Universalización o Universalización o focalización – un falso dilemafocalización – un falso dilema

Fabio Veras Soares – Centro Fabio Veras Soares – Centro Internacional de Pobreza Internacional de Pobreza

PNUD/IPEAPNUD/IPEA

Focalización o UniversalizaciónFocalización o Universalización

Hay que escoger entre los dos extremos?Hay que escoger entre los dos extremos? Políticas focalizadas son políticas de Políticas focalizadas son políticas de

naturaleza mercado-céntricas?naturaleza mercado-céntricas? Políticas universales son políticas de Políticas universales son políticas de

naturaleza estado-céntricas?naturaleza estado-céntricas? Cuales son las ventajas y desventajas de Cuales son las ventajas y desventajas de

cada tipo?cada tipo? Los tipos de focalizaciónLos tipos de focalización

Focalización o Focalización o UniversalizaciónUniversalización

Hay una percepción de que no hay focalización o Hay una percepción de que no hay focalización o universalización, sino regímenes de políticas híbridos.universalización, sino regímenes de políticas híbridos.

En un continuo, los países se ubican en diferentes En un continuo, los países se ubican en diferentes posiciones con respecto a los extremos.posiciones con respecto a los extremos.

Focalización es identificada con el consenso de Focalización es identificada con el consenso de Washington y con el estado liberal mínimo.Washington y con el estado liberal mínimo.

Universalización es identificada con la garantía de los Universalización es identificada con la garantía de los derechos humanos. derechos humanos. Welfare State y human right Welfare State y human right approachapproach..

Eso se refleja en las ideologías de eficiencia y equidad. Eso se refleja en las ideologías de eficiencia y equidad. Pero esas preocupaciones son excluyentes?Pero esas preocupaciones son excluyentes?

Es la restricción presupuestaria el principal (único) Es la restricción presupuestaria el principal (único) motivador pragmático de políticas focalizadas?motivador pragmático de políticas focalizadas?

Para superar el dilema…Para superar el dilema…

Es necesario ubicar la discusión en el Es necesario ubicar la discusión en el terreno de la concepción de justicia social terreno de la concepción de justicia social que embasa la política social de un país. que embasa la política social de un país.

Una concepción de justicia social es Una concepción de justicia social es derivada de los valores de una sociedad.derivada de los valores de una sociedad.

La opción basada en nociones pragmáticas La opción basada en nociones pragmáticas tiene que ver con la tiene que ver con la tecnología socialtecnología social, pero , pero no con sus principios valorativos, o mejor, no con sus principios valorativos, o mejor, con la concepción de justicia subyacente a con la concepción de justicia subyacente a la política social. la política social.

Nociones de Justicia Social: Nociones de Justicia Social: Justicia de MercadoJusticia de Mercado

1)1) Es función del mercado distribuir las ventajas Es función del mercado distribuir las ventajas económicas.económicas.

2)2) El estado tiene que garantizar las leyes necesarias al El estado tiene que garantizar las leyes necesarias al buen funcionamiento del mercado: derechos de buen funcionamiento del mercado: derechos de propiedad, respeto a los contratos, y protección propiedad, respeto a los contratos, y protección contra el fraude.contra el fraude.

3)3) Consecuencias: garantiza la libertad individual, Consecuencias: garantiza la libertad individual, incentivos correctos, eficiencia, mecanismos de incentivos correctos, eficiencia, mecanismos de promoción y punición (promoción y punición (winners and loserswinners and losers); ); crecimiento económico (crecimiento económico (trickle downtrickle down), movilidad ), movilidad social. Por lo tanto, las desigualdades son justas o social. Por lo tanto, las desigualdades son justas o naturales.naturales.

Nociones de Justicia Social: Nociones de Justicia Social: Justicia de MercadoJusticia de Mercado

Cuál es el espacio de la política social en esta Cuál es el espacio de la política social en esta noción de justicia?noción de justicia?

Proveer Proveer safety netsafety net – una red de protección social – una red de protección social es necesaria debido a las incertidumbres es necesaria debido a las incertidumbres generadas por choques: pérdida del empleo, generadas por choques: pérdida del empleo, inundaciones, sequías, enfermedades.inundaciones, sequías, enfermedades.

Esta visión puede ser relacionada con la Esta visión puede ser relacionada con la percepción de CCT como un mecanismo de percepción de CCT como un mecanismo de safety safety netnet: : public works. public works. Atenuación de los impactos de Atenuación de los impactos de choques no anticipados.choques no anticipados.

