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Escenarios  para  una  ciudad  en  época  de  crisis  De  nuevo  ¿Otra  Ley  del  Suelo?  

Nuevas  orientaciones  en  el  actual  escenario  polí<co  y  económico  

Julio  Tejedor  Bielsa  Profesor  Titular  de  Derecho  administra4vo  

Universidad  de  Zaragoza  

+  Más  leyes  que  planes  Inestabilidad,  intereses  cruzados  n  Vivimos  un  urbanismo  en  el  que  los  planes  duran  mucho  más  que  las  leyes,  inestable  norma:vamente  n  Desde  1956,  sólo  en  el  ámbito  estatal,  se  han  aprobado  LRLS1975  (y  TRLS1976,  Reglamentos  estatales),  

LRRUVS1990  (y  TRLS1992),  LRSV1998,  LS2007  (y  TRLS2008).  Cuatro  leyes  profundamente  reformistas,  especialmente  en  valoraciones,  en  apenas  treinta  años.  

n  En  ese  mismo  periodo,  Zaragoza,  quinta  ciudad  de  España,  ha  revisado  su  plan  general  de  ordenación  urbana  en  dos  ocasiones,  en  1986  y  2002.  Hoy  día  ni  tan  siquiera  está  sobre  la  mesa  la  posibilidad  de  iniciar  un  procedimiento  de  revisión.  

n  Pero  ya  contamos  con  un  nuevo  borrador  de  amplia  reforma  de  la  legislación  estatal  de  suelo  y  de  la  legislación  urbanís:ca  aragonesa.  La  situación  no  es  anómala  en  nuestro  modelo  de  Estado,  donde  las  Comunidades  legislan  y  legislan  en  lugar  de  concentrarse  en  ges:onar  y  ges:onar  (salvo  excepciones  contadas…).  

n  ¿Es  éste  el  escenario  adecuado  para  nuestras  ciudades,  para  nuestros  ciudadanos?  n  En  los  ochenta  la  construcción  autonómica  otorgó  el  protagonismo  en  la  “democra:zación”  del  urbanismo  y  su  vinculación  a  los  

ciudadanos  a  los  municipios.  Y  no  se  legisló  apenas…  n  En  los  noventa  prevaleció  el  debate  competencial  entre  Comunidades  Autónomas  y  Municipios  por  un  lado  (Tribunal  Supremo)  y  

Comunidades  Autónomas  y  Estado  por  otro  (Tribunal  Cons:tucional).  Desencadenó  frenesí  norma:vo...  n  Y  en  la  úl:ma  década  prevaleció  el  debate  sobre  la  inaccesibilidad  de  la  primera  vivienda,  su  encarecimiento,  y  la  burbuja  

inmobiliaria.  De  nuevo  inflación  norma:va  para  tratar  de  paliar  déficits  de  ges:ón...  n  ¿Y  el  urbanismo,  y  la  ciudad,  y  los  ciudadanos?  

n  Vivimos,  en  fin,  un  urbanismo  complejo,  no  tanto  por  las  técnicas  que  lo  soportan,  que  lo  son  también,  cuanto  por  los  intereses  entrecruzados  que  confluyen  sobre  él  (sociedad,  especulación  estructural,  repercusión  mediá:ca,  conflictos  de  intereses  y  equipos  técnicos,  conflictos  competenciales  y  sistema  de  par:dos,  demograda,  economía,  medio  ambiente…)  

+  

Volvamos  la  vista  atrás,  una  mirada  a  la  legislación  histórica  hasta  llegar  al  día  de  hoy…  La  vola:lidad  de  la  legislación  urbanís:ca  es,  sorprendentemente,  una  constante  histórica  en  nuestro  país.  Es  bueno  echar  la  vista  atrás,  a  los  orígenes,  para  comprobarlo  y  para  comprobar  también  cómo  los  debates  son  recurrentes,  cómo  si  el  diseño  de  la  ciudad  fue  originariamente  función  pública,  su  ges:ón  y  el  tratamiento  de  la  plusvalía  siempre  han  dado  lugar  a  debate  y  tratamientos  alterna:vos.  

Ensanche  vs.  reforma  interior  de  poblaciones…  

Antecedente.  Proyecto  de  Ley  general  para  la  reforma,  saneamiento  y  ensanche  de  las  poblaciones  1861    Legislación  de  reforma  interior  a)  Ley  de  exprop.  forzosa  1879  b)  Ley  de  ref.  interior  1895    Legislación  de  ensanche  a)  Ley  de  ensanche  1864  b)Ley  de  ensanche  1876  c)  Ley  de  ensanche  1892    En  tan  sólo  30  años  se  sucedieron  en  nuestro  país,  en  una  época  en  que  el  dinamismo  norma:vo  era  muy  inferior,  mucho  antes  de  la  motorización  legisla:va  actual  (casi  hipermotorización,  podríamos  decir  hoy),  hasta  cinco  grandes  normas  urbanís:cas,  cinco.  

Ensanche  -­‐  Ges:ón  directa  financiada  

por  presupuesto  y  fiscalidad  especiales  y  finalistas.  

-­‐  Bonificaciones  fiscales  para  los  propietarios  que  cedan  y/o  urbanicen  

-­‐  Expropiación-­‐sanción  para  quienes  no  asuman  cesiones  mínimas  y,  luego,  medias  

-­‐  Equidistribución  arcaica  

Reforma  interior  -­‐  Expropiación  por  franjas  

laterales  con  anchura  creciente.  Plusvalía  financia  la  reforma  interior  

-­‐  Al  valorar,  no  se  consideran  las  plusvalías  derivadas  de  la  ejecución  del  proyecto  

-­‐  Ges:ón  directa  o  por  concesión  

+  La  cultura  urbanís:ca  de  1956.  Urbanismo  y  propiedad  n  El  actual  modelo  urbanís:co  español  data,  aun  contando  con  los  precedentes  señalados,  de  1956.  Garan:za  la  

dirección  pública  de  la  ac:vidad  urbanís:ca  que,  al  generar  desigualdad  entre  par<culares,  comporta  la  ar:culación  de  técnicas  equidistribu<vas,  cada  vez  más  ambiciosas  y  complejas,  y  se  sujeta  a  par<cipación  ciudadana.  

