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Universidad Autónoma de Baja California
Instituto de Investigaciones en Ciencias Veterinarias
Área de Estudios en Economía Agrícola y Agroempresa
Informe de evaluación del proyecto estratégico para la recuperación de la capacidad productiva de suelos de uso agrícola del valle de Mexicali, Baja California
Responsable de la evaluación: Dr. Eduardo Sánchez López
Enero del 2012. Mexicali, Baja California
2
Índice
Contenido Índice ................................................................................................................................................... 2 Índice de Gráficas ................................................................................................................................ 3 Índice de Tablas ................................................................................................................................... 3
Lista de abreviaturas ....................................................................................................................... 4 Presentación ........................................................................................................................................ 5
Lineamientos centrales de la evaluación ........................................................................................ 7 Conformación de grupo de trabajo ............................................................................................. 7
1. Objetivos de la evaluación .............................................................................................................. 7 1.1 Objetivo general ....................................................................................................................... 7 1.2 Objetivos específicos ................................................................................................................. 7
2. Enfoque metodológico de la evaluación ......................................................................................... 8 Etapas de la evaluación ................................................................................................................... 8 Etapas .............................................................................................................................................. 8
1. Recopilación de la información de gabinete ....................................................................... 9 2. Valoración de variables en bases de datos al cierre del PRECAPS y determinación preliminar de la muestra ............................................................................................................. 9 3. Entrevistas semi-dirigidas a funcionarios y operadores...................................................... 9 4. Elaboración del instrumento ............................................................................................... 9 5. Prueba del instrumento ...................................................................................................... 9 6. Ajuste del instrumento y del tamaño de la muestra......................................................... 10 7. Desarrollo de la encuesta en campo. ................................................................................ 10 8. Análisis de la información ................................................................................................. 10 9. Interpretación de resultados ............................................................................................. 10 10. Elaboración de informe final ......................................................................................... 10
Diseño y operación del programa ..................................................................................................... 11 Resultados de la evaluación .............................................................................................................. 13 Datos generales ................................................................................................................................. 13 Resultados de la encuesta ................................................................................................................. 15
I. Información general ................................................................................................................... 15 II. Convocatoria ............................................................................................................................. 16 III. Continuidad en la actividad productiva ................................................................................... 16 IV. Servicios Inherentes al programa ............................................................................................ 19 Los aspectos institucionales .......................................................................................................... 26 El levantamiento topográfico (“diagnóstico”) .............................................................................. 27 La sobrerregulación ....................................................................................................................... 27 Algunos resultados inesperados ................................................................................................... 27 Conclusiones y recomendaciones ................................................................................................. 28 Epilogo (y algunas lecciones aprendidas) ...................................................................................... 28
3
Índice de Gráficas
Gráfica 1: Proporción de solicitudes atendidas del PRECAPS por CADER ......................................... 13
Gráfica 2: Porcentaje de beneficiarios atendidos por género y/o instituciones............................... 14
Gráfica 3: Arrendamiento de tierras ................................................................................................. 15
Gráfica 4: Actividad principal de los productores beneficiarios del PRECAPS .................................. 16
Gráfica 5: Instituciones, medios y personas promotoras del PRECAPS ............................................ 16
Gráfica 6: Continuidad en las labores agrícolas ................................................................................ 17
Gráfica 7: Cultivos en terrenos beneficiarios del PRECAPS posterior al sismo. ................................ 17
Gráfica 8: Comparación de cédula de cultivo en tierras de beneficiarios del PRECAPS para el
periodo 2009 - 2011 .......................................................................................................................... 18
Gráfica 9: Rendimiento por cultivo en tierras de beneficiarios del PRECAPS periodo 2009 - 2011 . 18
Gráfica 10: Valoración del PRECAPS por parte de los beneficiarios ................................................. 19
Gráfica 11: Valoración sobre la sencillez en el cumplimiento de requisitos para el acceso de los
beneficiarios al PRECAPS ................................................................................................................... 19
Gráfica 12: Valoración del tiempo transcurrido para el trámite por parte de los beneficiarios del
PRECAPS ............................................................................................................................................ 20
Gráfica 13: Valoración del tiempo transcurrido entre la aprobación del trámite y la rehabilitación21
Gráfica 14: Actores en la realización del trabajo de rehabilitación PRECAPS ................................... 21
Gráfica 15: Valoración del costo de los servicios brindados por el PRECAPS ................................... 22
Gráfica 16: Opinión referente a si las acciones implementadas de rehabilitación fueron suficientes
........................................................................................................................................................... 22
Gráfica 17: Acciones a realizar para considerar suficiente las labores de rehabilitación del PRECAPS
........................................................................................................................................................... 23
Gráfica 18: Valoración del apoyo recibido como solución al problema de rehabilitación de suelos 23
Gráfica 19: Falla principal del PRECAPS acorde a la opinión de sus beneficiarios ............................ 24
Índice de Tablas
Tabla 1: Promedio y suma de ha beneficiarias del PRECAPS por CADER. ......................................... 13
Tabla 2: Organizaciones beneficiarias del PRECAPS .......................................................................... 14
Tabla 3: N° de ha atendidas por módulo y CADER ............................................................................ 14
Tabla 4: Inversión por laboral cultural y CADER dentro de las labores del PRECAPS ....................... 15
Tabla 5: Estadísticas sobre duración del tiempo transcurrido entre la solicitud y la resolución
favorable. .......................................................................................................................................... 20
Tabla 6: Estadísticas sobre el periodo transcurrido entre la presentación de la solicitud de apoyo y
la notificación del resultado favorable .............................................................................................. 20
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Lista de abreviaturas
Abreviatura Significado
CADER Centro de Atención para el desarrollo Rural
CFF Código Fiscal de la Federación
FIRCO Fideicomiso para el Riesgo Compartido
ha Hectárea
PRECAPS Proyecto estratégico para la recuperación de la capacidad productiva de suelos de
uso agrícola del valle de Mexicali
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SAT Sistema de Administración Tributaria
SEFOA Secretaría de Fomento Agropecuario
UABC Universidad Autónoma de Baja California
5
Presentación
El 4 de abril del 2010, un terremoto de 7.2 grados en escala de Richter que afectó, entre otras
áreas, el municipio de Mexicali, Baja California, provocó daños en al área cultivable del Valle de
Mexicali, afectando 57,000 ha.
Sus efectos provocaron desnivelación, afloramiento de agua salobre e inundación y como
consecuencia la perdida de la capacidad productiva del suelo y falta de suministro de agua por el
colapso de la red hidráulica de dicha región registrándose daños de mayor magnitud en 36,000 ha
localizadas en los CADERS1 denominados Colonias Nuevas, Guadalupe Victoria, Delta y Cerro
Prieto.
Al momento del sismo, esa zona productora se encontraba sembrada principalmente con cultivos
de trigo, algodón, alfalfa y hortalizas y los efectos se estimaban adversos para la rentabilidad del
cultivo y por lo tanto, para la solvencia crediticia de quienes los cultivaban, así como la
imposibilidad de recuperar los suelos nuevamente para su uso en la agricultura.
