UNA ECONOMIA MANIATADA para su solución, 198 1- 1984 · UNA ECONOMIA MANIATADA " El problema económico español: algunos pasos para su solución, 198 1- 1984 SUMARIO : 1 CAP~TULO

UNA ECONOMIA MANIATADA " El problema económico español: algunos pasos

para su solución, 198 1- 1984

SUMARIO :

1 CAP~TULO 1: La economía española en ~~~O.-CAPÍTULO 11: La política monetaria y la balanza de ~ ~ ~ O S . - ~ A P ~ T U L O 111: El comportamiento

1 del sector pÚblico.-C~~f~u~o IV : El mercado de trabajo.-CAP~TULO V : I Conclusiones y recomendaciones.-APÉNDICE 1.-APÉNDICE 11. l

* Trabajo realizado por el Instituto de Economía de Mercado, bajo la direc- ción del Prof. PEDRO SCHWARTZ.

REVISTA ESPANOLA DE FINANCIACIÓN Y CONTABILIDADVol. X, n. 36septiembre-diciembre 1981pp. 639-676

1. La economía española está virtualmente estancada, salvo que algunos sectores y regiones dan muestras de dinamismo. La inflación parece haberse estancado en un 15 por 100 anual. El paro afecta oficialmente al 12,6 por 100 de la población activa. La balanza de pagos es crecientemente deficitaria, a pesar de que se está consintiendo una paula- tina devaluación de la peseta.

2. Incluso si algunas señales de reactivación cuajasen en una nueva fase de crecimiento del sector privado, el constante crecimiento del sector público y la exigencia de financiar un déficit presupuestario creciente, pondrían a la autoridad monetaria entre la espada y la pared: o yugular el crecimiento privado, o financiarlo inflacionariamente.

3. España no puede volver a una senda de crecimiento continuado si no vence la inflación, reduce el gasto y el déficit público, y liberaliza profundamente la economía real.

4. La victoria sobre la inflación es imposible si el Banco de España no abandona su tradición de política monetaria pasiva y pasa a reducir el crecimiento de las disponibilidades líquidas hasta un nivel compatible con la estabilidad de precios.

5. Para reducir el coste social de tal estabilización, sería indispen- sable la formación de expectativas anti-inflacionistas en el público.

I

l 6 . En primer lugar, debería anunciarse un programa de reducción

monetaria a tres años. Un cálculo de carácter aproximado, pues no debe afinarse más en estas cuestiones, sugiere un aumento máximo de las disponibilidades líquidas en 1982 de un 13 por 100; en 1983, de un 10 por 100, y en 1984, de un 6 por 100. Si se quiere que la inflación sea nula (sobre el supuesto de que en ese último año la economía española esté creciendo al 4 por 100 real.) Si el público se cree este programa, iría

178 Revista Española de Financiación y Contabilidad

ajustando los términos de sus contratos futuros, especialmente laborales, al nivel esperado de precios.

7. En segundo lugar, el Banco de España debería abandonar todas las acciones que enervan su política monetaria, como son: el intervenir en el mercado de cambios extranjeros; el moderar el crecimiento de los tipos de interés, y el garantizar un flujo de crédito al sector privado o una financiación al sector público. También debería mejorar su técnica de actuación utilizando como variable operativa la «base monetaria)), según se explica en el texto.

8. En tercer lugar, como la continuidad de este programa monetario no sería creíble si no se reduce drásticamente el déficit público. Esta reducción podría crear graves resistencias sociales si no distribuye a lo largo de toda la duración del programa. Por ello, la financiación del déficit por creación de base monetaria (es decir, con «la máquina de los billetes))), debería limitarse a la cuantía compatible con el crecimiento anunciado de las disponibilidades líquidas. El sobrante podría finan- ciarse con una serie de empréstitos nacionales, cuyo rédito estaría indi- ciado con referencia al Indice de Precios al Consumo.

9. El gasto del sector público ha crecido con excesiva rapidez en estos años de crisis. Si incluimos el valor añadido de las empresas pú- blicas, importa una cifra equivalente al 35 por 100 del P.I.B.

10. La vuelta de España a una senda de crecimiento estable sólo pukde conseguirse con un sector estatal especializado en suministrar los bienes públicos que el mercado necesita para su eficaz funciona- miento y un sector privado que produzca o intercambie con libertad los bienes que necesitamos para nuestro bienestar.

11. El gasto de las Administraciones Públicas debe congelarse a su nivel presente en términos reales. El déficit de las empresas públicas debería reducirse hasta el mismo nivel mínimo que el déficit presupuestario.

12. Por no proseguir con las medidas de estabilización y liberación iniciadas en 1977, la tasa de paro ha alcanzando un nivel que entonces se consideraba inconcebible.

13. Para combatir el paro de forma permanente debe conseguirse la estabilidad monetaria y liberar la economía, sobre todo en sus aspec- tos laborales.

14. El paro juvenil y femenino podría reducirse al nivel medio de

1 I.E.M.: Una economía maniatada 179

~ la economía si se congelase durante cinco años el salario mínimo interprofesional en pesetas corrientes.

15. Las demás rigideces estructurales de la economía española de- bería atacarse decididamente, de la manera indicada en el primer In- forme del Comité Paralelo sobre España.

LA ECONOMIA ESPANOLA EN 1980

8

1. La economía española está creciendo muy lentamente y puede considerarse como virtualmente estancada. Aunque algunos sectores y regiones son dinámicos y competitivos, el resultado general es deficiente por el efecto de una industria pesada en dificultades, una industria de la construcción aletargada y un sector público en expansión continua.

2. La inflación parece haberse instalado en una tasa de alrededor del 15 por 100 anual.

3. El paro afecta oficialmente al 12,6 por 100 de la población activa y recae con especial severidad sobre los jóvenes. Las mujeres parecen estarse retirando gradualmente de la fuerza de trabajo, puesto que la población activa sólo ocupa al 30 por 100 de los españoles. Las cifras reales de paro son, sin duda, distintas, pues, por un lado, muchos parados trabajan y, por otro, no se cuentan como parados quienes se han retirado de la población activa: el problema es, pues, grave.

4. La balanza de pagos es cada vez más deficitaria y el déficit equivale ahora a un 10 por 100 de los pagos por cuenta corriente. La peseta está sufriendo una continua devaluación.

5. El tamaño del sector público equivale, en un cálculo conservador, a un 30 por 100 del P.I.B. y, en un cálculo más realista, a un 35 por 100: además ha crecido en 10 puntos porcentuales en la última década.

6 . El déficit de las Administraciones Públicas se encuentra en una cifra equivalente a un 5 por 100 del P.I.B., o muy cerca de ella.

7. El ahorro agregado de la economía, como porcentaje del P.I.B., ha disminuido, de 22-23 por 100 al principio de la década de 1970, a 18,6 por 100 en 1980.


En los años 1978 y 1979, se mantuvo en la economía española la tendencia descendente en la tasa de incremento del Producto Interior Bruto. El P.I.B. real creció un 3,3 por 100 en 1977, un 2,7 por 100 en 1978 y un 0,8 por 100 en 1979. La tasa de crecimiento real, en 1980, fue algo superior a la del año anterior: un 1,2 por 100. Este avance se debió, principalmente, a un crecimiento del 9 por 100 del sector agrario, causado por una excelente cosecha, cuyos efectos hicieron aumentar, sin embargo, la financiación estatal de la agricultura. El sector secundario se mantuvo básicamente en la misma situación, principalmente porque la construc- ción volvió a experimentar una caída por sexto año consecutivo.

El Gobierno parece haber abandonado, a corto plazo, la reducción de la tasa de inflación, estabilizada en nuestra economía en el 15 por 100 aproximadamente (tasa? que reducirá a la mitad el valor del dinero en cinco años). La autoridad económica parece resignada a este deterioro

> 1

continuo del valor del dinero. El Banco de España ha llevado a cabo con éxito en 1980 el control

de M3, que ha crecido a una tasa del 17 por 100, cifra situada ea la zona inferior del intervalo previsto del 16 al 20 por 100. Esto parece indicar dos cosas: a) que el Banco de España dispone de los instrumentos necesarios para controlar la oferta monetaria; y b) que hace uso de ellos sólo para evitar que la inflación se desate, pero no para redu- cirla gradualmente hasta cero, como debería hacer. La prueba de qbe, al margen de lo que sucediera en 1980, la política monetaria es actualmente demasiado suave puede encontrarse en la situación de la balanza de pagos.

