Tabaco (29) 38,5 (0,02) 533 (0,2) 0,15 (47)
Fuente: Labandeira y Labeaga (2000b)
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Notas 1 Puede argumentarse que el impuesto especial sobre hidrocarburos español(con unos ingresos fiscales ligeramente superiores al 10% de larecaudación total desde los años ochenta) tiene efectos ambientalespositivos. Sin embargo, estos pueden calificarse como sub-producto deunos objetivos primordialmente recaudatorios.
2 A pesar de existir cuotas superiores e inferiores por categoríahotelera, aproximadamente dos tercios de las pernoctaciones estaríansujetas a una cuota de un euro (Instituto Nacional de Estadística, 1999).
3 Sería posible avanzar aquí otras fórmulas de gestión tributaria, porejemplo negociadas con la empresa privada mediante algún sistema decesión o arrendamiento de servicios. En este caso, la entidad concertadamantendría oficinas permanentes en los centros de embarque y confirmaríael pago impositivo en el billete mediante algún sistema automático decontrol.
4 Fenómenos de esta naturaleza se han producido en países con impuestosambientales afectados a la provisión de infraestructuras de limpieza,como Francia y Holanda en el caso de los vertidos líquidos (Gago yLabandeira, 1999).
5 Aquí las opciones son varias, aunque es preferible contar con un sistemade demanda que modele el consumo como un proceso con varias etapas dedecisión.
6 Las averiguaciones empíricas sugieren una ratio de elasticidades de 2 afavor de la demanda (Fujii y otros, 1985). Por ello, la exportabilidaddel tributo no sería total excepto si se asume que los propietarios delos negocios turísticos son no residentes.
7 El tipo impositivo es de 35 US$ por tonelada de carbono en los distintoscombustibles fósiles.