n  Pero,  frente  a  la  autocomplacencia  y  las  “bondades”  del  modelo  de  1956  es  precisa,  indispensable,  una  revisión  crí:ca  profunda,  analizar  sin  apriorismos  los  resultados  efec<vos  del  modelo,  tanto  desde  la  perspec:va  de  la  ciudad  como  desde  la  perspec:va  del  mercado  y  la  garanka    de  los  derechos  cons:tucionales  y  ciudadanos.  El  sistema  tradicional  ha  producido  efectos  perversos.  

n  El  modelo  urbanís:co  e  inmobiliario  de  1956,  concretado  en  la  norma:va  reguladora  del  sector  inmobiliario  de  1981,  cons:tuyó  una  ú:l  herramienta  de  socialización  de  las  clases  medias  emergentes,  permi:ó  alcanzar  la  paz  social  a  través  de  la  generalización  de  la  propiedad  de  la  vivienda  (accesible  con  financiación  ajena  que,  :tulizada,  reforzaba  y  dinamizaba  al  propio  sistema  financiero).  De  este  modo,  al  uso  tradicional  en  España  del  sector  inmobiliario  como  instrumento  de  polí<ca  económica  se  añadió  el  uso  como  herramienta  de  estabilización  social.  

n  Sucesivas  reformas  (1975-­‐1978,  1990-­‐1992,  1996-­‐2003)  mantuvieron  el  modelo  equidistribu<vo  de  urbanismo  corrector  de  la  “lotería  del  planeamiento”  (porque  tradicionalmente  en  España  el  planeamiento  ha  venido  atribuyendo,  a  través  del  sistema  de  valoración,  plusvalías  no  ganadas  por  los  :tulares  del  suelo).  El  ensanche  seguía  inspirando  la  norma:va  urbanís:ca,  siempre  el  crecimiento…  

n  Las  bases  del  modelo  de  1956  nos  han  traído  hasta  el  momento  actual,  en  el  que  se  ha  generado  una  gigantesca  burbuja  inmobiliaria  que  se  basó  en  la  postergación  de  los  intereses  generales  tras  los  intereses  económicos;  la  subordinación  de  la  función  pública  de  gobierno  del  territorio  al  derecho  a  promover  la  transformación  urbanís:ca  del  suelo;  la  incorporación  a  la  propiedad  del  suelo  de  las  expecta:vas  urbanís:cas  como  elemento  esencial  de  valor  desde  el  momento  mismo  de  la  clasificación  del  suelo;  y  el  reconocimiento  financiero  de  dicho  valor  como  soporte  de  crédito  promotor.  

+  Efectos  de  la  legislación  urbanís:ca  ¿Qué  hemos  conseguido?  

¿Vivienda  accesible?  n  Reservas  para  vivienda  protegida.  Existe  suelo  calificado  

para  vivienda  protegida  en  nuevos  desarrollos.  No  en  ciudad  histórica  

n  Vivienda  dotacional  viene  a  tratar  de  paliar  tales  déficits.  Es  necesidad  permanente  

n  Conexión  entre  planes  de  vivienda  y  planeamiento  urbanís<co.  Rehabilitación,  regeneración  urbana  y  renovación  urbana  vs.  nuevos  desarrollos.  Memoria  

¿Mejores  ciudades  y  pueblos?  n  Balance  muy  desigual,  muy  vinculado  a  

las  dinámicas  locales,  más  dependiente  de  la  ges<ón  que  de  la  legislación  

n  Poco  o  nada  :enen  que  ver  las  dinámicas  urbanís<cas  en  municipios  muy  pequeños  del  interior  con  las  de  grandes  municipios,  ciudades  medias,  el  litoral  o  la  alta  montaña.  

n  Efecto  posi:vo  de  los  estándares  de  reserva,  hoy  en  cues:ón  dada  su  concepción  como  cargas  económicas  sobre  un  sector  colapsado  

n  En  los  úl:mos  años  crece  la  reflexión  interdisciplinar  sobre  la  ciudad,  proveniente  del  propio  urbanismo,  como  ciencia,  la  arquitectura,  el  derecho,  la  sociología,  la  ingeniería,  la  par:cipación…  

n  Concepción  de  la  ciudad  como  hábitat  humano  integrado,  como  entorno…  

¿Un  mercado  y  un  modelo  eficientes?  n  El  urbanismo  de  la  equidistribución.  De  la  reparcelación  

al  aprovechamiento  medio,  del  aprovechamiento  medio  a  la  cesión  de  suelo  no  urbanizable  especial  vinculada  a  la  reclasificación  de  suelo  urbanizable.  La  reparcelación  universal  es  imposible...  

n  El  urbanismo  de  la  repercusión.  Modelo  inflacionista,  en  perjuicio  del  des:natario  final  del  producto  inmobiliario.  No  se  puede  trasladar  todo  sobre  capacidad  máxima  de  pago  

n  El  urbanismo  financiero.  Se  planifica  para  generar  valor  (no  sólo  ciudad).  Plusvalías  de  papel,  hoy  mojado...  Se  financia  el  futuro  

n  El  urbanismo  de  la  burbuja.  Producto  del  agotamiento  de  márgenes  económicos  

+  Disfunciones  competenciales  y  otras  paradojas  del  urbanismo...  

n  Definición  de  polí:cas  públicas  de  relevancia  territorial  y  capacidad  del  territorio.  La  competencia  entre  municipios  como  factor  determinante  del  desequilibrio  territorial  

n  La  administración  autonómica  ¿árbitro  entre  municipios?  La  racionalidad  del  uso  del  territorio  y  la  defensa  de  lo  público  como  ejes  de  la  competencia  autonómica.  Necesidad  de  ordenación  del  territorio  