Esta se ha convertido de nuevo en un problema, ya que el déficit por . cuenta corriente se ha acercado a los 5~ lo9 dólares (el 10 por 100 de los pagos exteriores por cuenta corriente), después de dos años con superávit. Este déficit puede ser aún mayor en 1981, y ha tenido lugar mientras el tipo de cambio de la peseta se depreciaba. Es bien sabido que una devaluación que no reduce la oferta de dinero no mejora el saldo de la balanza de pagos. La peseta tiene actualmente la cotización más baja de la historia frente al dólar, y, mientras el Banco de España continúe aceptando la actual tasa de inflación, puede preverse que las cosas no cambiarán.

El mercado de trabajo está en situación de estancamiento. El paro ha continuado creciendo, llegando a alcanzar la tasa del 12,6 por 100 de

I.E.M.: Una economía maniatada 181

trabajadores al terminar 1980. La población activa era la más baja de la O.C.D.E., el 30 por 100. Deben existir fuerzas muy poderosas que den origen a este comportamiento tan insatisfactorio, tanto en la demanda como en la oferta de trabajo. La solución a la reducción de la demanda debe ser el cese del crecimiento continuo de los salarios reales y las cuotas de la Seguridad Social pagadas por los empresarios; y la solución a la reducción de la oferta debe estar en la disminución de la discrimi- nación contra las mujeres y los jóvenes que los incrementos anuales del salario mínimo interprofesional ocasionan. Mientras tanto, el fun- cionamiento del mercado de trabajo podría ser mejorado dando mayores facilidades para reducciones temporales de plantillas y despidos.

La sabiduría convencional ha hecho su aparición de nuevo, sin embargo. El Gobierno, los sindicatos socialista y comunista y las organi- zaciones empresariales han llegado a un «pacto social» o una política de rentas voluntaria en los primeros días de junio de 1981. Este tipo de acuerdos permite a los dirigentes sindicales exponer a sus miembros algunos hechos, no fácilmente aceptables por ellos, sobre las causas del paro, a cambio de lo cual los dirigentes son recompensados con «concesiones» políticas; y libera a los Gobiernos de parte de la presión que sufren para que incrementen los salarios del sector público, obli- gándoles, en cambio, a gastar más en la «creación de puestos de trabajo». Por su parte, los empresarios consiguen alguna suavización de la rigidez de las leyes laborales, pidiéndoseles al mismo tiempo que aumenten las inversiones. Este esquema se cumple ciertamente en el pacto de junio de 1981, en el que hay una promesa de los sindicatos de mantener sus demandas de aumento de salarios dos puntos por debajo de la tasa prevista de inflación. En «compensación», el Gobierno da dinero a los sindicatos y les promete un crecimiento sustancial de la inversión pública; y ofrece a los empresarios la posibilidad de emplear trabajadores a tiempo parcial o por un período limitado de tiempo. Esta promesa de restricciones salariales parece de sentido común y es aplaudi- da por el público poco conocedor del problema, que no se da cuenta de la ausencia de un propósito serio de combatir la inflación mediante un control del dinero y el presupuesto, y de cualquier paso serio hacia la necesaria reforma del mercado de trabajo.

«El acuerdo tripartito para combatir el paro» de junio de 1981 incluye, como se dijo, un crecimiento de la inversión pública para crear puestos de trabajo. Esto dará origen, a pesar de que el gasto esperado

C U A D R O 1

Principales indicadores de la economía española, 1974-1980

(1) (2 ) (3) (4) (6) (6) Desempleo A C7) Apreciación (+)

InfZacion de la pobla- Salario A Export. Balanza por o deprecia-

Año anual ción activa medio P.I.B. (%)

cta. cte. ción (-1 de ia (real) Import. por dólar

(%) (%) real (millones $) peseta frente

(a) (0) (0) (a) (e) a la C.E.E.

1974 15,7 2,9 O,9 5,7 46,O -3.234,O 57,69 + 4,06 1975 16,9 4,7 10,6 1s 47,4 -3.543,8 57,41 - 3,79 1976 14,9 5,3 12,9 3,O 49,9 -4.299,O 66,90 - 4,23 1977 24,5 6,3 10,8 313 57,4 -2.450,O 75,96 -12,28 1978 19,8 8 2 5,3 2,7 (P) 70,O 1.632,O 76,67 -11,49 1979 15,7 10,l 4,1 0,s ( F ) 71,7 1.126,O (p) 67,13 + 621 1980 15,5 12,6 3,4 12 (f) 60,9 -4.973,l ( p ) 71,70 - 7,68 1980 (1) 20,l 11,2 - - 63,3 -1.313,9 ( g ) 67,27 - 1,82

(11) 10,l 11,7 m - 59,2 - 70,82 - 3,69 (111) 16,3 12,2 - - 52,3 - 72,lO - 3,86 (IV) 12,4 (P) 12,6 - - 67,9 - 76,61 - 0,09

1981 (1) m - - - - -1.664,6 (g) 84,07 - 0,80

(a) Media anual sobre media anual del año anterior, del índice de precios de consumo. excepto cuando el dato es trimestral. (b) Para el año 1974, desempleo en el segundo semestre. Para los años 1976, 1976, 1977, 1978 y 1980, en el iiltimo trimestre. (c) VariaciBn en los doce meses que acaban en diciembre de cada año, de los salarios reales por persona en la industria (diciembre de

1978-diciembre de 1973: 47 por 100; diciembre de 1980-diciembre de 1978: '7.6 por 100). Deflactor: Indice de precios de consumo. (d) Tasa de incremento anual del P.I.B. a precios de mercado. en pesetas constantes de 1970. (e) Exportaciones F.O.B. e Importaciones C.I.F. u) Segiin estimación del Banco de España. (g) Registro de caja del Banco de España. enero-febrero. (p) Provisional. (A) Avance.

FUENTES : (1) BANCO DE ESPARA: Bolettn EstadktCco (febrero 1981). (2) BANCO DE ESPARA: Bolettn Estadktico (febrero 1981); INSTITUTO NACIONAL DE E~TAD~STICA: Encuesta de Población Activa (Avance), rlr

Trimestre, 1980. (3) BANCO DE ESPASA: Informe Anual 1980, Cuadro 11-37, tomado del Banco de Pagos Internacionales de Basilea. (4) I N ~ T I T U ~ NACIONAL DE ESTAD~STICA: Contabilidud Nacional de Espafin, base 1970. Afios 1970-77. 1978 provisional y avance de 1979,

Madrid, 1980. (5) BANCO DE ESPARA: Bolettn Estadtstico (enero 1981). (6) BANCO DE ESPARA: Informe Anual 1976 (para 1974'y 1975), Informe Anual 1978 (para 1976), Informe AnuaZ 1979 (para 1977) e Infome

Anual 1980 (para 1978, 1979 y 1980). (7) BANCO DE ESPARA: Bolettn EstadtstOco (febrero 1981). (8) BANCO DE ESPARA: Boletfn Estadbtico (enero 1981-marzo 1981).


por sueldos y salarios en el sector público sea menor, a un aumento del déficit. La rápida expansión del sector público se ha visto acom- pañada por un crecimiento de las necesidades de crédito de este sector en los diez últimos años. Si se consideran las Administraciones Públicas (Gobiernos central y local y Seguridad Social, no incluyéndose las empresas públicas), su déficit total (D3, es decir, necesidad de crédito in- cluyendo la originada por la adquisición de activos financieros, que es la definición más amplia y la que nosotros utilizamos) fue del 7,8 por 100 del gasto público total en 1970 y del 17,8 en 1978. Este déficit era equivalente al 1,6 por 100 del P.I.B. en 1970 y al 5 por 100 del P.I.B. en 1978 (1). El «pacto» no mejorará las cosas.

También en junio de 1981 el Gobierno ha promulgado un Decreto- Ley sobre Reconversión Industrial que hará que se empleen grandes cantidades de dinero público en mantener artificialmente vivas empresas que están muertas.

El déficit plantea problemas de gestión monetaria, pero tales problemas son menos preocupantes que el hecho de la expansión del sector público en la economía española. Por una parte está el crecimiento del gasto y, por otra, el menos rápido, pero aun así molesto, crecimiento de los impuestos. El gasto de las Administraciones Públicas ha pasado de ser aproximadamente un 20 por 100 del P.N.B. a ser alrededor de un 30 por 100 en el plazo de diez años (de 1970 a 1980). Pero esta cifra no refleja plenamente el peso del sector público en la economía española: si incluimos la adquisición de activos financieros y las operaciones de las empresas públicas el porcentaje supera en 1980 el 35 por 100.

