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UNIDAD 8: LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

8.1 Introducción

En la actualidad, en países como el nuestro, la participación del Estado en la economía esuna realidad que persigue corregir las desigualdades existentes en las economías de mercado,tanto a nivel social como económico. Si observamos nuestro entorno vemos cómo el Estadointerviene en la educación, pensiones, sanidad, obras públicas, justicia, etc.

La intervención del Estado en la vida económica del país requiere la realización de gastosy una previsión de ingresos por parte del sector público, que el poder legislativo tiene que aprobarmediante una ley parlamentaria para que, de este modo, la representación popular pueda controlarla actividad económica del Estado.

Cada año se aprueba la Ley de Presupuestos Generales del Estado, conforme establecela Ley General Presupuestaria actualmente en vigor.

8.2 Los Presupuestos Generales del Estado

Se puede definir el Presupuesto General del Estado (PGE) como el acto legislativomediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos a realizar durante el ejercicioeconómico, y se prevén los ingresos necesarios para financiarlos.

Los Presupuestos Generales del Estado se caracterizan por ser un instrumento político,económico y jurídico:

- Político: Es la traducción del programa de actuación del Gobierno para ese año, y a lavez permite al poder legislativo controlar al poder ejecutivo.

- Económico: El Gobierno interviene en la economía a través del presupuesto, actuandosobre la distribución de la renta, el empleo, el desarrollo económico, etc..

- Jurídico: El Presupuesto tiene rango de ley obligando a que se realicen únicamente unosdeterminados gastos que han sido establecidos. Sin embargo los ingresos no están limitadosporque sólo son una previsión.

8.3 Ley de Presupuestos Generales del Estado

Los Presupuestos Generales del Estados se aprueban para cada año natural mediante unaley que no se limita a incluir los gastos e ingresos del Estado, sino que además incluye una seriede normas materiales reguladoras de diversos aspectos relacionados con la actividad económicadel sector público.

La ley de PGE va acompañada de la Ley de Acompañamiento de medidas fiscales,administrativas y de orden social, que facilitan su ejecución y la hacen más eficiente.

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8.4 Ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario se concreta en cuatro periodos o fases principales: elaboración,aprobación, ejecución y control

La duración aproximada de las diferentes fases del ciclo presupuestario es la siguiente:elaboración o preparación, seis meses; discusión, tres meses; y ejecución, un año.

1.- Elaboración. Corresponde al poder ejecutivo. El Consejo de Ministros aprueba elProyecto de Ley de Presupuestos elaborado por el Ministerio de Hacienda y lo remite a las Cortes.

2.- Aprobación. Corresponde a las Cortes Generales la aprobación, enmienda odevolución del proyecto remitido por el Gobierno.

3.- Ejecución. Una vez aprobada por el poder legislativo, la ejecución corresponde alGobierno o poder ejecutivo, a través de sus diversos órganos gestores

4.- Control. Compete en su orden externo al Tribunal de Cuentas, quien tras examinarla ejecución de los PGE, remite su informe a las Cortes Generales para su aprobación. Con laaprobación de las Cuentas Generales del Estado se cierra el ciclo presupuestario. El controlinterno por parte del poder ejecutivo se realiza a través de la Intervención General de laAdministración del Estado.

NOTA: Todo lo señalado para los presupuestos estatales, puede también aplicarse a lospresupuestos autonómicos o locales, interviniendo los organismos competentes en cada caso

8.5 Elaboración del Presupuesto

Cada departamento ministerial elabora su anteproyecto en función de los objetivos yprogramas que tenga definidos, y que en la mayoría de los casos tienen una perspectiva plurianual.

En esta fase de elaboración pueden distinguirse dos grandes etapas:1.- Se elabora una memoria que describe las lineas de acción de cada programa2.- Se procede a cuantificar los gastos que ocasionará.La elaboración del proyecto conjunto corresponde al Ministerio de Hacienda, que lo

presentará ante el Consejo de Ministros para que éste, tras introducir las modificaciones queconsidere convenientes, lo presente a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre de cada año.