Por ello, se diseño y operó el “Proyecto estratégico para la recuperación de la capacidad
productiva de suelos de uso agrícola del valle de Mexicali, Baja California cuyo objetivo central
fue recuperar la capacidad productiva del suelo agrícola afectada por el sismo en los CADERS
Colonias Nuevas, Guadalupe Victoria, Delta y Cerro Prieto del valle de Mexicali Baja California,
mediante la implementación de acciones de disqueo, nivelación, subsuelo profundo y el uso de
mejoradores”, al cual se le denominó PRECAPS.
En su diseño y operación participaron la SAGARPA, Gobierno del Estado, FIRCO y una mesa de
trabajo conformada por representantes de productores y otras instancias gubernamentales.
El proyecto fue operado los años 2010 y 2011, atendiendo 3,416 solicitudes y beneficiando 47,760
ha, erogándose la cantidad de $ 153,162,042.50 pesos.
Bajo el marco de transparencia y buen uso de los recursos públicos es proyecto fue evaluado por
la Área de Estudios en Economía Agrícola y Agroempresa del Instituto de Investigaciones en
Ciencias Veterinarias de la Universidad Autónoma de Baja California, bajo la dirección del Dr.
Eduardo Sánchez López con el apoyo del Dr. Jorge Alejandro Martínez Partida.
1 Centros de Apoyo para el Desarrollo Rural de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación.
6
El trabajo de evaluación incluyó trabajo de gabinete, el diseño y prueba de instrumento encuesta,
la entrevista de una selección aleatoria de 222 productores beneficiados, así como entrevistas a
funcionarios y operadores del proyecto.
El objetivo general de la evaluación fue determinar si los objetivos del proyecto PRECAPS fueron
logrados, así como valorar la satisfacción de los beneficiarios.
Los resultados del programa muestran que la estrategia implementada cumple con el objetivo
principal de lograr la rehabilitación de los terrenos afectados por el terremoto y que los
productores beneficiarios están satisfechos tanto con la operación como con los resultados del
programa; con todo, los recursos aprobados no fueron suficientes para atender las 60,000 ha que
se determinaron con daños, alcanzándose a cubrir solamente el 80% de la superficie que requiere
rehabilitación2.
2 Si bien es cierto el decreto que crea el programa (DOF del 28 de junio del 2010 señala 36,000 ha a
apoyar, la base de datos finalmente reportó 47,760.5 ha atendidas).
7
Lineamientos centrales de la evaluación
Conformación de grupo de trabajo
La evaluación del “PRECAPS” cubrió a todos los integrantes de proyecto: quienes diseñaron,
operaron, prestaron servicios y los beneficiarios del mismo.
Para cumplir con este objetivo se conformó un grupo multidisciplinario de colaboradores
incorporando personal con dominio profesional en las áreas de agricultura, desarrollo rural,
desarrollo regional, economía, y estadística.
Cada responsable de área supeditó sus esfuerzos para generar instrumentos estándares que
permitan obtener eficientemente los tres elementos sustantivos de la evaluación:
a) Diseño del proyecto
b) Operación del proyecto
c) Resultados del proyecto y satisfacción del beneficiario
El apoyo estadístico aborda los sectores b y c en dos vertientes: estadística descriptiva y
estadística inferencial.
1. Objetivos de la evaluación
1.1 Objetivo general
Mediante la conformación de un grupo interdisciplinario llevar a cabo la evaluación del “Proyecto
estratégico para la recuperación de la capacidad productiva de suelos de uso agrícola del valle
de Mexicali, Baja California” tanto en lo referente a los objetivos propios que el proyecto
persigue, como en la perspectiva de los beneficiarios.
1.2 Objetivos específicos
a) Identificar y analizar el marco donde se gesta el diseño del proyecto
b) Identificar el sustento técnico que permitió el establecimiento de los lineamientos
centrales de la propuesta.
c) Describir la operación del proyecto incluyendo difusión, tiempo de ejercicio y cierre.
d) Detectar en qué medida resolvió los problemas para lo cual fue diseñado.
e) Establecer las principales problemáticas tanto de quienes realizaron en diagnóstico como
de quienes operaron el servicio.
f) Demostrar si el proyecto logró recuperar la capacidad productiva de las tierras afectadas
que atendió mediante los conceptos de Diagnóstico, Disqueo, Nivelación (hasta 5 horas por
ha), Subsuelo (doble paso cruzado) y Aplicación de mejoradores de suelos.
g) Describir y analizar la percepción de los beneficiarios tanto en la gestión y acceso a los
apoyos, calidad y oportunidad en los servicios como en los resultados del proyecto.
8
h) Realizar observaciones de mejora desde el punto de vista de los productores y operadores
del proyecto.
2. Enfoque metodológico de la evaluación
Dado que el resultado final de la evaluación tiene como objetivo principal valorar la recuperación
de la capacidad productiva de los suelos afectados por el temblor del pasado 4 de abril del 2010 en
el valle de Mexicali, así como el interés de las autoridades gubernamentales de conocer la
percepción de la operación y resultados del programa desde la visión de los beneficiarios, el
proyecto de evaluación requiere de una metodología mixta que permita la captura y/ o análisis de
información cualitativa y cuantitativa, así como de diferentes metodologías aplicadas en el ámbito
de la evaluación y especialmente de la recomendada para programas públicos, en el entendido
que la misma debe contribuir a que las actividades del sector público pueden ser vistas como
aspectos críticos con relación a los esfuerzos para dotar de mayor capacidad a los gobiernos; ganar
mayor eficiencia, productividad y eficacia; mejorar la transparencia y la responsabilidad en el uso
de los recursos públicos3.
La metodología implica un estudio transversal que incluye trabajo de gabinete, entrevistas
semidirigidas y encuestas. Para estas últimas, acorde a la información a recabar, sus variables
promedio se encuentran en el ámbito de lo ordinal.
Etapas de la evaluación
La propuesta de evaluación del PRECAPS se ha dividido en 10 etapas mismas que no
necesariamente son excluyentes ni mutuamente exhaustivas.
Etapas
1. Recopilación de la información de gabinete.
2. Valoración de variables en bases de datos al cierre del PRECAPS y determinación
preliminar de la muestra.
3. Entrevistas semidirigidas a Funcionarios
4. Elaboración del instrumento
5. Prueba del instrumento
6. Ajuste del instrumento y del tamaño de muestra
7. Desarrollo de la encuesta en el campo
8. Análisis de la información
9. Interpretación de resultados
3 Gerald E. Caiden - Naomi J. Caiden. Enfoques y lineamientos para el seguimiento, la medición y la evaluación del
desempeño en programas del sector público. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 12 (Oct. 1998). Caracas.
9
10. Elaboración del informe final
1. Recopilación de la información de gabinete
Implicó la detección y búsqueda de información histórica del proyecto. Los documentos y bases de
datos mínimos a consultar son el “Proyecto estratégico para la recuperación de la capacidad
productiva de suelos de uso agrícola del valle de Mexicali, Baja California”, los expedientes de los
productores, los informes del Comité Técnico, así como las bases de datos generadas en la
operación del proyecto.