La política social es residual y dependiente de la La política social es residual y dependiente de la eficiencia económica.eficiencia económica.

Nociones de Justicia Social: Nociones de Justicia Social: Justicia de Redistribución Justicia de Redistribución

No se oponen al mercado, pero creen que el No se oponen al mercado, pero creen que el resultado de la distribución puede no ser justo resultado de la distribución puede no ser justo debido a desigualdades iniciales: desigualdades de debido a desigualdades iniciales: desigualdades de oportunidades.oportunidades.

Por lo tanto el resultado de la acción distributiva Por lo tanto el resultado de la acción distributiva del mercado puede no ser justo, una vez que no del mercado puede no ser justo, una vez que no son solamente el producto de elecciones por parte son solamente el producto de elecciones por parte de los individuos.de los individuos.

Para promover la igualdad de oportunidades – para Para promover la igualdad de oportunidades – para que los individuos sean verdaderamente libres que los individuos sean verdaderamente libres para escoger – es necesario la implementación de para escoger – es necesario la implementación de fuertes políticas de redistribución.fuertes políticas de redistribución.

Nociones de Justicia Social: El Nociones de Justicia Social: El rol de la eficienciarol de la eficiencia

Las concepciones en el marco de la justicia de Las concepciones en el marco de la justicia de redistribución tienen en la noción de eficiencia redistribución tienen en la noción de eficiencia económica un límite para la actuación del Estado. económica un límite para la actuación del Estado. Entretanto, la eficiencia tiene un rol instrumental en Entretanto, la eficiencia tiene un rol instrumental en la selección de políticas o programas alternativos.la selección de políticas o programas alternativos.

Para las concepciones mercado-céntricas, la Para las concepciones mercado-céntricas, la eficiencia es un producto del funcionamiento del eficiencia es un producto del funcionamiento del mercado y un medio para mejorar el bien-estar de mercado y un medio para mejorar el bien-estar de todos al garantizar la máxima eficiencia en la todos al garantizar la máxima eficiencia en la distribución de los recursos productivos: distribución de los recursos productivos: asegurando el progreso material de las sociedades.asegurando el progreso material de las sociedades.

Las concepciones de justicia y el Las concepciones de justicia y el dilema focalización x dilema focalización x

universalizaciónuniversalizaciónFocalización en la visión mercado-céntrica: Focalización en la visión mercado-céntrica: a) Políticas sociales residuales. Restricta a la noción de a) Políticas sociales residuales. Restricta a la noción de

seguro contra riesgo (choques) o incertidumbres.seguro contra riesgo (choques) o incertidumbres. b) La verdadera “política social” es la política b) La verdadera “política social” es la política

económica que se encarga de hacer las reformas económica que se encarga de hacer las reformas necesarias para la mejora del ambiente de negocios y necesarias para la mejora del ambiente de negocios y por lo tanto para garantizar el progreso material de las por lo tanto para garantizar el progreso material de las sociedades.sociedades.

c) Además de la defensa de una noción puramente c) Además de la defensa de una noción puramente racional de la política social, hay un componente racional de la política social, hay un componente moral subyacente de moral subyacente de lo que debe y lo que no debelo que debe y lo que no debe ser ser tema de las políticas sociales – tema de las políticas sociales – deserving poordeserving poor..

d) La política social es un elemento subordinado a la d) La política social es un elemento subordinado a la eficiencia económica.eficiencia económica.

Las concepciones de justicia y el Las concepciones de justicia y el dilema focalización x dilema focalización x

universalizaciónuniversalizaciónCrítica a la noción mercado-céntrica de Crítica a la noción mercado-céntrica de

focalización:focalización:

a)a) Criticar una política social residual no es Criticar una política social residual no es lo mismo que criticar las nociones de lo mismo que criticar las nociones de eficiencia y racionalidadeficiencia y racionalidad

b)b) Pero es criticar su prioridad sobre los Pero es criticar su prioridad sobre los sistemas y procesos de los derechos de sistemas y procesos de los derechos de la ciudadanía. Tiene que haber un la ciudadanía. Tiene que haber un compromiso entre eficiencia y equidad.compromiso entre eficiencia y equidad.