8.6 Aprobación del Presupuesto

Tanto en el Congreso como en el Senado, el Proyecto de Ley de Presupuestos goza depreferencia para su tramitación respecto de otras normas legales, debido a la brevedad de losplazos (tres meses, desde el 1 de octubre al 31 de diciembre habitualmente).

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Los trámites que se siguen para su aprobación son los siguientes:

A) En el Congreso de los Diputados:

1.- Publicación del proyecto de ley en el Boletín oficial de las Cortes Generales

2.- Presentación de enmiendas por parte de los grupos parlamentarios: a la totalidad(solicitando su devolución al Gobierno) o a parte del texto.Las enmiendas no pueden suponer aumento o disminución del gasto.

3.- Debate de totalidad en el Pleno: cuando existan enmiendas a la totalidad. Si laenmienda es rechazada se remite a la Comisión de Presupuestos

4.- Debate en la Comisión de Presupuestos: intervienen los enmendantes y losmiembros de la comisión, y se elabora un dictamen que se remite al presidente delCongreso

5.- Debate del proyecto en el Pleno: pueden intervenir los grupos parlamentariospara defender su voto, así como las enmiendas defendidas en la Comisión que nose hayan incorporado al dictamen

6.- Votación y Aprobación del Texto y Remisión al Senado

B) En el Senado:

1.- Publicación y distribución del proyecto enviado

2.- Presentación de enmiendas

3.- Debate de las enmiendas en la Comisión y en el Pleno (si se aprueban lasenmiendas, el proyecto ha de remitirse nuevamente al Congreso, quien incorporaráestas enmiendas si se obtiene mayoría simple)

4.- Votación y aprobación del proyecto

5.- Comunicación al Gobierno y al congreso de los Diputados

Una vez que ambas Cámaras aprueban la Ley de PGE, esta es sancionada por el Rey ypublicada en el BOE, con vigencia a partir del comienzo del ejercicio siguiente

En el caso de que no se aprueben los Presupuestos Generales del Estado conanterioridad al 1 de enero, el artículo 134.4 de la Constitución establece la prórroga automáticade los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La prórroga noafectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o servicios que deban terminaren el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan.

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8.7 Ejecución del presupuesto

El procedimiento administrativo para la ejecución del Gasto Público está condicionado por suvinculación con los créditos que se consignan en los PGE para su cobertura, y que hacen que elgasto esté limitado en el tiempo, la cantidad y el destino específico.

Las fases de ejecución están relacionadas tanto con la gestión del gasto como con lagestión del pago, y son las siguientes:

1. Autorización.Supone la puesta en marcha del proceso administrativo por parte de la autoridadcompetente para gestionar el gasto (ministro, director de organismo, etc..) Y estáprecedida de las siguientes actuaciones:

A) Propuesta de gasto: formulada por el órgano gestor directamenteimplicado y que contiene:

- finalidad del gasto- importe del gasto- aplicación presupuestaria a la que se aplicará el gasto- disposiciones legales que lo amparan- certificado de existencia del crédito- forma de efectuar el pago

B) Fiscalización del gasto por parte de la Intervención General de laAdministración del Estado o sus órganos delegados (control interno delPGE)

2. Disposición o compromiso:Es el acto administrativo por el que se acuerda contratar con un tercero larealización de obras, prestación de servicios o adquisición de bienes. El gasto seconvierte así en un compromiso que, en principio, la Administración debecumplir, una vez que dicho tercero haya satisfecho la prestación a su cargo.

