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UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SANTIAGO DE
GUAYAQUIL
Facultad de Economía
“EFICACIA DE LA POLÍTICA FISCAL EN EL NUEVO
MARCO CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR: ANÁLISIS
COMPARATIVO DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL
ESTADO DURANTE EL PERIODO 2002-2011”
Autoras:
Grace Atiencia Verdezoto
Adriana Galecio Villegas
Guayaquil, Mayo 2012
2
CONTENIDO GENERAL………………………………………………………………….…Págs.
INTRODUCCION…………………………………………………………………………………7
Planteamiento del Problema…………………………………………………………………….9
Objetivos……………………………………………………………………………………...….10
Objetivo General……………………………………………………………………………….10
Objetivos Específicos………………………………………………………………………....10
Justificación………………………………………………………………………………………11
CAPÍTULO I……………………………………………………………………………………...12
1. POLÍTICA ECONÓMICA…………………………………………………………………..12
1.1. Política Monetaria……………………………………………………………………...12
1.2. Política Fiscal………………………………………………………...........................14
1.2.1. Presupuesto………………………………………………………....................15
1.2.2. Clasificación Presupuestaria………………………………………………….17
1.2.3. Ciclo Presupuestario…………………………………………………………..21
1.2.4. Estructura del Presupuesto del Estado Ecuatoriano………………………23
1.2.4.1. Estructura de Ingresos………………………………………………….23
1.2.4.2. Estructura de Gastos……………………………………………………24
1.2.4.3. Déficit o Superávit………………………………………………………25
1.2.4.4. Financiamiento………………………………………………………….26
1.2.5. Política Tributaria: Entidad Ejecutora………………………………………..28
CAPITULO II………………………………………………………………………………..…..31
2. ESTRUCTURA DE LA POLITICA ECONÓMICA EN EL ECUADO R……………….31
2.1. Historia de la Política Fiscal: Programas de Ajuste……………………………….31
2.2. Modelos de Acumulación…………………………………………………………….38
2.3. Marco legal antes de la Constitución Política de la Republica del Ecuador
1998…………..………………………………….…………………………………….40
2.4. Análisis del manejo presupuestario durante el periodo 2002-2006……………..43
2.4.1. Ingresos del Presupuesto General del Estado...……………………………43
2.4.1.1. Ingresos Tributarios…………………………………………………..45
2.4.1.2. Ingresos de Petroleros……………………………………………….47
2.4.2. Gastos del Presupuesto General del Estado……………………………….50
3
2.4.2.1. Gastos Corrientes………………………………………………….....51
2.4.2.2. Gastos de Capital……………………………………………………..54
2.4.3. Resultados Globales…………………………………………………………..56
2.4.4. Gasto Social…………………………………………………………………….57
2.4.5. Financiamiento y Deuda Pública………………………………….………….61
CAPITULO III…………………………………………………………………………………..64
3. REESTRUCTURACION DE LA POLITICA ECONOMICA EN EL ECUADOR……64
3.1. Nueva visión del manejo fiscal en el Ecuador………………………………….…64
3.2. Nueva visión del manejo tributario y operativo en el Ecuador……………….…66
3.2.1. Nueva visión del manejo tributario a partir del 2007……………….…….66
3.2.2. Restructuración del sistema operativo: sigef- e-sigef……………….…..70
3.3. Reordenamiento de las Finanzas Publicas: Reformas Legales………………..73
3.3.1. Contratos Petroleros: Ley de Hidrocarburos…………………………….74
3.3.2. Destrucción de fondos petroleros………………………………………...76
3.3.3. Proceso de desendeudamiento……………………………………………80
3.4. Nuevas reglas constitucionales…………………………………………………….86
3.5. Análisis del manejo presupuestario durante el periodo 2007-2011……….……..3
3.5.1. Ingresos del Presupuesto General del Estado…………………………..93
3.5.1.1. Ingresos Tributarios………………………………………...………94
3.5.1.2. Ingresos de Petroleros……………………………………….…….99
3.5.2. Gastos del Presupuesto General del estado…………………………….102
3.5.2.1. Gastos Corrientes…………………………………..……………..103
3.5.2.2. Gastos de Capital……………………………………..……..…….106
3.5.3. Resultados Globales……………………………………………..…….…..110
3.5.4. Gasto Social………………………………………………………..………..111
3.5.5. Financiamiento y Deuda Pública………………………………….………113
3.6. Manejo del Endeudamiento Público a partir de la Constitución de la República
del Ecuador 2008………………………………………………………………..…..116
3.6.1. Deudas Multilaterales y Bilaterales……………………………………....117
3.6.1.1. Deuda Multilateral: relaciones con acreedores………………..119
3.6.1.2. Deuda Bilateral: relaciones con acreedores…………………...124
3.6.2. Créditos Actuales: Deuda Externa……………………………………….130
3.6.2.1. Situación actual del Ecuador con organismos multilaterales…130
4
3.6.2.2. Situación actual del Ecuador con organismos bilaterales…….132
3.6.2.3. Endeudamiento con China: Preventas petroleras…………….133
CAPITULO IV…………………………………………………………………………….…138
4. ANÁLISIS COMPARATIVO DEL MANEJO PRESUPUESTARIO D URANTE EL
PERIODO 2002- 2011: EFICACIA DE LA POLITICA FISCAL… ………..….…..138
4.1. Eficacia de la Política Fiscal……………………………………………..….……138
CONCLUSIONES……………………………………………………………………………….148
SUGERENCIAS…………………………………………………………………………………151
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………………152
ANEXOS…………………………………………………………………………………………156
5
GLORARIO DE SIGLAS
AN: Asamblea Nacional.
BCE: Banco Central del Ecuador.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
BM: Banco Mundial.
CAN: Corporación Andina de Fomento.
CAIC: Comisión para la Auditoria Integral del Crédito Publico.
CEIDEX: Comisión Especial de Investigación de la Deuda Externa.
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y El Caribe.
CFDID: Cuenta de Financiamiento de Importación de Derivados.
FLAR: Fondo Latinoamericano de Reserva.
FMI: Fondo Monetario Internacional.
INEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
OCP: Oleoducto de Crudos Pesados.
PAI: Plan Anual de Inversiones.
PIB: Producto Interno Bruto.
PNBV: Plan Nacional para el Buen Vivir.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
RILD: Reserva Monetaria de Libre Disponibilidad.
SENPLADES: Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo.
SIGADE: Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda.
SRI: Servicio de Rentas Internas.
WTI: West Texas Index.
6
RESUMEN EJECUTIVO
El presente estudio investigativo de tipo económico se basa en el desarrollo de la
política fiscal ecuatoriana y su principal instrumento el Presupuesto General del
Estado, durante el período 2002 – 2011. Se realiza una descripción del manejo
presupuestario dentro de las últimas dos Constituciones del Ecuador realizando un
análisis comparativo de los ingresos y gastos presupuestarios, la capacidad de
obtener recursos, su nivel de eficiencia en la redistribución de los mismos y los
cambios que sufrió el manejo de dichas variables a raíz de la elaboración de la
Constitución 2008, así mismo se expone una comparación entre los Presupuestos
ejecutados en cada período y su impacto en la sociedad.
7
INTRODUCCIÓN
Los desafíos que enfrenta actualmente Ecuador como consecuencia de la crisis
financiera global, obliga a las entidades publicas a obtener mayor eficiencia en su
gestión, así como a cumplir con metas que aseguren la prudencia y el equilibrio
fiscal, acompañadas de sistemas de control necesarios para dicho fin y
consecutivamente transparencia en su ejecución presupuestaria, pues el costo de
oportunidad de los recursos es sumamente alto. De ahí el objetivo del presente
documento recae en analizar de manera detallada la evolución del cambio
cronológico que ha sufrido la política fiscal ecuatoriana y fundamentalmente su
principal instrumento el Presupuesto General del Estado; en el cual se concretizan
los objetivos de gobierno, siendo asimismo un mecanismo redistributivo de la
riqueza.
El presente documento se articula por cuatro capítulos: Marco teórico, Estructura
de la política económica en el Ecuador, Restructuración de la política económica
en el Ecuador, Análisis Comparativo.
En el primer capitulo, se expone el marco teórico de la investigación, se revisan
los diferentes conceptos relacionados a la política económica, entre ellas
monetaria y fiscal junto con sus instrumentos de acción. Se expone el marco
estructural del presupuesto general del Estado ecuatoriano, sus componentes, su
finalidad, y en conjunto su proceso presupuestario.
En el segundo capitulo, se detallara la forma en que los gobiernos manejaban la
política económica en el país hasta el año 2006, las estrategias de acción
implementadas -las mismas que se reflejan en los modelos de acumulación- así
como el marco legal que respalda dicha ejecución, y un análisis del manejo
presupuestario hasta la fecha mencionada.
8
En el tercer apartado, se explicaran los mecanismos estructurales y reformas
legales que se emplearon con el fin de recuperar el manejo de la política fiscal,
reflejando la nueva visión del Estado a partir del 2007; la elaboración de este
análisis presenta como objetivo definir qué espíritu motivó el cambio en la
estrategia de desarrollo del país, confrontar las causas que motivaron dicho
cambio y a su vez evaluar la efectividad de las reformas dentro del PGE,
complementariamente con un análisis de la calidad y el gasto de la inversión tras
la aplicación de dichas reformas, es decir, hacia donde se están direccionando los
recursos del Estado.
El cuarto capitulo, se realizara un análisis presupuestario general durante el
periodo post-dolarización (2002-2011), que permitirá efectuar el examen y
explicación de los principales componentes de los ingresos y del gasto público y
en síntesis responder al cuestionamiento sobre la eficacia de la política fiscal
junto con su impacto en el ámbito interno y externo del país.
El presente documento tiene relevante importancia ya que es meritorio que se
realice un verdadero análisis del impacto que han tenido las reformas
constitucionales dentro del Presupuesto General del Estado, se investigue qué
actores de la economía están siendo beneficiados directa e indirectamente y bajo
qué precio se realizan los cambios. Además de poder realizar una proyección
más firme de su aplicabilidad en el futuro, y concluir si nuestra bonanza actual se
lleva a cabo sobre una base de ingresos propios y estables o simplemente es un
espejismo que se beneficia de los ingresos de los futuros herederos de nuestro
país.
9
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El Presupuesto del Estado ecuatoriano, parte de la Política Pública ha tenido
constantes variaciones a lo largo de los últimos años, la inestabilidad política y los
fugaces cambios gubernamentales trajeron como consecuencia la falta de
elaboración de verdaderos presupuestos que estén encaminados a propiciar el
crecimiento económico del país.
El deseo de proteger a ciertos grupos de poder, estimulaba a los gobernantes a
tomar la decisión de distribuir inequitativamente los fondos, beneficiando los
intereses de pocos e impidiendo el crecimiento de los grupos prioritarios. Sumado
a la ineficiente recaudación de tributos, el poco interés por dar un buen destino a
los fondos petroleros y el excesivo gasto en servicios de deuda conservaban al
país en una profunda pobreza.
La Constitución de 1998 no normaba claramente el uso de los fondos del Estado y
la descarada violación de las que lo especificaban, concedían a los gobiernos la
facilidad para realizar las asignaciones que ellos creían convenientes y no
concedían al país la posibilidad de eliminar los problemas sociales y así mismo de
contar con un desarrollo económico sostenible.
Actualmente todos estos procesos tienen su base en el Plan Nacional del Buen
Vivir, la Constitución del 2008 y otras leyes que norman la política fiscal, de allí
surge el cuestionamiento ¿La aplicación de estas normativas ha resultado en un
eficaz manejo de la política fiscal? Para dicha problemática poco a poco iremos
desarrollando el tema analizando cuantitativa y cualitativamente el presupuesto del
Estado, concluyendo cuáles han sido las consecuencias de los cambios realizados
y si el mismo se ha manejado eficazmente.
10
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL:
“Analizar la eficacia de la política fiscal luego d el cambio constitucional
efectuado en el año 2008”.
OBJETIVOS ESPECIFICOS:
• Comparar el manejo presupuestario luego del periodo post- dolarización.
•
• Conocer la nueva normativa que rige en torno al Presupuesto General del
Estado a partir del 2008.
• Analizar los efectos e impactos del cambio en la estructura del PGE.
11
JUSTIFICACIÓN
Resulta importante conocer los componentes y la estructura del Presupuesto del
Estado, ya que permite la existencia de una mayor discusión entre los actores
involucrados, sean estos económicos o sociales, y una verdadera interacción entre
los mismos.
En su mayoría, los problemas sociales que sufre una nación son resultado de la
falta de eficacia en la distribución de los recursos, y la poca importancia en
elaborar proyectos de mediano y largo plazo que puedan buscar la erradicación de
ellos. La pobreza, el analfabetismo, la desnutrición, el desempleo, son temas que
deben tener prioridad a la hora de elaborar políticas económicas, en el Ecuador
todos estos temas habían perdido su importancia y habían sido reemplazados por
el pago de deuda.
Bajo estos antecedentes en el 2008 el Gobierno actual, apoyado por la decisión
democrática de la mayoría de los ecuatorianos decide cambiar el modelo
constitucional que venía rigiendo el desenvolvimiento general del país,
posteriormente con la aprobación de la Carta Magna y anexados con los objetivos
del Plan Nacional del Buen Vivir pretendieron establecer los lineamientos para
sentar un modelo de planificación sobre el cual se consolide el desarrollo
sostenible del país.
Con este proyecto se busca analizar cuáles han sido los resultados de este
cambio efectuado a partir del 2008 y si realmente estos aportaron para alcanzar
una verdadera eficacia en el manejo del Presupuesto y su consecuente apoyo al
desarrollo sostenible del país.
12
CAPITULO I
1. POLÍTICA ECONÓMICA
Con la finalidad de conceptualizar a la política económica, a continuación cito a
Lucas Pacheco1:
Hemos de entender como política económica a la acción del Estado que trata de encauzar los intereses económicos de las clases sociales, conforme a determinados objetivos económicos, condicionados por una estructura de poder. En esta definición de política económica, encontramos los siguientes elementos fundamentales: en primer lugar, encontramos que la política económica es una acción; en segundo lugar, se entiende que las acciones que se desarrollan, tratan de alcanzar determinados objetivos económicos; en tercer lugar, se considera que dicha acción es protagonizada por el Estado; y, en cuarto lugar, al hablar del Estado y de estructura de poder, se está suponiendo la existencia de clases y grupos sociales que son las entidades destinatarias de las acciones de política económica. La situación de la política económica5 en el conjunto o sistema de las ciencias
económicas, conduce a que se le atribuya un papel específico, que consiste en
analizar y proponer medios para la consecución de un nivel de bienestar general
más amplio.
Los objetivos en el corto plazo (coyuntural) de la política económica son: pleno
empleo; estabilidad de precios; y, mejora de la balanza de pagos. Sin embargo, en
el caso de una economía dolarizada, a estos objetivos se debe incluir el
mejoramiento de la posición fiscal.
Los objetivos a largo plazo (estructural) en lo primario son: expansión de la
producción; mejora en la asignación de los factores de la producción; satisfacción
de las necesidades colectivas; mejora en la distribución de la renta y la riqueza; y
protección y prioridades a determinadas regiones o industrias. En lo secundario
1 PACHECO, Lucas, Política Económica, concepciones y estrategias. Pontificia Universidad Católica del
Ecuador. Quito – Ecuador.
13
son: mejora en las normas de consumo privado, y mejora en el tamaño o en la
estructura de la población.
La efectividad de una política económica, se suscita de una correcta aplicación de
instrumentos2 económicos para la consecución del desarrollo, la estabilidad y la
eficiencia distributiva. Los instrumentos generales y específicos de los que se
sirve la política económica se detallan a continuación:
Los instrumentos generales son los siguientes:
• Impuestos
• Subvenciones
• Créditos
• Seguros
• Compras y ventas
• Garantía de los créditos
Los instrumentos específicos son los siguientes:
• Política Monetaria
• Política fiscal
• Política Agraria
• Política económica exterior
1.1. POLÍTICA MONETARIA
Es un conjunto de medidas diseñadas para controlar y regular el sistema
financiero, la banca y el sistema monetario, con el fin de conseguir la estabilidad
del valor del dinero, evitar una balanza de pagos adversa y garantizar la liquidez.
Le constituye al Banco Central del Ecuador ejecutar las políticas monetaria,
financiera y cambiaria del país; y servir como depositario oficial del sistema
2 Un instrumento, es aquello que sirve de medio para hacer algo o conseguir un fin. Wikipedia (2012)
14
financiero y agente financiero del Estado, en concordancia con la base legal,
reglamentaria y técnica que exista para el efecto.
El Banco Central del Ecuador, es una persona jurídica de derecho público, de
duración indefinida, con autonomía técnica y administrativa. Su misión es la de
promover y coadyuvar a la estabilidad económica del país, tendiente a su
desarrollo, para lo cual deberá: realizar el seguimiento del programa
macroeconómico; contribuir en el diseño de políticas y estrategias para el
desarrollo de la nación; y, ejecutar el régimen monetario de la República, que
involucra administrar el sistema de pagos, invertir la reserva de libre disponibilidad;
y, actuar como depositario de los fondos públicos y como agente fiscal y financiero
del Estado.
Los objetivos principales que persigue esta institución son:
• Procurar la estabilidad macroeconómica
• Participar en la elaboración del programa macroeconómico y efectuar su
seguimiento.
• Definir los objetivos de crecimiento y desarrollo económico de largo plazo
del país
• Administrar la Reserva Monetaria de Libre Disponibilidad
• Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos
• Actuar como depositario oficial y agente financiero del Estado
• Preservar el patrimonio cultural del país
• Desarrollar programas de beneficio social marginal
1.2. POLÍTICA FISCAL
Es un conjunto de medidas diseñadas para recaudar los ingresos necesarios para
el funcionamiento del Estado y dar cumplimiento a su fin social.
15
Los objetivos de la política fiscal o funciones fiscales: i) asignación o provisión de
recursos y bienes y servicios; ii ) estabilidad económica; iii ) redistribución de la
renta; y, iv ) desarrollo económico.
En la política fiscal se pueden distinguir dos tipos de instrumentos9. Por un lado,
los llamados medios de conocimiento de la política fiscal, que son los que
permiten conocer el campo de acción y los resultados de su actividad. Entre éstos
se cuentan los que permiten conocer el alcance y el tamaño del sector público y la
clasificación económica y funcional de sus operaciones; en suma, una contabilidad
nacional completa y eficaz constituye un medio esencial, lo mismo que la
disponibilidad de buenas series estadísticas.
Por otro lado, están los llamados medios operativos de la política fiscal, en donde
se detallan los ingresos y los gastos públicos evidenciados en su principal
instrumento: el Presupuesto del Estado .
1.2.1. PRESUPUESTO
Los diversos agentes3, individuos o instituciones, que desarrollan una actividad
económica, realizan previsiones sobre los flujos de ingresos (recursos) y gastos e
inversiones (empleos) que registrarán en un período futuro como resultado de las
decisiones planificadas que adopten sobres sus operaciones de producción,
consumo, inversión y distribución. Esto es válido tanto para las familias y
empresas como para el sector público. La consignación numérica de esas
proyecciones se materializará en un documento contable o el plan financiero que
recibe el nombre de presupuesto.
De esta forma se llega a una primera noción genérica del presupuesto del Estado:
el plan financiero o resumen sistemático de las previsiones de ingresos y gastos
públicos para un período de tiempo determinado, generalmente un año. Una vez 3 ENCICLOPEDIA PRACTICA DE ECONOMÍA. Ediciones Orbis S.A., 1985. Vol. III
16
establecida esta noción genérica, aplicable también a las empresas y familias,
inmediatamente hay que subrayar que el presupuesto del Estado presenta unos
rasgos propios que lo diferencian claramente de los presupuestos de otros
agentes económicos:
a) Es un elemento o parte integrante de la actividad política del país; y,
b) Está formado por un conjunto de ingresos y gastos que afectan
directamente a toda la colectividad de la nación.
El primero de estos aspectos determina que las decisiones presupuestarias se
desarrollen de acuerdo con los procedimientos políticos y administrativos propios
del Estado, a diferencia de los que sucede en el ámbito de las previsiones
presupuestaria de las empresas y familias, basadas en decisiones económicas
inspiradas en la consecución de un excedente y la satisfacción de necesidades,
que constituyen los principios básicos en que descansa el mecanismo de
mercado.
La segunda característica reseñada implica que en la elaboración del presupuesto
converjan las presiones e influencias de los distintos grupos sociales, siendo el
documento presupuestario el resultante final de una estrategia de acción colectiva,
definida en función de las relaciones dominantes entre las diversas fuerzas
políticas y sociales de un país, a diferencia de los presupuestos de familias y
empresas, que responden a las estrategias estrictamente individuales o
particulares de unas y otras.
Estas características distintivas del Presupuesto del Estado guardan estrecha
relación con una serie de propiedades de los ingresos y gastos públicos que lo
integran.
17
1.2.2. CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos que permiten organizar y
presentar la información que nace de las operaciones correlativas al proceso
presupuestario con el objeto de facilitar la toma de decisiones durante el mismo.
Para tal propósito se considerarán las siguientes:
• Clasificación Institucional y de Unidades Ejecutora s
Esta Clasificación distingue los niveles centrales y desconcentrados en las
instituciones y organismos que conforman el ámbito del Presupuesto General del
Estado, de las empresas públicas y del régimen seccional autónomo.
• Clasificación por sectores de gasto
Se conformará de una manera implícita sobre la base de la definición de los
sectores determinados por la índole de la misión que corresponde a cada
institución pública según la base legal de su creación, la que se expresa por la
naturaleza de los bienes y servicios que entrega a la sociedad.
• Clasificación programática
Expresa la asignación de recursos según las categorías programáticas: programa,
actividad y proyecto, vinculados a la consecución de los objetivos y metas de
producción y resultados identificadas en el proceso planificación-programación.
• Clasificación geográfica
Permite establecer la localización geográfica del gasto que ejecutan los entes
públicos. La identificación geográfica se hará en función del lugar en que se
espera se perciban los beneficios de la producción de bienes y servicios o por la
ubicación de la unidad ejecutora responsable de dicha producción.
• Clasificación por fuente de financiamiento
Identifica los gastos públicos según las fuentes de financiamiento de origen de los
ingresos. Esta clasificación contendrá un componente genérico y un
18
subcomponente particularizado. La verificación de la consistencia entre la fuente
de financiamiento de los ingresos y de los gastos se hará al nivel del componente
genérico; los subcomponentes servirán para identificar el destino para los casos
de pre asignaciones en los gastos y pre asignaciones atadas a ingresos
específicos. Cabe mencionar que en el presupuesto consolidado, la verificación de
la consistencia de fuentes de financiamiento de los ingresos con los gastos se
hará para el conjunto de recursos fiscales; esto es, aporte fiscal, autogestión y pre
asignaciones.
• Clasificación por concepto de ingresos y por objeto del gasto
Es la clasificación principal para la identificación de los ingresos y gastos
contenidos en el presupuesto. El clasificador de ingresos organiza los recursos
según su origen y su naturaleza corriente, de capital y de financiamiento; el
clasificador por objeto del gasto identifica los recursos según su destino
específico y su naturaleza corriente, de capital y de aplicación del financiamiento.
El uso del Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos es de uso obligatorio
en el sector público no financiero; su expedición y reformas corresponden al
Ministro de Economía y Finanzas.
• Clasificación económica de los ingresos y gastos
Esta clasificación pretende identificar los ingresos y los gastos según su
naturaleza económica corriente, de capital y financiera, con el fin de facilitar la
medición del resultado de las acciones fiscales en la economía. Esta clasificación
guardará correspondencia con el Clasificador Presupuestario de Ingresos y
Gastos.
• Clasificación funcional del gasto
Tiene como propósito identificar la naturaleza de las funciones a las que
corresponde el gasto que realizan las instituciones como consecuencia de las
acciones que se ejecutan y los bienes y servicios terminales que producen para
19
satisfacer las demandas de la sociedad. Presenta el gasto público según la
naturaleza de los bienes y servicios que se suministran a la comunidad.
• Clasificación por orientación del gasto
Vincula las actividades de los programas contenidos en los presupuestos
institucionales con los objetivos y metas estratégicos de la planificación global o
determinadas políticas públicas para verificar en qué medida están siendo
incorporadas en el presupuesto, así como facilitar su seguimiento en la ejecución
presupuestaria.
• Presupuesto por resultados
Es decir, que el Presupuesto General del Estado, como herramienta principal de la
Política Fiscal, se encuentre orientado a apoyar los objetivos nacionales en el
marco de una planificación para el desarrollo, como lo muestra el gráfico 1, en
lugar de plantear un presupuesto orientado hacia programas que muchas veces
no están articulados entre sí.
Fuente: Ministerio de Finanzas
Elaborado por: UNICEF
Gráfico 1
20
De la misma manera, los presupuestos públicos vienen estructurados en dos
grandes bloques: el bloque de ingresos (los inputs de los que se dispondrá en el
ejercicio económico a estudio para realizar gastos), y el bloque de gastos (los
outputs para llevar a cabo las políticas y programas planificados). No obstante, el
presupuesto puede presentarse bajo una estructura:
� Orgánica: El criterio orgánico clasifica los recursos en función del centro
gestor encargado de recaudar el ingreso, lo que permite observar la
imputación de cada ingreso a los distintos subsectores de los
Presupuestos, es decir, de los entes u organismos encargados de gestionar
los dineros. En este caso, tanto ingresos como gastos se pueden ordenar
orgánicamente, entendiendo así quién recauda y quién gasta.
� Funcional y/o de programas: La estructura presupuestaria en este caso
se realiza en función de la finalidad u objetivo hacia el que va dirigido el
gasto público, agrupa el gasto atendiendo a la consecución de
determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad la
producción de bienes y servicios, el cumplimiento de obligaciones
específicas o la realización de las demás actividades encomendadas a los
centros gestores de gasto.. En este caso, los gastos se ordenan según el
objetivo que persiguen, en el caso Ecuador se ordenarían de acuerdo a los
Objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir.
� Económica: La estructura económica ordena ingresos y gastos en relación
a su naturaleza económica, separando los corrientes, los de capital y las
operaciones financieras.
21
1.2.3. CICLO PRESUPUESTARIO
El ciclo para la conformación del Presupuesto del Estado está compuesto por 6
fases: programación, formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación,
cierre y liquidación.
1. Programación: Fase del ciclo presupuestario en la que, en base de los
objetivos determinados por la planificación y las disponibilidades
presupuestarias coherentes con el escenario fiscal esperado, se definen los
programas, proyectos y actividades a incorporar en el presupuesto, con la
identificación de las metas, los recursos necesarios, los impactos o
resultados esperados de su entrega a la sociedad; y los plazos para su
ejecución.
2. Formulación: Es la fase del ciclo presupuestario que consiste en la
elaboración de las proformas que expresan los resultados de la
programación presupuestaria, bajo una presentación estandarizada según
los catálogos y clasificadores presupuestarios, con el objeto de facilitar su
exposición, posibilitar su fácil manejo, su comprensión y permitir la
agregación y consolidación. Cada entidad y organismo sujeto al
Presupuesto del Estado formulará su respectiva proforma institucional, en la
que se incluirán todos los egresos necesarios para su gestión.
3. Aprobación: La aprobación del Presupuesto del Estado se realizará en la
forma y términos establecidos bajo la normativa vigente de cada país. Para
los gobiernos autónomos descentralizados, los plazos de aprobación de
presupuesto del año en que se posesiona su máxima autoridad serán los
mismos que establece la normativa. Cada entidad y organismo que no
forma parte del Presupuesto del Estado deberá aprobar su presupuesto
hasta el último día del año previo al cual se expida.