2. Valoración de variables en bases de datos al cierre del PRECAPS y determinación
preliminar de la muestra
Análisis de variables y su distribución geográfica. Determinación de muestra preliminar (se estima
recomendable, por la información preliminar existente, la estratificación de los datos).
3. Entrevistas semi-dirigidas a funcionarios y operadores
Diseño de entrevista semi-dirigida y aplicación a funcionarios y otros operadores del proyecto. La
información se dirige para el diseño del instrumento encuesta.
4. Elaboración del instrumento
Se determinaron las variables acordes el objetivo del proyecto, así como la información que las
autoridades gubernamentales desean obtener para su valoración. Antes de su aplicación, el
instrumento recibió la aprobación de la Coordinación Estatal de Evaluación de la delegación en
Baja California.
Las secciones del instrumento de campo fueron:
1. Datos generales del entrevistado
2. Caracterización del trámite
3. Entrega del recurso
4. Aspectos técnicos del programa
5. Perspectiva del benficiario
6. Evaluación de los resultados
5. Prueba del instrumento
Validación del instrumento en campo en muestra aleatoria.
10
6. Ajuste del instrumento y del tamaño de la muestra
Una vez validado el instrumento se realizaron ajustes de variables y del tamaño de la muestra. Un
análisis preparatorio permitió una estimación previa de alrededor del 201 entrevistas4, sin
embargo la muestra final resultó de 222 productores
7. Desarrollo de la encuesta en campo.
Implicó la capacitación de encuestadores, la identificación de los beneficiarios y la estrategia para
su abordaje. El estudio preliminar recomendó la utilización de la información en base de datos, el
uso de información geográfica de la zona y la participación de encuestadores conocedores de la
región donde se ubicó la muestra.
Con el fin de confirmar la realización adecuada de la encuesta se llevó a cabo una supervisión de la
misma mediante la confirmación de la realización de la entrevista a un grupo de beneficiarios
seleccionados aleatoriamente; los resultados de esta acción fueron satisfactorios.
8. Análisis de la información
Acorde al flujo de información y por ende de tipo de variables, se generaron estadísticos
descriptivos para las variables cuantitativas (de tendencia central y de dispersión) y para las
variables cualitativas (frecuencias y porcentajes), pudiéndose presentar mediante el apoyo de
histogramas así como distintos tipos de gráficas (ambos productos complementarios).
9. Interpretación de resultados
Se establece si el programa cumplió con los objetivos establecidos así como la valoración del
mismo acorde a los beneficiarios.
10. Elaboración de informe final
Se llevó en dos etapas: 1) Elaboración de informe preliminar y 2) entrega de borrador final.
4 El tamaño de la muestra se puede calcular en base a un diseño de muestreo por atributos (Cochran, 1971). Dado
que se desconoce el valor de varianza necesario para la formula, se considera el valor de varianza máxima para un valor de p= 0.5 y q= 1 -p. Una vez determinada mediante una porción del muestreo el nivel de variabilidad se realice el ajuste para definir el valor final de n..
11
Diseño y operación del programa
Los efectos del sismo sobre los terrenos cultivables del Valle de Mexicali fueron tan severos, que
se requirió con apremio establecer estrategias tanto para recuperar la capacidad de pago de los
productores por bajas o pérdidas de producción, así como por labores que rehabilitaran la
capacidad productiva de sus terrenos, hasta para establecer mecanismos que generaran
propuestas de empleo rural no agrícola para aquellos predios que no serían factibles de
recuperación.
Cada actividad requirió de una estimación específica. Posterior a varios foros entre productores y
dependencias involucradas (llevando la dirección la SAGARPA y SEFOA), y a variadas visitas de
campo -en un lapso aproximado de tres semanas- se discutió cuáles tareas de las muchas
propuestas eran factibles técnica y financieramente.
En primera instancia se determinó que existían 57,000 ha afectadas. De estás, 47,000 ha estaban
cultivadas en su el momento con trigo, la cual por su etapa fenológica todavía requerían riego lo
cual en muchas situaciones no era posible por las afectaciones en cuatro canales de agua que
abastecían el sistema hidroagrícola del Valle de Mexicali.
El caso del algodonero -- en etapas fenológicas primarias - se estableció que se requería apoyos
para cubrir los montos de la primera ministración de crédito recibido por los productores. El caso
del cultivo alfalfa fue más complicado dado que existían cultivos con diferentes años de duración y
con diferentes capacidades productivas.
Derivado del análisis de campo, las estimaciones señalaron un impacto en la producción del 50%
de merma en promedio5, variando desde afectación total hasta afectaciones nulas en trigo, alfalfa
y algodonero, principalmente.
Con base en la línea de crédito y el nivel de afectación a las parcelas, para aquéllas que
presentaran daño total se determinó un monto de apoyo de $13,081/ha para trigo, $13,889/ha
para alfalfa y $11,11/ha para algodonero. Para el caso del trigo, adicionalmente se determinó que
el punto de equilibrio con la línea de crédito era de 4.7 ton/ha, por lo que se determinó el pago de
daños parciales para parcelas con rendimientos menores al punto de equilibrio.”
Entre esos apoyos alternativos se encontraban los que estaban dirigidos a la recuperación de la
capacidad productiva de los predios. Apoyados en las demandas de los productores, la experiencia
en los cultivos basada en paquetes tecnológicos sustentados, la información financiera por parte
de los bancos y en la literatura agronómica, personal de la SAGARPA (principalmente) determinó
que para recuperar la capacidad productiva se requería de la implementación de acciones como
disqueo, nivelación, subsuelo profundo y la incorporación de mejoradores de suelos. También,
para determinar la cantidad y tipo de acciones que requería cada predio se estableció la necesidad
5 Principalmente en los predios localizados en las zonas de Colonias Nuevas, Guadalupe Victoria, Delta y
Cerro Prieto
12
de llevar a cabo un levantamiento topográfico (al cual coloquialmente se le denominó como
“diagnóstico”).
Con el apoyo de algunas áreas de la SAGARPA a nivel Central, especialmente algunas con
experiencia en la administración de riesgos, nace el “Proyecto estratégico para la recuperación de
la capacidad productiva de suelos de uso agrícola del valle de Mexicali, Baja California”
El 28 de junio del 2010 la SAGARPA publicó en el Diario Oficial de la Federación un acuerdo
relacionado con los lineamientos del Proyecto Estratégico de Impacto Regional tendiente a
recuperar la capacidad productiva de los suelos de uso agrícola del Valle de Mexicali; el acuerdo
señala que los apoyos incluirán los servicios de diagnóstico por predio, disqueo, nivelación de
suelos, subsuelo profundo y aplicación de mejoradores de suelos, que permitan la rehabilitación
de los mismos para recuperar la capacidad productiva. El monto mayor a recibir por se estableció
en $5,800 pesos (ver tabla 1).
Se establece que para llevar a cabo los trabajos, el productor tiene libertad de elección entre las
opciones existentes del servicio, dándose preferencia primeramente a la maquinaria del propio
productor, a la existente en los módulos de riego y por último contratistas - preferentemente
locales - que pudieran participar en los mismos.