Impacto  de  la  autonomía  municipal  y  redefinición  de  la  competencia  autonómica  y  estatal.  Ordenación  del  territorio  y  “sectorialización”  del  urbanismo.  n  De  concurrencia  competencial  plena  a  

limitación  de  las  competencias  autonómicas  en  función  del  interés.  Referencia  crí:ca  a  la  jurisprudencia  del  Tribunal  Supremo  y  la  distribución  competencial  entre  Estado  y  Comunidades  Autónomas  

n  Del  urbanismo  como  polí:ca  de  ordenación  integral  a  la  “sectorialización”.  La  miríada  de  informes  sectoriales  (aguas,  defensa,  patrimonio,  vías  pecuarias,  protección  civil,  carreteras  en  sus  diferentes  niveles,  etc.)  

n  Una  intervención  autonómica  emergente.  La  evaluación  ambiental  estratégica.  

n  Urbanismo,  autonomía  municipal  y  sistema  de  par<dos.  Repercusión  competencial  

n  El  gran  déficit  del  urbanismo  local,  la  disponibilidad  y  formación  de  cuadros  técnicos,  especialización  del  urbanismo  y  debilidad  endémica  de  la  Administración  municipal.  

n  Urbanismo  y  financiación  local.  Necesidad  de  una  reforma  local  en  clave  de  autonomía  financiera.  Demagogia  competencial  en  las  úl:mas  reformas  locales  

+  Ley  tras  ley...  A  vueltas  con  las  cuatro  úl:mas  leyes  del  suelo  tras  la  de  1956  

LRLS1975  y  TRLS1976  n  Nueva  Ley  de  Ensanche,  mejorando  la  de  1956.  La  

“tradición”  urbanís:ca  española  empieza  aquí…  n  Mejoras  en  el  sistema  de  planeamiento  y  

clasificación.  Municipalismo  urbanís:co  n  Mejoras  en  el  sistema  de  ges:ón.  Aprovechamiento  

medio.  Generalización  del  sistema  de  compensación  n  Asignatura  pendiente.  El  suelo  urbano  y  su  

tratamiento  en  planes  (TAUS,  reparcelaciones  económicas,  expropiaciones  con  pago  en  aprovechamiento…).  

LRSV1998  n  ¿Cambio  de  modelo?  ¿Liberalización  o  

desregulación?  n  Retranqueo  administra:vo  y  sistema  de  

clasificación.  Estatuto  de  la  propiedad  y  clasificación  del  suelo.  La  polémica  del  “todo  urbanizable”  

n  El  cambio  del  sistema  de  valoraciones  del  suelo.  El  mercado  y  la  obra  pública  

n  Idas  y  venidas  de  la  reforma:  RDL  4/2000  y  Ley  23/2003.  

n  ¿La  bomba  que  infló  la  burbuja  insuflando  financiación  sin  límite  al  sector  inmobiliario?  

LRRUVS1990  y  TRLS1992  n  El  urbanismo  “a  toque  de  corneta”:  El  sistema  de  

adquisición  gradual  de  facultades  urbanís:cas  n  Expropiación-­‐sanción  y  sistema  de  valoraciones  del  suelo.  

La  valoración  de  la  inversión  efec:va  y  la  conversión  forzada  del  propietario  en  empresario  

n  Ruptura  de  la  paz  competencial.  La  STC  61/1997.  Inseguridad  

n  Con:nuidad  en  la  regulación  y  ges:ón  del  ensanche.  Mayor  intervención  sin  introducir  competencia  

n  Intento  frustrado  (y  frustrante)  de  regular  la  intervención  en  suelo  urbano.  Áreas  de  reparto  y  TAUS  

n  Comisión  de  Expertos  MOPUTMA  vs.  Tribunal  de  Defensa  de  la  Competencia  

LS2007  y  TRLS2008  n  ¿Nuevo  cambio  de  modelo?  El  suelo  como  recurso  natural  sujeto  

al  principio  de  desarrollo  sostenible.  Urbanizar  lo  indispensable,  no  más...  

n  Situaciones  básicas  vs.  clasificación.  Una  nueva  concepción  de  las  competencias  estatales  

n  Liberalización  y  competencia  entre  operadores  urbanís:cos.  Empresarios  y  propietarios  en  la  ges:ón  urbanís:ca  

n  Nuevo  sistema  de  valoraciones  del  suelo.  Entre  la  tradición  y  la  ruptura  ponderando  la  inversión.  Tratamiento  del  suelo  no  urbanizado  suscep:ble  de  urbanización  

+  El  derecho  urbanís:co,  un  ámbito  colmado  de  “anomalías”  jurídicas  Contratación,  competencia  y  urbanismo  n  Surgimiento  del  debate  en  torno  al  urbanizador  

valenciano.  TJUE  (prestación  principal),  TS  (obra)  

n  ¿Es  pública  la  obra  de  urbanización?  Vuelta  a  los  orígenes.  Plan,  proyecto,  dirección,  recepción...  Scala  I  y  II,  Auroux,  Müller,  España…  

n  Par:culares  adjudican  la  obra  de  urbanización  sin  licitación  mediante  una  excepción  licitatoria  a  su  favor  (junta  de  compensación).  Equipos  técnicos  privados  dirigen  el  proceso…  

n  ¿Competencia  entre  operadores  económicos?  