La presión fiscal total, por otra parte, ha crecido en los mismos años (de 1970 a 1980) de un 19 por 100 del P.N.B. a una cifra superior al 25 por 100 del P.N.B. Los españoles no aceptarán con agrado un fuerte crecimiento de la presión fiscal. En consecuencia, tanto la contención del déficit como la dificultad de elevar los impuestos indican la necesidad de congelar los gastos públicos.

Estas conclusiones se ven reforzadas por un análisis de la evolución del consumo y el ahorro en la economía española a lo largo de los diez

(1) La Administración utiliza una definición más reducida, D2: la necesidad de financiación de las Administraciones Públicas, sin incluir la adquisición de activos financieros. Las cifras de D2 son también preocupantes: se espera que llegue a 700x109 ptas. en 1981'(el 4 por 100 del P.N.B.) y puede bien estar en las cercanías de un billón, o 10'2 ptas. en 1982 (alrededor del 5 por 100 del P.N.B.). Una defini- ción aún más reducida es utilizada en el análisis monetario, Di: el déficit de caja del Tesoro, según la cuenta de su banquero, el Banco de España.

C U A D R O 2

P.I.B.: Componentes de la .demanda .(porcentajes de P.I.B.) .

- - 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 - 1 9 8 0 , - I ------ -

Consumo privado ... .... 68,O 68,O 67,7 67,6 67,9 68,l 6 9 2 69,s 68,l 68,9 69,9 Consuino público ... ... 8,s 8,6 8,s - 8,5 8,7 9,2 9,8 10,l 10,3 10,7 11,4 Total consumo ... ... ... 76,s 76,6 76,2 76,l 76,6 77;3 79,O 79,6 78,4 79,6 813

.----- ,-.----- Formación bruta de ca-

pital (Empresas) ... ... ,21,8 19,s 20,9 22,2 25,6 23,9 ' 22,6 19,9 18,s 18,2 Formación bruta de ca- 213 ía)

pita1 (Adrninistracio- ,

nes Públicas) ... ... ... 2,s 3,o 2,6 2,4 220 2,6 2 2 2,s 2 s 1,9 X-M ... ... ... ... ... ... -0,9 0,8 O -1,O -4,7 -3,9 -4,O -2,1 0,7' O -2,7 -7---------

Total Ahorro ... ... ... 23,4 23,3 23,5 23,6 22,9 22,6 20,8 20,3 21,3 20,l 18,6

(a) Esta cifra es la suma de los porcentajes de formación bruta de capital de las empresas y las Administraciones Públicas. FUENTE:

BANCO DE ESPARA: Informe Alaual 1979 (p8gs. 277 y 282) e Iaforme Anual 1980 @6g. 279).

. .

I.E.M.: Una economía maniatada . 185

últimos años. El cuadro 2 recoge los valores numéricos, en porcentajes, de las siguientes identidades:

P.I.B. =C+S

C E Cpr + Cpu ScF.B.C.,+F.B.C.,,+ [X-MI

donde P.I.B. es el producto interior bruto; C y S el consumo y el ahorro agregado; CPr y Cpu el consumo privado y el consumo público; F.B.C., y F.B.C., la formación bruta de capital de empresas y administraciones públicas, y X-M el saldo neto de exportaciones e importaciones de bienes y servicios.

Las dos variables que presentan una evolución más interesante son el consumo público y la formación bruta de capital de las empresas. Las cifras de formación bruta de capital de las Administraciones Públicas muestran no sólo que la- participación de esta variable en el P.I.B. no ha aumentado, sino que ha experimentado incluso .una pequeña reduc- ción, cayendo por debajo del 2 por 100 en 1979.

El ahorro total de la economía en porcentaje de P.I.B. ha experimentado una fuerte reducción, llegando a caer en 1980 al 18,6 por 100, frente a porcentajes del 22-23 por 100 a mediádos de la década de los setenta. Es cierto que el fuerte déficit de la balanza de bienes y servicios puede explicar en parte esta tasa tan baja. Pero sería engañarse si, considerando todas las variables, se pensara que la corrección de este déficit solucionaría el problema.

Dadas las modestas previsiones que para el futuro a medio plazo se han hecho sobre la tasa de crecimiento de nuestra economía, sería conveniente no olvidar la imposibilidad de lograr un crecimiento eco- nómico sostenido, mientras la tasa de formación bruta de capital no alcance un mayor nivel.

Revista Española de Financiación y Contabilidad J

LA POLITICA MONETARIA Y LA BALANZA DE PAGOS

1. El objetivo último de la política monetaria en España es el de reducir la tasa de inflación sin que ello lleve a un crecimiento excesivo del paro, lo que es un objetivo razonable cuando se sabe que, una vez desaparecida la inflación, el desempleo se reduce, a su vez, a su tasa voluntaria.

2. El objetivo intermedio para alcanzar el punto 1, debería ser la reducción escalonada de las «disponibilidades líquidas)), o M3, hasta al^ canzar el crecimiento del dinero compatible con la estabilidad monetaria. Tal reducción debería realizarse a lo largo de tres o, todo lo más; cuatro años y tendría que anunciarse previamente para favorecer ia creación de expectativas anti-inflacionistas.

3. Sin embargo, el Banco de España, que dice haber elegido M3

como variable intermedia, cambia el objetivo de crecimiento cada seis meses y no lo anuncia previamente.

4. El Banco de España, de hecho, ha estado controlando cu?t;,o variables intermedias a la vez: a) M3; b ) el tipo de cambio de la pesetzt; c ) los tipos de interés; d ) el flujo de crédito al sector privado. Esa política es incoherente: sólo debería controlarse Mí.

' ) .

5. La variable operativa que el Banco de España utiliza para con: trolar M3, a saber, los «activos líquidos del sistema bancario)), debería sustituirse por otra más transparente, a saber, la «base monetaria».

6. La reducción del crecimiento de M3 no ha sido suficiente para luchar contra la inflación hasta acabar con ella -excepto brevemente durante la estabilización de 1977-. Quizá por deficiente instrumentación técnica, las resistencias a esa estabilización crecieron .de tal modo que el Gobierno abandonó el intento prematuramente.

7. La evolución posterior de la base monetaria muestra que en 1978 se monetizaron las entradas de dólares para reducir la revaluación de la peseta, y en 1980 se monetizó el déficit público para evitar conflictos políticos.


¡ 8. Cuando el tipo de cambio está intervenido por el Banco de Es- ! paña, la política monetaria es el principal determinante del saldo de la balanza de pagos: si es restrictiva hay superávit; si permisiva, déficit. Si en vez de permitir la revaluación de la peseta, se monetizan los su- perávit~ y se aumentan las reservas, ello contrarresta el efecto de la contención monetaria, con lo que el intento de saneamiento puede que- dar anulado. Y viceversa para el déficit. ~ 9. No puede, pues, haber política de estabilización monetaria du- radera si se persiste en intervenir en los cambios en cuanto aparece un superávit en la balanza de pagos. Un plan anti-inflacionista debe ir acompañado de una revaluación de la peseta, como está ocurriendo con el dólar bajo Reagan.

A. LOS OBJETIVOS DE LA POL~TICA MONETARIA

Para llevar a cabo una política monetaria resulta crucial la elección de los objetivos intermedios u objetivos monetarios: las variables ele- gidas deben ser controlables y el proceso de su control debe ser coherente.