22
4. Ejecución: Fase del ciclo presupuestario que comprende el conjunto de
acciones destinadas a la utilización óptima del talento humano, y los
recursos materiales y financieros asignados en el presupuesto con el
propósito de obtener los bienes, servicios y obras en la cantidad, calidad y
oportunidad previstos en el mismo. Esta etapa posee ciertas características,
en primer lugar el compromiso a través del cual la autoridad competente
decide su realización; en segundo lugar el reconocimiento a un tercero
como consecuencia de la entrega de los bienes y servicios previamente
contratados, y tercero el pago o desembolso de dinero. Cabe recalcar que
ninguna entidad u organismo público podrá contraer compromisos, celebrar
contratos, ni autorizar o contraer obligaciones, sin la emisión de la
respectiva certificación presupuestaria.
5. Evaluación y seguimiento: Fase del ciclo presupuestario que comprende
la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos
producidos, el análisis de las variaciones observadas, con la determinación
de sus causas y la recomendación de medidas correctivas. La evaluación
física y financiera de la ejecución de los presupuestos será responsabilidad
del titular de cada entidad u organismo y se realizará en forma periódica.
6. Clausura y Liquidación: La Ejecución Presupuestaria se cierra
automáticamente el 31 de diciembre de cada año y a esta acción se la
conoce como CLAUSURA, es decir, que luego de esa fecha ninguna
institución puede hacer compromisos, ni crear obligaciones, ni puede
realizar acciones u operaciones de ninguna naturaleza que afecten al
presupuesto de ese año. Los compromisos plurianuales de ejercicios
fiscales no clausurados no se anulan, pero podrán ser susceptibles de
reprogramación de conformidad con los actos administrativos determinados
por las entidades. Una vez clausurado el presupuesto se procederá al cierre
contable y liquidación presupuestaria, de conformidad con las normas
técnicas dictadas por el ente rector de las finanzas públicas.
23
1.2.4. ESTRUCTURACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO EN EL
CASO ECUATORIANO.
El Presupuesto del Estado en el caso ecuatoriano tiene la siguiente estructura:
• Ingresos
• Gastos
• Déficit o Superávit
• Financiamiento
1.2.4.1. ESTRUCTURA DE INGRESOS
Los principales ingresos que tiene el Estado Ecuatoriano para financiar sus gastos
proceden de fuentes internas y externas.
1. Ingresos corrientes: La proyección de los ingresos engloba tanto de los
ingresos petroleros, y no petroleros; se subdividen:
1.1. Ingresos petroleros: Proviene de dos fuentes, la primera de las
exportaciones petroleras y la segunda venta de derivados de
combustible (Consumo interno)
1.2. Ingresos no petroleros: se refiere a todo tipo de ingreso no
relacionado con el petróleo.
Tributarios: Constan los impuestos que administra el Servicio de
Rentas Internas (SRI); Impuesto a la Renta Global, Impuesto al Valor
Agregado (IVA), Impuesto a los Consumos Especiales (ICE), Impuesto a
los Vehículos Motorizados de transporte terrestre y los que administra la
Corporación Aduanera Ecuatoriana (CAE): Aranceles
No tributarios: Multas, intereses e ingresos de autogestión (venta de
bienes y servicios) tasas, contribuciones, derechos, rentas de
inversiones y otros.
24
2. Ingresos de capital: Provienen de las privatizaciones (venta de empresas
estatales), venta de bienes inmuebles y otras obras públicas, concesión de
las empresas petroleras privadas.
3. Ingresos de financiamiento: Provienen de los préstamos internos o
externos (desembolsos de créditos internos y externos), se incluye el
endeudamiento de todas las instituciones públicas.
1.2.4.2. ESTRUCTURA DE GASTOS
Según la clasificación económica, los gastos se dividen en tres grandes grupos:
Gastos Corrientes, Gastos de Capital y los intereses de la deuda pública.
1. Gastos corrientes: Se destinan a la adquisición de bienes y servicio para
actividades operativas de la administración del gobierno. Se dividen en:
1.1. Gastos de personal: Corresponde a los salarios que se paga a los
empleados públicos del Gobierno Central.
1.2. Bienes y servicios de consumo: Son las compras y pagos que realiza
el Gobierno Central para su funcionamiento diario.
1.3. Transferencias corrientes: Compuestas por el Bono de Desarrollo
Humano, y el pago del 40% de las pensiones del IESS.
2. Gastos de Capital : engloban las asignaciones para adquisiciones de
bienes muebles e inmuebles, necesarios para la prestación de servicios
públicos o para el funcionamiento de las instituciones. Se dividen en sos
rubros principales:
2.1. Inversión: Gasto en personal, Bienes y Servicios, Transferencia y
donación para inversión donde se incluyen las subvenciones sin
contraprestación destinadas a proyectos y programas de inversión,
Gastos en obras publicas, donde se registra la construcción de
infraestructura nueva.
25
2.2. Capital: Transferencias y donaciones de capital en donde se registran
las subvenciones sin contraprestación otorgadas por el Estado y que
serán utilizadas en la adquisición de bienes de capital fijo
Es preciso mencionar que en el año 2008 como resultado de la aprobación de la
Constitución de la Republica, se establece una nueva nomenclatura para ciertos
títulos generales dentro del presupuesto quedando estructurado de la siguiente
manera, tal como lo expresa el grafico 2.
COSTITUCION 1998 CONSTITUCION 2008
INGRESOS CORRIENTES INGRESOS PERMANENTES
GASTOS CORRIENTES GASTOS PERMANENTES
Esta variación únicamente se dio en los títulos mencionados, mas no en los rubros
que contenían originalmente.
1.2.4.3. DÉFICIT O SUPERÁVIT
Tanto el déficit o superávit pueden ser de dos clases:
1. Primario: cuando en el cálculo de los gastos no se toma en cuenta el
pago de los intereses de la deuda; y
2. Global: cuando sí se toma en cuenta el pago de intereses de la deuda.
Gráfico 2
Fuente: Constitución Política de la República, 2008
Elaborado por: Las Autoras.
26
La influencia económica es positiva cuando existe un superávit, o negativa cuando
existe un déficit, porque conlleva la adopción de una deuda. Toda deuda contraída
por el Estado es una obligación para con terceros que debe ser pagada; pero
muchas veces los intereses son tan altos que si se pagan, se deja sin presupuesto
para gastos internos de gran importancia, como lo son la salud, educación, etc.
1.2.4.4. FINANCIAMIENTO
Por definición, el financiamiento es la forma como se costea el déficit o utiliza el
superávit. Este saldo contable mide el grado en que el gobierno cubre los gastos y
la concesión de préstamos realizados con fines de política Fiscal. Si existe déficit,
el Gobierno debe obtener desembolsos de dinero provenientes de nueva deuda o
renovar los vencimientos de la deuda ya contraída. Si hay superávit se lo utiliza
para pagar las amortizaciones de la deuda y/o acumular saldos en efectivo.
Con el propósito de medir el efecto de las operaciones financieras se utiliza las
siguientes fuentes:
• Crédito Interno.- Es la diferencia entre los desembolsos de deuda interna
recibidos y las amortizaciones pagadas. Si los desembolsos son mayores
que las amortizaciones el crédito interno neto es positivo, es negativo
cuando ocurre lo contrario.
• Crédito Externo neto.- Es la diferencia entre los desembolsos de deuda
externa recibidos y las amortizaciones pagadas. Si los desembolsos son
mayores que las amortizaciones el crédito externo neto es positivo, es
negativo cuando ocurre lo contario. En el lenguaje de las Finanzas
Públicas, el lado del ingreso y el gasto se conoce como “sobre la línea”,
mientras que el lado del financiamiento se lo identifica como “bajo la línea“,
tal como se muestra en el gráfico 3.
27
Cabe mencionar que el financiamiento es beneficioso siempre y cuando el gasto
del interés que se paga sea moderado; si el gasto de interés es muy elevado, el
financiamiento sería perjudicial que llegaría a obstaculizar la ejecución de planes y
programas, por cuanto el dinero obtenido se iría solamente en el pago de
intereses.
Además dentro de las finanzas publicas los continuos desequilibrios fiscales
reflejados en déficits presupuestarios plantean una gran problemática que podía
resumirse en dos puntos: los impactos negativos en términos económicos (altas
tasas de interés, altas tasas de inflación y déficits en cuenta corriente) y las
limitaciones para su financiamiento ya sean por encima o por debajo de la línea.
Por lo tanto, para un correcto manejo presupuestario y desempeño
macroeconómico, se hace imprescindible que el sector público y el Gobierno
Central en particular, evalué como se esta manejando su estructura
presupuestaria y realice correcciones en caso de encontrarse que no se esta
brindando un bienestar colectivo (fin de la política económica), o no se esta
alcanzando las metas propuestas.
Gráfico 3
Fuente y Elaboración: MEF
28
1.2.5. POLÍTICA TRIBUTARIA: ENTIDAD EJECUTORA.
Como un componente de la política fiscal, la tributación está principalmente
destinada a producir ingresos, para el presupuesto público, que financien el gasto
del Estado. Esta función de la política tributaria debe estar orientada por algunos
principios fundamentales que sirven de pautas para el diseño de los sistemas
tributarios, entre ellos se encuentran:
� Principio de Suficiencia, hace referencia a la capacidad del sistema
tributario de recaudar una cantidad de recursos adecuada o suficiente para
solventar el gasto del Estado.
� Principio de Equidad, hace referencia a que la distribución de la carga
tributaria debe estar en correspondencia y proporción con la capacidad
contributiva de cada sujeto de tributación o contribuyente; es decir, los
impuestos progresivos deben estar acorde con el bienestar económico del
contribuyente
� Principio de neutralidad, hace referencia a que la aplicación de los
tributos no debe alterar el comportamiento económico de los
contribuyentes, a la necesidad de atenuar el peso de consideraciones de
materia tributaria en las decisiones de los agentes económicos.
� Principio de simplicidad: hace referencia a que el sistema tributario debe
contar con una estructura técnica que le sea funcional, que imponga
solamente los tributos que capten el volumen de recursos que justifique su
implantación y sobre bases o sectores económicos que tengan una efectiva
capacidad contributiva.
29
Mientras una política tributaria se encuentre apegado a estos principios, los
resultados de su aplicación, serán más favorables, tanto para el Estado como para
los ciudadanos. A su vez, las entidades ejecutoras de la política tributaria, es decir,
la recaudación de los tributos se denomina Administraciones Tributarias,
detalladas en el gráfico 4, y en Ecuador operan las siguientes:
• El Servicio de Rentas Internas (SRI) que administra los impuestos internos.
• La Corporación Aduanera Ecuatoriana (CAE), que administra los impuestos
al comercio exterior; y,
• Los organismos del régimen seccional (Municipios), que administran
principalmente tasas y contribuciones especiales.
Para ayudar a la correcta recaudación de los tributos, se crea en 1997 el Servicio
de Rentas Internas. La entidad tiene la responsabilidad de recaudar los tributos
internos establecidos por Ley. Su finalidad es la de consolidar la cultura
tributaria en el país para incrementar el cumplimiento voluntario de las
obligaciones tributarias de los contribuyentes.
Gráfico 4
Fuente y Elaboración: SRI
30
El SRI tiene a su cargo la ejecución de la política tributaria del país en lo que se
refiere al control de los impuestos internos4. Tiene los siguientes objetivos:
� Incrementar anualmente la recaudación de impuestos con relación al
crecimiento de la economía.
� Diseñar propuestas de política tributaria orientadas a obtener la mayor
equidad, fortalecer la capacidad de gestión institucional y reducir el fraude
fiscal.
� Lograr altos niveles de satisfacción en los servicios al contribuyente.
� Reducir los índices de evasión tributaria y procurar la disminución de
mecanismos de elusión de impuestos.
Basado en lo anterior el Servicio de Rentas Internas administra los siguientes
impuestos:
• El Impuesto sobre la Renta (IR).
• El Impuesto al Valor Agregado (IVA).
• El Impuesto a los Consumos Especiales (ICE).
• El Impuesto a la Salida de Divisas (ISD).
• El Régimen Simplificado (RISE).
• El Impuesto a las Tierras Rurales.
• El Impuesto a la Propiedad Vehicular.
• El Impuesto a Ingresos Extraordinarios.
4 Art. 2 numeral 2 de la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas.
31
CAPITULO II
2. ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA EN EL ECUADO R
2.1. HISTORIA DE LA POLÍTICA FISCAL: PROGRAMAS DE A JUSTE
La historia del Ecuador en cuanto al manejo económico y resultados fiscales ha
mostrado desequilibrios en sus cuentas, reflejado en el continuo déficit público
(Ver gráfico 5), esto indudablemente se ha visto influido por una marcada
inestabilidad política y volatilidad económica. A través de los años, diferentes tipos
de regímenes, sean estos dictatoriales (militares y civiles) o democráticos
(conservadores, liberales, socialdemócratas, populistas y de izquierda), han
gobernado el país y muestran un desempeño fiscal bastante similar a pesar de
existir marcadas diferencias sistemáticas y partidistas.
Si bien es cierto, Ecuador disfrutó de una época de bonanza durante la década de
los 70s, donde el boom petrolero cambio radicalmente el manejo de las finanzas
públicas. Se crearon empresas públicas, existió un aumento de las inversiones
gubernamentales relacionadas con infraestructura económica y servicios públicos
pero contradictoramente se disminuyo el esfuerzo por generar ingresos tributarios.
Fuente y Elaboración: BCE
Gráfico 5
32
De esta manera se incurrió en déficits presupuestarios que fueron financiados con
deuda externa; y lo que antes dependía de la exportación de bienes agrícolas,
básicamente el banano, el café, cacao, etc. para crecimiento de la economía
ahora se resumía en petróleo y los altos precios del mismo, convirtiéndose en
garantía para obtener préstamos externos; como resultado, de manera
inconscientemente el país se articuló a la economía internacional con mayor
fuerza, impulsando el funcionamiento internacionalizado (transnacional) y
dependiente de la economía ecuatoriana.
Por otra parte, la liquidez de los mercados financieros internacionales hizo que los
capitales fluyeran al país con relativa facilidad y en condiciones que podrían
calificarse como aceptables, lo que indujo al Ecuador a endeudarse con rapidez a
fin de sostener sus políticas expansivas y cubrir los crecientes déficit comerciales
y en cuenta corriente que de ellas se derivaban.
De esta manera, se empezaron a generar desequilibrios que colocarían a la
economía ecuatoriana en una situación muy vulnerable y que determinarían la
evolución económica de las siguientes décadas. Debido a que la expansión del
gasto público se financió fundamentalmente con deud a externa , el país
alcanzó un alto índice de endeudamiento que se sumaría a sus problemas
estructurales.
A inicios de los años ochenta, la denominada crisis de la deuda, que se
caracterizó por crecientes tasas de interés internacionales, y por el abrupto freno
de las entradas de capitales, provocó que las transferencias netas de capital, que
hasta entonces se habían mantenido positivas, se tornaran negativas; y que las
reservas internacionales disminuyeran rápidamente. Esto obligó al Ecuador a
declarar la moratoria de sus deudas en 1982 en un contexto de crisis y de
pronunciada caída de los términos de intercambio. En tales circunstancias, la
economía ecuatoriana, cuyo crecimiento venía financiándose de forma creciente
con recursos externos, debió buscar nuevas fuentes de ingreso -en divisas- para
atender el servicio de sus deudas y financiar las inversiones destinadas dentro del
Presupuesto General del Estado (PGE).
33
En este contexto, en éste régimen se empieza a tomar medidas de políticas
económicas de estabilización, las mismas que estaban destinadas a arreglar
básicamente los problemas fiscales, de cuenta corriente y la escasa inversión.
Estas medidas implementadas con la intención de equilibrar la economía,
incluyeron por el lado de los ingresos: alzas de los derivados del petróleo y de las
tarifas eléctricas; en cuanto al déficit de cuenta corriente: impulso las
exportaciones (mediante la disminución del impuesto al cacao, alza de tarifas
arancelarias y restricción al crédito) y desaliento a las importaciones (en particular
para ahorrar divisas) y para estimular la inversión: alza de las tasas de interés,
entre otras.
Durante el Régimen de Hurtado (1982- 1984) se promueve el “Plan de
Estabilización” , cuyas medidas de ajuste consistieron en devaluar el sucre en un
32%, implementar una reforma tributaria; reducir el subsidio de la gasolina y al
trigo; renegociar la deuda externa y el salario mínimo; y adoptar medidas de
restricción del gasto público. Posteriormente se suscribe la primera "Carta de
Intención" (1983) con el Fondo Monetario Internacional en cuyas cláusulas se
"sugiere" la: modificación de la estructura de ingresos y gastos del Estado,
aumentar la utilidad de los exportadores y crear un nuevo nivel de acumulación y
por supuesto la "Liquidación de los retrasos en los pagos internacionales
corrientes" y la falta de interés de la dimensión social, puesto que los programas
previstos de educación, salud, vivienda y otros, no podrían considerarse como
elementos vertebradores de una nueva estrategia de desarrollo.
Con el fin de seguir las sugerencias de organismos internacionales se dieron
reformas en cuanto al gasto público, se redujo la proforma presupuestaria y se
congelaron empleos (excepto salud y fuerza pública), todo esto respaldado con la
creación de la Ley de Regulación Económica y Control de Gasto Público; se
establecieron nuevos impuestos e incrementaron otros (cerveza, cigarrillos). Para
equilibrar el sector externo, se diversificó y estimuló la producción agropecuaria,
en especial de productos de exportación, por medio de la reforma a la Ley de
Fomento Agropecuario. Cabe recalcar que durante este periodo el Banco Central
34
asumió la deuda externa del sector privado, mejor conocido como “Sucretización
de la deuda” . A finales de 1983, el saldo del PGE fue de -2,9% del PIB y en
1984 cerró con un déficit de 0,5% del PIB.
Durante el Gobierno de León Febres Cordero (1984-1988) se formuló el “Plan
Nacional de Desarrollo” , lamentablemente carecía de una orientación estratégica
y exponía un conjunto de múltiples microproyectos, iniciativas e intervenciones
desconectados entre sí, que ratificaban el desinterés por la planificación nacional.
Entre ellos se evidencia: el aumentó extraordinario del gasto público cuando el
gobierno había perdido su fuente más importante de ingresos, y el país su mayor
fuente de divisas, mediante un sin número de obras públicas, con el objeto de
calmar las presiones de regiones y sectores políticos principalmente en Guayaquil;
el aumento de salarios gubernamentales; el incremento en el gasto, financiado con
crédito del Banco Central; el aumento de la inflación próxima a los tres dígitos;
abultados índices de desempleo y subempleo y por último el creciente déficit
fiscal; estas decisiones hicieron insostenibles las reformas hechas a principios del
período presidencial. Al final del período en 1988, el déficit del PGE fue de cerca
del 5,3% del PIB.
El gobierno de Rodrigo Borja (1988 - 1992) hizo el esfuerzo de elaborar el último
plan con un enfoque redistributivo y de desarrollo nacional denominado “Plan
Económico de Emergencia” , el programa de ajuste se caracterizó por una
intervención activa del Estado en la economía en su función de estabilización. Por
lo que, se aumentó el precio interno de los derivados del petróleo y de los
servicios públicos (tarifas telefónicas, eléctricas); se elimina el subsidio a ciertas
medicinas y se dispone una política de austeridad en el gasto público (limitando
los gastos de capital y corriente). En lo que se refiere a la administración tributaria
se amplió la base para el cobro del impuesto a la renta y avalúos catastrales.
También se proporcionó al Banco Central la capacidad de fijar el tipo de cambio,
nivel de encaje y negociar las divisas de comercio exterior. Se realizó una fuerte
devaluación; y luego se reinstauró el esquema de mini-devaluaciones.
35
En la presidencia de Sixto Durán Ballén (1992 - 1996), el programa de ajuste
tendió a restar la intervención directa del gobierno y a favorecer el empleo de
mecanismos de mercado en la asignación de recursos, bajo la doctrina de laissez-
faire, una política del liberalismo clásico fundamentada en la no intervención del
Estado en la Economía. Así, se iniciaron algunas reformas estructurales como la
flexibilización del mercado de valores y privatizaciones, y se expidió la Ley de
Presupuestos del Sector Público, con el objeto de asegurar la ejecución eficiente
del presupuesto público, fortaleciendo la capacidad de control en la asignación y
ejecución del gasto público por parte del Ministerio de Finanzas. Las reformas
fiscales buscaron incrementar los ingresos del Presupuesto General del Estado a
través de la ampliación de la base de contribuyentes, incorporando a los agentes
del sector informal. En 1995 se inicia una nueva fase de shocks adversos que
vuelven a interrumpir el crecimiento económico como el conflicto bélico con el
Perú, la crisis política y energética, y los efectos de la crisis mexicana sobre
América Latina. Es así como el déficit del PGE alcanzó niveles del 1,2% del PIB.
En los próximos 7 años (1996-2002), se observa una marcada inestabilidad
política con el cambio de tres presidentes y la inserción de uno interino. Se
instauró el “Programa de Convertibilidad 5” , existió un incremento de los precios
de venta interna de los derivados del petróleo en aproximadamente 12% y los
subsidios generales fueron reemplazados por el “Bono Solidario”, con el objetivo
fundamental de compensar a las clases más pobres. En materia tributaria se
estableció el impuesto del 1% a la circulación de capitales que involucró todas las
transacciones monetarias que realizaban las instituciones del sistema financiero.
En materia financiera, cabe recalcar que la crisis de los mercados internacionales,
suscitada en abril de 1998, contribuyó a un mayor deterioro del contexto
macroeconómico, perjudicando gravemente el desenvolvimiento de las finanzas
públicas, y dando como resultado los siguientes indicadores macroeconómicos:
5 Conversión que exigía al Banco Central un respaldo de al menos 100 por ciento de la base monetaria con
reservas internacionales, lo obligaba a intervenir en el mercado cambiario para sostener la paridad vigente
del peso con el dólar estadounidense en un nivel que (luego de una reforma monetaria) sería de 1 a 1, y
prohibía la inclusión de cláusulas de indexación en los contratos privados.
36
devaluación monetaria del 7.3% del PIB, caída del precio internacional del petróleo
que llegó a US $ 7 por barril exportado, disminución de la Reserva Monetaria
Internacional (RMI) en USD$ 492 millones, y devaluación monetaria de 176% (el
tipo de cambio paso de USD$ 7200 en enero a USD$ 19.900 en diciembre de
1999). Durante estos años se presenció un continuo déficit del PGE a excepción
del año 2000, cuando tras la crisis bancaria6 se decide adoptar la dolarización
como sistema monetario y cambiario, a una tasa de USD$ 25.000 por dólar. Con
esta decisión claramente se renunció al uso de la política monetaria para costear
los problemas financieros del sector publico, y la política fiscal se convierte en el
principal instrumento de la política macroeconómica, a través de la recaudación de
impuestos y el endeudamiento publico, sea este interno o externo.
Simultáneamente, se busco establecer una serie de reformas legales y financieras
que permitieran encaminar a la economía ecuatoriana hacia la “estabilización”,
entre ellas: aprobación de la Ley de Transformación Económica del Ecuador7 y el
refinanciamiento de la Deuda Brady y Eurobonos por Bonos Globales8. Ante esto,
en mayo de 2002, se sumó la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilidad y
Transparencia Fiscal (LOREYTF), con la intención de reforzar la estructura de las
finanzas públicas. La Ley estableció la integración con la planificación y el
presupuesto plurianual; reglas macrofiscales de gasto y endeudamiento para
todos los niveles de gobierno; la transparencia y el control ciudadano de las
cuentas fiscales; y un fondo de estabilización y recompra de deuda pública
(FEIREP) con los recursos provenientes del OCP. Como consecuencia de ello, la
a inicios de 2003, la economía ecuatoriana recuperó los niveles del PIB, salario
real y exportaciones, así como las remesas de los migrantes, y aumento de la
inversión privada.
6 Situación en la que las dudas sobre la solvencia de los bancos, conducen a una retirada masiva de
depósitos, o al requerimiento de un gran apoyo de liquidez a las autoridades monetarias, o a un fuerte
aumento de los tipos de interés a corto plazo, o a una combinación de todos ellos. Von Hagen y Ho (2003) 7 Ley que modificó el régimen monetario y cambiario; y, consolido el proceso de dolarización.
8 El Canje para Global significo un Prepago de Bonos Brady y Eurobonos no vencidos, con entrega de Bonos
Global (mas caros), liquidación anticipada de garantías colaterales y entrega de recursos del presupuesto.
37
Sin embargo, no se logro avanzar en el proceso de modernización del Estado, ya
que a raíz de la firma que se contrajo con el FMI a través de las cartas de
intención en el 2005, significó: mas reducción del gasto social, nuevos paquetazos
económicos, direccionamiento al pago de la deuda externa, entre otros; se
abandonó la propuesta de transformación, volviéndose a repetir las mismas
medidas económicas de ajuste anteriormente mencionadas. Para el siguiente
periodo la estrategia y equilibrio de largo plazo fue sustituida por una estrategia
que permitiese, a corto plazo, incrementar la cantidad de recursos en el ámbito
social, principalmente y casi exclusivamente, en base al petróleo. De este modo,
se dieron reformas a la LOREYTF, especialmente en la distribución FEIREP; así
como las modificaciones a los límites del gasto primario. A finales de 2006,
Ecuador poseía un valor de su presión fiscal de 10,38%, claramente inferior al de
América Latina (13,58%). Esto supuso una importante limitación respecto al papel
redistribuidor del Estado en las últimas décadas.
El proceso de debilitamiento del Estado Nacional adquirió su máxima expresión
cuando cada entidad logro autonomía en ámbitos específicos de gestión pública,
sin articulación ni coordinación con otras entidades del Estado nacional y del
Gobierno Central, lo que derivo en una estructura segmentada en la que se
crearon instituciones para asumir compromisos internacionales, como la
Secretaria de Objetivos del Milenio, que duplico funciones, superpuso roles, y
desvirtuó la visión del desarrollo nacional.
38
2.2. MODELOS DE ACUMULACIÓN
Teóricamente los modelos de acumulación se definen como "las estrategias de
acción (objetivos, proyectos y prácticas políticas) relativas a los factores
fundamentales que aseguran la acumulación capitalista (cómo se genera, cuáles
son los elementos que condicionan su dinamismo, cómo se distribuye el
excedente) y que son dominantes en una sociedad concreta en un momento
histórico determinado" (Torrado, 1992:29)
Es importante hacer un reconocimiento de los modelos de acumulación que
históricamente el Ecuador ha tenido y su correspondencia en la formación del
Estado. El gráfico 6 muestra dicha evolución durante el periodo 1861-2006.
39
Modelos de
Estado
Nacional
1895-1912 1948-1965 1983-2006 1965-1982 1926-1931 1861-1875
Estado
regulador
Estado
Laico
Liberal
Estado nacional
centralista
Debilitamiento
del Estado
Estado
clerical
gamonal
Modelo de
Acumulación
Comienzos
del proyecto
industrialista
Primario
exportador:
cacao. El país
se integra a la
economía
internacional
Primario
exportador:
banano
Neoliberalismo
o ajuste
estructural
Industrialización
por sustitución
de importaciones
Nacionalismo
petrolero
Sistema de
hacienda y
plantación
cacaotera
Primario
exportador
cacao
Fuente: 5 años de Revolución Ciudadana
Elaborado por: Las Autoras
Grafico 6 Modelos de Acumulación
Período 1983 - 2006
40
2.3. MARCO LEGAL DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA
REPÚBLICA DEL ECUADOR DE 1998
En la constitución política de 1998 en su Art. 3 establece como un deber
primordial del estado preservar el crecimiento sustentable de la economía, y el
desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo así como erradicar la
pobreza y promover el progreso económico, social y cultural de los habitantes.