Para poder recibir los servicios se debería contar con el “diagnóstico” requerido mismo que
llevaría a cabo la Comisión Técnica Auxiliar 6 de la Unidad Ejecutora 7 que nace en ley
conjuntamente con el proyecto. En el caso de requerirse, para fortalecer los trabajos técnicos, la
Comisión Técnica del proyecto podría contratar, a través del FOFAEBC, unidades técnicas
operativas o prestadores de servicios profesionales por tiempo y obra determinada, o los servicios
de universidades o instituciones de investigación y educación superior.
Tabla 1: Montos aprobados de apoyo por ha de acuerdo a conceptos autorizados
Concepto Apoyo Máximo por ha
Diagnóstico $200.00
Disqueo $650.00
Nivelación (hasta 5 horas por ha) $3,000.00
Subsuelo (doble paso cruzado) $1,500.00
Aplicación de mejoradores de suelos $500.00
FIRCO fue la unidad técnica operativa contratada por la Comisión Técnica Auxiliar para operar el
proceso quien a su vez contrató empresas para llevar a cabo el diagnóstico.
6 Conformada de manera paritaria por personal de la Delegación de la SAGARPA y de la SEFOA
7 Gobierno del Estado por medio del FOFAEBC.
13
Resultados de la evaluación
Datos generales8
I. Información básica del programa
La base de datos arrojó que se atendieron 3,416 solicitudes. La proporción de solicitudes
atendidas se encuentra en la gráfica 1.
Gráfica 1: Proporción de solicitudes atendidas del PRECAPS por CADER
La suma de ha atendidas fue de 47,760.59 con una media de ha por beneficiario de 13.98 ha. En la
Tabla 2 se muestran los promedios por CADER.
Tabla 2: Promedio y suma de ha beneficiarias del PRECAPS por CADER.
CADER Suma de ha Promedio
de ha
Cerro Prieto 7,652.65 15.15
Col. Nuevas 9,752.45 12.37
Delta 2,1012.76 14.61
Gpe. Victoria 9,342.65 13.63
Total general 47,760.51 13.98
Las solicitudes atendieron a 2,545 beneficiarios del sexo masculino, 496 del sexo femenino y un
significativo número de 31 organizaciones (5,591 ha), predominantemente Sociedades de
Producción Rural. Su proporción puede apreciarse en la Gráfica 2. Las sociedades atendidas se
muestran en la tabla 3.
El número de ha atendidas por módulo y CADER respectivo se encuentra en la tabla 4. Como se
señaló anteriormente, su suma total es de 47, 760.5 ha.
8 La información resulta del análisis de la base de datos proporcionada por la SAGARPA y que fue fuente de
información base en el cálculo del tamaño de la muestra. 9 La suma es mayor que 36,000 ha aprobadas en el decreto. Se estimaron directamente de la base de datos
proporcionadas por la SAGARPA. La diferencia a favor son predios que fueron beneficiarios del programa.
Cerro Prieto 15%
Col. Nuevas 23%
Delta 42%
Gpe. Victoria 20%
14
Gráfica 2: Porcentaje de beneficiarios atendidos por género y/o instituciones.
Finalmente, en la Tabla 5 se muestran los montos de Inversión por laboral cultural dentro de las
labores del PRECAPS, así como del CADER correspondiente. Los labores de nivelación son los más
significativos sumando un monto de $102,562,050 pesos (67% de la inversión). El 47.3% de este
monto fue aplicado en el CADER DELTA, lo que corresponde a la zona más dañada del Valle de
Mexicali.
Tabla 3: Organizaciones beneficiarias del PRECAPS 57 ZONA SUR SPR DE RL GRUPO DE TRABAJO EJIDAL SPR DE RL AGRICOLA CARDENAS NAVARRO JOMAJU S.P.R DE R.I. AGRICOLA CASTRO OROZCO S.P.R DE R.L MILENIUM SA DE CV AGRICOLA CATAVIÑA S.A DE C.V. ORTEGA MOJICA S.P.R DE R.I. AGRICOLA EL MILAGRO S DE RL DE CV PEREZ NAVA AGRICULTORES SPR DE RL AGRICOLA PEREZ S.P.R. DE R.L. PRODUCTORES AGRICOLAS DE MEXICALI AGRICOLA ROJO S.P.R. DE R.L PRODUCTORES UNIDOS CUCAPAS AGRICOLA TEUCHITLAN, S.P.R. DE R.L. PRODUCTOS AGRICOLAS STA ROSA AGROPECUARIA DEL CENTINELA SPR DE RL RANCHO AMACA S.P.R. DE R.L. AGROPECUARIA NEDINAMO S.P.R. DE R.L. RANCHO QUINTERO S.P.A DE R.I AGROPRODUCTORES ORGANIZADOS RODELO REYES AGRICULTORES S.P.R DE R.L BANANAS SPLEET S.P.R. DE R.I. S.P.R DE R.I. DIAZ MUÑOZ BM AGRICOLA S DE P.R. DE RL SOCIEDAD MORA PEREZ S.P. R. DE R.L. GANADEROS Y AGRICULTORES CEBALLOS TORTAJADA AND JIMENEZ FARMERS GN PRODUCTORES AGRICOLAS TRIGOSA S.A DE C.V. GRUPO AGRICOLA ACERO S. DE P.R. DE R.L.
Tabla 4: N° de ha atendidas por módulo y CADER
Módulos de riego
CADER 8 9 -A
9- B
10 11 12 17 18 19 20 21 22 Total
Cerro Prieto 4,036 1,178 1,674 775 7,653
Col. Nuevas 6,310 3,426 9,752
Delta 6,883 7,211 6,934 21,013
Gpe. Victoria 6,173 2,343 816 9,343
Total general 6,173 2,343 816 6,883 7,211 6,934 4,036 1,178 1,674 775 6,310 3,426 47,761
Hombres 74% Mujeres
15%
Organizaciones 11%
Solicitudes por Género y/o Instituciones
15
Tabla 5: Inversión por laboral cultural y CADER dentro de las labores del PRECAPS
CADER Disqueo Diagnóstico Nivelación Subsuelo Mejoradores Total
Cerro Prieto $ 2,743,338 $ 691,396 $ 18,172,068 $ 292,500 $ 128,676 $ 22,027,978
Col. Nuevas $ 5,252,788 $ 1,714,880 $ 21,084,660 $ 4,146,743 $ 1,468,355 $ 33,667,425
Delta $ 1,347,629 $ 3,486,214 $ 42,353,234 $ 9,955,485 $ 2,706,555 $ 69,849,117
Gpe. Victoria $ 4,056,246 $ 1,307,510 $ 20,952,089 $ 605,265 $ 696,414 $ 27,617,524
Total general $ 23,400,000 $ 7,200,000 $ 102,562,050 $ 14,999,993 $ 5,000,000 $153,162,043
Resultados de la encuesta
A partir de la evaluación conjunta de las respuestas a los reactivos que integraban el cuestionario
utilizado para obtener la información relevante de los beneficiarios se presenta a continuación los
resultados alcanzados así como su interpretación.
I. Información general
Con respecto a la situación de arrendamiento de los predios beneficiados por el programa se
encontró que dos terceras partes de los mismos fueron explotados por productores que no eran
dueños de dichos terrenos, esta situación concuerda con la tendencia actual en el valle de Mexicali
en cuanto al arrendamiento de parcelas agrícolas (Gráfica 3).