1

I a) Definiciones 1

1 Conviene, al comenzar, hacer una clasificación terminológica. Los objetivos finales de la política monetaria española son los habituales: se busca una reducción de la tasa de inflación, sin permitirse un crecimiento demasiado grande del paro. Estos objetivos no son incompa- tibles, a no ser que se intente alcanzarlos simultáneamente. Con la po- lítica apropiada, puede vencerse tanto la inflación como el paro, con tal que se entienda cuál es la adecuada secuencia temporal y se per- mita que ésta tenga lugar. Una restricción monetaria anunciada pre-

l viamente, que sea lo suficientemente gradual como para permitir la

1 formación de expectativas y lo suficientemente rápida como para ser creíble, puede hacer crecer el paro a corto plazo, reduciéndolo tan pron- to como la economía empiece de nuevo a crecer. Todo el proceso puede

I no durar más de tres años y la tasa media de paro durante este período 1 es posible que sea menor que la que existiría si el Gobierno se limitara

a moderar la inflación o la dejara desarrollarse sin trabas. El objetivo intermedio u objetivo monetario utilizado en España

es Ms (definido como efectivo en manos del público, más depósitos a

188 Revista Española: d e Financiación y Contabilidad

la vista, de ahorro y a, plazo en el sistema bancario). Se ha escogido como objetivo .intermedio la senda de crecimiento de M3 porque el análisis bivariante de series temporales ha demostrado que constituye la mejor predicción de la senda de crecimiento del índice de precios de consumo. Esto es explicable en el marco institucional español porque M3, al ser la definición más amplia, no está sujeta como Mi (efectivo en manos del público más depósitos a la vista) o M2 (MI más depósitos de ahorro) a modificaciones debidas a movimientos de fondos de uno a otro tipo de depósitos (2). Un crítico de la politica del Banco de España ha señalado, sin embargo, que la superioridad de M3 puede deberse a la regulación de los tipos de interés (3). La liberalización de los tipos de interés que el Ministerio de Economía y Comercio está llevando a cabo con el apoyo del Banco de España podría hacer aumentar la estabilidad de MI y M?.

Desgraciadamente, en la práctica, M3 no es la única variable tomada como objetivo por el Banco de España. Se considera que un tipo de interés, el tipo de cambio y los flujos de crédito al sector privado afectan a la senda deseable de crecimiento de M3. El tipo de interés en cuestión es el coste del dinero Fn el mercado interbancario, que el mundo financiero toma como indicador del grado de restricción de la política monetaria. El tipo de cambio tenido en cuenta, cuyas variaciones son consideradas indeseables si son excesivas, es el tipo de cambio pon- derado por el comercio con el resto del mundo o tipo de cambio nominal efectivo; sin embargo, a veces se tiene la impresión de que el Banco de España se fija también en e1 tipo nominal efectivo con la C.E.E. y en el.tipo de cambio real efectivo con el resto del mundo (4). La confederación de empresarios C.E.O.E., por su parte, se ha quejado1 cada vez que el crecimiento del crédito al sector privado ha sido muy inferior a la tasa de inflación o ha sido inferior a la tasa de crecimiento de los fondos recibidos por el sector público. No es coherente tener como objetivos al misnio tiempo a M3, los tipos de interés, el tipo de cambio y el crédito. Si se intenta esta política incoherente, el resultado será una oferta monetaria que se acomode a la tasa vigente de inflación. Este es el caso de España.

(2) L. A. ROJO y J. PÉREZ: Ln politica lnonetauia en España: Objetivos e instvu- mentos, Madrid: Banco de España, 1977, págs. 16-17.

( 3 ) F. SEGURA: La nueva politica lnonetaria española. U n análisis critico, Bar- celona: Banco Urquijo, 1979, págs. 43-46.

(4) Tal como es definido en la publicación del Morgan Quaranty Trust Cy, de Nueva York, Would Finaizcial Markets, .

I.E.M.: Una econonzia rna~ziatada . . . . 189

Para alcanzar sus objetivos monetarios (nótese el plural), el Banco se fija en un indicador monetario, que en el pasado ha mostrado mantener una relación estable con M3, si bien recientemente la relación no ha sido tan clara. s e trata de la base monetaria (activos líquidos del sistema bancario más efectivo en manos del público). Pero el efectivo en inanos del público no es directamente controlable por la autoridad monetaria, y, por tanto, ésta ha elegido como variable instrumental los activos líquidos del sistema bancario. La relación entre Ms y los activos líquidos es bastante estable (como puede verse en el cuadro 3) y ha permitido al Banco hacer que la tasa de crecimiento de M3 se mantenga habitualmente dentro del intervalo elegido y modificado periódicamente, puede concluirse que, en la práctica, la creación de dinero en España es pasiva. El procedimiento que realmente sigue el Banco de España día a día para manejar las variables instrumentales fueron descritas en el «Position Paper on Spain~, preparado para la reunión del Shadow European Economic Policy Committee, celebrada en París en mayo de 1979 (5). Pero la esencia del asunto está en que en la realidad la política monetaria española se acomoda al crecimiento de M3, compatible con la actual tasa de inflación del 15 por 100.

b) La política monetaria en la práctica

Cualesquiera que hayan sido las afirmaciones oficiales, el control de M3 como objetivo intermedio ha sido acompañado por la manipula- ción del tipo de interés, el tipo de cambio y el flujo de créditos al sector privado. Dado que es totalmente imposible controlar las cuatro variables al mismo tiempo, el resultado ha sido que no se ha controlado ninguna con efectividad, que la creación de dinero ha sido, por tanto, pasiva y que la lucha por la reducción de la actual base de inflación ha sido en realidad abandonada.

Las sinceras descripciones ex post facto de la política monetaria que se encuentran en los informes anuales del Banco de España per- miten comprobar lo que realmente hace la autoridad monetaria. En el Informe de 1979 se incluye la siguiente descripción de objetivos: «la política monetaria española mostró, en 1979, una mayor flexibilidad que en los dos años anteriores. Aun cuando los objetivos de control monetario continuaran siendo definidos en términos de crecimiento de las disponibilidades líquidas (Ms), en la instrumentación a corto plazo de este objetivo las autoridades prestaron más atención a la informa-

(5 ) Publicado en Revista de2 Instittito"de Estiidios' económicos, núm.. l (1980). . .. . .. . , . .

- 653 -

Revista Española de Financiación y Contabilidad

C U A D R O 3

Multiplicadores de activos líquidos y base monetaria

Multdplicando .de base monetaria

B

M3

1978 Octubre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0575 Noviembre ..................... O. 0575 Diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0580

1979 Enero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0579

......................... Febrero O. 0581 Marzo ........................ O. 0577 Abril ........................... O. 0579 Mayo ........................... O. 0577 Junio ........................... O. 0583 Julio ........................... O. 0583 Agosto ........................ O. 0582 Septiembre ..................... O. 0582 Octubre ........................ O. 0581 Noviembre ..................... O. 0579

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diciembre 0. 0584

1980 Enero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0581 Febrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0581 Marzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0580 Abril ........................... O. 0580 Mayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0578 Junio ........................... O. 0580 Julio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0580 Agosto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0581 Septiembre ..................... O. 0579 Octubre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0. 0579 Noviembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O. 0580 Diciembre . s . . . . . . . . . . . . . . . .a . . O. 0582

1981 Enero ........................ ' O. 0582 Febrero ...,...................S O. 0581 Marzo ........................... O. 0580

FUENTE: Banco de Espafia

. 654 .


ción proporcionada por la evolución de otras variables, tales como los tipos interbancarios, el crédito al sector privado, el grado de raciona- miento crediticio, los flujos financieros exteriores, etc., aceptando en función de ella desviaciones que, sin comprometer los objetivos de crecimiento de M3, definidos para períodos más dilatados (seis y doce meses), contribuyeran a una evolución más ordenada y estable de los mercados monetarios, crediticios y de cambios».

En 1980 la grave situación de la balanza de pagos pesó más que otros factores, y la política de objetivos mixtos consistió, no tanto en la reducción de las oscilaciones de dos o tres mercados al mismo tiempo, como en una constante redefinición de objetivos, para conse-

G R A F I C O 1

Sep. Oct. Nov. Dic. Ent. Feb. Mar. Abr. &y. Jun. Jul. AQO. Sep. Ocl. Nov. Dic. 1979 1980


guir una política de «ajuste macsoeconómico»~ («fine tunning») de nuevo estilo. Esta redefinición constante está presente en el intervalo de fluc- tuación de 1 2 por 100 en torno a la tasa descrecimiento prevista de M3, que, como puede verse en el gráfico 1, permite un amplio radio de modificaciones, cuando la autoridad monetaria ejerce un control tan estrecho sobre sistema bancario como el del Banco de España.

Veamos en qué han-consistido estos cambios de política. Prim6ra: mente, y aún en 1979, se decidió que España no podía soportar tomar sobre sí toda la carga de los aumentos de precios del petróleo, ya que la economía española «recibió el impacto de la segunda oleada de alzas del precio del- petróleo en .unas condiciones de *debilidad del ritmo de la actividad productiva, con un aumento muy fuerte de la tasa de paro y una cierta desaceleración de la inflación, y lejos de haber realizado el necesario ajuste de precios relativos».