3. Reconocimiento o contratación de la obligación: Es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente aceptaformalmente, con cargo al Presupuesto del Estado, una deuda a favor de untercero como consecuencia del cumplimiento por parte de éste de la prestación aque se hubiese comprometido

4. Propuesta de pago. Es el acto por el que el representante del centro gestor que ha reconocido laexistencia de una obligación a pagar, en favor de un acreedor, solicita del directorgeneral del Tesoro, como ordenador general de pagos, que, de acuerdo con lanormativa vigente, ordene su pago.

5. Ordenación de pago:Acordada por el director general del Tesoro y Política Financiera del Ministeriode Economía y Hacienda

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6. Pago:Consistente en la materialización del pago mediante cheque o transferencia contrala cuenta corriente del Tesoro Público en el Banco de España, previa distribucióno consignación de fondos.

8.8 Control del Gasto Público

Según el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, todos los actos, documentosy expedientes de la Administración del Estado de los que se deriven derechos y obligaciones decontenido económico, serán controlados con arreglo a lo que la ley dispone.

Podemos distinguir hasta cinco tipos de control:

- control interno: realizado por los interventores, con plena autonomía respecto a losórganos cuya gestión fiscalizan

- control externo: realizado por el Tribunal de Cuentas, dependiente de las CortesGenerales y encargado de fiscalizar las cuentas y la gestión económica del sector `público engeneral

- control político: lo realiza el Parlamento- control social: es la reacción social respecto a la asignación de los recursos públicos- control jurisdiccional: es una forma que garantiza la sumisión del Estado a la ley y el

derecho. Dada la naturaleza administrativa de los actos de ejecución presupuestaria, es lajurisdicción contencioso-administrativa la que se ocupa de estos casos

8.9 Estructura del Presupuesto

El Presupuesto se presenta en forma contable, por lo tanto siempre aparecerá equilibrado(el total de ingresos iguala al total de gastos), pero se trata de un equilibrio puramente formal, noes un equilibrio real, dado que las diferencias se cubren recurriendo al endeudamiento.

La presentación de los estados de gastos e ingresos se hace atendiendo a variasclasificaciones diferentes:

- Orgánica: agrupa los gastos e ingresos por centros gestores- Económica: ordena los gastos e ingresos de acuerdo con conceptos económicos

relativos a su origen (ingresos) o a su aplicación (gastos). Utiliza un sistema de clasificación convarios niveles que son, de mayor a menor, los siguientes: Capítulo, Artículo, Concepto ySubconcepto.

- Funcional o por programas: sólo se aplica a los gastos y consiste en agruparlos segúnla finalidad del mismo.

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8.10 Estructura de los ingresos

A) Estructura orgánica:Los ingresos quedan clasificados según los centros gestores que tienen presupuesto de

ingresos independientes dentro del sector público estatal: Estado, organismos autónomos,Seguridad Social, Radiotelevisión Española, sociedades estatales, etc...)

B) Estructura económica:Los ingresos se clasifican en función de su origen , y está formada por nueve capítulos

que se suelen agrupar en tres grandes bloques según el tipo de operación.Cada uno de esos capítulos se desglosará en artículos, conceptos y subconceptos.

ESTRUCTURA ECONÓMICA DE LOS INGRESOS

Tipo de operaciones Capítulos

Ingresos corrientes

I Impuestos Directos y cotizaciones socialesII Impuestos indirectosIII Tasas, precios públicos y otros ingresos ( Se incluyen

ingresos de carácter tributario que no encajan en apartados anteriorescomo son recargos fiscales)

IV Transferencias corrientes Fondos recibidos de otrosorganismos, sin contrapartida directa, para aplicar a operacionescorrientes ( de funcionamiento ordinario)

V Ingresos Patrimoniales: Rentas derivadas de las propiedades delEstado y de su actividad en régimen de derecho privado (interesesbancarios, rentas de inmuebles..)