En su capítulo cuarto se establecen los derechos económicos, sociales y
culturales entre los cuales destacamos la primera sección relativa al derecho de la
propiedad y la segunda relacionada al derecho del trabajo.
En ellos se destaca el reconocimiento y garantía de la propiedad para la
organización de la economía procurando el incremento y la redistribución del
ingreso y el acceso a los beneficios de la riqueza y el desarrollo. También se
señala la estimulación a la propiedad de los trabajadores en sus empresas
mediante la utilización de la utilidad que le corresponde.
En relación al trabajo se señala la protección del estado asegurando dignidad y la
remuneración justa que cubra sus necesidades y las de sus familias. Se establece
también igualdad y derecho de oportunidades para las mujeres, inclusive
señalando la consideración de compensación del trabajo del cónyuge o
conviviente en el hogar, reconociendo su labor productiva.
Durante este período correspondía al Presidente presentar su plan de gobierno
con los lineamientos fundamentales de las políticas y acciones que desarrollaría
durante su ejercicio y establecer la política general del estado, aprobar los
correspondientes planes de desarrollo y velar por su cumplimiento. Así mismo
anualmente presentar al Congreso Nacional los objetivos que el gobierno se
proponga alcanzar durante el año siguiente, las acciones que llevaría a cabo para
lograrlo y el balance de su gestión. Debía enviar la proforma del presupuesto
general del Estado al Congreso nacional para su aprobación así como decidir y
autorizar la contratación de empréstitos de acuerdo a la reglamentación.
Correspondía a los Ministros de Estado dirigir la política a su cargo.
41
El título décimo segundo señalaba el sistema económico y en su Art. 244
establecía como tal a la economía social de mercado dentro de la cual el estado
tenía diez competencias fundamentales. Dentro de ellas, se señala el impulso a la
libre competencia y mantener una política fiscal disciplinada fomentando el ahorro
y la inversión, incrementando y diversificando las exportaciones y cuidando la
compatibilidad entre el endeudamiento público y la capacidad de pago del país. Se
señalan así mismo los principios de eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y
calidad para la organización y funcionamiento de la economía. Entre los
principales objetivos de la economía, se destaca la conservación de los equilibrios
macro-económicos y un crecimiento suficiente y sostenible, así como el desarrollo
socialmente equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y
democráticamente participativo. También se señala la superación de la pobreza.
La planificación estaba a cargo de un organismo técnico dependiente de la
presidencia de la República, responsable de establecer los objetivos nacionales
permanentes en materia económica y social fijando metas de desarrollo a corto,
mediano y largo plazo. Cabe mencionar que, únicamente son dos artículos los
que se refieren al proceso planificador.
En relación al régimen tributario se señala a los tributos no solo como medios para
la obtención de recursos presupuestarios sino como instrumento de política
económica general, y correspondía sólo al órgano legislativo su promulgación. El
presidente de la República tenía competencias en las tarifas arancelarias
aduaneras.
El capítulo cuarto establece la temática relacionada al presupuesto señalando la
intervención de la Función Ejecutiva para su elaboración, de la Función Legislativa
para su aprobación y del Banco Central en la presentación de un informe al
Congreso Nacional. Se señala la responsabilidad de la Función Ejecutiva en la
formulación y ejecución de la política fiscal siendo el presidente de la República
quien determinaría los mecanismos y procedimientos para la Administración de las
finanzas públicas.
42
El Banco Central contaba con autonomía y sus funciones eran la de establecer,
controlar y aplicar las políticas monetarias, financieras, crediticias y cambiaria del
estado. En lo concerniente a la inversión, el Art. 271 establece la garantía del
Estado para los capitales nacionales y extranjeros que se inviertan, pudiendo
inclusive establecer garantías y seguridades especiales a fin de evitar
afectaciones modificatorias.
La Constitución de 1998 se operativizó bajo las siguientes leyes: La Ley Orgánica
de Administración Financiera y control (1977), la Ley de Regulación Económica y
Control del Gasto Público (1983) y la Ley de Presupuestos del Sector Público
(1992). Posteriormente en el 2002 se expidió la Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal, esta Ley hace referencia en sus
considerandos a la falta de regularidad de los ingresos públicos y su afectación a
la formulación y aplicación de la política fiscal y a la eficiente asignación de
recursos; así como a la conveniencia para el país de que los ingresos adicionales
de los recursos petroleros sean utilizados para la reducción de la deuda pública.
Plantea fundamentalmente una serie de reglas macrofiscales relativas a la gestión
fiscal, el endeudamiento público y de las inversiones en sociedades de capital.
Crea el fondo de estabilización inversión social y productiva y reducción del
endeudamiento público (FEIREP) que significó el destino exclusivo del setenta por
ciento de estos recursos para recomprar la deuda pública externa e interna, el
20% para estabilizar los ingresos petroleros hasta alcanzar el 2.5 del PIB y el 10%
para inversión en educación y salud. Dichos recursos requerían de decreto
ejecutivo. El FEIREP también recogía los superávit presupuestarios del año
anterior.
Todas estas leyes significaron la inflexibilidad del manejo fiscal y de su principal
instrumento: el presupuesto. La falta de agilidad en la utilización de los ingresos
del estado y la priorización de su asignación principalmente para el pago de la
deuda externa hacían casi imposible la inversión social y productiva que el
desarrollo del país requería.
43
2.4. ANÁLISIS DEL MANEJO PRESUPUESTARIO DURANTE EL
PERÍODO 2002-2006
Como posterior a la descripción detallada de cada uno de los rubros que
conforman el Presupuesto General del Estado, es importante dar un análisis de lo
que fue el manejo presupuestario durante el periodo 2002-2006, básicamente para
observar como estuvo estructurado el presupuesto; que participación
representaron los rubros de ingresos y gastos con respecto al PIB
cuantitativamente hablando; y, de que manera la ejecución presupuestaria influyó
en la calidad de vida de los ecuatorianos, ítem que se pretendió alcanzar en los
diferentes gobiernos de turno mencionados anteriormente.
Se debe tomar en cuenta que las cifras recopiladas corresponden a los boletines
anuarios publicados por el Banco Central del Ecuador (BCE), y los informes de
ejecución presupuestarias publicados en la pagina del Ministerio de Finanzas, en
donde los ingresos y los gastos se presentan de forma devengada bajo dos
categorías generales: corrientes y de capital (clasificación económica). Sin
embargo, en la presente investigación para efectos de análisis y mejor
comprensión, se ha desglosado los ingresos corrientes en dos grupos: Tributarios
y Petroleros.
2.4.1. INGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO
Entre 2002 y 2006, excluyendo los grupos de financiamiento que existen dentro
del PGE, los ingresos totalizaron $27. 895 y registraron una tasa de crecimiento
del 12%. (Ver gráfico 7). De los cuales los ingresos tributarios tuvieron una
participación promedio total de 60%, mientras que los ingresos petroleros
alcanzaron el 28% del total y el porcentaje de los otros ingresos fue del 12% como
se muestra en la tabla 1.
44
Años PIB INGRESOS TOTALES
(YT)
Ingresos Tributarios
% YT % PIB Ingresos
Petroleros % YT % PIB
Ingresos de
Capital % YT
2002 24.899 4.454,32 2.749,80 61,73% 11,04% 1.362,61 30,59% 5,47% 341,91 8%
2003 28.636 4.717,81 2.789,50 59,13% 9,74% 1.561,20 33,09% 5,45% 367,11 8%
2004 32.642 5.460,11 3.165,50 57,98% 9,70% 1.557,90 28,53% 4,77% 736,71 13%
2005 36.489 6.245,86 3.741,10 59,90% 10,25% 1.567,30 25,09% 4,30% 937,46 15%
2006 40.892 7.017,36 4.243,90 60,48% 10,38% 1.718,60 24,49% 4,20% 1.054,86 15%
TOTAL 27.895,45 16.689,80 59,84% 10,22% 7.767,61 28,36% 4,84% 3.438,05 11,80%
Tabla 1 Presupuesto General del Estado: Ingresos Tributarios y Petroleros.
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Gráfico 7 Evolución de los Ingresos del PGE
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares y porcentajes
45
2.4.1.1. INGRESOS TRIBIUTARIOS
En cuanto a la evolución de los ingresos tributarios, la tabla 2 nos muestra que
entre 2002 y 2006 se incrementaron de $2.750 a $4.244 millones de dólares, esto
implica un crecimiento promedio anual de 12% y 10% del PIB.
Dentro de los ingresos tributarios el impuesto que mas participación tiene es el
IVA; en al año 2006 significó el 53% del total seguido del Impuesto a la Renta
(25%), y el impuesto arancelario (15%), este último se ha mantenido constante en
el tiempo, mientras que el IVA creció a un ritmo promedio anual de 10%. (Ver
gráfico 8).
AÑOS IVA IR AD-
VALOREM ICE ISD Otros TOTAL 2002 1.529,03 531,35 413,74 220,59 5,06 50,02 2.749,79 2003 1.583,16 591,76 382,11 180,50 0,00 51,96 2.789,49 2004 1.719,64 701,93 453,68 202,11 0,00 88,16 3.165,52 2005 1.974,88 936,55 546,54 220,63 0,00 62,38 3.740,98 2006 2.228,22 1.067,96 618,19 257,36 0,00 72,14 4.243,88
TOTAL 9.034,93 3.829,56 2.414,26 1.081,19 5,06 324,65 $ 16.689,65
Tabla 2 Composición de los Ingresos Tributarios
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Gráfico 8 Composición de los Ingresos Tributarios
Período: 2002 – 2006 Porcentajes de participación
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
46
El IVA toma gran importancia dentro de la recaudación tributaria, pues constituye
una aportación directa del 90% al PGE, recursos que equivalen a $ 1.720 millones
en la proforma del PGE para el año 2003 como lo indica la tabla 3. Según datos
del MEF, el IVA de origen interno aportaría con el 62,3% al total recaudado9.
Participe Monto %
PGE 1.424,84 90%
Universidades Estatales 137,73 8,70%
SRI 20,58 1,30%
TOTAL 1.583,16 100%
Por otra parte, la presión tributaria10 se redujo de 11,04% en el año 2002 a 10,38%
en 2006, es decir 0.67 puntos porcentuales, equivalente a un decrecimiento
promedio anual de 1,3%; algo no tan considerable como para un rubro que
representa el 60% de los ingresos totales y de los cuales depende en gran medida
el manejo del gasto publico; sobre todo cuando en algunos países de la región se
ubica en un promedio del 18%, mientras que en países europeos en el 50%.
Esto refleja la falta de avances significativos por aumentar la eficiencia en la
recaudación fiscal.
9 Justificativos de Ingresos, Proforma PGE (2003).
10 Es el porcentaje sobre el PIB que representan los ingresos tributarios de un país.
Tabla 3 Distribución IVA
Período: 2003 Porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
47
2.4.1.2. INGRESOS PETROLEROS
Los ingresos petroleros han evidenciado según muestra la tabla 1, un crecimiento
promedio anual de $89 mil dólares durante el periodo analizado en términos
nominales a excepción del año 2004, y en términos porcentuales un crecimiento
del 6% anual.
El aumento progresivo en general de los ingresos petroleros responde por un lado,
al incremento de las exportaciones por dicho concepto reflejado en la cuenta
corriente de la balanza de pagos11, que pasó de $2.055 a $7.544 millones entre
2002 y 2006, lo que implicó una participación promedio total de 51% y un
crecimiento promedio anual del 39,1% (Ver tabla 4); y por otro lado a que el precio
de las exportaciones FOB del Ecuador creció anualmente 25,1% incrementándose
de 12,6 por barril a 65,7 dólares por barril12.
Cabe recalcar que, para el año 2004 se empieza a tener un repunte en las
exportaciones por concepto de petróleo, observándose un incremento de 62% con
respecto al año anterior; y para el 2005 y 2006 un incremento de 39% y 20%
respectivamente. Este buen desempeño estuvo influenciado por la entrada en
funcionamiento del OCP en el 2004, privilegiándose el petróleo frente a otras
fuentes que provienen de la exportación, como los productos no petroleros en
donde se encuentran el banano, café, cacao, y demás productos primarios; los
mismo que tuvieron una participación promedio total en el periodo analizado de
49% y un crecimiento promedio anual de tan solo 15%, es decir, menos de la
mitad frente a las exportaciones petroleras.
Consecuencia de ello al desplazarse la exportación primaria se evidencia que,
aquello que significó un aumento del 18% para las exportaciones petroleras entre
11
incluye las transacciones de comercio exterior (exportaciones e importaciones de bienes y servicios), las
transferencias por concepto de rentas de los factores de producción y las transferencias corrientes (remesas
enviadas por los trabajadores). 12
Análisis de los Fondos Petroleros en el Ecuador, BCE- 2007.
48
2002 y 2006 (59,27%), contradictoriamente significó una reducción en el mismo
porcentaje para las exportaciones no petroleras (40,73%).
Años TOTAL
EXPORTACIONES (TX)
PETROLERAS NO PETROLERAS
TOTAL % TX TOTAL % TX
2002 5.036,12 2.054,99 40,80% 2.981,13 59,20%
2003 6.222,69 2.606,82 41,89% 3.615,87 58,11%
2004 7.752,89 4.233,99 54,61% 3.518,90 45,39%
2005 10.100,03 5.869,85 58,12% 4.230,18 41,88%
2006 12.728,24 7.544,51 59,27% 5.183,73 40,73%
TOTAL 41.839,98 22.310,16 50,94% 19.529,82 49,06%
De manera complementaria la tabla 5 y el gráfico 9 nos muestran que gran parte
de la producción petrolera la manejan las compañías privadas, presentando un
ritmo de crecimiento entre 2002 y 2006 de 16,4% a diferencia de las empresas
públicas (3,7%). La mayor presencia de las compañías privadas se evidencio
durante el 2004 (tras el funcionamiento del OCP), lo que repercutió en un
crecimiento directo del 52% con respecto al año anterior mientras que
petroproducción se redujo en 3%. Durante el 2005, dicha producción se contrajo
en 15% debido a la caducidad del contrato Occidental.
Tabla 4 Balanza de Pagos: Exportaciones Petroleras y No Petroleras.
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- Información estadística mensual N° 1870, Diciembre 2007
Elaborado por: Las Autoras.
49
Años Producción
Total
Por empresas
Petroproducción Privadas
2002 143.759 80.775 62.984
2003 153.518 74.514 79.004
2004 192.315 71.948 120.368
2005 194.172 70.972 123.200
2006 195.652 90.438 105.214
TOTAL 879.416 388.647 490.770
Podemos decir que los ingresos petroleros se han considerado esenciales para la
economía ecuatoriana al representar en promedio aproximadamente 28% del total
de ingresos, 5% del PIB y 51% del total de exportaciones durante el periodo 2002-
2006.
Tabla 5 Producción Petrolera Período: 2002 – 2006
Millones barriles
Fuente: BCE- Información estadística mensual N° 1870, Diciembre 2007
Elaborado por: Las Autoras.
Fuente: BCE- Información estadística mensual N° 1870, Diciembre 2007
Elaborado por: Las Autoras.
Gráfico 9 Producción Nacional de Crudo
Período: 2002 – 2006 Porcentaje de crecimiento
50
2.4.2. GASTOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO En este análisis tomaremos el total de gastos devengados sin incluir la
amortización de deuda pública. La importancia de esta división radica en que
permite conocer el destino de los recursos presupuestarios para fines corrientes y
para fines de inversión y de capital.
Con este propósito el gráfico 10 muestra la evolución de los gastos del
Presupuesto General del Estado, los mismos que hasta el 2006 totalizaron
$27.259, presentando un ritmo de crecimiento anual de 11%. Cabe destacar que a
simple vista el porcentaje de recursos que se destina a gasto corriente (73%), es
mayor que el que se destina a gasto de capital (27%). Lo mencionado
anteriormente se observa en la tabla 6.
Gráfico 10 Evolución de los Gastos del PGE
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
51
Años PIB GASTO TOTAL
(GT)
GASTO CORRIENTE GASTO DE CAPITAL
(MILLONES DE
DOLARES) % GT % PIB
(MILLONES DE
DOLARES) % GT % PIB
+¿2002 24.899 4.340,93 3.104,98 71,53% 12,47% 1.235,94 28,47% 4,96%
2003 28.636 4.894,36 3.506,27 71,64% 12,24% 1.388,09 28,36% 4,85%
2004 32.642 5.459,28 3.978,36 72,87% 12,19% 1.480,93 27,13% 4,54%
2005 36.489 5.920,88 4.369,33 73,80% 11,97% 1.551,55 26,20% 4,25%
2006 40.892 6.643,81 4.918,04 74,02% 12,03% 1.725,77 25,98% 4,22%
TOTAL 27.259,27 19.876,98 72,77% 12,18% 7.382,29 27,23% 4,56%
2.4.2.1. GASTO CORRIENTE Los egresos más representativos dentro de los Gastos corrientes corresponden a:
Sueldos y Salarios que constituyen en promedio el 51% del total, seguido de los
intereses (22%), y transferencias y donaciones corrientes (18%), este ultimo creció
a un ritmo de 27% anual (se encuentran los gastos correspondientes al Bono
Solidario y Seguro Social); mientras que los sueldos y salarios lo hicieron en
promedio al 13%, conforme se aprecia en la tabla 7 y gráfico 11.
Años TOTAL GASTO
CORRIENTE
SUELDOS Y
SALARIOS
BIENES Y SERVICIOS
TRANSF Y DONACIONES CORRIENTES
INTERESES OTROS
GASTOS
2002 3.104,98 1.539,49 272,87 415,06 868,48 9,08
2003 3.506,27 1.751,44 317,91 581,20 847,71 8,02
2004 3.978,36 2.026,87 410,03 709,84 816,22 15,40
2005 4.369,33 2.266,89 371,30 858,39 858,12 14,63
2006 4.918,04 2.548,41 421,73 1.065,15 867,19 15,56
TOTAL 19.876,98 10.133,10 1.793,84 3.629,64 4.257,72 62,68
Tabla 6 Presupuesto General del Estado: Gastos Corrientes y de Capital.
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Tabla 7 Composición de los Gastos Corrientes.
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
52
Los sueldos y salarios han representado históricamente un promedio de 6% con
respecto al PIB. El progresivo incremento en este rubro, se debe en gran medida
al numero de servidores públicos que ingresaron a las instituciones luego de ser
aprobada la proforma presupuestaria, por ejemplo para el año 2006 existió un
incremento del 3% con respecto del año anterior. (Ver tabla 8).
Gráfico 11 Evolución de los Gastos Corrientes: Sueldos y Salarios
Período: 2002 – 2006 Porcentaje de participación
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Tabla 8 Incremento de Trabajadores en el Sector Público.
Período: 2004 – 2006 Miles de trabajadores
Fuente y Elaboración: Ministerio de Finanzas.
53
Con respecto a los intereses, se precisa que ha existido un comportamiento
cambiante, con una disminución en términos absolutos de $ 20 entre 2002 y 2003;
y un incremento moderado de $9 para el año 2006 con respecto al anterior. Dicho
aumento se debe a la renegociación de la deuda de los Bonos Global durante el
2005.
Las transferencias y donaciones corrientes han presentado un aumento debido en
parte al incremento del Bono Solidario, pues en el 2003 pasó de $7 a $15 por
hogar beneficiario y de $ 7 a $11,5 para adultos mayores y personas con
discapacidad, representando un monto $ 200 millones en 2004, cifra que se redujo
$8 millones tras la aprobación y aplicación del Programa de Aseguramiento
Popular (PAP)13 en 2006, como se observa en la tabla 9. Cabe mencionar que en
el año 2003 se cambio la denominación de Bono Solidario por Bono de Desarrollo
Humano (BDH), implementada por sugerencias y condiciones de organismos
internacionales tras préstamos de libre disponibilidad empleados para este fin.
Este método aplicado se delineó con fines políticos, lo que introdujo una severa
inflexibilidad al manejo presupuestario para los próximos años.
13
Programa en el que se descuenta 1 dólar del BDH y en compensación se ofrecerá atención a salud básica,
odontología, medicina, servicios funerarios.
Tabla 9 Evolución del Bono de Desarrollo Humano
Período: 2004 – 2006 Millones de dólares y miles de trabajadores
Fuente: MIES Elaboración: Las Autoras.
54
2.4.2.2. GASTO DE CAPITAL Dentro de los gastos de capital se encuentran los rubros: gastos de inversión que
representa el 44% del total y gastos de capital (56%), como se observa en la tabla
10. Los primeros han evolucionado a un ritmo de 12%, a diferencia de los
segundos (7%). Dentro de los gastos de capital encontramos las transferencias y
donaciones de capital (49%), donde se registran las subvenciones sin
contraprestación otorgadas por el Estado y que serán utilizadas en la adquisición
de bienes de capital fijo.
Años TOTAL GASTO
CAPITAL
GASTO DE INVERSION GASTO DE CAPITAL
MILLONES % PART
MILLONES % PART
2002 1.235,94 500,72 40,51% 735,230 59,49%
2003 1.388,09 563,34 40,58% 824,749 59,42%
2004 1.480,93 674,53 45,55% 806,394 54,45%
2005 1.551,55 758,49 48,89% 793,062 51,11%
2006 1.725,77 773,46 44,82% 952,306 55,18%
TOTAL 7.382,29 7.382,29 44,07% 7.382,29 55,93%
Para analizar los gastos de inversión tomaremos la proforma presupuestaria del
año 2006, específicamente del Plan Anual de Inversiones (PAI), detallado por el
Ministerio de Finanzas, el cual está clasificado por sector. La realizaremos en este
sentido para efectos de conocer como estuvo direccionada la prioridad de
recursos.
Se visualiza en la tabla 11 que los recursos para inversión pública ascienden a
$783. 123 millones. Durante el período mencionado los rubros que se priorizaban
eran varios, entre ellos: Sector Infraestructura y el Sector Social, con una
participación de 55% y 27% respectivamente. Cabe recalcar que en dichos
sectores se incluyen las transferencias del Gobierno Central, y los recursos
Tabla 10 Composición del Gasto de Capital
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
55
destinados educación, salud y vivienda representaban entre el 7 y 10% dentro del
Presupuesto de Inversiones.
Tabla 11 Distribución de la Inversión Pública
Periodo: 2006 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
56
2.4.3. RESULTADOS GLOBALES.
Desde que se adopto la dolarización hasta el año 2006, el PGE registro superávit
globales, a excepción de los años 2003 y 2004 como lo muestra el grafico 12; en
donde el déficit se incremento a $199 y $15 millones respectivamente.
Grafico 12 Superávit /Déficit del PGE
Periodo: 2002-2006 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
57
2.4.4. GASTO SOCIAL
Si bien es cierto el PGE ha presentado una tendencia creciente entre 2002 y 2006,
por otro lado, es preciso evidenciar que porcentaje se ha destinado a la inversión
social en ese mismo periodo. Con este fin la tabla 12 y el grafico 13 muestran la
importancia o desinterés que se le ha dado a este sector.
Años PIB PRESUPUESTO GENERAL DEL
ESTADO (PGE)
GASTO SOCIAL
(GS)
% GS / PGE
% PIB
2002 24.899 5.505,65 1.091,47 19,82% 4,38%
2003 28.636 6.187,79 1.151,03 18,60% 4,02%
2004 32.642 7.322,94 1.399,63 19,11% 4,29%
2005 36.489 7.914,55 1.728,79 21,84% 4,74%
2006 40.892 9.617,70 1.976,06 20,55% 4,83%
TOTAL 36.548,64 7.346,98 19,99% 4,45%
Tabla 12 Presupuesto General del Estado destinado a Gasto Social
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Grafico 13 Presupuesto General del Estado destinado a Gasto Social
Período: 2002 – 2006
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
58
El gasto social representa, el 20% del PGE durante estos cinco años analizados, y
un incremento promedio anual de 27 puntos porcentuales desde 2004, hasta llegar
al 5% del PIB en el 2006.
Las prioridades en la asignación de los recursos para los sectores de Salud,
Bienestar Social, Desarrollo Urbano y Vivienda, y Trabajo se presentan en la
siguiente tabla 13:
Años TOTAL GASTO SOCIAL
EDUCACION SALUD BIENESTAR
SOCIAL
DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA
TRABAJO
2002 1.091,47 694,29 259,00 76,04 54,35 7,79
2003 1.151,03 675,74 309,90 100,32 56,71 8,36
2004 1.399,63 858,30 371,34 87,75 74,28 7,96
2005 1.728,79 946,02 422,92 262,98 86,01 10,86
2006 1.976,06 1.088,47 504,50 288,45 83,17 11,48
TOTAL 7.346,98 4.262,83 1.867,66 815,54 354,52 46,44
Tabla 13 Presupuesto para Gasto Social por Sectores
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares
Grafico 14 Presupuesto General del Estado destinado a Gasto Social
Período: 2002 – 2006
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
59
El rubro de mayor prioridad, como lo indica el gráfico 14, sin duda alguna es la
educación totalizando a fines de 2006 $4.262, lo que significo en promedio el 22%
del total social; seguido del gasto destinado a salud (9%); y en tercer lugar
bienestar social (4%), que tuvo un crecimiento promedio anual de 57% en relación
al sector educación (13%).
Al comparar el total del PGE con los recursos para cada sector social (ver tabla 12
y 13), podemos decir que en el año 2002, la aportación del 12,6% con respecto al
PGE para el sector educación disminuyo en 1,28 puntos porcentuales a finales de
2006, resultado de la crisis 2004 detalladas en el primer apartado, por lo que ante
estas dificultades económicas el rubro en mención fue el primero en ser reducido
por los gobiernos de turno.
Dentro del rubro del Presupuesto Social, para el año 2006, se destinaba en
promedio 80% a gasto corriente, específicamente sueldos y salarios; y apenas el
20% correspondían a inversiones de capital14. Adicional a esto, en el informe
denominado ¿Cómo va la inversión social?, se muestran las cifras emitidas por la
Comisión Económica para América Latina (Cepal), hasta el 2005 en el cual
Ecuador tiene un gasto social per cápita de $ 76, solo superior a Nicaragua;
mientras el promedio ponderado de la región es de $ 610. El informe también
revela que existen dos problemas evidentes en cuanto a la estructura en ese
gasto. El primero es que hay inequidad en cuanto a la distribución de los recursos
en las diversas provincias. Y el segundo, que falta calidad en la gestión del gasto
público: “Es decir, se gasta mal lo poco que se tiene”.
Las cifras del presupuesto de instituciones del área social indican que la
asignación por habitante en cada provincia es desigual. Por ejemplo, cada
habitante de Guayas recibe $100 dólares frente a los $ 653 que obtiene cada
habitante de Galápagos. El promedio de este gasto, que incluye educación, salud
y otros programas sociales es de $157 dólares.
14
Informe del BCE “Proforma del Gobierno Central y límite de endeudamiento público”. Año 2006 – p. 89.
60
Se concluye que, el gasto social del Ecuador se ha ubicado históricamente entre
los más bajos de América Latina (Ver gráfico 15), rondando entre el 4% y 5% del
PIB durante las décadas de 1980 y 1990 (Vos et. Al., 2008). Para el año 2004 fue
solo el 6,6% del PIB (Weisbrot y otros, 2006). Es el segundo porcentaje más bajo
de toda América Latina, muy por debajo del valor promedio, 15,9% para el periodo
2004-2005.