Valoraciones  inmobiliarias  n  Núcleo  duro  de  la  competencia  estatal,  quizá  lo  único  relevante  n  ¿Debe  valorarse  el  proyecto  que  se  trata  de  ejecutar  mediante  el  planeamiento  

urbanís:co?  ¿Debe,  además,  valorarse  la  mejor  de  las  expecta:vas  posibles  según  el  plan?  LS1998  vs  LS2008  y  el  suelo  “preurbanizable”  

n  Cerdá  (1860):  “Cuando  la  administración  paga  con  fondos  públicos  […],  los  terrenos  y  edificios  en  que  haya  de  emplazarse  una  calle,  compra  a  los  propietarios  a  ella  colindantes  el  derecho  a  hacerles  más  ricos,  duplicando,  cuando  menos,  el  valor  de  los  edificios  y  terrenos  sitos  a  uno  y  otro  lado  de  la  nueva  calle,  en  una  zona  igual  en  anchura  al  fondo  ordinario  de  los  edificios”.  

n  36.1  LEF1954:  “las  tasaciones  se  efectuarán  con  arreglo  al  valor  que  tengan  los  bienes  y  derechos  expropiables  al  :empo  de  iniciarse  el  expediente  de  jus:precio  sin  tenerse  en  cuenta  las  plusvalías  que  sean  consecuencia  directa  del  plano  o  proyecto  de  obras  que  dan  lugar  a  la  expropiación  y  las  previsibles  para  el  futuro”  

Convenios  urbanís<cos  n  Principio  de  indisponibilidad  de  

potestades  públicas  vs.  mercan:lización  del  planeamiento  

n  ¿Hipocresía  judicial?  Convenio  no  implica  renuncia,  ni  genera  obligación  de  aprobar  el  planeamiento  conforme  a  lo  pactado,  pero  :ene  naturaleza  contractual  y  genera  responsabilidad  

n  Se  pactaba  todo:  Revisión,  modificación,  ejecución  o  financiación  de  obra  (sin  licitación),  equipamientos  en  más  o  en  menos  

n  Fuente  de  prác:cas  corruptas…  

Especulación  y  precios  del  suelo  y  de  la  vivienda  n  ¿A  qué  especulación  se  refiere  la  Cons:tución?  Normas  y  prác:cas  

tendentes  a  incrementar  ar:ficiosamente  el  valor  del  suelo  o  del  producto  construido  sobre  el  mismo.  Es  decir,  lo  habitual…  

n  Prác:cas  colusorias  y  competencia  imperfecta  o  inexistente,  abusos  de  posición  dominante,  mercado  compar:mentado  municipalmente…  

n  281  a  284  CP:  Detracción  del  mercado  de  materias  primas  para  desabastecer,  forzar  alteración  de  precio  o  perjudicar  a  consumidores;  difundir  no:cias  falsas  o  u:lizar  información  privilegiada  para  alterar  los  precios  que  habrían  de  resultar  de  la  libre  competencia  de  cualesquiera  cosas  muebles  o  inmuebles  que  sean  objeto  de  contratación.  ¿Se  han  aplicado  alguna  vez?  

+  ¿Hacia  dónde  caminamos?  Sobre  la  Ley  de  Suelo  de  2008  En  el  sector  inmobiliario  cunde  el  desconcierto.  Lo  que  se  concibió  inicialmente  como  una  crisis  cíclica  más,  pese  a  los  avisos  que  provenían  desde  ámbitos  académicos  y,  ocasionalmente,  polí:cos,  se  trató  como  una  crisis  cíclica  más,  aplicando  refinanciaciones  que  diferían  el  problema  a  un  escenario  económico  futuro  que  se  esperaba  mejor.  Frustrada  la  expecta:va  de  mejora,  la  refinanciación  a  los  promotores  inmobiliarios  fracasó,  se  generalizaron  daciones  en  pago,  se  incrementó  el  desempleo  y  el  sector  se  paralizó.  El  sistema  financiero,  por  su  parte,  comenzó  a  arbitrar  procedimientos  para  refinanciarse  a  sí  mismo,  estrangulando  el  crédito,  limitando  sus  gastos  opera:vos,  incrementando  comisiones,  aprovechando  la  liquidez  del  BCE…  Así  estamos  hoy.  En  2008  se  desechó  una  bajada  generalizada  de  precios  que  hubiera  permi:do  desinflar  de  manera  ordenada  la  burbuja  ajustando  el  valor  de  los  ac:vos  inmobiliarios  por  que  ni  la  banca  ni  los  promotores  inmobiliarios  estaban  entonces  dispuestos,  confiados  en  el  carácter  cíclico  y  no  sistémico  de  la  crisis,  a  asumir  pérdidas.  Su  probable  y  parcial  intervención  era  previsible,  y  se  previó.  Los  Gobiernos,  estatal  y  autonómicos,  se  enfrentaron  a  una  situación  en  la  cual  los  tenedores  del  problema  negaban  su  misma  existencia.  Lo  cierto  es  que,  ni  uno  ni  otros  mostraron  tampoco  la  menor  disposición  para  atacar  el  problema  donde  estaba  evitando  la  tradicional  patada  hacia  adelante  vía  refinanciación.  ¿Y  ahora?  Contamos  con  mucho  más  suelo  clasificado  suscep<ble  de  transformación  que  nunca,  muchos  menos  ordenado  que  nunca,  también,  resultado  de  unas  dinámicas  de  planeamiento  en  las  que  el  interés  general  (salvo  el  financiero)  pasó  a  un  segundo  plano  y  en  el  que  el  análisis  global  quedó  postergado  a  las  múl<ples  percepciones  sectoriales  que  se  plasman  en  los  numerosísimos  informes  emi:dos  en  el  curso  de  los  procedimientos  de  planeamiento.  El  resultado  de  la  década  prodigiosa  ha  sido  la  deconstrucción  del  urbanismo.  

Millones  de  euros.  BdE  

Crédito  Constructor  

Crédito  Promotor  

Jun'98   28190   16461  Mar'02   47487   43594  Dic'08   151477   318031  Dic'11   98505   298266  

+  Fundamentos  esenciales  de  la  Ley  de  Suelo  de  2008  

n  Concepción  no  especula:va  del  planeamiento.  El  suelo  por  lo  que  es  y  no  por  que  lo  que  puede  llegar  a  ser.  La  mera  aprobación  del  planeamiento  ya  no  implica  la  incorporación  legal  a  la  propiedad  de  plusvalías  no  ganadas:  7.2  LS2008  

n  La  Ley  de  Suelo.  Ruptura  “suave”  con  el  modelo  anterior,  coherente  con  la  autocomplacencia  técnica  sobre  el  mismo.  La  propiedad  ya  no  es  el  eje  esencial  del  derecho  urbanís<co.  Hay  otros  derechos,  intereses,  libertades.  El  eje  de  la  regulación  y  ejercicio  de  competencia  estatal  pasa  de  la  propiedad  al  suelo...    