Gráfica 3: Arrendamiento de tierras
En cuanto a la actividad principal de los beneficiados se observa que la gran mayoría de estos
reportan a la agricultura como su actividad principal, situación que sirve para dar relevancia al
programa pues incidió directamente sobre la principal fuente de ingresos de los productores
(Gráfica 4).
Renta 66%
Propia 34%
Situación de la parcela rehabilitada
16
Gráfica 4: Actividad principal de los productores beneficiarios del PRECAPS
II. Convocatoria
Importante resultó la labor de promoción del programa realizada por el personal de la SAGARPA lo
que indica la existencia en este caso de un adecuado sistema de comunicación entre esta
Secretaría y los productores que debe ser aprovechado en todos los programas (Gráfica 5).
También esta respuesta obedece a que fue personal de dicha Secretaría quienes diseñaron el
programa y los fondos para su soporte provinieron de la aportación extraordinaria del gobierno
federal.
Gráfica 5: Instituciones, medios y personas promotoras del PRECAPS
III. Continuidad en la actividad productiva
Los resultados sobre la continuidad de la actividad productiva después del sismo indican que las
condiciones técnicas de los terrenos tuvieron una recuperación que permitió en casi la totalidad
de los casos continuar con la actividad (Gráfica 6).
Ganadería 1%
Comercio 0%
Agricultura 98%
Actividad prinicipal
92% 3%
2%
Quién lo invitó a participar
Técnico SAGARPA Técnico SEFOA Un amigo/familiar
Radio Cartelones Organización
17
Después del sismo se mantuvo la distribución de la proporción de los cultivos muy similar al
comportamiento histórico en la que destaca el trigo como el principal cultivo. Es decir, que aún
con los daños provocados por el sismo, la actividad agrícola continuó (Gráfica 7).
Gráfica 6: Continuidad en las labores agrícolas
La información que más explica este comportamiento es que los productores establecieron sus
tiempos para llevar a cabo los programas de rehabilitación en sus predios lo que fue posible
exclusivamente fuera del área de la zona de mayor daño comúnmente denominada Zona cero y la
cual es sabido fue apoyada con la renta de los permisos de riego ($7,000 pesos) de los afectados.
Gráfica 7: Cultivos en terrenos beneficiarios del PRECAPS posterior al sismo.
Complementando el anterior hallazgo se observa que en el 2011 los cambios en la cédula de
cultivo son extremadamente menores presentándose tan solo ligeros incrementos en la superficie
destinada al cultivo de trigo y algodón, los cuales por su dimensión no pueden ser atribuidos al
sismo (Gráfica 8). Las tendencias productivas no presentan tampoco patrones de comportamiento
inesperados e indican que los productores continuaran en la actividad agrícola en la que se
desenvuelven.
Si 94%
No 6%
Después del sismo, ¿ha cultivado su parcela?
Trigo 87%
Algodón 3%
Alfalfa 9% Otro
1%
Tipo de cultivo después del sismo
18
Gráfica 8: Comparación de cédula de cultivo en tierras de beneficiarios del PRECAPS para el periodo 2009 - 2011
Por otro lado, aunque es evidente que el efecto que tuvo el sismo en la productividad de la zona
afectada fue notorio, es muy evidente la recuperación que tuvo esta en el 2011 y existen
evidencias suficientes para señalar que dicha recuperación debió ser influida por las acciones de
rehabilitación.
Sin embargo, si bien el tamaño de las diferencias entre el 2009 y 2011 no es significativa en el caso
del trigo y algodón, no sucede lo mismo en el caso de la alfalfa donde el tamaño del diferencial
pudiera indicar un efecto del sismo, ya que no pudo recuperarse en la misma magnitud
recuperación productiva (Gráfica 9).
Gráfica 9: Rendimiento por cultivo en tierras de beneficiarios del PRECAPS periodo 2009 - 2011
0%
20%
40%
60%
80%
100%
TrigoAlgodón
AlfalfaOtros
Trigo
Algodón Alfalfa
Otros
Tendencias de cédulas de cultivo 2009-2011
2009 2010 2011
0.0
5.0
10.0
15.0
Trigo Algodón Alfalfa
6.8 7.6
14.6
4.4 4.4 4.5 6.0
7.2
11.9
Comparativo de rendimientos por cultivo periodo 2009-2011
2009 2010 2011
19
IV. Servicios Inherentes al programa
Para los beneficiarios el trámite realizado para recibir el apoyo fue relativamente sencillo (Gráfica
10).En una valoración de 1 a 10 se obtuvo una calificación promedio de 8.76.
Gráfica 10: Valoración del PRECAPS por parte de los beneficiarios
Aunque ligeramente menor, la evaluación que hacen los beneficiados sobre la sencillez que
presentó el cumplimiento de los requisitos respalda la sencillez para acceder al programa
conforme a las circunstancias para atender una situación de emergencia (Gráfica 11).
Gráfica 11: Valoración sobre la sencillez en el cumplimiento de requisitos para el acceso de los beneficiarios al PRECAPS
En cuanto al periodo de tiempo transcurrido entre la presentación de la solicitud de apoyo y la
notificación del resultado favorable se observó una gran variabilidad; la media fue de 20 días de
-10
10
30
50
70
90
110
130
2 4 5 6 7 8 9 10
Media 8.76
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 2 5 6 7 8 9 10
Media 8.15
20
duración (Tabla 6). La opinión de los beneficiados es favorable hacia la duración de este trámite
(Gráfica 12).
Tabla 6: Estadísticas sobre duración del tiempo transcurrido entre la solicitud y la resolución favorable.
Estadístico Valor
Media 20.0 Moda 10.0
Desviación estándar 15.9 Mínimo 3.0 Máximo 60.0
La evaluación del tiempo transcurrido entre la aprobación de la solicitud y el fin de los trabajos de
rehabilitación fue favorable en la gran mayoría de los casos al ubicarse cerca del 100%. (Gráfica
13).
Gráfica 12: Valoración del tiempo transcurrido para el trámite por parte de los beneficiarios del PRECAPS
El promedio de días transcurridos entre la presentación de la solicitud y el fin de los trabajos de
rehabilitación de los predios se observa como adecuado acorde a la respuesta de los beneficiarios
y a la consideración de que existió una gran diversidad en cuanto al nivel de superficie en
rehabilitación que era demandada por los predios. La variabilidad en días fue en un rango de 5 a
90 días (Tabla 7).
Tabla 7: Estadísticas sobre el periodo transcurrido entre la presentación de la solicitud de apoyo y la rehabilitación
Estadístico Valor
Media 45.2 Moda 60
Desviación estándar 16.7 Mínimo 5 Máximo 90
Adecuado 94%
Excesivo 6%
Valoración del tiempo transcurrido para el trámite
21
Gráfica 13: Valoración del tiempo transcurrido entre la aprobación del trámite y la rehabilitación
Las realización de las acciones de rehabilitación tuvieron una distribución proporcional entre tres
principales participantes; destaca que un tercio de los trabajos fueron realizados por otros
individuos los cuales se consideran fueron productores con maquinaria que apoyaron las labores
de rehabilitación a productores que no contaban con la misma. También destaca la labor realizada
por los módulos de riego (Gráfica 14).