Gráfico 15 Gasto Social en América Latina
Período: 2004 - 2005
Fuente: CEPAL
Elaborado por: SENPLADES
61
2.4.5. FINANCIAMIENTO Y DEUDA PÚBLICA
Por otro lado, la crisis bancaria que experimento el país entre 1997 y 2000, junto
con la caída del precio del petróleo, la expansión en el nivel de gastos y la poca
generación de ingresos contribuyeron a que las operaciones del Gobierno Central
presenten déficit globales15 en los años 2003 y 2004 (ver tabla 14); es así como el
financiamiento de este déficit descansó en un mayor nivel de endeudamiento
externo e interno, constituyéndose en una de las fuentes para que el Estado
ecuatoriano equilibre sus cuentas (mediante programas de ajuste estructural),
financie proyectos de desarrollo económico y social, y cumpla con las expectativas
de gastos planteados. (Ver gráfico 16).
Años EXTERNA INTERNA TOTAL
SALDO DEUDA
/PIB SALDO DEUDA
/PIB SALDO DEUDA
/PIB
2002 11.377,40 45,69% 2.771,40 11,13% 14.149 56,82%
2003 11.491,10 40,13% 3.016,20 10,53% 14.507 50,66%
2004 11.060,40 33,88% 3.489,00 10,69% 14.549 44,57%
2005 10.850,30 29,74% 3.686,20 10,10% 14.537 39,84%
2006 10.214,90 24,98% 3.277,60 8,02% 13.493 33,00%
TOTAL 54.994,10 34,88% 16.240,40 10,09% 71.234,50 44,98%
La deuda externa ha presentado el 34,88% de carga al Estado Ecuatoriano, entre
ello se encuentra los organismos multilaterales y bilaterales tales como el BID y la
CAF entre sus principales, que mas adelante trataremos.
15
El déficit global es el resultado de los gastos (sin amortizaciones) menos los ingresos (sin desembolsos).
Este resultado se conoce con el nombre de déficit por “arriba de la línea”.
Tabla 14 Saldo de la Deuda Pública: Interna y Externa
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares y porcentaje
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
62
Por otro lado, el rubro de desembolsos que el Presupuesto del Estado destina
para el pago de la deuda publica tanto interna como externa durante el periodo
analizado, totalizaron $13.429, de los cuales las amortizaciones ascienden a
$9.171 y los intereses $4.257, representando el 68% y 12% respectivamente. Lo
mencionado anteriormente se presenta en la siguiente tabla 15:
Años PIB PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO (PGE)
PAGO DE LA DEUDA
% DEUDA / PGE
% DEUDA
/ PIB
2002 24.899 5.505,65 2.026,21 36,80% 8,14%
2003 28.636 6.187,79 2.118,18 34,23% 7,40%
2004 32.642 7.322,94 2.659,67 36,32% 8,15%
2005 36.489 7.914,55 2.837,06 35,85% 7,78%
2006 40.892 9.610,69 3.788,23 39,42% 9,26%
TOTAL 36.541,63 13.429,34 36,52% 8,14%
Tabla 15 Presupuesto General del Estado para pago de la Deuda
Período: 2002 – 2006 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Gráfico 16 Saldo de la Deuda Pública: Interna y Externa
Período: 2002 - 2006
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
63
Al comparar los montos destinados al pago de la deuda en relación con el rubro
de inversión social (tabla 15 y 12), podemos percatarnos que los primeros son
mayores en %17 con respecto a los segundos. A modo de ejemplo, en el año
2006 existe una diferencia de $2.700 millones de dólares, como lo muestra el
gráfico 17, entre lo que se destina a cubrir la carga financiera en relación a
inversión en educación y $3.284 en lo que respecta a salud, mostrando las
prioridades de la política económica, y generando otro tipo de deuda: LA DEUDA
SOCIAL.
Gráfico 17 Pago de deuda en comparación con Gasto en Educación y Salud
Período: 2006 Millones de Dólares
Fuente: BCE, MEF
64
CAPITULO III
3. REESTRUCTURACION DE LA POLITICA ECONOMICA EN EL ECUADOR
3.1. NUEVA VISION DEL MANEJO FISCAL EN EL ECUADOR
Frente a los resultados anteriormente expuestos, para el 2007 Ecuador eligió
reestructurar la planificación a través del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010;
que buscó proponer a la ciudadanía una hoja de ruta, de manera tal que posibilite
un punto de quiebre y cambios en las trayectorias históricas de desarrollo en el
Ecuador, y consecuentemente permitir la construcción del Estado Nacional. Este
cambio de dirección surgió bajo la convicción de que el Estado tenía la obligación
de actuar en determinados ámbitos, a fin de proteger a los ciudadanos del caos
provocado por las crisis del capitalismo.
El Plan Nacional de Desarrollo (PND), en concordancia con los desafíos descritos,
articuló la visión estratégica del gobierno en 12 objetivos (ver gráfico 18), 111
políticas, 744 estrategias, y 94 metas gubernamentales, constituyéndose en un
esfuerzo de planificación por objetivos16. A su vez, formalizó sus principios de
desarrollo así como un plan de seguimiento, con 286 indicadores de medición para
evaluar su evolución, contrario a los paradigmas de un repetitivo ejercicio contable
o estándares internacionales.
16 El Plan recoge las principales agendas elaboradas en los nueve primeros meses de gestión del gobierno: el Programa Económico del Gobierno Nacional 2007-2010, la Agenda Social 2007 y la Agenda Ambiental. Igualmente, considera otros documentos concertados por la sociedad en gobiernos anteriores, entre los que se encuentran el Plan Decenal de Educación 2006-2015, el Plan Nacional Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia, el Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Ecuatorianas 2005-2009 (PIO) y Plan Nacional de Política Exterior 2006-2020 (PLANEX).
65
Objetivo 1 Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social Objetivo 2 Mejorar las capacidades de las y los ciudadanos Objetivo 3 Aumentar la esperanza de vida Objetivo 4 Promover un medio ambiente sano y sostenible, y garantizar el acceso a agua,
aire y suelo seguro. Objetivo 5 Garantizar la soberanía nacional y auspiciar la integración latinoamericana Objetivo 6 Garantizar un sustento (trabajo) sostenible, justo y digno Objetivo 7 Incrementar los espacios de encuentro común y el bienestar subjetivo Objetivo 8 Garantizar los derechos colectivos Objetivo 9 Fomentar el acceso a la justicia Objetivo 10 Garantizar el acceso a participación pública – política Objetivo 11 Auspiciar el desarrollo local, la competitividad y la sostenibilidad
macroeconómica Objetivo 12 Recuperar el rol regulador y redistribuidor del Estado en la economía.
Cabe recalcar que, dentro de los Objetivos descritos en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND), existen metas especificas y determinadas por el gobierno en
curso, las mismas que se exponen en el Anexo 1 , del cual rescataremos y
detallaremos aquellos competentes a nuestro tema de estudio: Meta 1.1 Reducir
la desigualdad económica al menos a niveles de 1995, Meta 1.2 Reducir la
pobreza, Meta 1.3 Aumentar el 14% de la presión tributaria, Meta 5.1: Aumentar
progresivamente la inversión social con recursos propios hasta alcanzar el 33%
del Presupuesto, Meta 11.1 Fomentar un crecimiento saludable y sostenido, Meta
11.4: Modernizar la Aduana para convertirla en un medio eficiente para el
intercambio comercial, la Meta 11.11: Impulsar el acceso directo de las micro,
pequeñas y medianas empresas a compras estatales, Meta 11.13: Garantizar la
sostenibilidad de la dolarización, Meta 11.14: Promover una agenda inteligente de
relaciones económicas internacionales
En general, las metas propuestas se encaminan a un reordenamiento de la política
fiscal, influyendo en los ingresos- recaudación tributaria-; privilegiándo el gasto
social, considerando los servicios públicos como: educación, salud, protección
social, vivienda, inclusión productiva y la promoción laboral dentro del
presupuesto; y, tomando restricciones de gastos en lo que respecta al pago de la
Gráfico 18 Objetivos del PND
Fuente: Memoria Bienal
Elaborado por: Las Autoras
66
deuda externa en procura de asegurar una política social contracíclica que incluya
la propuesta del “buen vivir”, concepto integrado dentro del PND, y que, según la
visión del Gobierno, responde a un “cambio de paradigma”, que implica una nueva
forma de relación entre los actores de la sociedad.
3.2. NUEVA VISION DEL MANEJO TRIBUTARIO Y OPERATIVO EN EL ECUADOR
3.2.1. NUEVA VISION DEL MANEJO TRIBUTARIO A PARTIR DEL 2007
En el año 2007 con el nuevo proyecto de país, se inicio también un proceso de
reforma del sistema tributario ecuatoriano motivado por la necesidad de eliminar
los vacíos legales y de alinear los objetivos de redistribución para la configuración
de un modelo de post-desarrollo17. Entre las reformas planteadas encontramos las
siguientes:
• Ley de Equidad Tributaria y
• Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno
La Ley de Equidad Tributaria aprobada el 28 de Diciembre del año 2007 plantea
una nueva estructura impositiva que regula los principales impuestos en el
Ecuador por jerarquía tributaria. Los objetivos principales de esta Ley, según lo
indica el SRI, a través del grafico 19 y 20, fueron mejorar la progresividad del
sistema tributario e incrementar la recaudación, con énfasis en la reducción de la
evasión y el principio de equidad.
17
Plan Nacional del Buen Vivir 2009
67
Para mejorar la recaudación y estructura tributaria, se incrementó dos tramos en la
tabla del impuesto a la renta de personas naturales (ver tabla 16), se permitió la
deducción de ciertos gastos personales (educación, salud, vivienda, alimentación
y vestimenta) y se exoneró el décimo tercero y décimo cuarto sueldos (Art. 60);
también se eliminó el ICE a las telecomunicaciones (Art. 137) y se dieron otras
modificaciones en dicho impuesto, cambiando los tipos de aplicación a: cigarrillos
del 98% al 150%; bebidas alcohólicas del 32% al 40% y añadiendo gravámenes a
otros rubros como son: gastos de transporte contaminantes (entre 5% - 35%) y
Fuente y Elaboración: SRI
Gráfico 19
Gráfico 20
Fuente y Elaboración: SRI
68
otros bienes de lujo (15%). Se creó el impuesto a la salida de divisas (0,5%) para
evitar la fuga de capitales
Con el fin de reducir los niveles de evasión se modificó la forma de cálculo del
anticipo de impuesto a la renta (Ver gráfico 21), evitando así que las empresas
mediante el abuso de escudos fiscales eludan el pago del impuesto a la renta, se
limitó el uso indebido de figuras legales como la subcapitalización18 y precios de
transferencia19; y se reforzó el régimen sancionatorio.
18
Financiación ajena (préstamo-endeudamiento) obtenida de entidades no residentes vinculadas, superior a
la que se hubiese obtenido en condiciones normales de mercado (precio internacional de distribución),
cuyas ventajas serían trasladar bases imponibles vía pago de intereses al país del prestamista y reducir el
importe de la tributación en el país de origen. 19
Precios a los que una empresa transmite bienes, materiales y activos intangibles o presta servicios a
empresas asociadas.
Fuente y Elaboración: SRI
Tabla 16
69
Con el fin de estimular la inversión y generación de empleo, se impulsó el
impuesto a las tierras rurales para incentivar la producción de tierras
improductivas; el Régimen Impositivo Simplificado para incrementar la base de
contribuyentes y simplificar la forma de declaración y pago de los sectores mas
informales; el impuesto a los ingresos extraordinarios para recuperar parte de las
rentas petroleras mientras se buscaba una negociación mas soberana de los
contratos de explotación petrolífera.
En julio de 2008, se aprobó la Ley Reformatoria de la Ley de Régimen Tributario
Interno y la Ley para la Equidad Tributaria. En esta ocasión, la motivación fue
seguir afinando las nuevas normativas en temas de control y beneficios tributarios.
Entre otros cambios, se establecieron los siguientes: el límite para ser considerada
una persona con discapacidad se redujo del 40% al 30%; en el caso de
subcapitalización, se modificó el denominador de la relación de la deuda externa
con partes relacionadas, en lugar de considerarse el capital social, se consideró el
patrimonio; se permitió que el gasto de educación superior sea deducible incluso
cuando éste sea de los dependientes del contribuyente; se exoneró el IVA e ICE
de los vehículos híbridos; se redujo de seis meses a un mes el tiempo para
compensar el contribuyente en la devolución de las retenciones de IVA.
Gráfico 21
Fuente y Elaboración: SRI
70
3.2.2. RESTRUCTURACION DEL SISTEMA OPERATIVO: SIGEF vs E-SIGEF
La creación del sistema de administración financiera del sector público e-sigef
significó el establecimiento de procesos de racionalización de la administración
financiera del sector público, y contar con una cuenta única y un nuevo modelo de
sistema integrado e integral de seguimiento del gasto público, como lo muestra el
gráfico 22.
La definición del modelo conceptual del nuevo sistema refleja el resultado de la
revisión detallada de todos los procesos incluidos en los subsistemas y módulos
que lo componen como son: Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y Crédito
Público, para adecuarlos a las necesidades que impone el Modelo de Gestión de
la Administración Pública y las características de la economía del País, lo cual
implica un cambio estructural orientado a corregir las debilidades y problemas del
SIGEF (anterior sistema operativo), superando de forma total los problemas
relacionados con la arquitectura Cliente / Servidor del sistema anterior, y de esta
manera simplificar los procesos y las relaciones del Ministerio de Finanzas y de las
instituciones, y facilitar el registro y control de la generación y uso de los recursos
públicos, en términos de transparencia, eficiencia, eficacia y economía.
Gráfico 22
Fuente y Elaboración: SRI
71
Este nuevo sistema permite integrar los datos de ejecución presupuestaria y
remplazar al Sigef Global y su aplicativo asociado Sigef Integrador, además de
relacionarse de forma automática con los aplicativos eSipren, SIGADE, Sistema
Nacional de Planificación, Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), Sistema
de Compras Públicas (CONTRATANET) y deberá disponer de interfases
específicas con los sistemas de pago (SPI) del Banco Central y el SRI.
En conjunto, el sistema permite:
• Organizar, coordinar y hacer un seguimiento de la ejecución presupuestaria.
• Desaparecer al intermediario que gestionaba los presupuestos y
requerimientos
• Garantizar en términos de oportunidad, confiabilidad y transparencia, la
generación de las estadísticas fiscales y los insumos fundamentales para la
toma de decisiones y la rendición de cuentas a la sociedad.
• Controlar la nómina de personal que labora en el estado y permite conocer
con detenimiento el avance de obras y programar futuras ejecuciones.
• Evaluar de forma inmediata la gestión de cada unidad ejecutora.
• Optimizar el gasto del país y ayuda a reducir el endeudamiento
El ingreso al sistema e-sigef es obligatorio desde diciembre del 2007 y responde al
mandato constitucional Art. 299 que indica que el Presupuesto General del Estado
se gestionará a través de una Cuenta Única del Tesoro Nacional abierta en el
Banco Central, con las subcuentas correspondientes.
Es decir, el software se complementaba a su vez con la creación de la Cuenta
Única del Tesoro Nacional, que pasó a ser parte del Ministerio de Finanzas, la cual
consistía en, como su nombre lo indica una única cuenta que agrupaba el total de
los ingresos y los egresos del país, sea cual fuera su procedencia o destino
debían acumularse en esta cuenta, la cual unida al eSigef permitía una mejor
distribución y manejo de los fondos públicos, eliminaba el capital flotante y
garantizaba un mejor uso del dinero, estableciéndose para ello plazos límites
72
dentro de los cuales las instituciones debían hacer uso de sus fondos en sus
actividades programadas y si se comprobaba que los fondos no estaban siendo
utilizados eran retirados y entregados a Instituciones que los administraban con
mayor eficacia.
El cambio implementado no simplemente fue un cambio en la tecnología utilizada,
fue la implementación de un cambio en el modelo presupuestario-financiero del
país, la inclusión de la cuenta única (CCU), la “centralización” de la información y
un cambio en algunos procesos llevó a que los primeros meses sean de una alta
demanda de servicios de las instituciones en todos los ámbitos posibles.
En resumen, la aplicación del nuevo sistema de administración, esigef, busca
obtener los resultados positivos en el cambio cultural, estandarización,
ordenamiento, control y en general en la eficiencia de los procesos de la
administración financiera
73
3.3. REORDENAMIENTO DE LAS FINANZAS PUBLICAS: REFOR MAS LEGALES
Para la consecución de los objetivos planteados en el PND, el Gobierno Nacional
se propuso como reto además de la eficiencia en la administración tributaria, y
eficiencia operativa del sistema de administración pública e-sigef, mejorar la
eficiencia y eficacia de la política fiscal. La SENPLADES señala que: “La eficacia
de la política fiscal en el combate contra las injusticias sociales acumuladas
depende fundamentalmente de tres factores: 1) capacidad de obtener recursos 2)
formas progresivas y redistributivas de en las que se obtiene dichos recursos y
capacidad de pago, y 3) formas de asignación de recursos mediante políticas
distributivas y redistributivas de gasto20.
Ahora la búsqueda se enfocaba en el financiamiento del PGE, y en el primer ítem
mencionado por la SENPLADES, es decir en la capacidad de obtener recursos de
manera tal que garantice la sostenibilidad de plan de gobierno propuesto en el
2007, en consecuencia con el cumplimiento de los objetivos y metas planteadas.
Cabe mencionar que de este instrumento (PGE) depende también la consecución
de la credibilidad popular para su continuidad. Con este afán, se aprobaron sin
número de reformas entre ellas las que incidieron directamente en el PGE son: la
Ley de Hidrocarburos; y la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los
Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos
de Endeudamiento. Paralelamente se impulso la creación de una Comisión de
Auditoria del Crédito Público (CAIC), en el 2007 y se ejecuto el proceso de
desendeudamiento en el año 2009; entre otras medidas aplicadas.
20
Recuperación del Estado Nacional Para Alcanzar el Buen Vivir. Memoria Bienal 2007-2009. SENPLADES
Septiembre 2009. Pagina 83.
74
3.3.1. CONTRATOS PETROLEROS: LEY DE HIDROCARBUROS
En abril de 2006 se expide la Ley N°42 de la Ley de Hidrocarburos, impulsada con
el objetivo de establecer una mayor participación del Estado en las rentas
petroleras pues establecía que las empresas petroleras con contratos de
participación entregarían al Estado el 50% de sus ganancias extraordinarias, es
decir las ganancias obtenidas por la diferencia entre el precio del crudo
establecido en los contratos y el precio de mercado. Esta disposición no fue bien
recibida por las compañías petroleras sujetas a la Ley, entre ellas: Repsol YPF
(hispano-argentina), Perenco (Francesa) y City Oriente (Panameña) recurrieron al
Centro Internacional de Arbitraje del Banco Mundial (CIADI), demandando al
Estado ecuatoriano por supuestos perjuicios provocados por cambios en la
normativa de sus contratos.
En octubre de 2007 a través del Decreto Ejecutivo 662, se modifica la Ley 42 –
2006 con el propósito de captar el 99% de las ganancias generadas por
incrementos en los precios del crudo, dejando el 1% a las compañías privadas.
Posteriormente, en junio de 2008, la participación se fijó en 70% para el Estado y
30% para las compañías modificado a través del Decreto 1448 del Régimen Oficial
480, el 3 de diciembre de 2008. Este último Decreto sirvió como plataforma para
impulsar un proceso de renegociación de los contratos de participación hacia
contratos de prestación de servicios. Ejemplo de dicha modificación lo muestra el
gráfico 23.
75
En julio de 2010, a través del Ministerio de la Ley, entro en vigencia la Ley
Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos, y se logro viabilizar el nuevo modelo de
contratos de prestación de servicios, que finalizo en la segunda semana de enero
de 2011 y luego de que nueve empresas extranjeras llegaran a un acuerdo con el
Estado y siete dejaran de operar en el país. Las empresas que firmaron contratos
bajo la nueva modalidad son: Andes Petroleum (China), PetroOriental (China),
AgipOil (Italia), Repsol (España), ENAP(Chile) y, para los campos marginales,
Petrobell, Pegaso, Petrosud-Petrovia y Tecpecuado. Por el contrario, las
empresas que dejan el país son Petrobras, CNPC, Canada Grande Energy
Development Company, ConsorcioGran Colombia, Consorcio Petrolero
Amazonico y Bellweather.
En las renegociaciones se acordó una inversión total, por parte de las compañías,
de $1.385 millones, de los cuales $1.117 millones serán para las nuevas
colocaciones de capital y $269 millones para la explotación y búsqueda de
nuevas reservas petroleras. Con esto, según declaraciones del Gobierno, la
producción petrolera aumentara en cerca de 90 millones de barriles anuales. En
este sentido, durante los próximos años se deberá hacer un seguimiento de la
evolución de la producción petrolera, pues si bien aumentara la inversión de las
empresas que se quedan en el país, es posible que se haya desincentivado la
llegada de nuevas compañías dispuestas a hacer mas inversión.
Grafico 23
Fuente y Elaboración: Grupo Faro – Centro de Políticas Publicas
76
3.3.2. DESTRUCCION DE FONDOS PETROLEROS.
En abril de 2008, se publica en Registro Oficial No. 308 la Ley Orgánica para la
Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización
Administrativa de los Procesos de Endeudamiento. La Ley fue impulsada
principalmente con el propósito de mejorar las capacidades de la administración
pública para llevar a cabo sus objetivos de política fiscal y endeudamiento. Es así
que, en las disposiciones previstas, se establece, por un lado, la eliminación de los
hasta entonces vigentes fondos y fideicomisos petroleros, así como otras
preasignaciones de origen petrolero y su incorporación en el Presupuesto General
del Estado; y por otro lado, el mejoramiento de los mecanismos de obtención de
crédito y financiamiento externo para posibilitar una gestión publica mas
responsable (Gobierno Central y Gobiernos Seccionales).
En cuanto a los fondos, hubo consenso para su eliminación, tomando como
elementos tres estudios previos de la Secretaría Nacional de Planificación
(SENPLADES) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
durante los años 2006 y 2007, en los que consta: Almeida, 2007; Almeida,
Gallardo y Tomaselli, 2006; Zapata, 2007; los mismos que se centraron en
analizar los problemas vinculados con las rigideces fiscales en el Presupuesto
General del Estado que afectaban la capacidad administrativa del gobierno.
El primero, es un documento de la Red de Diálogo Macroeconómico de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en adelante CEPAL y la
Comisión Europea, en donde se hace una relación de cómo se estructura el
presupuesto general del Estado, y un análisis de las asignaciones previas que se
hacen de los recursos del Estado mediante leyes específicas, así como analizan
sus efectos fiscales.
El segundo, un documento del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES) de la CEPAL, en el cual se hace un
77
análisis de las fortalezas y debilidades del proceso presupuestario (Almeida,
Gallardo, Tomaselli, 2006: 5).
Finalmente, Zapata, en un estudio elaborado por la SENPLADES en el año 2006,
analiza las dificultades derivadas del proceso de descentralización, vinculado
particularmente con el problema que se plantea con la asignación y transferencia
de recursos fiscales a los gobiernos seccionales y sus efectos en la rigidez fiscal,
analizados en los anteriores documentos.
En su conjunto, los estudios determinaron que la estructura de los fondos que
se alimentan con recursos petroleros constituye uno de los elementos que
contribuyen al problema de rigidez fiscal. Ante lo cual la Asamblea
Constituyente, tras analizar el proyecto de Ley corrobora con lo anteriormente
dicho, pues la Mesa de Legislación y Fiscalización manifestó que:
Las preasignaciones además no solo responden a instituciones del sector público,
sino que a pesar de que sus fines son para inversiones, estas benefician a
sectores o actividades específicas de corte corporativista. Muchas
preasignaciones nacen también de la incertidumbre y falta de confianza en los
criterios de asignación de recursos y en su transferencia efectiva. En muchos
casos, las proformas presupuestarias han privilegiado asignaciones clientelares
sin un norte definido, en desmedro de repartos equitativos y planificados de los
dineros. La preasignación también puede provocar duplicación de funciones en el
Estado, lo cual se traduce en un empleo ineficiente de los recursos. (Mesa de
Legislación y Fiscalización (1) 2007: 3).
Cabe recalcar que con la aprobación de la Ley se deroga la existencia de los
siguientes Fondos:
78
1. El Fondo de Estabilización Petrolera (FEP), creado en el año 1998. Este
fondo se alimentaba del excedente de los ingresos petroleros no previstos o
superiores a los presupuestados.
2. La Cuenta de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico –
Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (CEREPS) . Esta cuenta nació
originalmente en el año 2002 bajo el nombre de Fondo de Estabilización, Inversión
Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP) y consistía
en un fideicomiso mercantil administrado por el Banco Central del Ecuador.
Posteriormente, en el año de 2002, el FEIREP se convirtió en CEREPS. Esto
implicó la liquidación del fideicomiso inicial y los fondos se depositaron en una
cuenta especial.
3. El Fondo de ahorro y contingencia (FAC) (2000) , que se alimentó de un 20%
de los recursos que ingresaban al fondo CEREPS, además de sus saldos no
utilizados al cierre del ejercicio fiscal. Se utilizó para estabilizar ingresos petroleros
hasta el 2,5% del PIB y para atender emergencias por desastres.
4. Fondo ecuatoriano de Inversión en los sectores ener géticos e
hidrocarburíferos (FEISEH) creado en el 2006. El origen de este fondo está
ligado con la declaratoria de caducidad del Bloque 15. La figura operó mediante un
fideicomiso mercantil con el Banco Central del Ecuador. Se alimentó de los
ingresos del Bloque 15 y campos unificados Edén- Yuturi y Limoncocha, los
ingresos correspondientes a la participación del Estado en nuevos contratos en el
bloque y campos antes mencionados, y la rentabilidad que generen la inversión de
recursos del FEISEH.
Por medio de estos fondos y fideicomisos, entre 2003 y 2007 se preasignaron
alrededor de USD$ 5.600 millones de dólares (Ver gráfico 24), que fuera de la
administración de del Presupuesto General del Estado, financiaron iniciativas
como: infraestructura en el sector petrolero, programas de educación y salud
(maternidad gratuita, programas de alimentación y nutrición), transporte y vialidad;
79
y otros, entre los que destacan los planes de contingencia emprendidos frente a
emergencias y desastres naturales.
A pesar de que la figura de “preasignación” con la que se establecía la distribución
de los recursos de estos fondos, permitía el financiamiento de rubros importantes,
por otro lado, restaba flexibilidad al uso de los mismos y limitaba las posibilidades
de la administración publica para redestinarlos hacia eventuales proyectos
prioritarios, en función de la planificación estatal o de acuerdo a aspectos
coyunturales (como eventuales emergencias, entre otros). En ese sentido, la Ley
establece las normas y procedimientos que permitan corregir estas rigideces de
política fiscal, extinguiendo la vigencia de fondos y fideicomisos petroleros,
eliminando sus preasignaciones y disponiendo su incorporación en el Presupuesto
General del Estado (PGE) a través de la transferencia de sus saldos a la Cuenta
Corriente Única del Tesoro (CCU).
Por consiguiente, en abril de 2008, mes en el que entra en vigencia la Ley para la
Recuperación, se transfiere a la CCU alrededor de USD$ 2.000 millones de
dólares (Ver tabla 17), provenientes en su mayoría de saldos registrados en el
Gráfico 24 Distribución y uso de los Fondos Petroleros
Período: 2003-2007 Porcentajes
Fuente: Lupa Fiscal
Elaborado por: Ministerio de Finanzas
80
FEISEH (58%). La transferencia de estos recursos petroleros será, según indica la
Ley, de manera permanente y dichos ingresos serán considerados dentro del
Presupuesto como ingresos de capital , es decir, en esa medida, deberán ser
destinados “única y exclusivamente para fines de inversión”, con lo que queda
restringido su uso para asignaciones de gasto corrientes.