Por tanto, en la programación inicial de' la política monetaria para 1980, las autoridades decidieron definir como línea central de objetivos de crecimiento de M3 un ritmo de expansión monetaria que per- mitiera acomodar parcialmente el efecto de la subida del precio del petróleo. (Banco de España, Informe Anual, 1980, pág. 125.)

A comienzos de 1980 tuvo lugar una crisis de pagos exteriores, los mercados monetarios estuvieron tensos y la peseta {comenzó a caer. Por tanto, en marzo de 1980 se redefinió la política monetaria, «im- partiendo un sesgo más restrictivo orientado al logra de cifras de ex- pansión de M3, situadas en la zona inferior de la banda de objetivos» (pá- gina 128).

<. 1 . < S

La prosa compleja es un síntoma de cambios de p'olítica. En mayo, la situación se distendió y, «ante el debilitamiento de la actividad'pro- - ductiva, parecía posible practicar ritmos de -oferta de activos de caja que permitieran un acercamiento mayor a la línea .central de la banda de objetivos de crecimiento de M3».

Finalmente, a comienzos del otoño, la subida de los tipos de interés norteamericanos y el alza del dólar exigieron de nuevo severidad.

«Las autoridades decidieron interrumpir el proceso de distensión iniciado a finales del primer semestre ... de modo que los tipos db in- terés del mercado interbancario siguieran -aun cuando de forma ate- nuada- el movimiento alcista registrado en el mercado del eurodólar y permitieron una mayor depreciación de la peseta» (pág. 129). .

La suavidad del lenguaje oficial del Banco Central no puede ocultar el hecho de que esta mezcla de objetivos ha reducido la efi.ciencia y ha

C U A D R O 4

Disponibilidades liquidas. Sus componentes (miles de millones de pesetas)

- -

Efectivo en manos D e p ó s i t o s Disponibilidades 14quidas del ptiblico E n Banca E n Cajas de Ahorro En Banco de Espafia

Alos Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de crecimiento crecimiento crecimiento crecimiento crecimiento

1980 (a) 10.831,9 17,O 1.075,2 13,l 6.363,9 18,4 3.368,O 15,7 24,9 20,3

(a) Las cifras de 1980 son la media simple de los doce meses del año.

FUENTE : BANCO DE ESPARA: Boletsn EstadSststioo, febrero 1981.


fomentado las variaciones de la política del Banco de España: es decir, la reducción de M3 ha durado poco y sus efectos sobre los sectores real y financiero de la economía española han sido innecesariamente duros.

El cuadro 4 indica las tasas de crecimiento de M3 y sus componentes. En él puede comprobarse cómo, considerando la reducción de la tasa de inflación y la tasa de crecimiento del P.I.B., la tasa de expansión de M3 no se redujo en el mismo grado. Esto indica un debilitamiento de la política anti-inflacionaria tras la interrumpida estabilización de 1977 (6). El cuadro 5, que recoge las tasas de variación anual de disponibilidades líquidas deflactadas, confirma esta impresión.

CUADRO 5

Tasas de variación anual de disponibilidades liquidas deflactadas con el deflactor del P.I.B.

'UENTE: BANCO DE^ ESPARA: Infomne Altual 1980, pág. 377.

En la actualidad existen dos declaraciones sobre la tasa de inflación esperada por el Gobierno en los dos próximos años. El 1 de mayo de 1981, el ministro de Economía y Comercio presentó a los periodistas las siguientes previsiones (véase cuadro 6). En ellas puede verse que la tasa

CUADRO 6 Resultados y previsiones económicas del Gobierno

1980 1981 1982

Crecimiento económico (%) .................. 1,7' 2 3 Incremento I.P.C. (%) ........................ 15,l 15 15 Crecimiento de disponibilidades líquidas (96). 16-17 17 17-18 Déficit por cuenta corriente ,(M, $ USA) ...... 4.900 6.000 - FUENTE: Ministerio de Economía y Comercio, 1 de mayo de 1981.

(6) BANCO DE ESPARA: Informe Anual 1980, págs. 122-126. El Informe reconoce que «las autoridades estaban dispuestas a aceptar una reducción menor de la tasa de inflación» (pág. 125).

.&T .Svd '1861 'OZ .mgu 'soayxquoaa s o ! p n ~ s g ' s g -8ds3 a p o ~ u s a 'w1ogwdsa ~ m a ? . w d x e 01 :v+w$auow aswq a1 ap s5>nu.~$ w opw$auouc lo.~$uoo 23 :z3a~$yt z v í ~ v ~ q oaa-

: mNan,g


del 15 por 100 de inflación es tomada como un dato; y puede sospe- charse que la tasa presentada de crecimiento de M3 haya sido calculada mediante la adición de la tasa de inflación al crecimiento esperado del P.I.B. en términos reales.

Sin embargo, en el pacto social de 5 de junio de 1981, la tasa de inflación de 1982, utilizada para calcular un «adecuado» crecimiento de los salarios, fue del. 12 por 100. Tal vez el Gobierno quiere mostrar que espera que los precios crezcan más despacio debido a un crecimiento menor de los salarios monetarios. Pero creemos que, desgraciadamente, la previsión del 15 por 100 es más realista. .

He aquí, pues, una política monetaria que ha mantenido, a lo largo de cinco años, un crecimiento medio de las disponibilidades en torno al 19 por 100, con amplias varianzas que han debido incidir notablemente en la vida económica (véase gráfico 2, en el que la caída del año 1979 -y el actual- la creemos debida a una caída de la demanda de crédito).

B. LA CREACIÓN DE BASE MONETARIA

Cuando los economistas anti-inflacionistas hablan de la «máquina de imprimir billetes» como el instrumento de la depreciación del dinero, están realmente pensando en la base monetaria. La razón de la importancia de la base monetaria puede entenderse analizando el cuadro 3. En él puede verse, en la columna 2, que la relación entre la base monetaria, B, y la oferta de dinero en sentido amplio, M3, es muy estable. El valor 0,16 en esa columna significa que cuando se crea una unidad más de B, ésta se multiplica por 1/0,16, es decir, 6,25 unidades de M3. El cuadro 7 muestra cuáles fueron los principales factores del crecimiento de la base monetaria en los últimos años, uno de los cuales será el centro de la atención de este informe por las razones expuestas en la siguiente sección (C).

C. FACTORES DE CREACIÓN DE LA BASE MONETARIA

En los últimos años, los dos elementos que han presentado mayores dificultades al Banco de España en el control M3 han sido el sector público y la balanza de pagos.

C U A D R O 7

Factores que contribuyen (a) al crecimiento de la base monetaria

Sector Sector público

Sistema Instrumentos Contribución Crec.imiento de la base Pertodo ezterior (déficit =,, bancario de control Otros total al creci- monetaria

(b) (%) monetario (%) miento de la (% (%) (e)

(C) (d) (%) base monetaria 106 ptas. A %

(a) Solamente e~récimiento de la base monetaria, es una tasa de crecimiento. En las otras columnas se indica la participación de cada factor en el crecimiento de la base monetaria en el período considerado.

(b) Los datos del cuadro est4n calculados tomando diciembre de un año sobre diciembre del a50 anterior. (c) Suma de descubierto del Tesoro en el Banco de Espa5a mas los fondos públicos mantenidos por el Banco de España. . (a) En ucredito al sistema bancario> se incluye el dispuesto y el disponible. (e) Definición amplia de la base monetaria.

FUENTE : BANCO DE ESPARA: BoZet4n Estadktko (mano 1982). Cuadro 1-1 <Base Monetaria>. componentes y factores exclusivos.


a) El sector público .-

El endeudamiento del Tesoro que crea el Banco de España ha sido una gran fuente de creación de base monetaria durante los últimos años, y constituye, en nuestra opinión, el único factor realmente autó- nomo. Las causas del déficit creciente del sector público se estudiarán en la parte 111. Baste decir aquí que está siendo financiado en forma creciente mediante apelación al Banco de España (véase cuadro 8).

CUADRO 8

Financiación del déficit del Estado mediante la emisión de deuda negociable .y.la apelación

al Banco de España

Deuda Creditos netos Años

negociable del Banco de España

1974 :-5,8 54,3 1975 -7,4 56,9 1976 -7,4 -53,6 1977 12,4 57,7 1978 32,4 140,8 1979 62,4 158,8 1980 67,7 377,O

FUENTQ: BANCO DE ESPARA: Informe Anual 1980, pág. 297.