Gráfica 14: Actores en la realización del trabajo de rehabilitación (PRECAPS)
Similar a que en su gran mayoría existió una opinión muy favorable sobre el servicio, en el caso del
costo del mismo este tipo de opinión también fue cercana al 100% para el diagnóstico, disqueo y
nivelación mientras que en el caso de las acciones de subsueleo y mejorador la opinión fue en la
totalidad de los casos de “adecuado “ (Gráfica 15), situación que también se observó cuando los
beneficiarios expresaron su opinión respecto a la oportunidad y calidad de los trabajos y la calidad
de estos.
Adecuado 97%
Excesivo 3%
Valoración del tiempo transcurrido entre la aprobación y los trabajos de rehabilitación
Productores locales
33%
Módulo de riego
32%
Contratistas 2%
Otros 33%
Quién realizó el trabajo de rehabilitación
22
Gráfica 15: Valoración del costo de los servicios brindados por el PRECAPS
Respecto a la opinión sobre si las acciones implementadas fueron suficientes para la
rehabilitación, se observó una ligera disminución de la opinión favorable ubicándose la respuesta
favorable ligeramente arriba del 80% (Gráfica 16).
Gráfica 16: Opinión referente a si las acciones implementadas de rehabilitación fueron suficientes
Los beneficiarios que consideraron que las acciones no fueron suficientes también mencionaron lo
que para ellos hizo falta, sobresaliendo la mezcla de tareas; el porcentaje mayor (37%) fue para la
mezcla de subsuelo y mejoradores, y en el mismo porcentaje (26%) fue señalado la rectificación de
nivelación y apoyo al disqueo, subsuelo y mejorador. Otros resultados pueden observarse en la
Gráfica 17.
Fuera de la encuesta se comentó que algunos productores en las reuniones mensuales del Consejo
Distrital de Desarrollo Rural estaban señalando que debido a la magnitud del daño, la nivelación se
perdía después del riego, por causa del asentamiento de la tierra, por lo que era menester volver a
nivelar los terrenos para un uso óptimo del recurso agua.
Diagnóstico Disqueo Nivelación
Valoración del costo del servicio
Adecuado Alto
Si 83%
No 17%
Opinión sobre la suficiencia de las acciones para rehabilitación de las zona afectada por el sismo
99%
23
Gráfica 17: Acciones a realizar para considerar suficiente las labores de rehabilitación del PRECAPS
Sin embargo, la valoración que hacen los beneficiarios respecto al apoyo recibido confirma la
tendencia de los buenos resultados que presentaron las acciones técnicas pues el valor promedio
fue muy cercano al 8.5 (Gráfica 18).
Gráfica 18: Valoración del apoyo recibido como solución al problema de rehabilitación de suelos
En lo que respecta a la evaluación global sobre cuál fue la falla principal del programa se observa
que casi dos terceras partes de los productores consideraron que fue la baja capacidad de los
apoyos para atender el problema (Gráfica 19); la magnitud de esta opinión obedece a la
predisposición natural de todo productor de recibir el máximo nivel de apoyo posible y como se ha
venido manifestando no todos los terrenos fueron calificados como susceptibles del apoyo
integral, es decir,, con todas las labores de rehabilitación que el programa ofertaba.
Es importante considerar que tomando en cuenta la evaluación que hicieron los beneficiados de
los trabajos de rehabilitación la falla de ninguna manera puede ser vista como grave pero no se
descarta que los beneficiarios tuvieran una opinión más favorable si los apoyos en mejoradores se
hubieran sido otorgados de manera general (ver Gráfica 17).
Apoyo a Disqueo,
Subsuelo y Mejorador
26%
Apoyo a Mejoradores
7%
Apoyo a subsuelo y
mejoradores 37%
Apoyo de Subsuelo
4% Rectificacion de nivelación
26%
0
20
40
60
80
100
120
1 3 4 5 6 7 8 9 10
Valoración del apoyo recibido como solución
8.47
24
Gráfica 19: Falla principal del PRECAPS acorde a la opinión de sus beneficiarios
El marco de la operación del programa10
Adicionalmente a la revisión de la información documental y la encuesta se llevaron a cabo
entrevistas con los funcionarios que de manera directa estuvieron involucrados en el diseño y
operación del programa con el fin de integrar un panorama más completo de los resultados de la
operación del PRECAPS. En especial las entrevistas permitieron entender cómo se conjuntaron
todas las variables relevantes para establecer y desarrollar el plan de apoyo a la zona afectada por
el sismo y en especial los problemas que surgieron al operarse un programa de carácter urgente.
En primera instancia debe señalarse que las actividades elegidas –tanto para apoyar la capacidad
crediticia de los productores, la agencia de desarrollo rural (empleo alternativo para zonas no
aptas de cultivo) y el programa de rehabilitación que se evalúa, los cuales por obvias razones
requirieron estimaciones basadas en las demandas de los productores y en los aspectos
específicamente técnicos de cada cultivo, no estuvieron libres de dificultades; muchas reuniones,
discusiones y debates debieron de darse para establecer las estimaciones pertinentes.
Los montos que se estimaron para el pago del adeudo bancario ($13,081/ha para trigo,
$13,889/ha para alfalfa y $11,11/ha para algodonero) así como el punto de equilibrio (4.7 ton/ha)
que se utilizó para determinar el pago de daños parciales para parcelas con rendimientos menores
al mismo, no dejaron satisfechos a los representantes de productores que reclamaban apoyos que
incluyeran la rentabilidad perdida (quienes hablaban de montos de hasta $24,000 pesos de
apoyo). También hubo voces a favor de que todas las áreas dictaminadas como afectadas, su
poseedor o propietario fuera protegido como si fueran daños totales, independientemente de la
posibilidad de levantar cosecha (para el trigo y la alfalfa). La autoridad se mantuvo firme en que el
acuerdo tenía como finalidad que el productor cubriera sus adeudos bancarios para mantener
limpio su expediente crediticio y ser susceptible de crédito nuevamente. Por otro lado, este no
sería el único apoyo a que el productor pudiera acceder, como por ejemplo, la rehabilitación de
sus predios.
10
La información que se proporciona es resultado de las entrevistas con los principales agentes que
diseñaron y operaron el programa (SAGARPA – FIRCO – SEFOA), así como otros informantes indirectos.
Dificultad de trámite
8%
Duración de trámite
9%
Excesivo tiempo entre recepción del
apoyo y fin del trabajo
19%
Capacidad de los apoyos
para atender el problema
64%
Falla principal del programa
25
No se debe dejar pasar que el problema evidenció la falta de cultura de prevención del riesgo en
forma amplia ya que casi la totalidad de los agricultores soslayaron el concepto de sismo, el cual
tenía un costo promedio cercano a los $120.77 pesos por ha11. Si se hubiera adquirido este
concepto, hubieran protegido directamente su patrimonio.