Cabe mencionar que la Ley también eliminó reglas macro fiscales que buscaban
una manejo prudente de los recursos públicos entre ellas: la eliminación del limite
de crecimiento de 3,5% en términos reales del gasto corriente, y la supresión de la
clausula que fijaba que el déficit resultante de la diferencia entre ingresos (sin
considerar los generados por exportaciones petroleras) y gastos se debía reducir
cada año en 0,2% del PIB. La cantidad total de recursos transferidos “apunta” a
gozar de mayores condiciones de flexibilidad fiscal, en el marco de un incremento
del gasto público a partir del 2008.
3.3.3. PROCESO DE DESENDEUDAMIENTO
El Ecuador, en el año 2007, destinó un 38% del presupuesto general del Estado al
pago de la deuda pública, dejando de lado la inversión social y la atención a
sectores prioritarios, tal como venía ocurriendo en años anteriores. Estos
antecedentes condujeron a la necesidad de realizar una Auditoría integral sobre la
deuda pública.
Tabla 17 Saldos transferidos a la CCU por cada Fondo Petrolero
Periodo: 2008 Millones de Dólares
Fuente: Lupa Fiscal
Año: 2010
Elaborado por: Ministerio de Finanzas
81
Así, el 9 de julio de 2007, mediante Decreto Ejecutivo 472, se creó la Comisión
para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC), conformada por miembros
ecuatorianos y extranjeros. La CAIC tuvo como función principal auditar el proceso
de contratación de los convenios, contratos y otras formas o modalidades
contractuales para la adquisición de créditos comerciales, multilaterales y
bilaterales desde 1976 hasta el año 2006.
Después del proceso de análisis, la CAIC llegó a varias conclusiones definiendo
los indicios de ilegalidad e ilegitimidad de varios tramos de la deuda externa
ecuatoriana. A partir de dicho informe, el Gobierno pudo emprender una serie de
acciones para reducir el peso de la deuda externa en el presupuesto público y
lograr que los recursos provenientes del crédito externo constituyan una fuente
para financiar los proyectos de desarrollo económico y social.
3.3.3.1. La Deuda Pública
La deuda pública del país está constituida por la deuda externa y por la deuda
interna. A su vez, la deuda externa está conformada por tres tramos: la deuda con
acreedores privados o deuda comercial, la deuda con países o bilateral y la deuda
con organismos internacionales o multilateral. La deuda pública total para el 2007
presentaba los siguientes resultados, expresados en el gráfico 25.
Fuente y Elaboración: MEF
Grafico 25
82
Respecto a la deuda externa comercial, podemos observar que corresponde al
30% de la deuda pública total de Ecuador. Sin embargo, era responsable del 44%
de los pagos de intereses en 2007, representando el tramo de deuda más cara,
como lo revelan los gráficos anteriores.
De manera detallada y con respecto a este tramo de deuda, las conclusiones de la
Comisión de Auditoría Integral al Crédito Público establecieron que: “La deuda
externa comercial ecuatoriana estuvo inicialmente conformada por Pagarés y
Contratos originales, de entidades públicas y del Gobierno, suscritos con la Banca
Privada Internacional, los que fueron convertidos en deudas del Gobierno a partir
de 1979 y transferidos a cargo de Banco Central del Ecuador a partir de 1983, en
sucesivos refinanciamientos que se concretaban mediante pagos directos en el
exterior. En 1992, toda la deuda externa comercial fue “activada” en el
denominado “Tolling Agreement” y luego, en 1994, convertida en Bonos
denominados “Brady” y posteriormente canjeados en Bonos “Global” en el año
2000. Dicha deuda resulta de la actuación de un reducido grupo de bancos (…) en
procesos de “reestructuración” no transparentes que generaron el traspaso de
deudas privadas al Estado, canjes y pagos anticipados injustificados, costos
onerosos y operaciones directas en el exterior sin registro en el Ecuador.
El Estado Ecuatoriano había pagado puntualmente a la banca privada
internacional los intereses de la deuda comercial externa, reflejada en el 2006 por
los Bonos Brady y Global 2012, 2030 y 2015, totalizando un monto de US$ 4.163
millones de dólares21. Las condiciones de los Bonos “Global” también exigían que
el Ecuador recompre parte de estos bonos a partir del 2006 para los Bonos Global
2012 y desde el 2013 para los Bonos Global 2030, generando de esta manera la
necesidad de recursos para cubrir estos compromisos. Para financiar el costo del
endeudamiento, el Ecuador ha utilizado recursos del Presupuesto del Estado y
adquirido nuevas obligaciones a través de la continua emisión de deuda interna,
externa y contratación de nuevos créditos con la Banca Internacional”. 21
Constituye el total de la deuda externa con bancos, incluyendo los Bonos Global (2030 US$ 2.700MM; 2012 US$
510MM; 2015 US$ 650MM), Bonos Brady (124,4MM)– MEF (2006).
83
El apoyo del Gobierno a la demanda de la ciudadanía para iniciar un proceso de
auditoría integral al crédito público constituye una experiencia pionera en la vida
democrática del Estado, de la sociedad ecuatoriana y de la misma comunidad
internacional. A pesar de las limitaciones y de las enormes dificultades de acceso
a documentación, la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público tuvo la
oportunidad de analizar documentos y datos que evidenciaron indicios de
ilegalidad y de ilegitimidad de la deuda externa ecuatoriana con la banca privada
internacional. Se confirmó también que dicha deuda ha sido un instrumento de
saqueo de los recursos financieros –comprobado por una transferencia neta de
$7.130 millones en el periodo de 1976 hasta 2006– con una constante agresión a
la soberanía.
3.3.3.2. La estrategia pos Auditoría Integral del C rédito Público
Una vez que fueron conocidos los resultados de la Comisión Auditora, el Gobierno
Nacional del Ecuador tomó la decisión de construir una propuesta de solución
definitiva para el tramo de la deuda comercial. Esta estrategia incluyó un conjunto
de acciones nacionales e internacionales que van más allá de la dimensión
puramente financiera del proceso.
Bajo esta perspectiva, el Gobierno Nacional entregó los resultados de la Comisión
para la Auditoría Integral del Crédito Público a la Fiscalía General de la Nación
para que se inicie una indagación previa y, en caso de ser necesario, establezca
niveles de responsabilidad que pudieran motivar una acción penal. Con esto, el
Estado ecuatoriano busca judicializar los procesos de endeudamiento en los que
es posible encontrar indicios de fraude o corrupción.
3.3.3.3. La extinción de la deuda comercial ilegíti ma
El Gobierno Nacional consideró que todo lo anterior era insuficiente si no se
lograba que los cuestionamientos éticos a buena parte de este endeudamiento
encuentre también una solución desde la perspectiva financiera. Se planteó,
entonces, como propósito, la extinción de esa deuda en el mercado, con el
objetivo de liberar recursos del Presupuesto General del Estado –antes destinados
84
al servicio de esa deuda– para financiar el desarrollo humano de los ecuatorianos
y las ecuatorianas.
Para el diseño de la estrategia de desendeudamiento, el Gobierno Nacional
contrató a la asesoría financiera de la firma francesa Lazard Frères y a la asesoría
legal de la firma inglesa Clifford Chance. Ambas instancias han trabajado con el
equipo ecuatoriano diseñando un conjunto de acciones que le permitan al Ecuador
extinguir el peso que esta deuda representa para el Estado y la sociedad
ecuatoriana.
El contexto en que esta propuesta de solución se construye remite a una fuerte
crisis económica global que se origina en los centros de acumulación del capital
financiero especulativo pero que afecta a todos los países del planeta. Los precios
referenciales de mercado de los bonos de los países emergentes cayeron y, por
otro lado, los ingresos públicos se redujeron de modo significativo para el país (por
concepto del descenso de las exportaciones petroleras y no petroleras). Se
registró además, mundialmente, una disminución de las actividades productivas y
de las fuentes de financiamiento.
En medio de esta situación, el Gobierno Nacional toma la decisión de entrar,
primero en una moratoria técnica para efectos de análisis y, posteriormente, en un
default de la deuda representada en los bonos globales 2012 y 2030. En el caso
de los bonos 2015, se decidió darles un tratamiento diferenciado, considerando
que, si bien están atados a los contratos de los otros bonos, su emisión fue
producto de una decisión soberana del Gobierno de la época, que buscaba
reperfilar la onerosa deuda de los bonos globales 2012, alargando sus plazos y
disminuyendo las tasas de interés.
El 20 de abril de 2008, el país anunció a los tenedores de Bonos 2012 y 2030 que,
bajo el procedimiento de una Subasta Holandesa Modificada, estaría dispuesto a
establecer un precio mínimo de 30 centavos de dólar por cada bono,
indistintamente de su denominación e incluyendo los intereses, estableciendo
como plazo el 15 de mayo para presentar sus ofertas. Analizadas estas, el 26 de
85
mayo, tal como estaba previsto en la Circular emitida a los tenedores, la República
estableció un precio máximo de 35 centavos de dólar en el cierre de la Subasta.
Tres días después se cancelaron, a través de los Sistemas de Compensación
Euroclear y Clearstreem, los montos a los tenedores que hasta esa fecha habían
ofertado sus posiciones al precio final establecido por el Gobierno, o por debajo de
éste. Atendiendo la solicitud de ciertos tenedores, se decidió extender el plazo de
la Subasta hasta el 3 junio. Finalmente se pagó a todos los tenedores a 35
centavos de dólar hasta el día 12 de junio.
3.3.3.4. Los Resultados
Para la determinación del precio final al que la República del Ecuador cerraría la
Subasta, se combinó criterios de justicia económica; disponibilidad y sostenibilidad
fiscal; extinción de la deuda y disminución de riesgos para el país en el futuro.
Una vez cerrada la Subasta Holandesa Modificada, el día 3 de junio, se logró
retirar el 91% de la deuda representada en los bonos 2012 y 2030. Solamente el
7.2% de una cantidad nominal de USD 2.700 millones de los Bonos 2030, y el
18.7% de una cantidad nominal de USD510 millones de los Bonos 2012, quedan,
por ahora, en el mercado. En acatamiento de la norma constitucional y por
convicción en las directrices del gobierno, no se utilizaron recursos de deuda
externa o deuda interna para financiar esta operación.
Desde la emisión de los bonos globales 2012 y 2030 en el año 2000, el Ecuador
ha pagado USD 3.312 millones por concepto de intereses y reestructuraciones.
Esto quiere decir que en 8 años, solo por este concepto, se ha pagado el 103.2%
del monto total de esta deuda a noviembre de 2008, es decir, más del 100% de los
USD 3.210 millones.
La decisión política del Gobierno Nacional, cumpliendo el mandato ciudadano,
representa entonces para el Ecuador, de acuerdo al Informe presentado por la
Ministra de Finanzas el 11 de junio de 2009, un ahorro en flujo de USD 7.505
millones de dólares en el período 2008-2030.
86
3.4. NUEVAS REGLAS CONSTITUCIONALES
El Gobierno Nacional con la firme convicción de que no existirán cambios en el
modelo de desarrollo si no se transforman, a la vez, las bases institucionales, para
Octubre de 2008, mediante votación popular, se publica la nueva Constitución de
la Republica del Ecuador, la misma que a ojos de la SENPLADES se define como
“el nuevo pacto de convivencia que la sociedad ecua toriana estableció para
alcanzar el Buen Vivir ” (“La experiencia ecuatoriana de transformación del
Estado”; 2011).
En la Carta Magna el logro de este fin (Buen Vivir) se plasma garantizando la
generación de bienestar por parte del Estado a través de la educación, salud,
ambiente sano, cultura y ciencia, vivienda, agua, alimentación, seguridad social; y
como segundo aspecto fundamental, la recuperación de las principales
capacidades de acción estatal: planificación, regulación, control, y redistribución,
mediante una reorganización de las entidades de la Función Ejecutiva (Ver gráfico
26). Esto se evidenció con la creación de siete ministerios coordinadores, los
mismos que, como su nombre lo indica están encargados de coordinar y definir las
políticas sectoriales, ubicándose por encima de los ministerios tradicionales que
pasan a ser rectores y ejecutores de la política.
Grafico 26 Estructura Institucional de la Función Ejecutiva
Fuente: Rendición Cuentas 2010
Elaborado por: Presidencia de la República
87
Los ministerios a su vez, están subordinados a la planificación estratégica de la
Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y sometidos al
seguimiento de corto plazo por parte de la secretaria de la Administración Pública,
ambas adscritas a la Presidencia de la República.
Cabe recalcar que la trasformación de este orden se estableció con el fin de
eliminar las estructuras estatales que heredó el neoliberalismo, pues como lo
considera el Gobierno ello constituía un obstáculo para la reactivación productiva
de la economía y el acceso de las grandes mayorías a mejores condiciones de
vida; lamentablemente junto a este esquema de jerarquías se vio minimizado el
Ministerio de Finanzas, que actualmente se lo considera como ministerio ejecutor,
coordinado por el Ministerio Coordinador de la Política Económica, una de las
instituciones creadas dentro de la nueva categorización funcional. Esta
subordinación se da con el justificativo de encontrarse entre los ministerios
tradicionales que durante dos siglos había manejado los recursos del Estado.
Por otro lado, la Carta Magna en su primer artículo señala que el Ecuador es un
estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano,
independiente, unitario, intercultural, plurinacional, y laico. Se organiza en forma
de republica y se gobierna de manera descentralizada. En concordancia con esta
declaración, la Corte Constitucional se coloca como parte fundamental del proceso
de control, interpretación constitucional y administración de justicia en esta
materia22. Establece también que su sistema económico se integrará por las
formas de organización económica publica, privada, mixta, popular y solidaria;
delegando la participación de las empresas publicas en los sectores estratégicos,
que según la Constitución, son aquellos que por su trascendental importancia
deben ser administrados, controlados y gestionados por el Estado, estos son: la
energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no
renovables, el transporte, la refinanciación de hidrocarburos, la biodiversidad y el
22
Constitución Política de la República del Ecuador, Art. 429.
88
patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, el agua, y los demás que se
determine por ley23
De manera conjunta se replantean nuevos objetivos para la política económica, y
fiscal. En lo que respecta a la política económica entre sus principales objetivos se
encuentra: Asegurar una adecuada distribución del ingreso; Incentivar la
producción nacional; Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional;
Impulsar el pleno empleo; Mantener la estabilidad económica, entendida como el
máximo nivel de producción y empleo sostenibles en el tiempo .
Por otro lado la política fiscal se enmarca en los siguientes objetivos: El
financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos; La redistribución del
ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados,
determinando que los egresos permanentes se deberán financiar con ingresos
permanentes; y aquellos egresos destinados a salud, educación y justicia (al ser
considerados prioritarios) podrán ser financiados con ingresos no permanentes; y,
La generación de incentivos para la inversión y producción de bienes y servicios;
En materia de Régimen Tributario, se priorizan los impuestos directos y
progresivos, de tal manera que la política tributaria promueva la redistribución y
estimulación del empleo y la producción de bienes y servicios.
Por otro lado, el Presupuesto General del Estado (PGE) dentro de la Constitución
se consolida como el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y
egresos del estado. De la misma manera se define un nuevo concepto de alcance
presupuestario, entre el PGE y el Presupuesto del Gobierno Central (PGC), este
último estaba conformado por 19 sectoriales y formaba parte del PGE junto con
las Entidades Descentralizadas y con la Seguridad Social (IESS, ISSFA, ISSPOL)
(Ver gráfico 27). A partir de 2009 la Constitución elimina el concepto de PGC y
ratifica al PGE como único ámbito presupuestario compuesto por los sectoriales
del Gobierno Central y por las Entidades Descentralizadas.
23
Constitución Política de la República del Ecuador, Art. 313.
89
La formulación del PGE estará a cargo de la Función Ejecutiva, su aprobación por
la Asamblea Nacional y su gestión por el Banco Central a través de una cuenta
única del Tesoro Nacional.
Para su elaboración , la Constitución de la República del Ecuador establece que
la Función Ejecutiva realice cada año la proforma presupuestaria anual y la
programación presupuestaria cuatrianual, esta última se elaborara para un
horizonte de los próximos cuatro años con relación al ejercicio fiscal vigente y
servirá de guía para el mediano plazo, permitiendo establecer los techos de
alcance presupuestario por año; ajustándose a garantizar su respectiva
estabilidad.
La programación presupuestaria plurianual se deberá presentar para su
aprobación a la Asamblea Nacional durante los primeros noventa días de su
gestión y, en los años siguientes, sesenta días antes del inicio del año fiscal
respectivo. Su aprobación se efectuara con el voto de dos tercios de sus
integrantes. De producirse cambios en el escenario del primer año, durante el
proceso de programación presupuestaria, se actualizarán, al mismo tiempo las
proyecciones de los escenarios de los tres años subsiguientes a efectos de contar
permanentemente con un escenario plurianual de cuatro años.
Gráfico 27
Fuente: Constitución de la República, 2008
Elaborado por: MEF
90
Para su gestión , el Banco Central creará cuentas especiales, para el manejo de
los depósitos de las empresas públicas y los Gobiernos Autónomos
Descentralizados y las demás cuentas que correspondan.
Adicionalmente, se establece que la formulación y la ejecución del Presupuesto
General del Estado, así como los presupuestos de los gobiernos autónomos
descentralizados y los de otras entidades públicas se ajustarán a los planes
regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco
del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su
autonomía24. Dentro de este marco constitucional, se plantea la gestión de un
presupuesto por resultados, es decir, que el Presupuesto General del Estado,
como herramienta principal de la Política Fiscal, se encuentre orientado a apoyar
los objetivos nacionales en el marco de una planificación para el desarrollo. La
SENPLADES hace la siguiente diferenciación entre el Presupuesto tradicional y el
Promovido en la Carta Magna (Ver gráfico 28)
24
Constitución Política de la República del Ecuador, Art. 293.
Gráfico 28 Enfoques del Presupuesto Tradicional y el Presupuesto por Resultados
Fuente: Plan Nacional del Buen Vivir
Elaborado por: SENPLADES
91
Bajo esta nueva perspectiva de planificación presupuestaria, en el 2009 se
actualiza el PND por el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) y se suma el
Código de Planificación y Finanzas públicas (COPYF); luego de ser aprobado por
la Asamblea Nacional y publicado en Octubre de 2010; tras existir la necesidad de
organizar, normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Públicas, y así garantizar la
sostenibilidad de las finanzas públicas, el manejo eficiente del ahorro y la
preservación del patrimonio nacional y el bien público.
Entre las principales normativas que se dieron tras la aprobación del COPYF, se
pueden identificar lo siguiente:
1. Vinculación Planificación y Presupuesto, (Presupuesto por resultados).
2. Modificación del Presupuesto. Permite al Ejecutivo variar en 15% los
ingresos y gastos del presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional, y
esta modificación no deberá afectar los recursos que la Constitución de la
República y la Ley asignen a los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
3. Gestión integrada de la liquidez. No se considera como deuda pública a
las obligaciones contraídas con plazos inferiores a 360 días dando la
posibilidad de que entidades financieras inviertan el encaje bancario (que
respalda la liquidez) en bonos del Estado, y así aumentar el monto de la
reserva que estará disponible en el BCE.
4. Limites de endeudamiento. Se señala que el límite de endeudamiento del
conjunto de las entidades y organismos del sector público (GADs y
Gobierno Central) no podrá superar el 40% del PIB.
92
Entre los puntos que mas respalda este cambio de visión conceptual, según
menciona la SENPLADES (Ver gráfico 29), son en primer lugar la búsqueda de la
sostenibilidad fiscal, incluyendo deuda. Es decir su variable de ajuste
presupuestaria es el financiamiento : buscar recursos adicionales a los existentes
para cumplir con las metas planteadas y en segundo lugar dirigir dichos
recursos a gasto e inversión pública.
Cabe mencionar que antes de la aprobación del código, existían distintas leyes
que normaban las finanzas públicas: la Ley de Presupuestos, la Ley Orgánica de
Administración Financiera y Control (LOAFYC) y la Ley Orgánica de
Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), entre otras.
Después de su aprobación estas leyes se derogan y el Código se constituye como
marco normativo necesario para la aplicación de la máxima ley del país en materia
fiscal.
Fuente: Plan Nacional del Buen Vivir
Elaborado por: Senplades
Gráfico 29 Cambio de visión conceptual
93
3.5. ANÁLISIS DEL MANEJO PRESUPUESTARIO DURANTE EL
PERIODO 2007-2011
3.5.1. INGRESOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO.
Entre el 2007 y 2011, los ingresos del Presupuesto General del Estado,
(excluyendo de igual manera el grupo de financiamiento) totalizaron $74.497, lo
que significo una tasa de crecimiento del 28% con excepción del 2009 (Ver
gráfico 30). El año con mayor tasa de variación fue 2008 (65%) representando
recursos adicionales aproximadamente por $5.500 millones de dólares en
términos nominales para el gobierno ecuatoriano en relación al 2007; esto
correspondió a diversos factores tanto externos como internos, entre ellos: el
precio del petróleo que en dicho periodo alcanzó un record de $120 por barril y la
inclusión de los fondos de ahorro petroleros.
Grafico 30 Evolución de los Ingresos dentro del PGE
Periodo: 2007-2011 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
94
Años PIB INGRESOS TOTALES
(YT)
Ingresos Tributarios
% YT % PIB Ingresos
Petroleros % YT % PIB
Ingresos de Capital
% YT
2007 45.504 8.383,21 4.943,31 58,97% 10,86% 1.764,27 21,05% 3,88% 1.675,63 20%
2008 54.209 13.877,44 6.465,09 46,59% 11,93% 4.641,71 33,45% 8,56% 2.770,63 20%
2009 52.022 14.365,14 8.315,17 57,88% 15,98% 2.298,19 16,00% 4,42% 3.751,77 26%
2010 57.978 16.438,86 9.408,26 57,23% 16,23% 4.410,99 26,83% 7,61% 2.619,61 16%
2011 65.945 21.432,71 10.704,75 49,95% 16,23% 6.682,29 31,18% 10,13% 4.045,67 19%
TOTAL 74.497,35 39.836,59 54,12% 14,25% 19.797,45 25,70% 6,92% 14.863,31 20,18%
La mayor participación para el 2011 vino por parte de los ingresos tributarios que
contribuyeron con el 50% del total, seguido de los ingresos petroleros (31%) y
19% correspondientes a ingresos de capital como se muestra en la tabla 18.
3.5.1.1. INGRESOS TRIBUTARIOS
Es preciso analizar la evolución de los ingresos tributarios y su eficiencia, pues
este rubro constituye uno de los pilares fundamentales para la estructura del
Presupuesto General del Estado. Los recursos tributarios financian alrededor del
65%25 del PGE.
En cuanto a la evolución de los ingresos tributarios y de acuerdo con las cifras
del BCE, en los últimos cinco años se ha evidenciado un crecimiento promedio
anual de 22% y de $5.760 en términos nominales pasando de $4.943 en 2007 a
$10.704 en 2011 (Ver tabla 18).
25
“Evasión tributaria en Ecuador bordea el 45%, según Servicio Rentas”- Abril 2010 Actualidad.
Tabla 18 Presupuesto General del Estado: Ingresos Tributarios y Petroleros.
Período: 2007 – 2011 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
95
Al analizar la composición de los impuestos se puede afirmar que el IVA es el
principal gravamen de recaudación; en el año 2011 significó el 39% del total,
mientras que en el 2007 su participación alcanzó el 51%. Desde el 2007 ha
existido un decrecimiento de la participación de este impuesto en las
recaudaciones totales. (Ver gráfico 31).
El impuesto a la renta fue el segundo rubro con mayor participación, pues alcanzó
un 28% en el total durante 2011, incrementando en tres puntos porcentuales si la
comparamos con 2010 (25%) y dos puntos con respecto al 2007 (26%). Sin
embargo, la recaudación por este concepto ha sido muy volátil, pues entre 2009 y
2010 existió una disminución del 7% al pasar de $ 2.517 a $2.353 millones
respectivamente (Ver tabla 19).
Más allá de la volatilidad en la participación del impuesto a la renta, hay que
destacar que en estos últimos 5 años se ha logrado avanzar en un principio
fundamental de la política tributaria: la progresividad26. El peso de un impuesto
progresivo (IR) aumentó, mientras que el de un impuesto regresivo27 (IVA) se
redujo.
Se debe tener en cuenta adicionalmente que, en 2008, se creo el Impuesto a la
Salida de Divisas (ISD), impuesto de carácter regresivo que llegó a representar un
5% del total recaudado en 2010. Ese año, el rubro “otros” también creció
considerablemente, fruto de la aplicación del impuesto a los ingresos
extraordinarios en el sector petrolero creado en 200828
En el caso del Impuesto a los Consumos Especiales (ICE), la participación se
mantuvo en niveles del orden del 6% promedio anual y no se produjeron
26
El principio de progresividad implica que la recaudación es proporcional al nivel de ingresos de quien
tributa; es decir, tributa más el que más renta genera. 27
A mayor ganancia o mayor renta, menor el porcentaje de impuestos que debe pagarse sobre el total de la
base imponible. 28
Debe precisarse que, a pesar de que dichos impuestos extraordinarios fueron creados en 2008, el registro
contable en el SRI se desgloso a partir del año 2010, es decir que en dicho año se creo la cuenta “impuestos
ingresos extraordinarios”.
96
variaciones sustanciales, pese a que las recaudaciones aumentaron de $474
millones en 2008 a $618 millones para finales de 2011.
AÑOS IVA IR AD-
VALOREM ICE ISD Otros TOTAL 2007 2.508,77 1.268,02 678,58 219,81 0,00 268,13 4.943,31 2008 2.824,92 2.338,64 789,26 473,60 0,00 38,67 6.465,09 2009 3.018,54 2.517,50 923,40 448,13 0,00 1.407,59 8.315,17 2010 3.886,13 2.353,11 1.152,44 530,24 427,72 1.486,34 9.408,26 2011 4.200,39 3.030,20 1.155,97 617,87 558,43 1.700,32 10.704,75
TOTAL 16.438,75 11.507,48 4.699,65 2.289,65 986,15 4.901,06 $ 40.822,73
Gráfico 31 Composición de los Ingresos Tributarios
Periodo: 2007-2011 Porcentajes de participación
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Tabla 19 Composición de los Ingresos Tributarios
Período: 2007 – 2011 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
97
De manera general, el aumento de los ingresos tributarios fue producto de la
creación de nuevos impuestos y aumentos en las ciertas tarifas impositivas
(impulsados por reformas en la Ley de Equidad Tributaria) durante 2007 y 2009.
Este mecanismo estuvo anclado a las metas del Plan Nacional de Desarrollo, en
donde el SRI se planteo como objetivo para el 2010 llegar a una presión fiscal del
14% (la misma que para el 2009 alcanzó el 13% del PIB mientras que en el año
2006 se ubicaba alrededor del 10%), y así garantizar el crecimiento de la
economía y la redistribución equitativa de los ingresos públicos (fines de la
tributación). Lo mencionado anteriormente se muestra en el gráfico 32.
En cuanto a su eficiencia , un impuesto es eficiente en la medida en que genera
pocas distorsiones económicas; o, cuando permite obtener la mayor cantidad de
recursos al menor costo posible. En el primer caso, se toma en consideración el
impacto general que produce una carga fiscal sobre el escenario económico
mientras que en el segundo se valora exclusivamente los resultados de la carga
fiscal en cuestión. En cuanto a su recaudo, la eficiencia mide qué tantos recursos
Grafico 32 Contribución Tributaria Efectiva
Periodo: 2006-2011 Millones de Dólares y % del PIB
Fuente y Elaboración: MEF
98
logra recaudar la administración bajo las normas vigentes. La Corte ha
interpretado, por otra parte, que el principio de eficiencia tributaria no sólo se
concreta en el logro de un mayor recaudo de tributos con el menor costo de
operación posible, sino que también “se valora como un principio tributario que
guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social
para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal.