n  Y  el  suelo  se  regula  ahora  como  recurso  natural,  escaso,  sujeto  al  principio  de  desarrollo  sostenible:  2  LS2008.  El  avance  hacia  la  construcción  de  indicadores  de  sostenibilidad:  El  Libro  Blanco  de  2010.  

n  El  estatuto  urbanís:co  del  ciudadano.  Una  nueva  referencia.  Por  un  urbanismo  verdaderamente  transparente  (informado,  SIU  estatal  y  autonómicos),  par:cipa:vo  y  ambientalmente  sostenible  (referencia  a  evaluación  ambiental):  4,  5  y  11  LS2008.  Importancia  de  la  acción  pública  combinada  con  estatuto  de  ciudadanía  

n  Clasificación  urbanís:ca  versus  situaciones  básicas  del  suelo:  Derecho  y  hecho,  futuro  y  presente  como  factores  relevantes  n  Suelo  rural.  El  no  suscep:ble  de  

transformación  y  el  suscep:ble  no  transformado.  Modulaciones  en  el  régimen  transitorio.  

n  Suelo  urbanizado.  El  legalmente  transformado.  El  caso  par:cular  del  suelo  urbano  no  consolidado:  2.2.b)  RVLS2011  

+  

n  Ges<ón  en  competencia:  Nuevos  roles  de  propietarios,  empresarios  y  administración.  Prevalencia  de  la  ges:ón  pública,  con  adjudicación  en  competencia,  y  admisión  de  “peculiaridades  o  excepciones  a  favor  de  la  inicia:va  de  los  propietarios  del  suelo”  [6.a)  LS2008].  La  propiedad,  el  derecho  a  urbanizar  y  el  derecho  a  par:cipar  en  actuaciones  urbanís:cas  o  a  no  hacerlo.  

n  La  prevención  de  la  retención  especula:va  de  suelo.  Deber  de  edificar  y  régimen  de  edificación  forzosa.  

n  Los  patrimonios  públicos  de  suelo  y  la  polí<ca  de  vivienda.  Regulación  del  des:no  de  los  bienes  que  lo  integran,  régimen  de  reversión  y  de  las  reservas  para  vivienda  protegida  

Otras  cues:ones  relevantes  de  la  Ley  de  Suelo  de  2008:  Ges:ón,  valoración  

Sistema  de  valoración  del  suelo  por  lo  inver<do  y  no  por  lo  planificado:  21-­‐28  LS2008  y  RVLS2011  

n  Valor  inicial  (capitalización)  versus  valor  urbanís:co.  Los  cambios  derivados  de  la  aplicación  del  régimen  de  valoración  sobre  situaciones  básicas  y  no  sobre  clasificación.  La  cues:ón  del  suelo  urbano  no  consolidado  y  del  suelo  urbanizable  no  urbanizados.  

n  Modulaciones  del  valor  inicial:  Coeficientes  de  situación  [23.a)  LS2008  y  17  RVLS2011],  valoración  del  derecho  a  promover  su  transformación  (25  LS2008  y  28  RVLS)  

n  Régimen  transitorio  de  la  reforma  del  régimen  de  valoraciones  DT3.2  LS2008,  prorrogada  por  DF9  RDL  20/2012  (1/7/2012)  

+  

La  eterna  tarea  pendiente:  Volver  la  vista  a  la  ciudad  consolidada  Simplificar  el  ordenamiento,  el  sistema  de  planeamiento  y  la  prác:ca  urbanís:ca.  Debemos  caminar  hacia  otro  modelo  porque  el  pasado  probablemente  no  volverá,  porque  resulta  financieramente  inviable,  y,  probablemente,  no  debe  volver,  porque  el  modelo  que  generó  la  burbuja  hipoteca  a  las  futuras  generaciones  •  Rehabilitación,  regeneración  urbana,  renovación  

urbana.  Concepto  •  Colmar  vacíos  urbanos.  ¿Es  necesario  clasificar  o  

urbanizar  más  suelo?  ¿Es  necesario  edificar  el  ya  urbanizado?  

•  Ponderar  conjuntamente  la  capacidad  residencial  del  parque  edificado  en  uso  o  rehabilitable  para  modular  crecimientos  

Nuevo  régimen  civil,  fiscal  y  administra<vo  de  la  rehabilitación  arquitectónica,  regeneración  urbana  y  renovación  urbana    § Ley  19/2009,  de  23  de  noviembre,  de  medidas  de  fomento  y  agilización  procesal  del  alquiler  y  de  la  eficiencia  energé:ca  de  los  edificios  

§ Ley  2/2011,    de  4  de  marzo,  de  Economía  Sostenible  

§ Real  Decreto-­‐ley  6/2010,  de  9  de  abril,  de  medidas  para  el  impulso  de  la  recuperación  económica  y  el  empleo  

§ Real  Decreto-­‐ley  5/2011,  de  29  de  abril,  de  medidas  de  regularización  y  control  del  empleo  sumergido  y  fomento  de  la  rehabilitación  de  viviendas  

§ Real  Decreto-­‐ley  8/2011,  de  1  de  julio,  de  medidas  de  apoyo  a  los  deudores  hipotecarios,  de  control  del  gasto  público  y  de  cancelación  de  deudas  con  empresas  y  autónomos  contraídas  por  las  en:dades  locales,  de  fomento  de  la  ac:vidad  empresarial  e  impulso  de  la  rehabilitación  y  de  la  simplificación  administra:va  

§ Planes  de  viviendas  estatales  y  autonómicos  

+    Problemas,  remedios  La  ciudad  consolidada  se  enfrenta  a  graves  problemas,  muy  diversos  en  función  de  las  caracterís<cas  y  dinámicas  demográficas  y  económicas  de  los  municipios.  A  veces,  el  patrimonio  edificado  soporta  gran  presión  para  ser  sus<tuido;  en  otras  ocasiones  su  degradación  corre  paralela  al  envejecimiento  de  la  población...  