Tampoco fue bien aceptado el requisito de que para recibir este apoyo se debía tener el visto
bueno del SAT respecto al cumplimiento de lo que atañe al artículo 32-D12 del Código Fiscal de la
Federación. Para algunos, existen bases legales que establecen que en casos de emergencia o de
desastre, estos requisitos no son aplicables y que todo aquel que pudiera comprobar con permiso
de siembra y tenencia legal de predio (tanto en propiedad como en renta) debió ser susceptible de
apoyo.
Por su parte el decreto del proyecto estratégico para la recuperación de la capacidad productiva
de suelos de uso agrícola del valle de Mexicali, Baja California tampoco estuvo exento de críticas
ya que solamente cubrió 36,000 ha, siendo que a las 57,000 ha reportadas como afectadas se les
había adicionado 3,000 más para un total de 60,000 ha susceptibles (y requeridas) de apoyo.
En el mismo tenor, para ser productor elegible se requirió que los predios a beneficiar estuvieran
ubicados en la jurisdicción de los CADER Colonias Nuevas, Guadalupe Victoria, Delta y Cerro Prieto
y que al momento del sismo, los predios elegibles hayan estado sembrados con cultivos de trigo,
algodón o alfalfa. Para algunos, esto fue una decisión soportada exclusivamente por limitaciones
presupuestales pues el daño determinado en las 60,000 ha existe y esta extensión de terreno se
encuentra muchas veces fuera de la delimitación que el acuerdo reconoce como susceptible de
apoyo.
También causó inconformidad el monto máximo a recibir de apoyo por ha ($5,800 pesos), ya que
algunas voces señalaron que algunos predios requerían de trabajo el cual su costo superaba ese
monto.
Finalmente se expone que cierta parte del retraso en la rehabilitación de los predios obedece a la
libertad de decisión de los productores que valoraron cuándo era el mejor momento para llevar a
11
Costo del seguro amparando terremoto (ciclo OI 2009-2010), el costo fue de $551.51 / ha. Seguro sin
considerar terremoto en el mismo ciclo, el costo fue de $ 430.74 / ha. Datos proporcionados por Financiera Rural, Baja California. 12
Artículo 32-d. La Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal, así como la Procuraduría
General de la Republica, en ningún caso contratarán adquisiciones, arrendamientos, servicios u obra pública con los particulares que: I. Tengan a su cargo créditos fiscales firmes. II. Tengan a su cargo créditos fiscales determinados, firmes o no, que no se encuentren pagados o garantizados en alguna de las formas permitidas por este código. III. No se encuentren inscritos en el registro federal de contribuyentes. IV. Habiendo vencido el plazo para presentar alguna declaración, provisional o no, y con independencia de que en la misma resulte o no cantidad pagar, esta no haya sido presentada. Lo dispuesto en esta fracción no es aplicable tratándose de omisión en la presentación de declaraciones que sean exclusivamente informativas.
Para ver artículo completo consultar http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/7/70.htm?s=
26
cabo las labores que el programa apoyaba., independientemente del retraso en el diagnóstico del
que se hablará más adelante. Es decir, parte de los atrasos en la operación de los servicios de
apoyo tuvo que ver con aspectos de planeación productiva la cual de acuerdo al tipo de cultivo
tiene tiempos similares lo que por consecuencia provocó saturación en la demanda de los
servicios.
Los aspectos institucionales
Algunos aspectos institucionales deben señalarse como parte de los costos de transacción que
aumentan los costos totales de cualquier proyecto. Es así, que las limitaciones propias de las
instituciones y las relaciones entre las mismas, aumentan la dificultad de la eficiencia de la
operación de un proyecto, sin supeditar que algunas de estas limitaciones son “técnicamente”
necesarias acordes a las circunstancias históricas en las que se presentan. Entre ellas resaltan la
interpretación a las reglas de operación y la coordinación y cooperación entre dependencias para
llegar acuerdos.
Por ejemplo, en primera instancia la entrevista no permitió determinar las razones por las cuales
FIRCO fue contratado como unidad técnica operativa. Si bien es cierto FIRCO apoya productores
del sector rural para la prevención, manejo y administración de riesgos, a través de instrumentos
que atiendan problemas de mercado y de financiamiento, sanidad e inocuidad y ocurrencia de
desastres naturales, debe reconocerse que es otro su tipo de “clientela”.
Esta decisión al parecer surge de una recomendación directa de la SAGARPA; de hecho, la mayoría
de la información señala que independientemente de las reuniones y foros alrededor de las
propuestas para atender la problemática alrededor de paliar los efectos del sismo en la comunidad
productiva, SAGARPA toma prácticamente la mayoría de las decisiones.
Para FIRCO, si bien es cierto atiende el llamado a operar técnicamente el programa, reconoce dos
acciones que disminuyeron la velocidad de atención a los productores: 1) El no tener una mayor
participación en la planeación del programa y 2) No tener mayor capacidad de decisión.
Como resultado de ello se acepta la generación de cierto burocratismo dado al exceso de
reuniones, excesivos pasos para llevar a cabo los dictámenes, su revisión, su aprobación y
finalmente la emisión del pago. Esto provocó cierto retraso a pesar de que el dinero estaba
disponible.
Por otro lado, se señala que el gobierno del estado cedió prácticamente el diseño, la operación y el
seguimiento del PRECAPS a la SAGARPA y FIRCO, quedándose con la ministración de los fondos vía
FOFAEBC. Aún reconociendo que las aportaciones de origen gubernamental fueron escasas en
comparación del aporte federal, la responsabilidad de los resultados y los intereses por
contrarrestar los efectos del sismo, caen en igual magnitud - o tal vez en mayor- en el gobierno
estatal, el cual en el convenio firmado que da origen al programa se le nombra como la unidad
ejecutora del mismo.
27
El levantamiento topográfico (“diagnóstico”)
El levantamiento topográfico mejor conocido como diagnóstico fue una fuente de retraso de las
acciones de rehabilitación.
El motivo fundamental fue que una de las empresas participantes en dicha tarea, dada su pericia
comercial, en cuanto tuvo información sobre le mecánica operativa destinó personal para visitar
productores y obtener de ellos su firma para llevar a cabo la tarea del diagnóstico. Con los
derechos en mano de aproximadamente el 70% de los productores, los cuales se ampliaron a más
del 80% debido a la salida de otras empresas competidoras, la empresa líder fue rebasada en
demanda de sus servicios, lo que provocó un retraso significativo en el dictamen de los predios.
Para algunos, las reuniones para destrabar este cuello de botella generaron acuerdos que no
fueron cumplidos a cabalidad por parte de la empresa y se dice que este tipo de retrasos generó
molestias tanto a productores como a autoridades.
Finalmente, hay quienes comparten que este mecanismo de levantamiento topográfico no fue una
manera práctica de analizar los daños en las parcelas. Se pone por ejemplo, que una foto satelital,
cuyo costo hubiera sido inferior al presupuesto autorizado para llevar a cabo dichas tareas,
hubiera permitido acelerar el proceso de estimación de daños y por lo tanto el de decisión
presupuestal..