Podemos decir que actualmente los productos de procesos en línea, esquemas
simplificados, cruce de información entre entidades y mayores controles han
contribuido con una recaudación tributaria más eficiente; sin embargo los índices
de evasión y elusión tributaria también han incrementado considerablemente.
Según datos del SRI29, en el 2007 las principales fuentes de fraude recaen en las
operaciones relacionadas con el comercio internacional en donde se realizaron
transacciones con 25 paraísos fiscales, cuyos intercambios superaron los US$
318.67 millones. Ante esto, técnicos de la administración tributaria, indican que
dichas transferencias facilitan la evasión de impuestos pues declaran pocas
ganancias y el pago del impuesto a la renta en el Ecuador es mínimo.
La evasión tributaria se define como una violación de la ley, cuando un
contribuyente se abstiene de reportar ingresos del trabajo o capital que son parte
de la base imponible, éste participa en una actividad ilegal por lo que podría ser
sancionado legal o administrativamente por las autoridades (Sandmo, 2004).
El Servicio de Rentas Internas concluyó que en el 2007, el nivel de evasión
tributaria, fue de US$ 2.440 millones al año, que representa el 5% del PIB, cifra
gigantesca si se considera que la recaudación total fue US$ 4.943 millones (de los
cuales el IVA alcanzó a US$ 2.509 millones).
En un estudio realizado por CORDES30, indica que nuestro país podría recaudar el
doble de los impuestos que se cobra si no fuera por los altos índices de evasión y
29
El Comercio, en cifras, 8 Febrero 2008 30
Junio, 2010
99
elusión y la poca capacidad de gestión del SRI en ciertas provincias . En el
estudio se evidencia que el país vive de los impuestos generados por tres
provincias principalmente: Pichincha, Guayas y Azuay. Las demás son menos
prósperas que las primeras pero también son menos eficientes en el cobro de
impuestos. Mientras que Pichincha31 paga en impuestos el equivalente al 22% de
su producción anual, Los Ríos que concentra la actividad bananera del país, paga
apenas el 0.8% de la producción que genera cada año. Ante lo mencionado, se
debería elaborar un plan estratégico que lleve a la institución a ser más eficiente
en el cobro en provincias.
En lo que se refiere a la elusión tributaria los efectos son los mismos que la
evasión; sin embargo, sus costos son muy diferentes. Los costos de la evasión
son las sanciones aplicadas si es detectada, más los costos en que incurre el
contribuyente para ocultar la realidad económica; por el contrario, los costos de la
elusión son únicamente los que incurre el contribuyente en la búsqueda de modos
legales que permiten para menos impuestos de los requeridos. Esta última se
presenta en muchos casos cuando la ley es compleja y con un alto contenido de
tecnicismos.
3.5.1.2. INGRESOS PETROLEROS
El sector petrolero representa la segunda fuente de ingresos fiscales. Sin
embargo, en los últimos años la producción petrolera ha estado marcada por una
continua caída ocasionada por la reducción de la inversión privada en el sector,
esto se evidencia en la tabla 20.
Tras los cambios dentro del sector petrolero32 y las reformas legales analizadas en
los apartados anteriores, la mayor parte de la producción de crudo del Ecuador
31
Revista Vistazo Julio 2007 32
Construcción del OCP, Caducidad del contrato de la Compañía Occidental Petroleum (2006), y el traspaso
del Bloque 15 a manos de Petroecuador que a su vez se lo adjudico a la nueva empresa estatal
Petroamazonas.
100
esta en manos del Estado ecuatoriano. Entre 2007 y 2011 la producción estatal ha
crecido a un ritmo promedio de 5% cada año, mientras que la producción privada
ha caído al 10% (Ver gráfico 33). A modo de ejemplo, para el año 2011 la
participación del Estado en la extracción de petróleo fue del 72% de la producción,
lo que explica no solo por una menor inversión por parte de las empresas
privadas, sino, sobre todo, por los campos que han pasado a manos del Estado.
Recordemos que el Estado no paga impuestos sobre las rentas generadas por
dicha actividad y, por lo tanto, la contribución impositiva del sector sobre el total
recaudado, es relativamente baja frente a su peso en la economía.
Años Producción
Total
Por empresas
Petroproducción Privadas
2007 186.547 94.334 92.213
2008 184.727 97.571 87.157
2009 177.414 102.768 74.647
2010 177.422 109.944 67.478
2011 182.357 130.528 51.829
TOTAL 908.468 535.145 373.323
Tabla 20 Producción Nacional de Crudo
Periodo: 2007-2011 Miles de barriles
Gráfico 33 Evolución de la Producción Nacional de Crudo
Periodo: 2007-2011
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
101
En lo que se refiere a los precios del petróleo, el Gobierno actual se ha visto
beneficiado con precios del crudo históricamente altos, lo que ha derivado en
mayores ingresos petroleros. En junio de 2008, el precio del crudo ecuatoriano
alcanzó el valor record de $120 por barril ($141 para el WTI33). Desde entonces
hasta diciembre del mismo año se registro una caída brusca (cada barril de crudo
ecuatoriano llegó a venderse en $29), provocada por la crisis financiera originada
en EEUU, que derivo en una recesión, afectando a varias de las principales
economías a nivel mundial y redujo la demanda del petróleo. Pero desde enero de
2009 se registra una recuperación en el precio del crudo, ligada a la mejora en la
economía mundial. En diciembre de 2010, el petróleo ecuatoriano alcanzo un
precio promedio de $82,9 por barril (Ver gráfico 34).
33
West Texas Intermediate, precio del crudo ecuatoriano, al que se le aplica un castigo debido a que el
petróleo nacional es más pesado, es decir, de menor calidad.
Grafico 34 Precio del Crudo Ecuatoriano
Periodo: 2002-2010 Dólares por barril
Fuente: Bloomberg
102
3.5.2. GASTOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO
Tras la aprobación de la Ley de Recuperación de Fondos Petroleros, que incluía la
eliminación de rigideces fiscales, resumidas en presasignaciones, y la eliminación
juntamente de artículos que limitaban la expansión del gasto, se hace posible el
incremento brusco de los egresos durante el periodo 2007-2011, como se observa
en el gráfico 35.
En el periodo analizado, según muestra la tabla 21, se destinó un mayor
porcentaje a gasto corriente (66%) con respecto al gasto de capital (34%). Los
últimos tuvieron un crecimiento de 91% en el 2008 con respecto al año anterior, lo
que significó más de $2.000 millones para dicho rubro, mientras que en 2009 esta
relación decayó (37%), incrementándose por otra parte el gasto corriente pues
crecieron al 55%.
Grafico 35 Evolución de los Gastos dentro del PGE
Periodo: 2007-2011 Millones de dólares y porcentaje
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras
103
Años PIB GASTOS TOTALES
(GT)
GASTO CORRIENTE GASTO DE CAPITAL
(MILLONES DE
DOLARES) % GT % PIB
(MILLONES DE
DOLARES) % GT % PIB
2007 45.504 8.122,41 5.837,57 71,87% 12,83% 2.284,85 28,13% 5,02%
2008 54.209 11.482,32 7.120,80 62,02% 13,14% 4.361,52 37,98% 8,05%
2009 52.022 17.072,20 11.086,69 64,94% 21,31% 5.985,51 35,06% 11,51%
2010 57.978 19.210,34 12.820,28 66,74% 22,11% 6.390,06 33,26% 11,02%
2011 65.945 22.277,08 14.349,13 64,41% 21,76% 7.927,95 35,59% 12,02%
TOTAL 78.164,36 51.214,47 65,99% 18,23% 26.949,89 34,01% 9,52%
3.5.2.1. GASTO CORRIENTE
Dentro del gasto corriente el componente con mayor participación siguen siendo
sueldos y salarios, que pasaron de $3.693 millones en 2007 a $ 6.307 millones a
finales de 2011 (Ver tabla 22); en los últimos cinco años estos desembolsos
crecieron a una tasa anual promedio de 23%, que responde de igual manera al
aumento en el numero de empleados públicos.
En 2007, según el gráfico 36, se evidencia que alrededor de 413.000 personas
trabajaban para el Estado, pero que en 2008, tras el sustancial incremento del
gasto público, esta cifra creció en 245.000 personas. En 2009, incluso con el
deterioro de la economía 18.900 personas más empezaron a trabajar para el
Estado. Por otro lado y de manera inversa el numero de empleados privados en la
encomia se redujo en mas de 125.000 plazas, entre 2007 y 20010; esta caída
responde a los menores niveles de inversión y crecimiento económico
mencionados anteriormente.
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras
Tabla 21 Presupuesto General del Estado: Gastos Corrientes y de Capital.
Período: 2007 – 2011 (Millones de dólares y porcentaje)
104
Años TOTAL GASTO
CORRIENTE
SUELDOS Y
SALARIOS
BIENES Y SERVICIOS
TRANSF Y DONACIONES CORRIENTES
INTERESES OTROS GASTOS
2007 5.837,57 2.922,03 594,58 1.410,64 887,96 22,37
2008 7.120,80 3.887,00 766,60 1.708,83 728,13 30,24
2009 11.086,69 5.568,20 3.464,04 1.446,45 532,12 75,88
2010 12.820,28 6.019,79 4.385,17 1.777,21 568,30 69,80
2011 14.349,13 6.466,16 5.283,67 1.836,26 676,95 86,09
TOTAL 51.214,47 24.863,18 14.494,05 8.179,39 3.393,46 284,37
En materia de transferencias y donaciones corrientes en donde se encuentran los
subsidios entre ellos los de mayor importancia son: combustibles, seguridad social
y el BDH. Una de las principales medidas adoptadas por el Gobierno actual fue la
duplicación del Bono de Desarrollo Humano, de $15 a $30 en 2007 y de $30 a $35
en julio de 2009 bajo Decreto ejecutivo No. 1838. Así mismo el monto que se
destinó a este rubro se incremento progresivamente en promedio 17% anual
alcanzando un máximo para el año 2011 de $ 704 millones de dólares, y un
Tabla 22 Presupuesto General del Estado: Gastos Corrientes y de Capital.
Período: 2007 – 2011 (Millones de dólares y porcentaje)
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras
Grafico 36 Número de empleados en el sector público y privado.
Período: 2007 – 2010 (Miles de personas)
Fuente: INEC
Elaborado por: Cámara de Industrias de Guayaquil
105
número de beneficiarios de 1’220.463 en octubre del 2011, como se muestra en el
gráfico 37.
En el sector eléctrico hasta el año 2006 existía el subsidio por déficit tarifario, cuyo
fin era mantener bajo el costo de comercialización del kw/h; en 2009 se
implemento la tarifa de dignidad, que se refiere a una reducción mayor en el costo
de la energía eléctrica si se mantiene un nivel de consumo reducido. En 2008 se
estableció un bono para la construcción y adquisición de vivienda. Por ultimo, a
través del Banco Nacional de Fomento se otorga varios subsidios: a la importancia
de la urea debido a la crisis en el sector agrícola, a la harina, arroz, maíz, leche, el
crédito 5-5-5, entre otros.
Grafico 37 Numero de beneficiarios y montos del BDH
Período: 2007 – 2011 (Millones de dólares y miles de personas)
Fuente: MIES
Elaborado por: Las Autoras.
106
3.5.2.2. GASTO DE CAPITAL
Gastos de capital se denomina al total de las asignaciones destinadas a la creación
de bienes de capital y conservación de los ya existentes, a la adquisición de bienes
inmuebles y valores por parte del Gobierno Central, así como los recursos
transferidos a otros sectores para los mismos fines que contribuyen a acrecentar y
preservar los activos físicos patrimoniales o financieros de la nación.
Es necesario mencionar que el primer cambio que se dio respecto a la inversión
pública en el Ecuador fue el de concepto de inversión y de su distribución por
sectores, que pasaron a ser organismos coordinadores dentro de los cuales se
agrupaban varios ministerios que se interrelacionaban entre sí para el alcance de
un mismo objetivo velando siempre por la creación de proyectos que resulten
rentables para el país.
Durante el período 2007–2011 los gastos de capital totalizaron $26.950 millones
de dólares, es decir, representaban el 34% del total de gastos, con un crecimiento
anual promedio de 40%; sin embargo no tuvieron el mismo incremento que los
gastos corrientes. Dentro de ellos el gasto de capital tuvo una mayor participación
difiriendo en 1,5 puntos porcentuales con los gastos de inversión (Ver tabla 23).
Cabe recalcar que desde el año 2009 este ultimo rubro ha tenido un constante
crecimiento en donde la cuenta que mas aumento fue la de obras publicas, pues
triplico su valor al pasar de $ 529 en 2008 a $1.532 en 200934 (gastos destinados
en su mayoría a viviendas y carreteras).
34
Ejecución Presupuestaria: Presupuesto General del Estado devengado , Ministerio de Finanzas- 2009
107
Años TOTAL GASTO
CAPITAL
GASTO DE INVERSION
GASTO DE CAPITAL
MILLONES % PART MILLONES % PART
2007 2.284,846 1.130,294 49,47% 1.154,552 50,53%
2008 4.361,519 1.862,138 42,69% 2.499,381 57,31%
2009 5.985,511 2.937,534 49,08% 3.047,977 50,92%
2010 6.390,058 3.310,709 51,81% 3.079,349 48,19%
2011 7.927,953 4.203,983 53,03% 3.723,969 46,97%
TOTAL 26.949,886 13.444,658 49,22% 13.505,228 50,78%
En Ecuador, luego de la aprobación de la Constitución de 2008, se delega a
SENPLADES la responsabilidad de organizar los lineamientos y planes de acción
bajo los cuales debe regirse el sistema de Inversión Público y así mismo de
establecer las áreas prioritarias de inversión y la cantidad de fondos a destinarse
para cada una de ellas. El Plan Anual de Inversiones (PAI) se crea como un
instrumento de dicha Secretaría para la distribución de los recursos.
A modo de ejemplo tomaremos el año 2011 para ilustrar la distribución de los
recursos destinados a inversión y a su vez indicar qué sectores ha considerado la
SENPLADES como prioritarios (Ver gráfico 38 y 39).
Según la proforma del PGE 2011, la inversión pública canalizó sus recursos en
tres rubros principalmente, entre ellos: el Sector Social, los Sectores estratégicos y
el Sector Productivo. El primer sector en mención representó el 27% del total en el
año 2011, seguido de la inversión al sector hidroeléctrico y productivo presentando
similar asignación de recursos (22%).
Tabla 23 Composición del Gasto de Capital
Período: 2007 – 2011 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
108
Cabe recalcar que dentro de los sectores estratégicos, el Gobierno busca invertir
en dos megaproyectos las hidroeléctricas Coca Codo Sinclair y Sopladora de las
cuales se espera obtener rentabilidad mayor al 14%; con el fin de recuperar la
Grafico 38 Distribución del PAI por sector
Periodo: 2011 Millones de dólares y % al PIB
Grafico 39 Lineamientos Prioritarios del PAI
Periodo: 2011
Fuente: MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Fuente: MEF
Elaborado por: Las Autoras.
109
soberanía energética y así evitar los racionamientos; eliminando paralelamente los
recursos que se destinan a la compra de energía. Con este proyecto se pretende
incluir al país dentro del grupo de los proveedores energéticos y
consecuentemente aumentar las fuentes de ingresos del país.
Dentro de la Proforma cuatrianual se incluyen los montos destinados a los
megaproyectos, los cuales son financiados parte por recursos propios (15%) y otra
parte por recursos provenientes del exterior a razón de endeudamiento público
(85%) los cuales tienen participación en cada proforma anual, ya que se debe
garantizar la obtención del total de ingresos necesarios para la puesta en marcha
del proyecto.
110
3.5.3. RESULTADOS GLOBALES
Desde que se adopto la dolarización hasta el año 2007, el PGE del Ecuador
registro superávit globales a excepción de los años 2003 y 2004 como lo vimos en
el análisis de los resultados hasta el 2006. Sin embargo, a pesar del superávit que
se registró en el 2008 (producto de la destrucción de fondos petroleros), para el
año 2009, de presentó un drástico déficit de $2.773 millones (5,3% del PIB); según
lo muestra el gráfico 40, en parte originario de la crisis internacional pero en su
mayoría por la política excesiva de gasto. Es preciso mencionar que en estos tres
años en los que el país ha registrado resultados negativos en sus cuentas fiscales,
los precios del crudo han alcanzado niveles record.
Grafico 40 Superávit /Déficit del PGE
Periodo: 2007- 2011 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
111
3.5.4. GASTO SOCIAL
Al analizar los recursos que se han destinado al sector social en estos últimos
cinco años, según muestra la tabla 24 y el gráfico 41, es preciso mencionar que
mientras el PGE crecía al 26% anual, el rubro de inversión social lo hacia al 24%,
totalizando a fines de 2011 $ 23.335 millones, lo que representó 26% del PGE y
8% del PIB. Estos resultados superan 8 puntos porcentuales si hablamos de
crecimiento promedio anual (16%) y el doble de la participación con respecto al
PIB entre 2002 y 2006 (4%).
Años PIB
PRESUPUESTO GENERAL DEL
ESTADO (PGE)
GASTO SOCIAL
(GS) % GS / PGE % PIB
2007 45.504 10.006,07 2.695,82 26,94% 5,92%
2008 54.209 14.148,92 3.891,54 27,50% 7,18%
2009 52.022 18.677,05 4.863,98 26,04% 9,35%
2010 57.978 20.894,47 5.542,80 26,53% 9,56%
2011 65.945 24.749,17 6.340,68 25,62% 9,62%
TOTAL 88.475,68 23.334,82 26,53% 8,33%
Tabla 24 Presupuesto General del Estado destinado a Gasto Social
Período: 2007-2011 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Grafico 41 Presupuesto General del Estado destinado a Gasto Social
Período: 2007 – 2011
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
112
Las prioridades en la asignación de los recursos para los sectores de Salud,
Bienestar Social, Desarrollo Urbano y Vivienda, y Trabajo se presentan en la tabla
25. La mayor participación de recursos en el año 2011, al interior del Sector Social
fue el Sector Educación totalizando a fines de 2011 $12. 665, es decir mas del
50% del total social y tres veces mas con respecto al periodo 2002-2006. Para
este sector los lineamientos se enfocaron principalmente en la reducción de
barreras por ciclo educativo, concentrando su accionar en el incremento paulatino
de cobertura para el desarrollo infantil, con el apoyo de programas como
Aliméntate Ecuador (PAE), en donde se destino alrededor de $ 32.2 millones para
su ejecución35. Seguido del gasto destinado a salud (21%) donde el Ministerio de
Salud fijó cuatro ejes principales de gestión: institucional modelo de atención,
recursos humanos e informática; y en tercer lugar Bienestar Social (18%). De los
rubros incluidos en el gasto social, el de mayor crecimiento anual fue el sector
desarrollo urbano y vivienda (28%) cuya líneas de acción se orientaron a mejorar
el sistema de protección social (Ver gráfico 42).
Años TOTAL GASTO SOCIAL
EDUCACION SALUD BIENESTAR
SOCIAL
DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA
TRABAJO
2007 2.695,82 1.383,64 606,44 514,11 172,11 19,53
2008 3.891,54 1.846,91 880,14 661,38 464,93 38,19
2009 4.863,98 2.817,23 921,65 844,20 235,88 45,01
2010 5.542,80 3.049,02 1.153,27 1.067,90 213,68 58,93
2011 6.340,68 3.567,99 1.307,79 1.162,57 217,41 84,92
TOTAL 23.334,82 12.664,79 4.869,28 4.250,16 1.304,01 246,58
35
Boletín de inversión social N° 31, Ministerio de Finanzas 2010.
Tabla 25 Presupuesto para Gasto Social por Sectores
Período: 2007-2011 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
113
Con respecto a los gastos por grupo el ministerio de Coordinación del Desarrollo
Social en su informe de 2011, al analizar la composición del presupuesto del
sector social por grupo de gasto destaca que el mayor porcentaje estuvo
destinado a cubrir gastos en personal (51%), seguido de gasto de inversión (33%).
3.5.5. FINANCIAMIENTO Y DEUDA PÚBLICA
En cuanto al financiamiento entre el periodo 2007-2011, se observa en la tabla 26
y gráfico 43, que totalizan $ 65.740, y de ellos el más representativo es el saldo
con prestamistas externos (17% del PIB), observándose una notoria reducción en
el año 2009 tras el proceso de desendeudamiento pero que sorpresivamente a
finales de 2011 vuelven a presentar valores similares que el 2008. La deuda
interna es tan solo del 7% del PIB.
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Grafico 42 Presupuesto General del Estado destinado a Gasto Social
Período: 2007-2011
114
Años EXTERNA INTERNA TOTAL
SALDO DEUDA
/PIB SALDO DEUDA
/PIB SALDO DEUDA
/PIB
2007 10.632,70 23,37% 3.239,90 7,12% 13.872,60 30,49%
2008 10.088,90 18,61% 3.645,10 6,72% 13.734,00 25,34%
2009 7.392,50 14,21% 2.842,20 5,46% 10.234,70 19,67%
2010 8.671,70 14,96% 4.665,10 8,05% 13.336,80 23,00%
2011 10.055,30 15,25% 4.506,50 6,83% 14.561,80 22,08%
TOTAL 46.841,10 17,28% 18.898,80 6,84% 65.739,90 24,12%
Por otro lado, el rubro de desembolsos que el Presupuesto del Estado destina
para el pago de la deuda publica tanto interna como externa durante el periodo
analizado, totalizaron $11.779, de los cuales las amortizaciones ascienden a
$8.386 y los intereses $3.393, representando el 68% y 12% respectivamente. Lo
mencionado anteriormente se presenta en la siguiente tabla 27.
Tabla 26 Saldo de la Deuda Pública: Interna y Externa
Período: 2007- 2011 Millones de dólares y porcentaje
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
Gráfico 43 Saldo de la Deuda Pública: Interna y Externa
Período: 2007-2011
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
115
Años PIB
PRESUPUESTO GENERAL DEL
ESTADO (PGE)
PAGO DE LA DEUDA
% DEUDA / PGE
% DEUDA /
PIB
2007 45.504 10.006,07 2.742,24 27,41% 6,03%
2008 54.209 14.148,92 3.161,86 22,35% 5,83%
2009 52.022 18.677,05 1.963,72 10,51% 3,77%
2010 57.978 20.894,47 1.539,03 7,37% 2,65%
2011 65.945 24.749,17 2.372,58 9,59% 3,60%
TOTAL 88.475,68 11.779,42 15,44% 4,38%
Al comparar la participación que tiene la deuda pública y la inversión social dentro
del PGE para el año 2011 se obtiene como resultado lo expresado en el gráfico
44; en donde claramente existe una diferencia de $1.195 millones de dólares entre
lo que se destina a inversión en educación (14% del PGE) en relación con el pago
de la deuda (9%). Esta disminución fue producto también de una reducción en el
saldo de los Bonos Globales 2012 y 2030 (93.22%), tras el proceso de
desendeudamiento detallado en el apartado anterior.
Tabla 27 Presupuesto General del Estado para pago de la Deuda
Período: 2007-2011 Millones de dólares
Gráfico 44 Pago de deuda en comparación con Gasto en Educación y Salud
Período: 2011 Millones de Dólares
Fuente: BCE, MEF
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
116
3.6. MANEJO DEL ENDEUDAMIENTO A PARTIR DE LA APROBA CION DE LA CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DE ECUADOR -2008 .
El endeudamiento público ha sido un tema de vital importancia durante la historia
del Ecuador. El monto que representaba ésta dentro de los egresos del Estado no
le permitía a los gobiernos tener flexibilidad para manejar los rubros prioritarios.
Sumado a los manejos ilegítimos e inexplicables que tenían ciertos gobiernos
hacían que el tema del endeudamiento sea un verdadero problema para el país.
Luego del proceso de desendeudamiento llevado a cabo en el año 2009 el
gobierno actual empieza a tener un nuevo manejo de deuda guiado siempre por
los cambios Constitucionales del 2008 y los reglamentos que surgían a partir de
este. Se hace imprescindible conocer bajo que reglas o condiciones se esta
manejando el endeudamiento publico; recordando que el financiamiento es
beneficioso siempre y cuando el gasto del interés que se paga sea moderado; si el
gasto de interés es muy elevado, el financiamiento sería perjudicial que llegaría a
obstaculizar la ejecución de planes y programas, por cuanto el dinero obtenido se
iría solamente en el pago de intereses.
La Constitución de la Republica, en su articulo 290, establece en relación al
endeudamiento publico que se recurrirá al mismo sólo cuando los ingresos fiscales
y los recursos provenientes de cooperación internacional sean insuficientes;
financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para
infraestructura o proyectos que tengan capacidad financiera de pago. Inclusive,
el Gobierno Nacional en el Art. 124 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, se impuso un techo de endeudamiento público correspondiente
al 40% del PIB. La contratación de deuda pública se regirá por las directrices de la
planificación y presupuesto, y será autorizada por un comité de deuda y
financiamiento que definirá su conformación y funcionamiento. El poder
ciudadano vigilará y auditará el endeudamiento público.
117
Otra restricción importante que consta en la Constitución de la República, es la
prohibición de la estatización de deuda privada, con el fin de evitar hechos como
los ocurridos en la década de los ochenta.
Adicionalmente, la Constitución define que el endeudamiento público no deberá
afectar a la soberanía nacional y que los convenios de renegociación no
contendrán, de forma tácita o expresa, ninguna forma de anatocismo o usura. De
esta manera se establecieron las nuevas formas de endeudamiento rechazando y
reprobando aquellos que no cumplen con los requisitos mínimos necesarios para
traducirse en mejoras del bienestar de las y los ciudadanos.
Esta decisión se vio respaldada en el año 2008 tras la publicación del informe final
de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, que reveló resultados
preocupantes en cuanto a las características de las deudas contraídas con
organismos financieros internacionales y gobiernos o entidades oficiales de nueve
países. Seguidamente, se detallan dichas relaciones.
3.6.1. DEUDAS MULTILATERALES Y BILATERALES
La deuda multilateral se define como el conjunto de obligaciones o compromisos
monetarios contraídos o asumidos por el Estado, generalmente, a mediano y largo
plazo, por sus entidades descentralizadas y autónomas, incluyendo gobiernos
locales, con organismos financieros multilaterales o regionales, tales como, BID,
BM, FMI, etc. La deuda bilateral por su parte hace referencia al conjunto de
obligaciones o compromisos monetarios contraídos o asumidos por el Estado,
generalmente a mediano y largo plazo, por sus entidades descentralizadas y
autónomas, incluyendo gobiernos locales, con gobiernos extranjeros, organismos
o agencias de cooperación vinculadas directamente a dichos gobiernos (deuda
entre gobiernos).
Por lo que, es curioso analizar que no se hayan tomado medidas hasta el día de
hoy con respecto a la deuda multilateral, cuando al final del año 2006 de acuerdo
118
con las cifras publicadas en el Ministerio de Finanzas, los saldos de la deuda
comercial y multilateral presentaban una proporción similar, alrededor de 4.000
millones de dólares cada uno, representando mas del 40% con respecto a la
deuda externa total según muestra la tabla 28 y el gráfico 45.
Grafico 45 Deuda Pública Externa por Acreedor
Periodo: 2006
Fuente: MF
Elaborado por: Las Autoras.
Tabla 28 Deuda Pública Externa por Acreedor
Periodo: 2006 Millones de dólares
Fuente: CAIC
Elaborado por: Las Autoras.