Las concepciones de justicia y el Las concepciones de justicia y el dilema focalización x dilema focalización x

universalizaciónuniversalizaciónFocalización como condicionalidad:Focalización como condicionalidad: a) búsqueda por el foco correcto – tecnología social – a) búsqueda por el foco correcto – tecnología social –

espacio para eficiencia en la selección de la mejor espacio para eficiencia en la selección de la mejor política para alcanzar un determinado objetivo.política para alcanzar un determinado objetivo.

b) implica conocer los aspectos técnicos del b) implica conocer los aspectos técnicos del problema y hallar la mejor manera de resolverlo. La problema y hallar la mejor manera de resolverlo. La eficiencia del gasto tiene un rol central en esta visión eficiencia del gasto tiene un rol central en esta visión que no es exclusiva de la noción mercado-céntrica.que no es exclusiva de la noción mercado-céntrica.

c) este tipo de análisis puede incluso llevar a la c) este tipo de análisis puede incluso llevar a la conclusión de que la mejor manera de alcanzar a los conclusión de que la mejor manera de alcanzar a los mas pobres es con políticas universales – caso los mas pobres es con políticas universales – caso los costos de focalización sean muy altos.costos de focalización sean muy altos.

Las concepciones de justicia y el Las concepciones de justicia y el dilema focalización x dilema focalización x

universalizaciónuniversalizaciónFocalización como combate a la exclusión Focalización como combate a la exclusión

social:social: a) garantizar que grupos específicos – los que a) garantizar que grupos específicos – los que

más necesitan - de la sociedad puedan más necesitan - de la sociedad puedan acceder a sus directos universales – acceder a sus directos universales – formalmente iguales, pero extremadamente formalmente iguales, pero extremadamente desiguales en su efectiva realización como un desiguales en su efectiva realización como un servicio público.servicio público.

b) la focalización es definida como una acción b) la focalización es definida como una acción complementaria de las políticas públicas complementaria de las políticas públicas universales y no sustitutiva.universales y no sustitutiva.

No hay dilema:No hay dilema:

Es posible, por lo tanto, pensar en la focalización como Es posible, por lo tanto, pensar en la focalización como condicionalidad o combate a la exclusión sin condicionalidad o combate a la exclusión sin necesariamente adherir a un concepto mercado-necesariamente adherir a un concepto mercado-céntrico de política social, o sea, algo residual y céntrico de política social, o sea, algo residual y dependiente de la eficiencia económica. dependiente de la eficiencia económica.

La eficiencia económica no es un fin sino un medio La eficiencia económica no es un fin sino un medio para elegir la mejor alternativa de política para un para elegir la mejor alternativa de política para un determinado objetivo – focalización como determinado objetivo – focalización como condicionalidad y tecnología social. condicionalidad y tecnología social.

Apenas en su concepto restricto de política social Apenas en su concepto restricto de política social residual, la focalización puede ser identificada con la residual, la focalización puede ser identificada con la noción de justicia de mercado y en este sentido como noción de justicia de mercado y en este sentido como un corolario de las llamadas políticas neo-liberales.un corolario de las llamadas políticas neo-liberales.

Como se presentan las Como se presentan las ventajas y desventajas de la ventajas y desventajas de la

focalizaciónfocalización Ventajas: Ventajas: a) es más eficiente pues concentra los a) es más eficiente pues concentra los

recursos en los que más necesitan – impacto recursos en los que más necesitan – impacto deseado va a ser mayor con un menor costo;deseado va a ser mayor con un menor costo;

b) dada la escasez de recursos hay que b) dada la escasez de recursos hay que ordenar a los beneficiarios de acuerdo con ordenar a los beneficiarios de acuerdo con sus necesidades;sus necesidades;

c) sistemas universales pueden no generar c) sistemas universales pueden no generar incentivos correctos: seguro desempleo, incentivos correctos: seguro desempleo, bajos ahorros, etc.bajos ahorros, etc.

Como se presentan las Como se presentan las ventajas y desventajas de la ventajas y desventajas de la

focalizaciónfocalización Desventajas:Desventajas: a) a) Trade-offTrade-off entre error tipo I y error tipo II – al entre error tipo I y error tipo II – al

minimizar la exclusión se maximiza los errores de minimizar la exclusión se maximiza los errores de inclusión y al minimizar los errores de exclusión se inclusión y al minimizar los errores de exclusión se maximiza los errores de inclusión;maximiza los errores de inclusión;

b) genera incentivos perversos: información, b) genera incentivos perversos: información, estigmatización (estigmatización (take-up ratestake-up rates), trampa de pobreza ), trampa de pobreza – incentivos perversos;– incentivos perversos;

c) aliena los estratos medios – insatisfacción de los c) aliena los estratos medios – insatisfacción de los taxpayers: taxpayers: puede generar problemas políticos.puede generar problemas políticos.

d) dificultad de identificar a los pobres y los altos d) dificultad de identificar a los pobres y los altos costos involucrados en este proceso.costos involucrados en este proceso.