Obsolescencia,  gentrificación  y  despoblación  n  Gran  parte  de  nuestro  parque  edificado  está  

obsoleto  ya  no  sólo  desde  una  perspec:va  construc:va,  sino  también  energé:ca.  No  es  sólo  un  problema  de  conservación,  se  trata  de  mejorar...  Y  vamos  con  mucho  retraso,  como  denuncia  la  Comisión  Europea  

n  La  mejora  de  la  ciudad  consolidada  no  puede  suponer  el  sacrificio  de  su  población  actual,  desarraigándola  a  favor  de  nuevos  colec:vos  con  mayor  poder  adquisi:vo  que  accedan  a  la  neociudad  consolidada  de  calidad.  Hay  que  trabajar  con  la  población  actual  y  eso  exige  un  seguimiento  social  de  las  intervenciones  

n  En  municipios  del  interior,  con  escasa  ac:vidad  económica  y  vinculada  a  un  sector  primario  en  declive,  el  envejecimiento  y  deterioro  del  parque  edificado  es  paralelo  al  de  la  población  que  lo  ocupa  ¿Es  un  proceso  reversible?  

Densificación,  regeneración  urbana  y  ges<ón  del  parque  n  La  densificación  puede  generar  una  nueva  

insostenibilidad  interior  de  la  ciudad  cuando  no  se  actúa  sobre  infraestructuras  y  dotaciones  para  dar  servicio  a  la  nueva  población.  No  basta  actuar  sobre  aprovechamientos,  aunque  haya  que  hacerlo,  hay  que  analizar  e  intervenir  globalmente,  con  flexibilidad  

n  Regeneración  urbana  implica  conservar,  rehabilitar,  ges:ón  social  de  la  ciudad  y  sus  habitantes,  seguimiento,  mejora  energé:ca.  Es  diferente  de  la  renovación  urbana,  que  favorece  la  destrucción  de  patrimonio  edificado  y  la  gentrificación  (aun  cuando  en  ocasiones  sea  la  única  alterna:va)  

n  Ges:ón  del  parque  edificado.  No  falta  sólo  cultura  del  uso  en  alquiler,  falta  sobre  todo  cultura  empresarial  del  alquiler.  Lo  público,  por  sí  mismo,  no  es  suficiente.  Es  precisa  economía  social...  

+  

Perspec:va  de  la  norma:va  de  vivienda.  Fomento  de  la  rehabilitación  Los  planes  estatales  y  autonómicos  de  vivienda  más  recientes  han  incorporado  como  uno  de  los  ejes  esenciales,  junto  a  medidas  de  fomento  del  alquiler  que  se  han  mostrado  claramente  ineficaces,  el  impulso  a  la  rehabilitación  tanto  aislada  (aunque  con  grandes  prevenciones)  como  en  áreas  de  rehabilitación  integral  o  de  rehabilitación  de  casco  histórico,  ges:onadas  mediando  convenios  interadministra:vos  y  con  elevadísimas  subvenciones  tanto  en  términos  rela:vos  como  absolutos.  En  el  actual  contexto  económico,  sin  embargo,  tal  volumen  de  subvenciones  resulta  didcilmente  sostenible  

n  Necesidad  de  vivienda  como  demanda  obje:vable  que  ha  de  guiar  las  polí:cas  públicas  de  ordenación  y  provisión.  

n  Planificación  y  programación  autonómica  y  municipal  de  las  polí:cas  de  vivienda,  conectándolas  con  las  urbanís:cas.  

n  Previsión  de  reservas  generalizadas  de  vivienda  protegida,  entendidas  como  uso  específico  y  permanente  establecido  en  el  planeamiento  

n  Introducción  de  la  vivienda  dotacional  como  un  elemento  más  vinculado  al  desarrollo  urbano  que  cubre  una  necesidad  de  alojamiento  de  determinados  colec:vos  con  dificultades  para  acceder  al  mercado  

n  Exigencia  de  nueva  documentación  al  planeamiento  que  plasme  las  ideas  anteriores  y  oriente  sus  determinaciones  en  línea  con  lo  querido  por  la  LS2008  [10.1.a)]:  n  Cataluña.  Memoria  social  [59.1.h)  LUC]  n  Aragón.  Estudio  de  necesidades  de  vivienda  y  de  dotación  

de  vivienda  protegida  en  el  municipio  que  jus:fique  las  decisiones  de  clasificación  de  suelo  residencial  adoptadas  y  las  reservas  mínimas  para  vivienda  protegida  que  se  establezcan  (47.3  LUA)  

n  Conexión  de  los  programas  de  rehabilitación  incluidos  en  los  planes  de  vivienda  con  el  planeamiento  urbanís:co  generando  programas  plurianuales,  suficientemente  flexibles,  de  intervención  sobre  la  edificación  y  la  ciudad  consolidada  n  Posible  vinculación  de  la  rehabilitación  aislada  a  la  

inspección  técnica  de  la  edificación  n  Vinculación  de  las  áreas  de  rehabilitación  integral  a  

ámbitos  de  reforma  interior  o,  muy  excepcionalmente,  de  renovación  urbana  

n  Vinculación  de  las  áreas  de  rehabilitación  de  casco  histórico  a  conjuntos  de  interés  cultural  o  figuras  análogas  de  protección  de  la  legislación  de  patrimonio  cultural  

n  No  puede  marginarse  ni  despreciarse  el  tratamiento  de  la  ciudad  existente  en  el  planeamiento.  Es  preciso  superar  de  una  vez  por  todas  en  nuestro  país  el  urbanismo  de  ensanche  

n  Evaluación  de  la  capacidad  de  la  ciudad  existente  para  acoger  la  demanda  de  usos  previsibles  en  el  horizonte  de  vigencia  del  planeamiento,  ponderando  el  potencial  que  la  rehabilitación,  la  regeneración  urbana  y  la  renovación  urbana  pueden  tener  para  mejorarlo.  

n  Establecer  ya  indicadores  de  sostenibilidad  y  evaluación  del  planeamiento  conforme  a  los  mismos.  