La sobrerregulación
Todos los entrevistados manifestaron –con diferentes matices – que el programa estuvo sobre
regulado, especialmente por tratarse de una emergencia. Incluso, como se comentó
anteriormente, existieron requisitos como si se tratará de un programa común de nivelación,
cuando existía el consenso general, que las labores de rehabilitación eran indispensables.
Algunos resultados inesperados
La sobrerregulación permitió evidenciar que existe una problemática en la acreditación de la
tenencia de la tierra. Es decir, los acuerdos que se toman entre particulares algunas veces no
alcanzan la validez oficial; si bien es cierto no detiene la actividad productiva, si limita a los
productores de ser beneficiarios de los programas gubernamentales que exigen requisitos de
comprobación de tenencia legal. Similarmente ocurre con la tarea de estar al corriente de las
obligaciones fiscales (artículo 32-d del CFF).
De acuerdo a las entrevistas, se explica que una gran parte de los expedientes rechazados (929
expedientes, que representan 12,210 ha) tienen como origen de rechazo el no cumplir con alguna
de estas dos condiciones.
Finalmente al punto, se señala que los levantamientos topográficos y estudios complementarios
demostraron un problema que generalmente se escucha pero del que no se tenía evidencia: los
28
productores tienen más terreno sembrado que el que reportan tanto para riego como para
producción. Esta problemática afecta los volúmenes de agua requeridos, los rendimientos y los
apoyos que se otorgan. Si bien es cierto no se obtuvo el dato exacto, se dice que este espacio
alcanza del 10 al 15% de la extensión de los terrenos.
Conclusiones y recomendaciones
La información proporcionada por los funcionarios entrevistados permitió determinar que aún
cuando la participación institucional y ciudadana en el diseño del programa no fue muy amplia, fue
posible sustentar este en una solida base técnica, cuyo respaldo principal fueron la experiencia y
conocimiento de los aspectos productivos de la zona afectada y el acertado diagnóstico de la
situación, sin los cuáles no hubiera sido posible alcanzar los resultados.
El liderazgo de la SAGARPA en todos los aspectos del PRECAPS fue evidente, pero es de destacar
la participación de FIRCO en la operación del programa pues complementó la actividad de la
Secretaría.
Destaca que los entrevistados consideran al PRECAPS como un programa exitoso; reconociendo
que cumplió con sus objetivos, especialmente el de rehabilitar la capacidad productiva de los
predios; no obstante, precisaron que tuvo una cobertura limitada en el sentido que los recursos
fueron insuficientes para atender un número importante de solicitudes, por lo que ven
recomendable la gestión adicional de recursos para que se alcancen las condiciones de
rehabilitación considerando las afectaciones que aún están presentes.
Por otro lado, existe el consenso de que incluyendo los predios que han sido rehabilitados, se
requiere mayor número de horas de trabajo de nivelación, dado que posterior a este trabajo, los
riegos asentaron la tierra requiriendo volver a rectificarse. Como es de conocimiento agronómico,
la nivelación tienen como principales criterios el de seleccionar la pendiente que maximice la
efectividad de un sistema de riego y seleccionar la pendiente que minimice el movimiento de
suelos. Y el riego eficiente, sigue siendo una de las estrategias para conservar agua en el Valle de
Mexicali.
Por otro lado, como resultado de las entrevistas se encontró que el motivo principal del rechazo
fue la falta de alguno de los requisitos establecidos por el PRECAPS destacando entre estos el que
los colonos y pequeños propietarios carecían del documento que los acreditaba como dueños del
terreno y/o arrendatario del mismo, por lo que en el caso de que se amplíe el programa este
factor será de influencia para evitar una rehabilitación completa de la zona afectada.
Epilogo (y algunas lecciones aprendidas)
Considerando los resultados alcanzados con la evaluación, el PRECAPS cumplió con los objetivos
planteados, tanto los productores beneficiados como los funcionarios entrevistados expresaron su
satisfacción por la implementación del programa, no obstante no es posible afirmar que se logró
29
una cobertura completa ya que un número importante de solicitudes (12,240 ha) no pudieron ser
atendidas por falta de recursos.
Destaca que en un periodo corto se haya podido diseñar e implementar un programa de
rehabilitación cuyos efectos técnicos fueron tan notables que en tan solo un año la recuperación
de la capacidad productiva fue muy cercana al 100%.
Si bien la evaluación del programa no revisó el impacto económico del mismo, los resultados de la
encuesta en el área de servicios inherentes al programa indican que como resultado de los
trabajos rehabilitadores -que en su mayoría fueron realizados por los módulos de riego y
productores locales- se generó una dinámica económica que benefició principalmente a los
productores; es decir, el proyecto integral complementa o ayuda totalmente al productor para no
caer en cartera vencida y una gran parte del presupuesto que aporta el programa llega a manos de
los productores que realizaron los trabajos de nivelación, así como a los módulos de riego.
También, no se minimizan los recursos aportados a los prestadores de servicios locales que
realizaron el diagnóstico.
Es importante destacar la transparencia con la que se operó el programa pues a pregunta expresa
a los beneficiados sobre la solicitud de un pago por la recepción del apoyo la respuesta en todos
los casos fue negativa.
Algunas lecciones aprendidas nos señalan que aún bajo presión es posible diseñar y operar
programas localmente, con éxito en sus objetivos, y sin duda reconociendo que existen áreas
susceptibles de mejora. Destacan entre ellas una mejor coordinación gubernamental, hacer más
eficiente el proceso (especialmente en lo que corresponde la aprobación del pago) y buscar utilizar
tecnología de punta que permita agilizar los diagnósticos y el control y manejo de expedientes
(especialmente lo relativo a tener una mejor base de datos electrónica).
También se señala que pudiese mejorar la operación del programa si la unidad técnica ejecutora
contara con más libertad en la toma de decisiones, ya que finalmente, cualquier exceso posible
será responsabilidad de la misma justificarlo ante los organismos de auditoría alrededor del uso de
los recursos públicos.
Algunas campañas para estar al corriente de las obligaciones fiscales y para hacer más formal el
uso de derechos de riego y/o siembra entre los particulares serán de provecho para la aplicación
de este y otros tipos de beneficios que dirige el gobierno hacia los productores.
La regulación de la extensión de los terrenos de los productores debe estar incluida en la agenda
de las instituciones gubernamentales y de los módulos de riego, con la finalidad de un mayor
control de los volúmenes de agua, así como de los volúmenes de producción.
De igual forma, es recomendable ampliar los alcances de la evaluación: 1) Uno por la necesidad de
conocer el posicionamiento y sobre todo los efectos de quienes no pudieron ser atendidos (sin
minimizar los logros del programa es innegable que su alta valoración y reconocimiento se debe
en parte a que se entrevistó exclusivamente productores beneficiados) y 2) Es importante evaluar
30
internamente el proceso ya que cualquier recomendación al respecto hace más eficiente el logro
de los objetivos del programa.
Finalmente, es altamente recomendable gestionar recursos para ampliar el programa y atender
tanto las solicitudes no atendidas como aquellas que ya puedan cumplir con la totalidad de los
requisitos. Todas las voces señalan que independientemente de lo alcanzado, debe atenderse los
aspectos de rehabilitación tanto para recuperar la capacidad productiva como para ser más
eficientes en el uso del agua.