Ingresos de capitalVI Enajenación de inversiones: Ventas de terrenos, edificios,...VII Transferencias de capital: Fondos recibidos de otros

organismos, sin contrapartida directa, para aplicar a operaciones decapital (inversión en bienes duraderos)

Ingresos financierosVIII Activos financieros: Enajenación de títulos de empresas privadas

en posesión del Estado, o reintegro de préstamos que había concedidoIX Pasivos financieros: Recursos obtenidos con la emisión de deuda

pública o la obtención de préstamos

8.11 Estructura de los gastos

A) Estructura orgánica:Los gastos se clasifican en función de los grandes centros gestores a quien se les ha

encomendado la gestión de programas. Dentro de esta estructura los gastos se dividen en secciones (Ministerios y altos órganos

del Estado como la Corona, las Cortes, etc...) servicios (centros directivos de los ministerios) yorganismos autónomos

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B) Estructura económica:Los gastos se clasifican en función de su destino y está formada por nueve capítulos

agrupados en tres grandes bloques.Cada uno de esos capítulos se desglosará en artículos, conceptos y subconceptos.

ESTRUCTURA ECONÓMICA DE LOS GASTOS

Tipo de operaciones Capítulos

Gastos corrientes

I Gastos de personal: Retribuciones a los empleados públicos yprestaciones sociales

II Gastos corrientes en bienes y servicios: Adquisición debienes y servicios necesarios para el funcionamiento normal del estado

III Gastos financieros: Intereses por todo tipo de deudas contraídasIV Transferencias corrientes: Pagos efectuados a otros organismos,

sin contrapartida directa, para financiar operaciones corrientesV Sin denominación, para recoger ajustes de consolidación elpresupuesto de la Seguridad Social

Gastos de capital

VI Inversiones reales: Gastos destinados a la adquisición debienes de capital

VII Transferencias de capital: Pagos efectuados a otros organismos,sin contrapartida directa, para financiar operaciones de capital

Gastos financierosVIII Activos financieros: Adquisición de valores mobiliarios o

concesión de préstamosIX Pasivos financieros: Amortización de deudas contraídas por el

Estado (deuda pública, prestamos..)

C) Estructura funcionalEsta estructura, también conocida como clasificación por programas, tiene como finalidad

informar al ciudadano y al Parlamento sobre los planes de acción del Gobierno.Los gastos quedan agrupados en grupos funcionales donde se muestran los objetivos

políticos que se persiguen

- Servicios de carácter general- Defensa, protección civil y seguridad ciudadana- Seguridad, protección y promoción social- Producción de bienes públicos de carácter social- Producción de bienes públicos de carácter económico- Regulación económica de carácter general- Regulación económica de sectores productivos- Transferencias a otras Administraciones Públicas nacionales o supranacionales- Deuda pública

En estos grupos se recogen un total de 31 funciones diferentes que, a su vez, cumplen 220programas.

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8.12 Modificaciones presupuestarias

Las modificaciones presupuestarias son los cambios en cuantía, finalidad otemporalidad de los créditos inicialmente aprobados por la Ley de Presupuestos Generales delEstado.

Cualquier alteración en los créditos aprobados por el poder legislativo debe ajustarse a lalegislación vigente; de lo contrario serían nulos de pleno derecho, es decir, como si no se hubieranproducido.

Según establece la Ley General Presupuestaria, la competencia para autorizar lasmodificaciones presupuestarias corresponde, según su naturaleza, a los órganos siguientes:Consejo de Ministros, ministro de Hacienda y titulares de los departamentos ministeriales.

Por su parte, las leyes anuales de presupuestos establecen competencias específicas enmateria de modificaciones presupuestarias, con vigencia para cada año.

8.13 Clases de modificaciones presupuestarias

La clasificación de las modificaciones presupuestarias se basa en los criterios decuantificación, cualificación y temporalidad de las modificaciones del gasto público.

- Modificaciones de la limitación cuantitativa

Son modificaciones en las cantidades destinadas a financiar gastos que no se previeronen la Ley de Presupuestos y que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente.