n  Introducir  límites  temporales  y  espaciales  al  planeamiento  con  objeto  de  evitar  condicionamientos  a  largo  plazo,  lastrados  por  hipoté:cas  indemnizaciones,  o  impactos  supralocales  

n  En  suma,  generar  una  nueva  cultura  de  planeamiento  que  afronte  la  labor  de  ordenar  la  ciudad  sobre  las  siguientes  bases:  n  Estudio  exhaus:vo  del  parque  inmobiliario  del  

municipio  n  Dinámicas  de  ocupación  y  flujos  de  población  

localizando  uso  anómalo  n  Estudio  de  la  segmentación  social  o  generacional  de  la  

ciudad  n  Necesidades  acreditables  de  nuevo  suelo  sobre  las  

variables  anteriores,  ponderando  junto  a  ellas  las  de  mercado  

Jaca  (Huesca),  intervención  en  C/Rapitán,  9-­‐11-­‐13.  FotograUas  termográficas  y  de  estado  antes  y  después  

Mejora  sustancial  de  la  envolvente  térmica  del  edificio,  entre  otros  obje4vos  

Conectar  urbanismo  y  vivienda.  Pensar  la  ciudad  existente  

Propiedad  horizontal  (Ley  19/2009,  Ley  2/2011,  RDL  8/2011)    n  Protagonismo  creciente  de  las  comunidades,  agrupaciones  o  coopera:vas  de  propietarios,  con  reconocimiento  de  amplia  capacidad  jurídica.  Les  corresponde  la  condición  de  promotores  de  actuaciones  de  rehabilitación  con  “empresas,  en:dades  o  sociedades  no  propietarios”  en  régimen  de  equidistribución  (19.2  RDL  8/2011  y  110.2  LES)  n  Ampliación  de  obras  legalmente  necesarias  y  regímenes  específicos  de  adopción  de  acuerdos  para  las  obras  de  mejora  de  la  calidad  y  sostenibilidad  del  medio  urbano,  salvo  que  existan  unidades  familiares  de  rentas  bajas  (110  y  111.2  LES).  n  ¿Qué  obras?  Las  vinculadas  a  la  garanka  de  derechos  de  las  personas,  especialmente  discapacitadas;  impuestas  por  normas  legales  sobrevenidas  por  razones  de  seguridad,  adecuación  de  instalaciones  y  servicios  mínimos,  reducción  de  emisiones  e  inmisiones  contaminantes  y  las  necesarias  para  reducir  consumos  de  agua  y  energía;  siempre  que  la  construcción  o  edificio  estén  afectados  por  un  instrumento  legal  de  rehabilitación.  La  administración  puede  imponer  su  ejecución  (18  RDL  8/2011)  n  Afección  real  de  las  fincas  priva:vas  al  cumplimiento  del  deber  de  costear  las  obras  por  la  aprobación  administra:va  del  proyecto  técnico  o  la  orden  de  ejecución.  n  Previsión  de  declaración  de  u:lidad  pública  y  necesidad  de  ocupación  de  los  elementos  priva:vos  indispensables  para  la  ejecución  de  las  obras  de  mejora  (no  habrá  alterna:va  viable  y  mantendrán  superficie  y  programa  mínimos)  

Nuevo  régimen  de  la  rehabilitación  y  de  la  regeneración  urbana  

Inspección  técnica  de  edificios  (RDL  8/2011)  n  Comba:r  el  incumplimiento  del  deber  de  conservación  y  prác:cas  tendentes  a  lograr  la  ruina  y  expulsión  de  ocupantes  legales  n  Sistema  con:nuo  de  verificación  de  la  situación  del  parque  edificado,  vinculado  al  régimen  jurídico  y  extensión  del  deber  de  conservación.  Incumplidas  medidas,  incumplido  deber  n  Exigible  en  capitales  de  provincia  y  municipios  de  más  de  25.000  habitantes  o,  en  general,  en  los  que  establezcan  las  CCAA  n  Objeto:  Precisar  obras  precisas  por  razones  de  seguridad,  salubridad,  accesibilidad  y  ornato  

Deber  de  conservación,  rehabilitación  y  regeneración  (RDL  8/2011)  n  Más  amplio:  Conservación  (habitabilidad,  seguridad,  salubridad,  accesibilidad,  ornato);  mejora  (calidad  o  sostenibilidad  del  medio  urbano,  turismo,  cultura);  regeneración  urbana  (urbanización,  dotaciones,  edificios,  en  ámbitos  degradados)  (17  RDL  8/2011)  n  Modulable,  en  virtud  de  “planes,  programas  o  instrumentos  integrales”  (urbanís:co,  social,  ambiental,  arquitectónico...)  [109.b)  LES]  n  Integrado,  al  cumplirse  cuando  proceda  en  régimen  de  equidistribución  y  vincularse  a  las  comunidades  de  propietarios  (18.1  RDL  8/2011)  n  Ampliable  por  incumplimiento,  tanto  cuan:ta:va  (hasta  el  75%  del  coste  de  reposición)  y  cualita:vamente  (hasta  rehabilitar,  no  sólo  conservar)  (18  RDL  8/2011)  

Tratamiento  fiscal  favorable  (y  con<ngente)  (RRDDLL  6/2010  y  5/2011)  n  Deducción  en  IRPF  sobre  importe  de  obras  realizadas  en  vivienda  habitual  o  edificio  para  eficiencia,  mejora  ambiental,  accesibilidad,  redes,  seguridad,  estanqueidad...  n  IVA.  Ampliación  del  concepto  de  rehabilitación  estructural,  :po  reducido  a  obras  de  mejora  y  rehabilitación  de  vivienda.  n  ¿Cabe  pensar  en  sociedades  de  rehabilitación  con  régimen  fiscal  especial,  similares  o  vinculadas  a  las  SOCIMI?  