Cuando el mercado de créditos tenía poca holgura debido a la apli- cación de una suave política anti-inflacionista, el sector público mantuvo una fuerte demanda de base monetaria. No hay signo alguno de que tal comportamiento vaya a cambiar. Una indicación de esto es que el pacto social de junio de 1981 supondrá un crecimiento de la inversión pública de 1 5 0 ~ lo9 ptas. Aunque el techo establecido del 8 por 100, tanto para los salarios públicos como para las pensiones, pueda ayudar al Tesoro, la impresión general es que el déficit no se reducirá. Vol- veremos sobre este tema más adelante.

b) El sector exterior

El Banco de España considera erróneamente al sector exterior como un factor autónomo de creación de base monetaria; y parece olvidar el hecho de que la causa de un déficit en la balanza de pagos es su política monetaria permisiva y de que el propio Banco permite que los superávit


creen base monetaria al no dejar flotar el tipo de cambio. La explicación de estos hechos, aparentemente sorprendente, radica, en primer lugar, en la existencia de una relación funcional entre un exceso de creación de dinero y un déficit de la balanza de pagos; si el tipo de cambio es fijo, los problemas de la balanza de pagos de hoy son causados por la permisidad monetaria de ayer. Y, en segundo lugar, en el hecho de que el superávit o déficit de la balanza de pagos sólo crea o destruye base monetaria si no se permite la flotación libre del tipo de cambio. El Banco, en consecuencia, hace que el sector exterior sea, a corto plazo, un factor autónomo de creación de base monetaria, al intervenir en el mercado de cambios.

Los intentos de controlar M3 con tipos de cambio fijos o intervenidos constituyen un caso típico de política económica no coherente. Una po- lítica monetaria independiente sólo es posible con tipos de cambio en flotación libre, como ha entendido la autoridad monetaria norteameri- cana. En España, en cambio, el -año 1978, la política tendente a evitar la apreciación de la peseta frente a otras monedas, motivada por una pérdida de competitividad (temporal) de las exportaciones españolas, implicó un crecimiento de la base monetaria, que dificultó la política anti-inflacionista. El Banco de España afirmó que esperaba salvar esta contradicción al intervenir en los cambios sólo para evitar las oscilaciones del tipo de cambio. Pero, en la realidad, dados los condiciona- mientos políticos, este tipo de intervención siempre terminó en un abandono de las restricciones monetarias para satisfacer al grupo de presión de los exportadores.

Todo esto es más triste si se considera que ni el Banco de España ni las autoridades económicas siguen una teoría errónea sobre la balanza de pagos, como seguían en la década de 1950. Un déficit de la balanza de pagos no se «corrige» ahora con una política consistente en controles de cambios y devaluaciones sucesivas, en la que los desequi- librio~ estructurales son supuestamente «curados» con aranceles. En su Informe de 1979, el Banco reconocía explícitamente la conexión entre un superávit de balanza de pagos y la política de creación de crédito interno: «en el caso concreto del sector exterior, la moderación del excedente global se hacía depender en buena medida de la propia evo- lución del crédito interno total», definido éste como la diferencia entre Ias disponibilidades liquidas y el activo neto del sistema crediticio f ren~e al exterior (pág. 113).

También en el Informe de 1979, el Banco confesaba que los controles de cambios son más ineficaces para frenar los movimientos interna-

o O 0 O 0 6 0 0 o 0 ' 0 0 o 0 O o 0 O

O O V I O V I O VI O V I o 0 .. r r r r r r.

V I - N N M M d m 1 1 I I 1 1 1 1 1 I

I..E.M.: Una economía maniatada 20 1

cionales de capitales a medida que crece la participación del comercio exterior en el P.I.B. (7). En consecuencia, la nueva y restrictiva ley de control de cambios, aprobada en 1979, está siendo aplicada en la prác- tica de una forma suave por las autoridades.

CAP~TULO 111

EL COMPORTAMIENTO DEL SECTOR PUBLICO

1. El sector público lleva creciendo desmesuradamente desde hace diez años y su financiación es cada vez menos ortodoxa.

2. Si medimos el tamaño del sector público por el gasto de .las Administraciones Públicas (lo que excluye las empresas públicas), ese tamaño pasó de una cifra equivalente al 16 por 100 del P.I.B. en 1964, a1 20,6 por 100 en 1970 y al 29,l por 100 en 1980.

3. Si añadimos el valor añadido de las empresas públicas a esta proporción, el peso del sector público en la economía española en 1980 equivale aproximadamente a un 35 por 100 del P.I.B.

4. La presión fiscal también ha aumentado en los últimos diez años. En 1970 equivalía a un 18,9 por 100 del P.I.B.; en 1979, a un 24,3 por 100. En 1980 no sería de extrañar que alcanzara un 26 por 100.

5. La diferencia entre gastos e ingresos, sin embargo, ha aumentado rápidamente. El déficit público puede definirse de muchas ma- neras. Si tomamos la definición más amplia, Ds, el déficit, que rondaba el 2 por 100 del P.I.B. en 1970, ha sobrepasado el 5 por 100 en 1980 -proporción superior a la de la mayoría de los países de la O.C.D.E., con la notable excepción de Italia.

6. El déficit público se está financiando crecientemente con la crea- ción de base monetaria, lo que a la postre no puede dejar de tener efectos inflacionistas.

7. El Decreto-Ley de Reconversión Industrial de junio de 1981, cuyo efecto va a ser aumentar la rigidez del sistema productivo español, tendrá además la consecuencia de aumentar el déficit público.

En un análisis del sector público en España aparece como problema principal desde el año 1975 el del déficit público y su financiación.

(7) BANCO DE ESPARA: Informe Anual 1979, págs. 230-231.

- 665 -


Antes de entrar en el tema del déficit hay que 'decir que la Adminis- tración Pública, en su conjunto (Administración Central, Seguridad So- cial y Gobiernos Locales), ha crecido en la economía española a una mayor velocidad que en los restantes paises de la O.C.D.E., con excep- ción de Irlanda y Japón. Esto se debe, sin duda, a la creencia, genera- lizada en el país, de que el crecimiento del sector público da lugar a un mayor bienestar colectivo por el mejor abastecimiento de «bienes públicos».

a) Gastos de las Administraciones Públicas

Si medimos el tamaño del sector público (empresas públicas exclui- das) por sus niveles de gasto, podemos ver (cuadro 9) que, en el año 1964, éstos representaron un 16 por 100 del Producto Interior Bmto, un 20,6 por 100 en 1970 y un 29,l por 100 en 1980.

CUADRO 9

Gastos no financieros de las Administraciones Públicas y Producto Interior Bruto (a)

(miles de millones de pesetas7 y porcentajes)

P.I.B. a precios Gasto de Administrm46n Aiios Gasto de Administraciones de mercado

PlZblicas . POblicaX100 P.I.B. (b) (ptas. corrientes) (%)

1964 191,8 1.202,2 16,O 1967 352,2 1.817,8 19,4 1970 530,4 2.576,2 ' 20,6 1973 894,O 4.139,6 21,6 1976 1.688,9 7.234,2 23,4 1979 3.747,O (b) 13.226,6 28,3 1980 4.401,7 (b) 15.137,l (a) 29,l

NOTAS: (a) P.I.B. a precios de mercado. (b ) Estimaci6n del Banco de Espafia. FUENTES :

Para el gasto, NINISTERIO DB HACIENDA: Cuentas de las Administrmiom'es Pzlblácas '(desde 1961 a. 1978).

Para el P.I.B., INSTITUTO NACIONAL DB ESTADISTICA: Oontabilidad NQctonal de Espala, base 1970, Madrid, 1980.

BANCO DE ESPARA: Infomne Anual 1980; Cuadros 1.1 y 1.15.

I.E.M.: Una economía maniatada

Ochenta años de crecimiento de la Administración Pública

(a) Gastos del Estado como porcentaje de la Renta Nacional. ( b ) Gastos no financieros de las Administraciones Públicas como porcentaje del Producto

Interior Bruto a precios de mercado.