Es necesario justificar la necesidad y urgencia del gasto, así como especificar el medio orecurso con el que se ha de financiar el aumento que se proponga, especificando la partidapresupuestaria a incrementar.

Las modificaciones de limitación cuantitativa más importantes reciben los nombres de:- Créditos extraordinarios y suplementos de crédito- Suplemento de crédito- Ampliaciones de crédito- Generaciones de crédito

- Modificaciones de la limitación cualitativa

Son modificaciones motivadas por la necesidad de trasladar el importe total o parcialde un crédito presupuestario a otro diferente; no suponen, por tanto, aumento de los gastospresupuestados, sino que se trata de ajustes de créditos entre las diversas partidas de losPresupuestos.

Las modificaciones de limitación cualitativa más importantes son:- Transferencias de créditos- Adscripción de créditos- Imputaciones de gasto a créditos otorgados para una finalidad distinta

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- Modificaciones de la limitación temporalEstas modificaciones se aplican a determinados gastos cuyo importe total se compromete

en el ejercicio en que se inician, pero cuya ejecución abarcará un período más amplio. En este tipode modificaciones presupuestarias se incluyen los remanentes (créditos de ejercicios anterioresno dispuestos).

Las modificaciones de limitación temporal más importantes son:- Incorporación de créditos- Compromisos de gasto de carácter plurianual

8.14 Procedimiento para las Modificaciones Presupuestarias

El procedimiento comienza con la apertura de un expediente de modificación decréditos, pudiéndose dar dos casos diferentes, según quien deba autorizar las modificacionespropuestas:

1) Cuando la modificación se refiere a un crédito de la competencia de un Ministroo Presidente de un alto organismo del Estado.

La propuesta de modificación irá acompañada de una memoria en la que se justifique lamodificación propuesta y todas sus repercusiones, de los informes preceptivos de la IntervenciónDelegada y de otra documentación que dependerá del expediente de que se trate

La resolución del Ministro o Presidente se remite a la Dirección General de Presupuestospara que instrumente su ejecución. Cumplido dicho trámite, se procede a comunicarlo a la OficinaPresupuestaria, generándose un documento de modificación de crédito (MC), que pasa por laOficina de Contabilidad del centro gestor.

Cuando las propuestas de modificación afecten a créditos del Capítulo I (Gastos depersonal), el Ministerio de Hacienda lo debe comunicar, a su vez, al Ministerio para laAdministraciones Públicas.

2) Cuando la modificación se refiere a un crédito de la competencia del Ministro deHacienda y del Consejo de Ministros.

El expediente se iniciará en las direcciones generales, órganos o unidades que tengan a sucargo los créditos o sean responsables de los programas correspondientes. La propuesta demodificación irá acompañada, como en el caso anterior, de memoria, informes y otradocumentación

La Oficina Presupuestaria del departamento remite el expediente a la Dirección Generalde Presupuestos del Ministerio de Hacienda.

La Dirección General de Presupuestos solicita los informes, datos y documentos queconsidere precisos, en orden a la resolución del expediente.

La Dirección General de Presupuestos somete la propuesta al Ministro de Hacienda o alConsejo de Ministros en función del nivel de competencia que la legislación vigente tengaestablecida en cada caso.

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Una vez resuelto, pueden darse dos casos: que la resolución sea favorable, o bien que nolo sea.

a) Si la resolución es favorable, indicando expresamente el programa, servicio uorganismo autónomo, artículo y concepto, la Dirección General de Presupuestos debe expedir undocumento contable MC que remitirá a la Oficina Presupuestaria correspondiente y ésta, a su vez,a la Oficina de Contabilidad para su registro contable, La Oficina Presupuestaria lo notificará alas unidades y organismos afectados.

b) Si la resolución no es favorable, la Dirección General de Presupuestos devolverá elexpediente a la Oficina Presupuestaria del ministerio a que corresponda, con exposición motivadade la denegación. Se notificará igualmente a las unidades y organismos interesados.