Las desventajas son mayores Las desventajas son mayores que las ventajas?que las ventajas?

La manera como se plantea una u otra La manera como se plantea una u otra alternativa como vimos en la discusión alternativa como vimos en la discusión sobre el dilema no es correcta.sobre el dilema no es correcta.

La focalización puede ser pensada en La focalización puede ser pensada en conjunto con las políticas universales. Ella conjunto con las políticas universales. Ella puede tener como objetivo hacer que los puede tener como objetivo hacer que los grupos de bajos ingresos y, por lo tanto, que grupos de bajos ingresos y, por lo tanto, que tienen dificultades en acceder a los servicios tienen dificultades en acceder a los servicios públicos, tengan acceso a su derecho a públicos, tengan acceso a su derecho a salud, nutrición y educación. salud, nutrición y educación.

Tipos de Focalización Tipos de Focalización Se puede focalizar el individuo o el hogar – en general Se puede focalizar el individuo o el hogar – en general

cuando se focaliza el individuo las características del cuando se focaliza el individuo las características del hogar determinan los criterios (means test):hogar determinan los criterios (means test):

A) means tests – se debe comprobar (o no) los ingresos A) means tests – se debe comprobar (o no) los ingresos o el consumo de la persona u hogar,o el consumo de la persona u hogar,

B) proxy means tests – se utiliza variables observables B) proxy means tests – se utiliza variables observables que reflejan las condiciones de vida para construir un que reflejan las condiciones de vida para construir un índice multidimensional. Características de las índice multidimensional. Características de las viviendas, activos, ubicación, acceso a servicios viviendas, activos, ubicación, acceso a servicios públicos, educación, ocupación como públicos, educación, ocupación como proxyproxy para la para la pobreza como insuficiencia de ingreso o consumo. Pero pobreza como insuficiencia de ingreso o consumo. Pero también puede ser una opción debido a la disposición también puede ser una opción debido a la disposición de tratar la pobreza como un fenómeno de tratar la pobreza como un fenómeno multidimensional.multidimensional.

Tipos de FocalizaciónTipos de Focalización

C) Focalización categórica: se elije C) Focalización categórica: se elije características que son fácilmente verificadas características que son fácilmente verificadas y altamente correlacionadas con la pobreza. y altamente correlacionadas con la pobreza. Son ejemplos de este tipo de focalización: la Son ejemplos de este tipo de focalización: la focalización geográfica – común en CCTs y la focalización geográfica – común en CCTs y la focalización demográfica – común en CTs.focalización demográfica – común en CTs.

D) Auto-focalización: estrategia típica de D) Auto-focalización: estrategia típica de public workspublic works. Bajos salarios hacen que . Bajos salarios hacen que solamente los pobres se presenten para solamente los pobres se presenten para trabajar.trabajar.

Tipos de FocalizaciónTipos de Focalización

E) Focalización hecha por la comunidad – E) Focalización hecha por la comunidad – Representantes de la comunidad pueden Representantes de la comunidad pueden determinar quienes son los pobres mejor determinar quienes son los pobres mejor que los modelos estadísticos. Ventajas – que los modelos estadísticos. Ventajas – empoderamiento, desventajas – élites empoderamiento, desventajas – élites locales.locales.

F) En general lo que se hace es una F) En general lo que se hace es una implementación que mezcla diferentes tipos implementación que mezcla diferentes tipos de focalización – México, Brasil, Zambia – de focalización – México, Brasil, Zambia – con diferentes pesos para los diferentes con diferentes pesos para los diferentes tipos de acuerdo con la realidad local.tipos de acuerdo con la realidad local.

ReferenciasReferencias

Kersetenetzky, Celia L. (2005) Políticas Sociais: Kersetenetzky, Celia L. (2005) Políticas Sociais: Focalização ou universalização? Texto para Focalização ou universalização? Texto para DiscussDiscussão #180. Universidade Federal ão #180. Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Economia.Fluminense. Faculdade de Economia.

Mkandawire, Thandika (2006) Targeting and Mkandawire, Thandika (2006) Targeting and Universalism in Poverty Reduction in Poverty Universalism in Poverty Reduction in Poverty In Focus IPC publication.In Focus IPC publication.

Samson, Michael et al. (2006) Designing and Samson, Michael et al. (2006) Designing and Implementing Social Transfer Programmes. Implementing Social Transfer Programmes. Economic Policy Research Institute. South Economic Policy Research Institute. South Africa.Africa.

Muchas GraciasMuchas Gracias