FUENTES : ivU~um J. LAGARES CALVO: (La participación creciente del sector público en la economfa es-

paiiola: su contrastación emplricaw, en Hacienda Públba espafíola, núm. 36, afio 1975; MINISTERIO DE HACIENDA: Cuentas de las Administraciones Ptlblioas 1964 a 1978; I.N.E.: Contabilidad Naoibnal de Espak , Base 1970, Pdadrid, 1979; BANCO DE ESPARA: Informe Anual 1979; Apendice 1 y ApBn- dice 42. Reproducido de: P. SCRWARTZ: <El sector protegido en Espafiaw, en Papeles de Eoonom4a Espca7iola (19811, ndm. 7, p8g. 111.

Una cuestión que debe señalarse es el hecho de que el crecimiento del gasto público no ha sido acompañado por un crecimiento similar de los ingresos públicos ordinarios. Esto ha implicado una reducción del ahorro público durante los últimos años. Entre 1970 y 1978 el gasto público corriente creció a una tasa anual del 26 por 100 y los ingresos

204 Revista Española de .Financiación y Contabilidad

a una tasa del 23 por 100. El problema se ha agudizado en los últimos años: mientras en 1977 el ahorro público era de 242,5x109 ptas., en 1980 era s61o de 1,6 x lo9 (8).

b) Ingresos públicos y ((presión fiscal»

La mayor parte (93 por 100) de los ingresos públicos corrientes está constituida por exacciones coactivas, es decir, impuestos y cuotas de la Seguridad Social. Un incremento de la presión fiscal, que, como consecuencia de la reforma fiscal de 1978, es ya más elevada de lo que la gente está habituada, crearía muchas insatisfacciones.

Los impuestos indirectos aportaban tradicionalmente al Tesoro muchos más ingresos que los directos. En el presupuesto de 1979 esta si- tuación se invirtió, y los contribuyentes se resienten de ello, ya que notan los impuestos directos más claramente.

El cuadro 10 muestra también que el crecimiento más rápido fud el de las contribuciones a la Seguridad Social, que, al ser un impuesto ;o- bre el trabajo, tienen efectos no deseados sobre el empleo, especialmente en épocas de crisis..

(

CUADRO 1 0

Exacciones coactivas de las Administraciones Públicas L

(miles de millones de pesetas corrientes y tasas de crecimiento)

Creo4mielzto ,

C o l z o e p t o medio 1970 1978 (1g70-197s, (%)

(%) -- - Impuestos indirectos ........................... 210,7 780,2 17,8 Impuestos directos (a) ........................ 103,6 667,4 26,l Contribución a la Seguridad Social ............ 163,7 1.263,8 29,l ,

Crecimiento medio de los precios (1970-78) (b). 14,9

fa) En impuestos directos estan incluidos los impuestos sobre empresas, familia y capital. ( b ) Indice de precios de consumo.

FUENTES : MINISTERIO DE I-IACIENDA: Cuentas de ?m Adminbtrhc.iones PQblioas (de 1970 a 1978). '

BANCO DE ESPARA: Boletin Estadistica (febrero 1981).

(8) SERVICIO DE ESTUDIOS DEL BANCO URQUIJO: Perspectivas Económicas (febrero 1981), «Economía Española».


La presión fiscal ha crecido notablemente, especialmente como consecuencia de la reforma fiscal de 1978 y a causa de la expansión de los servicios sociales: entre 1970 y 1979 el peso de las exacciones coactivas se ha incrementado en más de cinco puntos, como puede comprobarse en la última línea del cuadro 11.

CUADRO 1 1

Presión fiscal total en España

(Ingresos coactivos. Administraciones Públicas/P.I.B.)

C o n c e p t o 1970 1978 1976 1979

Exacciones coactivas (miles de millones de pesetas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487,9 875,7 1.556,2 3.209,4 ( b )

P.I.B. a precio de mercado (miles de millones de pesetas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.576,2 4.139,6 7.234,2 13.226,6 (A)

Presión fiscal (porcentaje) . . . . . . . . . . . . . . . 18,9 21,2 . 21,s 24,3

(A) Avance. ( b ) Este dato no es homogeneo con los anteriores, ya que se ha sacado del Informe Anual

del Banco de Espafia y los anteriores son los ofrecidos por el Ministerio de Hacienda.

FUENTES : MINISTERIO DE HACIENDA: Cuentas de las Adm4nistr~oiones Ptiblioas. (aiios 1970 a 1976). INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA: Contab4lidud Nacional de Espaíto base 1970, afi0S 1970-1977,

1978 provisional y avance de 1979. BANCO DE ESPARA: Informe Anual 1979, Apkndice 42.

c) Comparación internacional de la dimensión del sector público

El mejor método para comparar estos cambios acaecidos en España con lo que está sucediendo en otros países es ver las proporciones res- pectivas de ingresos fiscales sobre P.I.B. Las cifras de que disponemos no reflejan los grandes cambios de los dos últimos años y muestran todavía a España como uno de los países de la O.C.D.E. con menor pre- sión fiscal.

Sin embargo, incluso en este período, el crecimiento del gasto corriente fue importante en España si lo comparamos con el de los países de Ia O.C.D.E., Estados Unidos y Japón.

206 Revista Espafiola de Financiación .y Contabilidad

C U A D R O 1 2

Ingresos fiscales, como, porc.entaje del P.I.B., en los países de la O.C.D.E. (Presida fiscal)

~ -- -

Suecia ............... .: . . . . Luxemburgo ...............

* . Noruega ...................... ...................... Holanda

Bélgica ..................... . . . . Dinamarca ......... .;. ...... ...

. ................. Finlandia Francia ................... !.

...................... Austria Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . .

... ................... Italia .; Reino Unido . ' . ...............

..................... . . . . . . Irlanda

Nueva Zelanda ............ . . . . . . . . . . . Canadá ......................... ,. * ' .! . . .

, . ; _ a . . . . . Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

............ Estados Unidos ............. .... Australia :..

. . . . !. ' recia ................ .: .... Portugal ............ ;.. . ... . :,. Turquía ..................... España .....................

........................ . . Japón . .

FUENTES : O.C.D.E. : Revmue Staitistks of OCDE member coun-

tries (1965-1978). O.C.D.E.: Revenue Staitistics of OCDE Tnefltber ooun-

tries (1966-1979).

, . 3 .

El crecimiento de. la Administración, junto con una creciente. re- sistencia a pagar impuestos, produce una tendencia hacia el déficit cada vez mayores. El volumen del déficit ha estado creciendo desde la muerte de Franco, el año 1975, fenómeno previsible en un periodo de cambio constitucional.

I.E.M.: . Una economía maniatada . . 207

a) Definiciones

La definición de un déficit plantea problemas: no hay acuerdo en España sobre el empleo de lo que podemos denominar DI (déficit del Tesoro, tal como aparece en el cuadro 7)) DZ (los ingresos de las Ad- ministraciones Públicas menos sus gastos no financieros) o Ds (los ingresos de las Administraciones Públicas menos Dz, menos su adquisición neta de activos financieros).

DI debe utilizarse para la política monetaria día a día del Banco de España, como puede comprobarse en el cuadro 7, donde aparece como factor de creación de base monetaria. El Gobierno, habitualmente, calcula 0 2 al presentar el presupuesto. Nosotros, sin embargo, preferi- mos D3 en nuestro propósito de mostrar el impacto social del déficit. D3 es, en realidad, lo mismo que el P.S.B.R. en el Reino Unido (si bien, no incluye las necesidades de crédito de las empresas públicas, como en el concepto británico) (9).

b) Un déficit en continua expansión

El cuadro 13 muestra lo rápido que D3 ha crecido en términos de porcentaje del P.I.B. Aunque las cifras de la necesidad de financiación de las Administraciones Públicas sólo llegan hasta 1978, la impresión

C U A D R O 1 3

Déficit (D3) de las' Administraciones Públicas. como porcentaje del P.I.B.

Años '

1964 1965 ,

1966 1967 1968 1969 1970 1971

F m ~ m s : MINISTERIO DE HACIENDA: Cuentas de las Admin4straciones PtZbl4cas (aflos 1964 a 1978). I.N.E.: Contabil4dad Nacional d e Espafia, base 1970, Madrid, 1979. BANCO DE ESPARA: In forme A f i ~ ~ l , 1979, Apendice 1.

(9) Para estas definiciones, véase P. SCHWARTZ: «El sector protegido en Es- paña», en Papeles de Economía Española (1981), núm. 7, págs. 117-122.


general, dado el rápido crecimiento de la más restringida. definición D2 -confesado por 'el Gobierno-, es que la tendencia se ha acelerado.