119
3.6.1.1. DEUDA MULTILATERAL: RELACIONES CON ACREEDO RES
El grupo de organismos multilaterales de crédito está conformado por el Fondo
Monetario Internacional (FMI), líder y vigilante del orden monetario-financiero; el
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), denominado también
Banco Mundial; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); la Corporación
Andina de Fomento (CAF); el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR); y, el
Fondo Internacional para el Desarrollo Agropecuario (FIDA); cuyos créditos eran
destinados a proyectos de inversión y a programas de ajuste fiscal o cambio
estructural, los mismos que eran contraídos sin ninguna objeción por parte del
estado ecuatoriano y de los diferentes gobiernos de turno.
Según datos estadísticos elaborados por la Comisión de Investigación de la Deuda
Externa (CEIDEX)36, el mismo que sirvió de base para la CAIC, muestra en su
informe final que Ecuador contrajo 286 créditos con organismos multilaterales en
el periodo 1976-2006 por montos que sumados ascienden a US$ 12.500,3
millones, lo que representa el 42% de la deuda externa pública contratada en el
citado lapso. La tabla 29, menciona lo expresado anteriormente.
36
Comisión creada mediante Decreto Ejecutivo No.1272, R.O. del 11 de Abril del 2006, durante la
presidencia de Alfredo Palacios y con una duración de 6 mese. La Comisión Especial de Investigación de la
Deuda Externa, integrada por Monseñor Luis Alberto Luna Tobar, quien la presidió, Eco. Eduardo Valencia,
Eco. Leonardo Vicuña, Eco. Hugo Arias, Eco. Carlos Cortez, Lcda.. Juana Ramos y el Dr. Alfredo Castillo.
120
Asimismo la CAIC, profundizando mas este análisis, pues conto con el tiempo
necesario, respaldo político y técnico, detalló que el desarrollo de este proceso de
endeudamiento con los organismos multilaterales se origina en una primera etapa
con créditos destinados exclusivamente a proyectos de inversión, conforme
disposiciones legales de la Constitución de 1998 articulo 259 (Normativa vigente
hasta el 2008), que prohíbe financiar gastos corrientes con recursos del crédito
público; esto unido a las normativas que establecen los Convenios de Constitución
de las instituciones multilaterales, se preveía que el desarrollo tan anhelado por
los ecuatorianos estaba a punto de plasmarse; pues la modalidad de créditos
contemplaban claramente el apoyo a proyectos específicos de fomento y
reconstrucción, en el caso del Banco Mundial, y, para fines de desarrollo, si se
trata del BID, precautelando que el importe de un préstamo se destine
únicamente a los fines para los cuales fue concedido el préstamo, “con la debida
Tabla 29
Fuente: CEIDEX
Elaborado por: CAIC
121
atención a los factores de economía y eficiencia, h aciendo caso omiso de
influencias o consideraciones de carácter político o no económico” 37
En contravención a la legislación de los países miembros y de su misma
normativa, a mediados de la década de los 80, pero con mayor facilidad desde
mediados de los 90, los entes financieros multilaterales ponen a disposición los
préstamos para Ajuste Estructural y aquellos destinados a la ejecución de
Programas Macroeconómicos, con los cuales se logró resolver de manera ficticia
el problema de financiamiento del PGE; pues estos créditos indujeron un proceso
de autogeneración del endeudamiento, donde el servicio de amortización e
intereses se cubría con nuevos créditos, y por montos, cada vez, superiores a los
que se amortizaban; creando así una perniciosa dependencia presupuestaria, y
ojo, esto no se daba por los montos contraídos, porque el endeudamiento no es
malo per se, sino por las condiciones o medidas que los gobiernos debían
adoptar para recibir los desembolsos convenidos, y el uso real al cual se
destinaban estos créditos.
Para ilustrar un poco mas en detalle, tomaremos como ejemplo los 12 préstamos
otorgados al país por 1.052 millones de dólares, con el fin de consolidar el Plan
Brady en el año 1995; y en cuyo análisis la CAIC revela las condicionantes o
requisitos que los negociadores exigían para cada préstamo, entre ellos se
destacan los siguientes:
• Tarifas del diesel ajustadas antes de negociaciones
• Pagos a través de la red bancaria
• Plan de restructuración incluyendo cronograma de reducción de empleados
públicos
37 Cláusula b) de la Sección 5 Utilización de los préstamos concedidos o garantizados por el Banco, del Convenio de Constitución del Banco Mundial.
122
• Restructuración / privatización de empresas públicas con fechas límite y
valor estimado que el Gobierno espera recibir
• Restructuración de Telecomunicaciones (posición de reserva de activos
alquilados y entrega de concesiones - si no se venden las empresas)
• Copia final del convenio firmado con los bancos comerciales en Madrid
incluyendo convenio de prenda colateral
• Guías genéricas preparadas con CONAM para privatización/desinversión.
Estos condicionamientos, constituyeron un mecanismo de presión que los
organismos multilaterales hábilmente implantaron, pues la CAIC muestra que en
las refinanciaciones se utilizaron los mismos argumentos: “la normalización de las
relaciones de Ecuador con los mercados financieros internacionales y la
posibilidad de atraer la inversión extrajera” ,situación que no se produjo en lo
absoluto para beneficio del prestatario, sino mas bien sirvieron para encaminar la
participación del país en el sistema de globalización; reducir el margen de
maniobra del Estado a fin de que el mercado interactúe libremente, y, que Ecuador
asuma la obligación mediática de saldar obligaciones pendientes con acreedores
internacionales, inclusive privados; condición fundamental previa o durante la
contratación de los préstamos.
En cuanto al uso real de los créditos, y tomando como referencia el Plan Brady,
estos recursos de acuerdo con los convenios , se debieron destinar de la siguiente
manera: el 61% a programas: de Ajuste Estructural, Reforma del Estado
(MOSTA) y Reforma de Empresas, en el caso del BM; y a los sectores
Agrícola, Financiero y Transportes, en créditos del BID; y el 39% a la
Reducción de Deuda y Servicio de la Deuda (compra de garantías colaterales
del Plan Brady); pero se constató que de lo otorgado, solo el 4% se utilizó en los
programas predeterminados y el 96% se destinaron a compromisos con la banca
privada internacional (Ver gráfico 46), no solo en la citada compra de garantías de
febrero de 1995, sino en pagos posteriores efectuados hasta el año 2000.
123
Además, los resultados de la Auditoría Integral de los créditos multilaterales
revelan ilegitimidad en la misma, debido a que estos organismos constituidos en
agentes financieros refinanciaron la deuda externa e incluyeron el cobro de
intereses sobre intereses, muestra de ello son el canje de los Bonos Brady en
donde la deuda externa comercial ecuatoriana "elegible" totalizaba un monto de
US$ 7.070 millones , que correspondían US$ 4.521 millones de Principal y US$
2.549,2 millones de Intereses Vencidos, luego pasa a ser refinanciada a través de
la emisión de Bonos Brady PDI e IE, generando nuevos intereses. Cabe recalcar
que esa deuda tenía un valor monetario de alrededor del 25% en el mercado
secundario; mientras tanto la reducción del monto transformado en Bonos Brady
fue de apenas US$ 1.174 millones en la parte de capital, no existiendo ninguna
reducción en la parte de los intereses.
Grafico 46
Fuente: CAIC
Elaborado por: CAIC
124
3.6.1.2. DEUDA BILATERAL: RELACIONES CON ACREEDORES
Dentro de la Comisión de Auditoria Integral del Crédito Público (CAIC) se
estructuraron algunas subcomisiones, entre ellas la Subcomisión de Deuda
Bilateral, encargada de realizar el análisis correspondiente a los préstamos entre
gobiernos, bajo todas sus modalidades.
La CAIC procedió a auditar a los nueve países con mayores acreencias con
Ecuador tales como Noruega, Bélgica, Francia, Alemania, Italia, España, Reino
Unido, Brasil, Dinamarca, Japón, Israel, Estados Unidos y aquellos que conforman
el Club de París, durante el periodo 1976-2006.
Al 31 de diciembre de 2007, la deuda bilateral contratada de Ecuador era de US$
2.615 millones, correspondientes a 109 créditos. De estos, el 55,9% estuvo
dirigido a amortizar el capital, el 32,3% cubrió el pago de intereses regulares y la
diferencia (11,8%) correspondió al pago de comisiones e intereses por mora.
La tabla 30 muestra que, de los créditos contraídos se auditaron 36 préstamos que
suman US$ 1.609 millones, equivalentes al 61,5% del conjunto de valores
suscritos originalmente; siendo los mayores acreedores España (16) y Brasil (15)
que representan el 25% y 42% respectivamente de la deuda bilateral contratada.
125
En los convenios analizados la auditoría encontró las siguientes cuatro
características comunes:
a) La ayuda ligada , significa que el financiamiento estuvo condicionado a la
compra de bienes y servicios producidos por el acreedor y a la contratación
de empresas constructoras y fiscalizadoras de la misma procedencia, lo
que restó garantías de calidad y precios justos. Ejemplos de estas
limitaciones son los proyectos como la Represa Daule-Peripa o el Trolebús
en Quito.
b) La renuncia a la soberanía nacional con el consecuente sometimiento a
una jurisdicción e idioma extranjeros, justificada por una tácita (no explícita)
admisión en la Constitución vigente a la suscripción de los contratos de
crédito; es decir al aceptar someter los contratos a la legislación del país
acreedor o un tercero, se permitió que en los contratos se establezcan
cláusulas extrañas al ordenamiento jurídico ecuatoriano. Mención especial
en este punto merece el caso del anatocismo, las cláusulas impuestas en
los contratos y la violación a la normativa interna que conlleva su aplicación.
Fuente: SIGADE
Elaborado por: Banco Central
Tabla 30
126
c) Los recursos provenientes del crédito, en su mayorí a, no ingresan al
país. En realidad, el dinero solamente cambia de cuenta en el país
acreedor, debiendo el prestatario cubrir variaciones por inflación y
diferencial cambiario que se traducen en incrementos sustanciales en el
costo del financiamiento. Esta circunstancia vuelve al país dependiente de
la información contable ajena, dificulta el control y lo presiona a contraer
préstamos complementarios para continuar las obras. Ejemplo de ello es el
proyecto San Francisco, debido a que los efectos de los ajustes por
inflación y diferencial cambiario incrementaron los costos en un 16% esto
es, en US$ 46 millones, sobre una inversión prevista inicialmente de US$
286 millones.
d) Los proyectos en su mayoría no cumplen con los obje tivos de entregar
servicios a la ciudadanía en la cantidad, calidad y cobertura previstas. Los
procesos largos y poco transparentes provocaron variaciones significativas
de precios y ajustes en las obras contratadas.
Dentro de estas características comunes en el punto b) en donde se habla de la
renuncia a la soberanía nacional, se detalla que tuvieron gran influencia las
clausulas impuestas en los contratos y la violación a la normativa interna que regía
en aquel periodo respecto al endeudamiento publico externo, términos previstos
en las directivas contenidas en el Título I, Capítulo 8, Sección 2, de la Ley
Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC).
Refiriéndonos al punto de las cláusulas impuestas en los contratos, la CAIC revela
que en los 36 convenios auditados se determinaron nueve cláusulas abusivas38
que se presentaban con frecuencia en los convenios firmados con los diferentes
países, las mismas que se detallan en el tabla 31.
38
Cláusulas no negociadas individualmente y que son contrarias a la buena fe y al justo equilibrio de los
derechos y obligaciones entre las partes contratantes.
127
Por otro lado, con respecto a la violación de la normativa interna, la CAIC presentó
los siguientes resultados mostrando indicios de ilegalidad en la fase precontractual
de los contratos:
� El 83% de los informes emitidos por la Subsecretaría de Crédito Público no
incluyen un análisis de la situación económica o capacidad de pago de la
entidad beneficiaria del crédito, como lo dispone el artículo 125 de la
LOAFYC. Debido a esta falencia en los informes, el inciso segundo del
39 Principio legal, que obliga a una de las partes contratantes, a hacer extensivo un beneficio concedido a una persona o entidad, a todas las demás con las que tiene un contrato similar 40
Artículos 2141 y 2142, 2114 y 2115 del Código Civil y 558 del Código de Comercio prohíben cláusulas
penales adicionales al interés de mora.
# Cláusulas Abusivas comunes en los Países acreedo res %
1 Pago de indemnizaciones, costos y gastos futuros indeterminados
62%
2 Amortizaciones anticipada condicionada 50%
3 Exigencia de una declaración del acreditado conforme a un anexo (adhesión en lugar de acuerdo de voluntades) de que el convenio se apega a la Ley nacional
43%
4 Cláusula Pari Passu39 en beneficio exclusivo del acreedor 33%
5 Únicamente la certificación del acreedor es pruba suficiente y válida, en caso de controversias
33%
6 Desembolso de fondos sujeto a condiciones que afectan a terceros (pago previo a proveedores)
33%
7 Multas y penalizaciones adicionales al interés de mora para casos de incumplimiento40
33%
8 Se declara unilateralmente de plazo vencido el crédito en caso de moratoria de Ecuador no sólo en el crédito en cuestión sino en cualquier otro contrato con el país acreedor.
30%
9 Costos ocultos: interés+ comisión por desembolso + comisión por disponibilidad + seguros + gastos +…
23%
Tabla 31
Fuente: Convenios de Crédito
Elaborado por: Las Autoras
128
artículo 128 del cuerpo legal en referencia tampoco fue aplicado. El Estado
otorgó su garantía sin conocer con certeza ni haber ponderado
adecuadamente la verdadera capacidad de pago de la entidad garantizada.
� La disponibilidad de información respecto del proyecto, su rentabilidad,
programación y otros aspectos relacionados, fue limitada; en los archivos
del Ministerio de Finanzas no se encontraron todos los proyectos de
inversión, pese a que el artículo 123 de la norma aplicable exige que la
entidad solicitante del crédito envíe al Ministerio toda la documentación que
sustenta el proyecto, previa la solicitud de autorización para adquirir el
compromiso.
� Mención especial merecen los créditos concedidos por el BNDES41 a
Ecuador. De los financiamientos otorgados al país que fueron analizados (8
convenios), cuatro de ellos fueron contratados a través de la suscripción de
un convenio de crédito; los restantes se pusieron en vigor a través de notas
promisorias o pagarés, exclusivamente. Este procedimiento constituye un
incumplimiento de la disposición taxativa contenida en el artículo 127 de la
LOAFYC.
En lo que respecta al Club de Paris, la CAIC en su informe reveló que el mismo
impuso condiciones en las negociaciones a Ecuador, tales como: el sometimiento
a la supervisión del FMI, producto de una fuerte presión del grupo de países
prestamistas.
La República del Ecuador suscribió Minutas Acordadas con un grupo de
acreedores (Club de París). En las Minutas Acordadas se encontraron evidencias
de irregularidades, tales como renegociaciones que incluyen el cobro de intereses
sobre intereses, prohibido por la legislación ecuatoriana. No se registraron los
nombres bajo la firma de los suscriptores de las referidas Minutas, lo que dificultó
establecer la identidad de los representantes de las partes firmantes.
41 Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil.
129
La Subsecretaría de Crédito Público del Ministerio de Finanzas no contaba con un
sistema contable que le permita confirmar y validar los saldos de la deuda
mantenida con el Club de París, la tasa de interés y los valores de amortizaciones
que remite el acreedor para el correspondiente servicio. El Banco Central del
Ecuador no brindó información necesaria para determinar el diferencial cambiario
con divisas de los acreedores sino a partir del año 2000.
Al 31 de diciembre de 2007 el saldo adeudado con el Club de París ascendió a
US$ 839.7 millones, como se muestra en la tabla 32.
El servicio de este tramo de deuda (amortizaciones e intereses) representó el
9,5% del total del servicio de la deuda externa pagada por el gobierno central. La
principal fuente de financiamiento de las amortizaciones fue con recursos internos.
Tabla 32
Fuente: CAIC
Elaborado por: CAIC
130
3.6.2. CREDITOS ACTUALES: DEUDA EXTERNA
3.6.2.1. SITUACION ACTUAL DEL ECUADOR CON ORGANISMO S
MULTILATERALES.
Tras la negociación conseguida en junio de 2009, en donde se logro reducir el
peso de la deuda en el Presupuesto General del Estado del 21,59% al 15% y
evitar un pago de 7.505 millones de dólares hasta el vencimiento de la misma, es
decir el año 2030; el país se decide en el año 2007 limitar sus relaciones con
organismos como el FMI y BM por las medidas que imponen al país en materia
económica; y por otro lado, alinearse con el BID y la CAF como fuente de
financiamiento para proyectos de desarrollo e infraestructura del país.
Actualmente Ecuador mantiene una deuda con organismos internacionales cuyos
saldos dentro del periodo 2007- 2011 se encuentran detallados en la tabla 33.
Organismos Internacionales
2007 2008 2009 2010 2011
BIRF 698,50 623,90 542,35 455,06 375,66
BID 1.993,80 1.960,70 2.053,89 2.085,62 2.330,35
CAF 1.866,90 1.734,20 1.778,72 2.285,02 2.391,67
FIDA 16,30 14,30 12,93 12,29 13,86
FMI 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
FLAR 166,70 0,00 480,00 420,00 180,00
TOTAL 4.742,20 4.333,10 4.867,88 5.257,99 5.291,53
DEUDA EXTERNA PUBLICA 10.632,70 10.088,92 7.392,48 8.671,40 10.055,30
Relación con la Deuda
Externa Publica 44,60% 42,95% 65,85% 60,64% 52,62%
De manera complementaria, el gráfico 47 ayuda a visualizar las proporciones en
que participan los prestamistas del tramo multilateral y su variación en el periodo
observado. Los saldos del Banco Mundial han declinado considerablemente,
mientras que la CAF, ha ganado espacios en la concesión de créditos al país,
según la información estadística.
Tabla 33 Evolución de la deuda Publica Externa por Acreedor
Periodo: 2007- 2011 Millones de dólares
Fuente: MF
Elaborado por: Las Autoras.
131
Lo que involucra analizar en este aspecto seria bajo qué condiciones ahora se
están promoviendo dichos créditos y el tipo de inversión al que se dirigirán los
prestamos contraídos con la CAF, considerando lo mencionado por Hugo Arias42,
con respecto al informe de la CAIC en relación al periodo 1976-2006: "En todos los
tramos hay indicios de ilegalidad, abusos e ilegitimidad. Podría decir que en menor
magnitud de la CAF y del Flar, aunque son los más onerosos después de los
bonos"43.
Ante esto se conoce por información publicada en el Banco Mundial que los
créditos otorgados por estos organismos multinacionales no exceden el 4%, (tasa
literalmente baja). Sin embargo dentro de las condiciones crediticias del Banco
Mundial (BM) se impone que el FMI supervise las cuentas ecuatorianas y sugiera
destinos de inversión; lo cual según indica el Presidente44, se atenta contra la
soberanía del país, y se estaría regresando a las mismas practicas destructivas.
42
Coordinador de la deuda comercial de la Comisión de la Auditoría Integral del Crédito Público. 43
Entrevista realizada con el diario El Universo el 17 de Noviembre del 2008. 44
“La deuda pública de Ecuador se ubica en el 21%, dentro de límite del 40%”- Análisis Informativo julio
2011.
Grafico 47 Evolución de la deuda Publica Externa por Acreedor
Periodo: 2007- 2011 Millones de dólares
Fuente: MF
Elaborado por: Las Autoras.
132
3.6.3. SITUACION ACTUAL DEL ECUADOR CON ORGANISMOS
BILATERALES.
Ecuador durante el periodo 2007-2011 se ha sumado activamente en la búsqueda
de mecanismos por mejorar la integración regional ejemplo de ello son los
acuerdos estratégicos para el refinamiento petrolero con Venezuela, la firma de
acuerdos comerciales con Chile y la posibilidad de financiamiento de obras de
infraestructura con Brasil. Además para el 2009, el país decide abrir múltiples
líneas de diálogo con potencias emergentes en el ámbito global tales como: India,
China, Rusia, Irán.
La deuda bilateral durante el año 2007 en comparación con el 2011 se encuentra
estructurada en la tabla 34.
PAÍS 2007 2011
CONTRATOS ORIGINALES
CLUB DE PARIS TOTAL % CONTRATOS
ORIGINALES CLUB DE
PARIS TOTAL %
R. DE KOREA 7,2 - 7,2 0,38% 3,2 - 3,2 0,09%
COLOMBIA 0,6 - 0,6 0,03% - - - -
R.P. DE CHINA 7,1 - 7,1 0,37% 2.290,0 - 2.290,0 61,39%
DINAMARCA 16,7 - 16,7 0,87% 9,9 - 9,9 0,27%
BELGICA 17,0 - 17,0 0,89% 11,8 - 11,8 0,32%
ARGENTINA 11,9 - 11,9 0,62% 1,3 - 1,3 0,03%
CANADA - 23,3 23,3 1,22% - 16,2 16,2 0,43%
ALEMANIA 17,4 42,6 60,0 3,13% 17,2 20,0 37,2 1,00%
REINO UNIDO - 94,3 94,3 4,93% - 54,6 54,6 1,46%
USA 40,6 52,4 93,0 4,86% 20,6 35,4 56,0 1,50%
FRANCIA 86,5 96,9 183,4 9,58% 46,5 59,6 106,1 2,84%
ISRAEL - 161,2 161,2 8,42% - 117,7 117,7 3,16%
BRASIL 238,6 - 238,6 12,47% 295,3 - 295,3 7,92%
ITALIA 76,2 253,2 329,4 17,21% 48,7 185,0 233,7 6,27%
JAPON 184,9 98,4 283,3 14,80% 155,5 74,9 230,4 6,18%
ESPAÑA 369,7 17,4 387,1 20,22% 247,5 12,0 259,5 6,96%
RUSIA - - - - 7,2 - 7,2 0,19%
DEUDA BILATERAL 1.074,4 839,7
1.914,1 100,00% 3.154,7 575,4
3.730,1
100,00%
TOTAL DEUDA PUBLICA EXTERNA 10632,7 10055,3 Relación con la Deuda Externa Publica 18,00% 37,10%
Tabla 34 Deuda Bilateral por Acreedor
Periodo: 2007 y 2011 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: SIGADE.
Elaborado por: Las Autoras.
133
Podemos observar en el gráfico anterior que la deuda bilateral ha pasado de
USD$ 1914,1 millones de dólares en 2007 a US$ 3730,1 millones en 2011; esto
corresponde un incremento del 94% en tan solo 4 años. Dentro del mismo grafico
podemos evidenciar que China se ha constituido en el mayor acreedor del Estado,
pues hasta la fecha, las obligaciones con dicho continente pasaron de US$ 7,1
millones de dólares en 2007 a US$ 2.290 a diciembre de 2011. Esta deuda
representa el 61% de la deuda bilateral y el 23% del total, seguido por Brasil y
España.
Según analistas económicos45, el inconveniente que se destaca en relación a los
créditos bilaterales y al endeudamiento con China son:
� Tasas de intereses superiores a las que manejan los organismos
multilaterales como el BID y la CAF, las mismas que no superan el 4%.
� La dependencia que se crea cuando existe concentración en un solo
acreedor; pues se considera un riesgo para el país, si llegara a existir algún
inconveniente, o, si las relaciones se lastimaran evidentemente se estaría
encadenado a un solo país.
3.6.3.1. ENDEUDAMIENTO CON CHINA: PREVENTAS PETROLE RAS
Respecto al endeudamiento con el país asiático, después que Ecuador decide
desligarse del FMI, tras la negociación en el 2009, que: afectó a la imagen
internacional del Ecuador, motivó un sensible incremento del riesgo país y limitó
los canales de financiamiento; sumado al incremento progresivo del gasto público
durante los últimos años se obtiene como resultado el incremento de las
necesidades de financiamiento presupuestario, que al parecer tiene inclinación
hacia una nueva figura predominante: China. Los argumentos frente al
cuestionamiento del porque la elección hacia este nuevo prestamista, se da con la 45
Econ. María Elsa Viteri (Ex Ministra de Finanzas), y Ramiro Crespo (Presidente de Analytica Securities) –
Vistazo- Marzo 22
134
firme convicción según recalca el Presidente de la Republica, que China es un
país que esta financiando a medio planeta incluido a Estados Unidos…y posee
una gran reserva de liquidez que le permite tener capacidad de financiamiento. A
esto, el actual ministro de Finanzas, Patricio Rivera, argumenta que se acude a
China porque ofrece una mejor tasa de interés y menos condiciones
macroeconómicas .
Dentro de este contexto, en Julio del 2009 se iniciaron las relaciones financieras
entre Ecuador y China, las mismas que hasta febrero de 2011 totalizaban
USD$7253 millones de dólares, que corresponden a contratación de créditos no al
saldo a pagar (ver tabla 35)
Para el presente análisis solo nos vamos a centrar en las ventas anticipadas de
petróleo que corresponde a los tramos efectuados en julio 2009 y enero 2011,
cuyo monto fue $1000 cada uno. Cabe recalcar que la relación de la deuda
externa respecto al PIB no refleja el verdadero monto de créditos del país, que a
finales del año 2011 era de $8700 y representaba el 14% del PIB, pues las
petroleras o los denominados “acuerdos comerciales” no se contabilizan como
endeudamiento publico en virtud del artículo 123 del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Publicas; es allí donde surgen una serie de
Tabla 35 Financiamiento Externo contratado con China
Periodo: 2009-2011 Millones de dólares y porcentajes
*Venta anticipada de petróleo, Renovación de contrato
Fuente: Ministerio de Finanzas
Elaborado por: Revista Gestión.
135
cuestionamientos en materia de eficiencia y efectividad en el manejo de las
cuentas publicas. Adicionalmente todo crédito tiene que ser autorizado por el
Comité de Deuda y Financiamiento según el artículo 289 de la Constitución pero
ciertos créditos al no ser considerados como deuda se tiene la desconfianza de
quien los supervisa y bajo que condiciones se estén manejando.
Cabe mencionar también que el Gobierno ecuatoriano ha realizado la venta de
crudo de manera anticipada en dos ocasiones (sin contar las actuales) durante los
últimos 23 años. La primera fue en 1986 en el Gobierno de León Febres Cordero,
cuando se acordó una venta anticipada de petróleo por $220 millones. La segunda
durante el Gobierno de Gustavo Noboa por un monto de $245 millones; ambas
causes en las que autoridades de turno han visto a este tipo de acuerdo como una
opción ha sido para cubrir la falta de financiamiento de sus gestiones.
Primer acuerdo: 1986.- Durante el Gobierno de León Febres Cordero (1984-
1988), que se autodenominó, de la "Reconstrucción Nacional", se acordó una
venta anticipada de petróleo, que en esa ocasión se llamo “contrato de facilidad
petrolera” por el Banco Paribas el 29 de octubre de 1986 en Nueva York que tuvo
un monto de $220 millones. Este endeudamiento representó al menos el 25% del
endeudamiento total del Estado durante todo ese año y dichos recursos sirvieron
para sostener la política gubernamental de la libre flotación de o desincautacion de
divisas, esto significo que los recursos conseguidos en la negociación no se
destinaron a la inversión petrolera46.
Para cubrir déficit fiscal.- El Gobierno de Gustavo Noboa cubrió parte de su
déficit fiscal con una venta anticipada de crudo y derivados procesados por un
monto que ascendió a $245 millones en noviembre de 2002. Según mencionó el
ex presidente de Petroecuador, Gustavo Gutiérrez, lo que se pretendió fue realizar
una transferencia de recursos de forma rápida, eficaz y barata mediante un
concurso público. Este mecanismo de anticipo fue solicitado y aprobado por el
Ministerio de Economía que estaba dirigido por el secretario de cartera Francisco
46
“Negociación no seria nueva” – “Hay tres acuerdos de venta anticipada” Diario HOY- Agosto 2009.
136
Arosemena. Uno de los principales detractores de la firma del acuerdo fue
Gustavo Arteta de la corporación de Estudios para el Desarrollo. "El próximo
Gobierno, con esta deuda petrolera, no va a recibir el monto que había esperado y
esto perjudicará más la elaboración del presupuesto" mencionó en aquel entonces
el analista.