+  

Documento  de  alterna:vas  a  favor  de  la  rehabilitación,  la  regeneración  y  la  renovación  urbanas.  Mayo  de  2012  Texto  complejo,  que  incorpora  contenidos  diversos,  tendentes  a  sistema:zar,  en  una  parte,  y  a  rec:ficar,  en  otra,  sustancial,  lo  examinado.  Se  trata  de  una  norma  refundidora,  en  gran  medida,  que  en  buena  lógica  debiera  dar  lugar  a  texto  refundido  en  las  materias  que  aborda.  Aborda  la  regulación  de  la  sostenibilidad  del  medio  urbano  (indicadores),  el  deber  de  conservación  y  la  ITE,  la  rehabilitación  arquitectónica  y  la  regeneración  y  renovación  urbanas,  la  reforma  de  la  LS2008,  la  reforma  de  la  Ley  de  Propiedad  Horizontal  y  otras  reformas  accesorias  

Otras  reformas  instrumentales  n  Ley  de  Propiedad  Horizontal.  Definición  de  obras  obligatorias  y  necesarias,  actuaciones  sujetas  a  autorización  administra:va,  régimen  de  adopción  de  acuerdos  

n  Ley  de  Ordenación  de  la  Edificación.  Inclusión  y  clarificación  en  su  ámbito  de  la  intervención  sobre  edificios  existentes,  para  su  ampliación,  reforma  o  cambio  de  uso  

n  Código  Técnico  de  la  Edificación.  Mejora  del  régimen  de  aplicación  en  edificios  existentes  impidiendo  reducir  cumplimiento  más  allá  de  exigencias  básicas,  cuando  las  cumplan  

n  Reglamento  de  Población  y  Demarcación  de  las  En:dades  locales.  Limitaciones  al  empadronamiento  en  relación  con  los  pisos-­‐patera  

n  Ley  Hipotecaria,  Ley  Concursal,  Ley  del  Mercado  Hipotecario:  Diversos  aspectos  rela:vos  a  los  créditos  refaccionarios  

Rehabilitación,  regeneración  y  renovación  urbanas  §  Mejoras  conceptuales  §  Man:ene  el  grueso  de  la  regulación  dispersa  actual  

§  Potencia  par:cipación  de  terceros  

§  Desvincula  del  planeamiento  (que  puede  alterar)  

 

Sostenibilidad  del  medio  urbano  §  Información  como  constante  para  definir  y  evaluar  polí:cas  urbanas  

§  Criterios  de  calidad,  compe::vidad  y  sostenibilidad  procedentes  del  Libro  Blanco  de  2010  (ocupación,  estructura,  proximidad,  accesibilidad,  movilidad  sostenible,  fomento  de  ac:vidad  económica,  sostenibilidad  social,  gobernanza  

§  Los  instrumentos  de  ordenación  territorial,  urbanís:ca  y  la  evaluación  ambiental  han  evaluar  el  cumplimiento  de  estos  criterios  

§  Los  criterios  serán  públicos  y  habrán  de  incorporarse  al  sistema  general  e  integrado  de  información.  

Deber  de  conservación  e  ITE  §  Concreta  alcance,  sin  elevaciones  por  incumplimiento  

§  Man:ene  ámbito  más  allá  de  la  conservación  en  relación  con  rehabilitación,  regeneración  y  renovación  urbanas  

§  Man:ene  límites  para  unidades  de  rentas  bajas  

§  ITE  semejante  a  la  actual  

+  Documento  de  alterna:vas.  Reforma  de  la  Ley  de  Suelo  de  2008  Man:ene  muchos  aspectos,  aún  cambios  sustanciales,  del  modelo  y  obje:vos  de  la  LS2008,  pues  el  suelo  aparece  aún  como  centro  de  la  regulación  basada  en  su  carácter  de  recurso  escaso  sujeto  al  principio  de  desarrollo  sostenible.  

Se  modifican  los  arkculos  2,  4,  5,  6,  8,  9,  10.1,  11.1  y  4,  12.3  y  4,  14,  16,  17.4  y  6,  19.6,  20,  36,  37,  50.3,  51,  53.1  y  2.  Se  trata,  pues,  de  una  reforma  amplia.  

n  Man:ene  la  estructura  global  de  la  regulación  estatal,  basada  en  las  situaciones  básicas,  si  bien  introduce  la  dis:nción  entre  suelo  urbanizado  consolidado  y  no  consolidado  

n  Régimen  urbanís:co  de  la  propiedad.  Vinculado  a  la  situación  básica  y  a  la  posibilidad  de  transformación.  Recupera  en  gran  medida  el  régimen  de  la  propiedad  de  la  LS1998  

n  Inicia:va  pública  y  privada  en  la  urbanización.  Cambios  muy  relevantes.  La  concurrencia  se  limita  a  la  inicia:va  pública.  La  presentación  de  instrumentos  de  ordenación  y  ges:ón  corresponde  a  quien  ejerza  la  inicia:va  (planeamiento  de  desarrollo  sólo  pueden  presentarlo  propietarios  o  adjudicatarios)  

n  Introduce,  dentro  del  suelo  urbanizado,  la  dis:nción  entre  consolidado  y  no  consolidado,  con  régimen  jurídico  diferente  

n  Redefine  los  :pos  de  actuaciones  urbanís:cas  modificando  las  actuaciones  de  dotación  e  introduciendo  las  actuaciones  de  rehabilitación  (transformación  urbanís:ca  comprende  nueva  urbanización  o  regenerar  o  renovar;  actuación  edificatoria  comprende  nueva  edificación  o  sus:tución  de  la  existente  y  actuaciones  de  rehabilitación  edificatoria)  

n  Modificaciones  puntuales  en  las  obligaciones  de  la  promoción  n  Modifica  el  régimen  de  reservas  para  vivienda  protegida  n  Protección  de  terceros  registrales  en  los  casos  de  órdenes  judiciales  o  administra:vas  de  demolición,  conjuntos  inmobiliarios  superpuestos,  declaración  de  obra  nueva,  diversos  aspectos  de  la  venta  forzosa...  

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Escenarios  para  una  ciudad  en  época  de  crisis  De  nuevo  ¿Otra  Ley  del  Suelo?  

Nuevas  orientaciones  en  el  actual  escenario  polí<co  y  económico