Otra tendencia preocupante es el aumento del recurso al Banco de España. S610 existen cifras completas de financiación de la definición más restringida del déficit referidas al Estado, pero son significativas, ya que los restantes componentes de las Administraciones Públicas o se endeudan poco o son acreedoras. Las cifras del cuadro 14 muestran una disminución del endeudamiento público en el exterior, un crecimiento sostenido de las emisiones de deuda pública y una rápida ex- pansión de la creación directa de dinero .mediante créditos del Banco de España.

En el cuadro 14 puede verse que Dz se ha aproximado a 4 0 0 ~ lo9 ptas. en 1980. Se espera que supere 700X lo9 ptas. en 1981 y las 1 X 10" ptas. en 1982. No deben ponerse muchas esperanzas en la contención de sueldos y salarios en el sector público el año que tendrá lugar en 1982 como consecuencia del pacto social de junio de 1981, ya que el Esta- do ha prometido, en compensación, aumentar la inversión pública en 350x109 ptas. Un crecimiento del déficit significaría un efecto más directo del déficit sobre la base monetaria cada año, haciendo así el problema de la inflación más difícil.

I L

CUADRO 1 4 ,

Financiación del Estado (109 ptas., variaciones anuales) ,

Déficit (-) (D2 del Estado solamente). 22,O - 90,8 -200,5 -168,2 -388,7 ----- Financiación del déficit: Sector exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32,2 85,l - 46,6 - 1,3 - 22,3 Deuda pública ........................ 108,3 38,O 227,2 179,7 201,3 Banco de España ..................... '- 54,2 129,2 72,7 219,O 379,4 Administraciones Públicas . . . . . . . . . 28,l - 13,l 12,6 - 6,4 - 0,3 Otros ................................. - 28,6 - 6,9 - 94,6 54,7 9,1 Compra, de títulos en Mercado de Va-

lores (-) ........................... - 5,8 - 8,6 Y 10,6 - 9,4 - 4,O ... Dotaciones del Crédito Oficial (-) -115,2 -146,7 -149,4 -158,7 -174,5

FUILNTE : BANCO DE ESPARA: Infame Anual, 1980, Cuadro-ApBndice 1.19.

- 672 -

I.E.M.: Una economía maniatada

1 c) Comparación internacional de déficit

Si la comparación de cifras siempre es problemática en el caso de datos de diferentes países, aquí se complica aún más por la diversidad de definiciones de déficit utilizadas en España.

Como indicador del volumen relativo, reproducimos en el cuadro 15 una estimación de la O.C.D.E., que es demasiado baja para España, aunque el déficit sea definido como 02. Las cifras muestran, sin embargo, que no es posible consolarse por el hecho de que el déficit sea inferior a la media. En realidad, se está aproximando rápidamente a las dimensiones del de Gran Bretaña.

CUADRO 1 5

Déficit de las Administraciones Públicas (1978)

Porcentaje de déficit sobre P.I.B.

USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Japón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

' ...... República Federal Alemana Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gran Bretaña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canadá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

.............................. Italia España ...........................

F U E N ~ : «Interna1 Document o f OECD Committee for Economic Po-

licy,, abril 1979.

Los tres puntos neurálgicos de la economía española han empeorado en 1981. Hemos visto que la política monetaria, dirigida a reducir la actual tasa de inflación, ha sido prácticamente abandonada. Podemos ver ahora cómo, en lo que se refiere al gasto público y al déficit, al Go- bierno se ha dado asimismo carta blanca para gastar dinero en nombre de la reconversión industrial. Finalmente, en el capítulo sobre el mercado de trabajo, veremos cómo un «pacto social» ha dado al Gobier-

210 Revista Española de Financiacidn y Contabilidad

no una escusa para tener en su mano cuanto se refiere a contratos laborales.

Al igual que las otras dos transgresiones de la ortodoxia económica, ésta ha sido realizada con buenas intenciones. La crisis económica ha hecho que el Estado reciba numerosas peticiones de ayuda y que el ministro de Industria y Energía haya decidido la necesidad de establecer reglas objetivas que determinen, en forma casi automática, cuán- do deben concederse tales ayudas. Si la concesión de ayuda pública a empresas hundidas es siempre una equivocación, estas buenas intenciones han producido, paradójicamente, un resultado peor que el que habría producido el sacar de dificultades a unas pocas empresas ele- gidas. Han abierto un grifo de dinero público y favores administrativos, cuyas aguas curativas son ahora objetivo de sectores industriales enteros que, mientras esperan obtenerlas, desgarran el aire con sus gritos las- timeros.

El Decreto-Ley de Reconversión Industrial de 5 de junio de 1981 ado- lece de cuatro defectos fundamentales: a) reduce la seguridad legal del sistema administrativo español; b ) frecuenta la búsqueda de influencias y favores; c ) hace aumentar el despilfarro de dinero público, y d ) atrasa el proceso cambio de la industria.

a ) Como el Gobierno puede, tras algunas consultas, establecer un conjunto de medidas para cualquier sector industrial que sea considerado en crisis, no es posible prever hasta que punto será aplicable la legislación actual. Cuando el Gobierno decida que un determinado sector está en crisis, se aprobará un Plan y las empresas podrán obtener los beneficios de este plan si su Programa de Reconversión es, a su vez, aprobado por el Gobierno. Existe un campo infinito para la arbitra- riedad, que puede afectar al Impuesto sobre Transmisiones Patrimo- niales y Actos Jurídicos Documentados, a los tributos locales, al Im- puesto sobre el Tráfico de Empresas, a los derechos arancelarios, al Impuesto sobre Sociedades, a las, amortizaciones, a los contratos laborales y a otras condiciones laborales.

b) Se han establecido garantías frente al favoritismo político, pero ya han funcionado mal en su caso. El artículo 1 del Decreto-Ley dice que «el Gobierno, con carácter excepcional, podrá, a propuesta ,de los. Mi-

1 I.E.M.: Una economía maniatada 21 1 1

nisterios de Hacienda, Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, Industria y Energía y Economía y Comercio, aplicar, por Real Decreto, medidas de reconversión ... previa la elaboración y negociación de un plan de

'

reconversión por las Asociaciones empresariales, las Centrales sindicales más representativas y los órganos competentes de la Administra- ción». Pese a estos principios, el Gobierno, que sólo deseaba considerar en crisis la siderurgia integral y los astilleros, se ha visto forzado a considerar también en esta situación al sector textil.

No es preciso hablar mucho sobre los efectos que este Decreto ha tenido sobre la actividad de los grupos de presión. Las maniobras de los fabricantes textiles han incluido acciones hasta ahora desconocidas, tales como arrendar los servicios de diputados del Congreso para que defiendan sus intereses ante los Ministros.

c) El crecimiento del gasto público tendrá una triple causa. La primera es la reducción de ingresos fiscales, ya que todos los Planes incluyen una reducción de obligaciones fiscales. La segunda causa es el crecimiento de la responsabilidad financiera del Tesoro, ya que el Es- tado garantizará los créditos que los Bancos, públicos y privados, con- cedan a las empresas en dificultares (art. 4), y la tercera es el gasto directo de dinero público en subvenciones y préstamos.

Como corrección de errores, se determinaron, al día siguiente, las cifras de subvenciones, préstamos y garantías a recibir por los sectores en crisis en el año 1981: la suma parece oscilar alrededor de 40 X lo9 ptas.; pero es posible que, mediante la abusiva concesión de créditos extraor- dinarios en el Congreso de los Diputados, esta cifra sea aumentada cuanto se quiera. La predicción más general es que el coste de este Decreto-Ley puede llegar en 1981 hasta la mitad de los ingresos por el Impuesto de Sociedades, que se espera ascienda a 1 7 0 ~ lo9 ptas. en el actual año fiscal.

d) No es esta la primera vez que el Estado español firma acuerdos de reestructuración industrial con el sector de la siderurgia integral, los astilleros y el sector textil. En época de Franco, principalmente cuando el señor López Bravo era ministro de Industria, se acordó un cierto número de «acciones concertadas)), que dejaron a cada uno de estos sectores en una situación tal que han tenido que pedir nuevas ayudas ahora.


En general, puede señalarse que la reducción de impuestos y la suavización de las regulaciones laborales en los sectores en crisis es una confesión de que el sistema fiscal y legal de la economía española es defectuoso. Estas excepciones deberían concederse a toda la industria en condiciones de igualdad, para no condenar a las empresas rentables a sostener actividades en bancarrota.

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