Cuando las propuestas de modificación afecten a créditos del Capítulo I (Gastos depersonal), el Ministerio de Hacienda lo debe comunicar, a su vez, al Ministerio para lasAdministraciones Públicas.

8.15 El Plan General de Contabilidad Pública

Las Administraciones Públicas, para poder llevar a cabo el control y la representación desus transacciones monetarias, ingresos, pagos, compras, ventas, estados financieros, etc.,necesitan, al igual que las empresas privadas, una normalización contable que regule sucontabilidad.. El Plan General de Contabilidad Pública vigente en la actualidad data del 6 de mayode 1994, y toma como referencia el PGC de 1990

Los objetivos del Plan General de Contabilidad Pública son:

1.- Que todas las Administraciones Públicas (Administración General del Estado,Comunidades Autónomas y Corporaciones locales) presenten de forma homogénea la informacióncontable.

2.- Aproximar el Plan de Contabilidad Pública a la normativa privada utilizando, siempreque sea posible, los mismos principios, términos y expresiones contables como, por ejemplo, laimplantación de la partida doble.

8.15.1 Características del Plan General de Contabilidad Pública

- Abierto: Permite introducir modificaciones en el futuro en función de las variacionesnormativas, técnicas o científicas

- Flexible: Es capaz de adaptarse a las diferentes necesidades de los organismos que lodeben aplicar

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8.15.2 Estructura del Plan General de Contabilidad Pública

Siguiendo la similitud con el Plan General de Contabilidad de las empresas, las partes queintegran el PGCP son:

Principios contablesEsta primera parte recoge el conjunto de reglas cuya aplicación conducirá a que las

cuentas anuales expresen fielmente la imagen del patrimonio, de la situación financiera, de laejecución del presupuesto y de los resultados del sujeto contable.

Ademas de los nueve principios que contiene el PGC, para las administraciones públicasse contemplan además los siguientes:

- Principio de entidad contable: Todo ente con personalidad jurídica y presupuestopropio debe tener su propia contabilidaddiferenciada

- Principio de imputación de la transacción: Cada transacción ha de imputarse alprograma presupuestario al que pertenece

- Principio de desafectación: Con carácter general, los ingresos presupuestarios no estánvinculados a ningún gasto específico. si en algún casoconcreto lo están, la contabilidad debe reflejarlo

Cuadro de cuentasEl cuadro de cuentas del PGCP se basa en la clasificación decimal de las cuentas,

integradas ocho grupos. Los 7 primeros se corresponden con los del PGC, ( del 1 al 5 cuentas debalance y los grupos 6 y 7 para las cuentas de gestión) a los que hay que añadir el Grupo 0.“Cuentas de control presupuestario”, que es exclusivo de la contabilidad pública.

La finalidad del grupo 0 es reflejar el movimiento de los créditos presupuestarios y de lasprevisiones de ingresos en las fases previas al reconocimiento de la obligación, momento en el cualpasarán a contabilizarse en cuentas del grupo 4.

Definiciones y relaciones contablesContiene las definiciones de los grupos, subgrupos y cuentas del PGCP, e indica los

motivos más comunes de cargo y abono de las diferentes cuentas

Cuentas anualesNormas relativas a la elaboración y estructura de las cuentas anuales, que son:

- Balance- Cuenta de resultados económico-patrimoniales: Hay dos modelos, uno para las

entidades con tareas administrativas y otro para entidades mercantiles- Estado de liquidación del presupuesto: Incluye la liquidación del presupuesto

de gastos e ingresos, así como el resultado presupuestario. Se presenta con el nivel dedesagregación del presupuesto inicialmente aprobado

- Memoria

Normas de valoraciónDesarrollan los principios contables, conteniendo los criterios y reglas de aplicación a

operaciones o hechos económicos y a las variaciones patrimoniales.