La pregunta entonces radica en: ¿Dónde se están destinando los recursos
otorgados por China? y, ¿Será que estos nuevos prestamistas reprodujeron las
mismas condiciones anteriores o realmente cambiaron las condiciones a mayor
justicia y equidad para el país?
Con respecto a las condiciones actuales, no hemos encontrado información
acerca de las condicionantes sobre los acuerdos comerciales, pero tomaremos
como referente el crédito otorgado para la construcción de la Central Coca- Codo
Sinclair, el cual se hace a través de la concesión para la construcción a una
empresa china, y entre sus condicionamientos se establece que: el porcentaje de
participación china en la ejecución de la obra tenga como máximo un 85% del total
del costo; en el caso de contratación de personal profesional el porcentaje
promedio máximo de participación china es de 87%. En tanto que, en el caso de
mano de obra calificada para la construcción la participación tiene que ser del 64%
y para mano de obra no calificada el 100%. Indudablemente estos
condicionamientos
En relación al destino de los fondos, el Ministro Rivera en declaraciones a
medio de comunicación indicó que los recursos captados servirán para financiar
proyectos de inversión priorizados por la SENPLADES.
Adicionalmente, según información oficial del Ministerio de Finanzas, lo que se
tiene comprometido con estas ventas anticipadas a China es casi el 30% de la
exportación diaria de Petroecuador, pues se comprometieron unos 3,2 millones de
barriles con esas ventas anticipadas. A esto se debe agregar el compromiso
adquirido con el último crédito de los $ 2.000 millones, en dos tramos. El Comercio
en su edición del 5 de julio, indica que el presidente ejecutivo de Petroecuador,
137
Marco Calvopiña, esperaba entregar 60.000 barriles diarios (1,8 millones por mes)
en un plazo de seis años, y que en agosto enviaría a China cinco cargamentos
mensuales, tres de crudo Oriente y dos de crudo Napo, siendo cada cargamento
de 360.000 barriles. Con este nuevo compromiso se estaría comprometiendo un
total de cinco millones de barriles por mes a ser entregados a China. Según el
ministro Rivera, con esta operación se llega a comprometer 50,46% de la
producción total de crudo con China en 2011, porcentaje que iría bajando en los
años próximos si se expande la producción estatal exportable. Para los
especialistas petroleros, se pierde la oportunidad de licitar la venta de crudo a
nivel internacional y de obtener un mejor precio en subastas. Ya que no se han
transparentado los contratos, no se conoce la fórmula que se aplica para la
valoración y pago del crudo comprometido.
138
CAPITULO IV
4. ANÁLISIS COMPARATIVO DEL MANEJO PRESUPUESTARIO D URANTE
EL PERIODO 2002- 2011: EFICACIA DE LA POLITICA FISC AL
En este apéndice analizaremos si realmente, tras el detalle del manejo
presupuestario durante dos periodos expuestos en los capítulos anteriores,
acompañado del cambio constitucional junto con la nueva visión del Gobierno en
curso, se logra la eficacia de la política fiscal planteada por la SENPLADES.
Adicionalmente expondremos un factor que de acuerdo a su importancia dentro de
las finanzas públicas refleja el bienestar económico de un país: PIB (Mankiw,
2003).
4.1. EFICACIA DE LA POLITICA FISCAL
Sin olvidar que desde el periodo de inicio del actual régimen se redireccionó la
visión del Estado como eje principal y regulador de las finanzas publicas y con ello
la estructura impositiva, todo esto con el objetivo de mejorar el manejo de la
política fiscal, es preciso recordar entonces los tres puntos establecidos por la
SENPLADES para lograr dicho objetivo y evaluar si cada uno de ellos se ha
cumplido.
El primer punto para lograr la eficacia de la política fiscal menciona la capacidad
de obtener recurso. La tabla 36 muestra que efectivamente, como resultado de las
reformas legales aplicadas en busca de la obtención de recursos dentro del PGE
durante el desarrollo del período 2007 – 2011 el gobierno prácticamente duplicó
sus ingresos, generando el aumento del promedio de los gastos.
139
Entre los años 2002 y 2011, los ingresos totales del PGE sumaron $102.393
millones de dólares, 73% de éstos, es decir $74.497 se generaron durante los
cinco primeros años del actual Gobierno. De los ingresos totales, $19.797
provinieron del Petróleo y 72% de éstos ingresó a las arcas fiscales en los últimos
cuatro años.
Algunos factores determinantes para el rápido aumento de los ingresos fueron las
reformas legales implementadas fuertemente en el ámbito tributario, así como la
transformación de la política exterior en pro de acceder a una inserción en el
ámbito internacional incluyendo las nuevas formas de financiamiento que dan
mayor flexibilidad de adquirir deuda sin que estas se clasifiquen y se
contextualicen como tal; todas ellas detalladas y analizadas en el apartado
anterior.
En lo que respecta al segundo punto de lo establecido por la SENPLADES se
menciona las formas progresivas y redistributivas en las que se obtienen dichos
recursos y capacidad de pago.
Tabla 36 Evolución de los Componentes del PGE
Periodo: 2002-2011 Porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras
140
Inicialmente con el cambio de régimen que la sociedad eligió en el año 2007, se
planteo abandonar paulatinamente el patrón primario exportador, basado en el
extractivismo de los recursos naturales, por lo que se dio importancia a una
política orientada hacia mayor recaudación de impuestos de manera mas
progresiva, con el fin de lograr una soberanía tributaria. Bajo esta premisa se
realizaron modificaciones a la Ley de Equidad tributaria que significó la creación
de nuevos tributos y el aumento de porcentaje de los ya existentes; resumidos en
un aumento de la presión tributaria; que a finales de 2011 llegó a 14,5% y se
espera alcanzar 15% para el año 2013 según indica el plan estratégico 2012-2015
elaborado por la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del SRI. Este
entorno en donde se perfila para los próximos años depender aun más de los
ingresos tributarios, se torna cuestionable pues genera un doble efecto sobre la
economía, ya que desincentiva la inversión societaria47 y el consumo.
Actualmente la inversión societaria presenta la siguiente tendencia, reflejada en el
gráfico 48.
47
Recursos que se destinan a la apertura de nuevas empresas y a aquellos que las compañías legalmente
establecidas aportan por concepto de aumento de capital (reinversión).
141
Para los años 2007 y 2010, la inversión real decreció en tasas cercanas al 50%.
Mientras que en 2008 y 2009 la actividad empresarial mostro un importante
repunte, no obstante lo que ocurrió en esos años fue que las empresas estatales
incrementaron su participación en la inversión societaria total. En el periodo 2002-
2006, las empresas públicas aportaban con menos del 10% de la inversión
societaria total, mientras que en los años 2008 y 2009 su participación aumentó a
40,9% y 54,9%, respectivamente. El 37% de la inversión societaria total realizada
entre 2007 y 2010; aproximadamente $2.967 millones corresponde a empresas
estatales y el 40% de este monto estuvo dado por la fusión compañías publicas en
los sectores eléctrico y de telecomunicaciones; es decir, que estas inversiones no
significaron la creación de nuevas empresas o un verdadero aumento de capital
de las ya existentes.
Adicionalmente, en lo que respecta a eliminar la dependencia petrolera (propuesta
inicial) observamos en el capitulo anterior que durante los últimos cinco años se
Gráfico 48 Inversión societaria anual y tasa de variación
Periodo: 2001-2010 Millones de dólares y porcentajes
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Cámara Industrias de la Producción.
142
han privilegiado las exportaciones petroleras sobre las no petroleras; con un
crecimiento de las primeras a un ritmo de 18% frente a las no petroleras (11%)
totalizando $ 86.815 millones de dólares entre 2007-2011; de los cuales 57%
pertenecen a exportaciones petroleras. Por el contrario, si analizamos las
importaciones podemos afirmar según el grafico 49, que han tenido mayor
importancia a partir de 2009, pues su constante crecimiento ha resultado en déficit
comerciales, en particular el no petrolero, lo que ha provocado un deterioro de la
balanza de pagos. Entre 2001 y 2006, el saldo comercial total pasó de negativo a
positivo. En ese periodo, el año con el mayor déficit fue 2002 ($1.395 millones),
mientras que en 2006 se registro un superávit de $615 millones. Sin embargo
entre 2007 y 2010, este saldo pasó de ser positivo a negativo, alcanzando en el
último año el mayor déficit en la historia del país ($2.592 millones) y afectando la
política fiscal del país.
Gráfico 49 Saldo Comercial Total y no petrolero
Periodo: 2001-2010 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Cámara Industrias de la Producción.
143
Esta tendencia creciente de las importaciones va arraigada directamente con el
también aumento del gasto público, impulsado tras la eliminación de normas que
tenían como objeto mantener una disciplina fiscal48. El hecho de que exista un
incremento espontáneo del gasto público en el mercado genera un aumento en el
ingreso de los individuos, afectando las decisiones de consumo de estos. Dado
que la demanda aumenta en relación a la oferta, las necesidades de consumo de
los agentes en la economía serán cubiertas por mayores importaciones, lo que
explica la relación entre estas dos variables.
Finalmente, luego de contar con la capacidad para obtener recursos y las diversas
formas de obtención, como tercer punto se mencionan las formas de asignación
de recursos mediante políticas distributivas y redistributivas de gasto. Aquí entran
las preguntas ¿Cómo se están distribuyendo dichos recursos? ¿Se los esta
realizando eficientemente?
En primer lugar según muestra la tabla 36 a pesar del crecimiento promedio de los
ingresos en los últimos cinco años (28%), han resultado ser inferiores al promedio
de crecimiento de gastos (29%). De ahí es preciso analizar como se ha distribuido
cada componente de gastos destacando los más notorios.
Los gastos corrientes han incrementado considerablemente durante los últimos
cinco años en relación a los gastos de capital como lo indica la tabla 36, entre los
que se destacan principalmente el rubro de sueldos y salarios del sector publico,
creciendo a una tasa promedio anual de 23%, mientras que en el periodo 2002-
2006 llegaba a 13%. Esta tendencia de gasto excesivo se ha mantenido con
mayor intensidad los últimos tres años, sin desarrollar una capacidad de ahorro
nacional garantizado como país; puesto que, aquello que se tenia (RILD)
48
La eliminación del límite de crecimiento de 3,5% en términos reales del gasto corriente y la supresión de la
cláusula que fijaba que el déficit resultante de la diferencia entre ingresos (sin considerar los generados por
exportaciones petroleras) y gastos se debía reducir cada año en 0,2% del PIB.
144
desapareció al pasar en el 2009 una cantidad de $ 490 millones en promedio,
proveniente de las utilidades generadas del BCE.
En cuanto al rubro de los subsidios tomaremos a modo de ejemplo el BDH que se
ha estado tratando en los capítulos anteriores, con el fin de determinar la eficiencia
del mismo, por lo que una opción para esto es comparar la inversión en el BDH y
su incidencia en la disminución de la pobreza como lo muestra el grafico 51
Entre 2007 y 2010, el número de receptores de este subsidio creció en 502.400
personas. Un aumento en la cantidad de receptores del BDH, cuyo objetivo es
erradicar la pobreza debería inducir en un mayor número de personas dejando esa
condición. La evidencia, sin embargo sugiere lo contrario, pues para el periodo
2007-2010, el número de nuevos receptores del bono es superior en 149.900
personas al de quienes salieron de la pobreza. Más aun, en el Gobierno actual el
Gráfico 51 Población en situación de pobreza por ingresos
Periodo: 2001-2010 Miles de personas y porcentaje de la población total
*Junio 2010 Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
145
gasto por concepto de este subsidio es 2,6 veces mayor al del periodo 2003-2006,
es decir que con una mayor cantidad de recursos se ha sacado a menor personas
de la pobreza. Según la CEPAL, en la actualidad el BDH llega al 41% de los
hogares del país (6,1 millones de personas)49, porcentaje superior al nivel de
pobreza que, como se reviso, alcanza el 33% de la población, lo que significa que
personas no pobres se están beneficiando de este subsidio.
Se torna preocupante el incremento de los gastos corrientes pues tras la
aprobación de la carta magna el artículo 286 menciona como reglamento de las
finanzas publicas que los egresos permanentes/corrientes deben financiar los
ingresos permanentes/corrientes y cabe resaltar que los primeros han sido
superiores en los últimos tres años generando déficit globales como muestra el
grafico 40, por consiguiente, surge la duda respecto a las fuentes de
financiamiento que están cubriendo estos desfases.
Por otro lado, en lo que respecta al gasto de capital, el rubro de inversión ha
variado, efectivamente si analizamos el plan anual de inversiones de los dos
periodos detallados en el apartado anterior, es decir a finales del año 2006 y 2011
nos percataremos que han tomado prioridad las inversiones en infraestructura. Lo
que es mas, el Programa Anual de Inversiones 2012 presenta la misma tendencia.
Dentro del presupuesto General del Estado, el Consejo Sectorial de Sectores
Estratégicos y el Consejo Sectorial de la Producción, Empleo y Competitividad,
representan el 50,95% del total. A su vez, de este gran total (cerca de $2.450
millones, el 46.1% corresponde al primero y el 53.9% al segundo; es decir mas
de$1.125 millones y un poco menos de $1.320 millones respectivamente50.
49
CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y El Caribe.
Para el calculo se considera que cada hogar tiene, en promedio, cinco habitantes.
50 Ministerio de Finanzas. Presupuesto General del Estado. Programa Anual de Inversión. Consejo Sectorial.
Ejercicio 2012.
146
¿Cómo prioriza SENPLADES las necesidades al interior de cada Consejo? Al
parecer, por la asignación de recursos, las necesidades de la Secretaria Nacional
del Agua tienen un peso equivalente al 3.28% ($36.9 millones) dentro de su
sector, mientras que el Ministerio de Electricidad cuenta con el 88.24% de
recursos del mismo sector, es decir $994.6 millones de dólares. En el Sectorial de
la Producción, el Ministerio de Transportes y Obras Publicas cuenta con un
presupuesto de $917.9 millones (69.66% de su sector), mientras que el Ministerio
de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca tiene asignado el 5,21% del
presupuesto para inversión de su sector, equivalente a $68.6 millones. La
asignación de recursos es señal de hacia dónde se prioriza la gestión; es evidente
que SENPLADES considera prioritario los grandes megaproyectos y las grandes
contrataciones de obra.
De lo analizado podemos concluir, que no se ha logrado un eficaz manejo de la
política fiscal siempre y cuando se consideren estos tres factores para alcanzar
dicho objetivo. Sin embargo en los últimos cinco años se han logrado diversos
avances; entre ellos: el crecimiento de la actividad económica reflejada en el PIB.
De manera general y complementaria cabe mencionar que durante el periodo
2002-2011, el PIB del Ecuador ha mostrado un constante crecimiento, que ha
estado apuntalado por favorables condiciones externas y estabilidad de precios a
nivel interno. Durante el periodo en mención el PIB medido en términos nominales,
es decir sin descontar los efectos de la inflación, registró una evolución positiva
todos los años (Ver gráfico 53). Sin embargo para el año 2009, este indicador
presento una contracción de más de $2.000 millones, debido en parte a los
efectos de la crisis económica mundial, pero también a la escasa inversión
societaria.
147
Gráfico 53 PIB Nominal
Periodo: 2001-2010 Millones de dólares
Fuente: BCE- MEF
Elaborado por: Las Autoras.
148
CONCLUSIONES
En los primeros cinco años del actual Gobierno se evidencia una búsqueda de la
soberanía del país, plasmado en planes, reformas constitucionales y legales
específicamente en lo que se refiere a las dos principales fuentes de ingresos:
tributarios y petroleros con el fin de mejorar las Finanzas Publicas.
El modelo económico impulsado por el actual Gobierno se basa en una mayor
participación del Estado en la economía. Como consecuencia, el sector con el
mayor crecimiento promedio entre los años 2007 y 2011 fue la administración
pública. De igual modo por el lado del gasto, el componente del PIB que presentó
el crecimiento más alto para el mismo período fue el consumo del Gobierno.
El Gobierno de Rafael Correa es el que más ingresos ha percibido, pero también
el que más ha gastado, llegando a utilizar los fondos petroleros de ahorro. En los
últimos cinco años han ingresado a las arcas fiscales $105.000 millones, sin
embargo el gasto publico suma para el mismo período $ 107.000, por lo que
durante su administración se registraron resultados negativos en las cuentas
fiscales.
Las dos fuentes principales de ingresos que financian el gasto público en el
Ecuador son las recaudaciones tributarias y los ingresos por exportación de
petróleo. Los ingresos tributarios han evolucionado considerablemente en estos
últimos cinco años. Las causas de este crecimiento han sido el aumento de la
actividad económica, el incremento de las tarifas, la creación de nuevos
impuestos, el mayor numero de declarantes, entre otros.
Entre 2007 y 2011, los ingresos tributarios sumaron $ 40.459 millones, se
evidencia que se ha avanzado en la progresividad de la recaudación, ya que
perdió peso un impuesto regresivo como es el Impuesto al Valor Agregado y se
incrementó el peso de uno progresivo como el Impuesto a la Renta.
La eliminación de los fondos de ahorro que deberían servir para hacer frente a
casos de emergencia han provocado que el Gobierno, en situaciones como las
149
que actualmente vive el sector de la salud, busque implementar nuevas reformas
tributarias para aumentar la recaudación. De hecho se planteó gravar con IVA a
los medicamentos y restaurar el ICE a los servicios de telefonía móvil. Este tipo de
medidas se evitarían si el gasto fiscal se mantuviera a niveles prudentes y el país
contara con ahorros considerables.
El gasto publico continua aumentando y ante la volatilidad de ingresos petroleros
se genera mayor presión sobre tributos, lo que a su vez influye negativamente
sobre las empresas y personas (impuesto mínimo, aumento retención, limites de
deducciones, etc.).
Las modestas tasas de crecimiento de la inversión responden, en buena parte, al
estancamiento de la inversión privada en el país. El país no ha consolidado una
política comercial y de inversiones capaz de atraer capitales tanto nacionales
como extranjeros.
Adicionalmente el acceso a servicios como educación, salud, electricidad, agua
potable, entre otras, se ha incrementado. Cabe recalcar que el actual Gobierno ha
realizado una importante inversión social que ha permitido mejorar la calidad de
vida en algunos aspectos; aunque no se ha logrado un resultado sobresaliente en
cuanto al desarrollo del gasto social.
Por otro lado, el crédito externo que ha llegado por parte del país asiático: China
se percibe oneroso y el financiamiento interno proviene únicamente de la liquidez
del IESS, el cual así mismo ha debido pasar dicha presión a los empleadores y
afiliados para alcanzar la eficiencia en su recaudación y seguir financiando el
ahorro interno del país.
En relación a las preventas petroleras: La ciudadanía coincide en que falta
rendición de cuentas sobre el uso de créditos para proyectos de inversión con
pago en petróleo, y la respectiva información de las condiciones pactadas; de
existir dicha información se podrá tener un mejor criterio para afirmar o desmentir
si los ingresos que hoy se perciben por “adelantado” se están invirtiendo
150
adecuadamente de tal forma que los réditos de la inversión de hoy, compensen la
satisfacción futura.
Se presenta una tela de duda con respecto a la continua carga tributaria, pues
dicho incremento de tributos se justificaría si las prestaciones que se reciben a
cambios satisficieran los requerimientos de la sociedad, ahora resta al lector
evaluar su nivel de satisfacción respecto a las prestaciones que recibe.
151
SUGERENCIAS
Se sugiere implementar medidas de incentivo al aumento de la producción
nacional, implementando políticas que proporcionen mayor flexibilidad fiscal a los
nuevos negocios como por ejemplo menor porcentaje de tributación durante los
primeros cinco años de apertura del negocio, lo cual repercutirá en un incremento
de la tasa de empleo y aumentará el rubro de inversión privada paralelamente.
En este sentido, es indispensable que el Gobierno se muestre comprometido con
equilibrar las cuentas fiscales, mejorar la eficiencia en la administración pública y
fortalecer la seguridad jurídica, para brindar a los inversionistas mayor seguridad y
certeza a largo plazo.
Adicionalmente, constatando en los anteriores capítulos que aumentos en el gasto
público generan incrementos en las importaciones, por lo que una medida
alternativa para combatir el déficit comercial seria que el Gobierno modere su
gasto.
Sería necesaria una revisión de las cuentas fiscales incluido el rubro de
financiamiento y analizar si realmente dicho endeudamiento es necesario o se ha
podido disminuir y utilizar los fondos que se obtienen normalmente por ingresos.
Finalmente sugerimos que el gobierno proporcione a sus ciudadanos o mandantes
una mayor enseñanza respecto al manejo de las arcas fiscales, puesto que resulta
importante que los ciudadanos tengan el conocimiento e instrumentos suficientes
para evaluar si su dinero está asumiendo un buen direccionamiento o no, y por
consiguiente aplaudir dicho manejo por la satisfacción suficiente que este genera o
rechazarlo si produce descontento.
152
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156
ANEXOS
Anexo 1. Objetivos, Metas e Indicadores del Plan Nacional de Desarrollo 2007-
2010
OBJETIVO 1: AUSPICIAR LA IGUALDAD, LA COHESIÓN Y LA INTEGRACIÓN SOCIAL Y TERRITORIAL
Meta 1.1: Revertir la desigualdad económica, al men os a niveles de 1995 Indicador 1: Coeficiente de Gini de consumo
1.1.1: Reducir la brecha de consumo entre el 10% má s rico y el 10% más pobre, al menos a niveles de 1995
Indicador 2: Participación del 10% más pobre y del 10% más rico Indicador 3: Razón 10% más rico/10% más pobre Indicador 4: Tasa de matrícula universitaria Indicador 5: Porcentaje de UPAs por tamaño por tipo de tenencia Indicador 6: Tarifa Kw/h para hogares de menores ingresos
Meta 1.2: Reducir la pobreza Indicador 1: Extrema de pobreza de consumo Indicador 2: Pobreza de consumo Indicador 3: Extrema de pobreza según NBI Meta 1.3: Aumentar al 14% la presión tributaria al 2011 Indicador 1: Gasto e inversión per cápita del gobierno central (provincia /cantón) Indicador 2: Gasto social y público por quintiles vs. distribución del consumo por quintiles Indicador 3: Tipo Impositivo Efectivo para el IVA Indicador 4: Gini antes de impuestos/Gini después de impuestos Indicador 5: Porcentaje de evasión tributaria con relación al PIB Indicador 6: Presión tributaria. Recaudación/PIB Meta 1.4: Disminuir los niveles de concentración de la tierra y promover el acceso a suelo de calidad Indicador 1: Coeficiente de Gini de la tierra Meta1.5: Aumentar la educación inicial y el desarro llo cognitivo
1.5.1: Aumentar el desarrollo intelectual y emocion al de los niños y 1.5.2: Incorporar 400.000 niños/as a programas o se rvicios de desarrollo infantil de niños y niñas
Indicador 1: Porcentaje de niños de 0 a 4 años que asisten a programas o servicios de desarrollo infantil. Indicador 2: Porcentaje de niños y niñas discapacitados que asisten programas o servicios de desarrollo infantil
1.5.2: Aumentar al 30% la tasa de educación inicial Indicador 3: Tasa neta de matrícula en educación inicial (3 y 4 años)
1.5.3: Alcanzar el 96% de niños y niñas matriculado s en primer año de básica Indicador 4: Tasa neta de matrícula en primero de básica (5 y 6 años)
1.5.4: Promover la estimulación temprana de niños/a s con alguna discapacidad Meta 1.6: Auspiciar la igualdad a las horas dedicad as al trabajo reproductivo Indicador 1: Razón tiempo dedicado a trabajo reproductivo, mujeres/hombres
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Meta 1.7: Disminuir la brecha del ingreso laboral e ntre hombres y mujeres Indicador 1: Brecha en el ingreso laboral entre mujeres y hombres Indicador 2: Brecha en el ingreso laboral entre indígenas y no indígenas Indicador 3: Brecha en el ingreso laboral entre afroecuatorianos y no afroecuatorianos Indicador 4: Brecha en el ingreso laboral entre discapacitados y no discapacitados Indicador 5: Brecha en el ingreso laboral entre personas jóvenes (de 15 a 24 años de edad) y mayores de 24 años. Meta 1.8: Universalizar la inscripción de nacimient o al 2009 Indicador 1: Nacidos vivos con inscripción normal de nacimientos Indicador 2: Nacidos vivos con inscripción tardía de nacimiento (moderada) Indicador 3: Ecuatorianas/os con inscripción tardía de nacimiento (grave) Indicador 4: Porcentaje de niños y niñas de 0 a 5 años con inscripción de nacimiento Meta 1.9: Defender los derechos de las personas con alguna discapacidad Indicador 1: Porcentaje de empresas que tienen al menos un 1% de sus trabajadores discapacitados Meta 1.10: Disminuir la mendicidad, la explotación sexual y la trata de niños, niñas y adolescentes
1.10.1: Erradicar la mendicidad infantil Indicador 1: Tasa de denuncias de explotación sexual (por cada 100.000 hab.) Indicador 2: Número de niños, niñas y adolescentes mendigos
Meta 1.11: Mejorar las condiciones del área rural Los indicadores de esta meta se encuentran transversalizados en algunas dimensiones OBJETIVO 2: MEJORAR LAS CAPACIDADES Y POTENCIALIDAD ES DE LA CIUDADANÍA Meta 2.1: Alcanzar el 96% de matrícula en educación básica Indicador 1: Tasa neta de matrícula en educación básica Indicador 2: Tasa de transición entre séptimo y octavo de básica
2.1.1: Integrar a la educación regular a los niños/ as y adolescentes con alguna discapacidad
Meta 2.2: Aumentar en 25% el número de adolescentes en educación media o bachillerato Indicador 1: Tasa neta de matrícula en educación media o bachillerato Meta 2.3: Incrementar el rendimiento escolar de alu mnos y alumnas en matemáticas y castellano Indicador 1: Calificación matemáticas 3ro de básica Indicador 2: Calificación matemáticas 7mo de básica Indicador 3: Calificación matemáticas 10mo de básica Indicador 4: Calificación castellano 3ro de básica Indicador 5: Calificación castellano 7mo de básica Indicador 6: Calificación castellano 10mo de básica Meta 2.4: Erradicar la desnutrición crónica severa Indicador 1: Desnutrición crónica severa en los menores de 5 años
2.4.1: Reducir el retraso en talla para la edad en 45% Indicador 2: Desnutrición crónica en los menores de 5 años Indicador 3: Desnutrición global Indicador 4: Desnutrición aguda Indicador 5: Porcentaje de personas con déficit calórico Indicador 6: Porcentaje de personas con déficit proteico Indicador 7: Porcentaje de niños y niñas con bajo peso al nacer
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Indicador 8: Porcentaje de niños y niñas obesos Meta 2.5: Ecuador libre de analfabetismo nacional, urbano y rural al 2009 Indicador 1: Porcentaje de analfabetismo funcional Indicador 2: Porcentaje de analfabetismo en las personas mayores de 15 años Indicador 3: Porcentaje de analfabetismo en las personas mayores de 15 años en el área rural y urbana Meta 2.6: Aumentar los docentes de educación básica con títulos universitarios Indicador 1: Porcentaje de maestros de educación básica con título universitario Meta 2.7: Triplicar el acceso a Internet Indicador 1: Porcentaje de personas mayores a 12 años que usa Internet al menos 1 vez a la semana OBJETIVO 3: AUMENTAR LA ESPERANZA Y LA CALIDAD DE V IDA DE LA POBLACIÓN Meta 3.1: Reducir en 25% la mortalidad de la niñez Indicador 1: Tasa de mortalidad de la niñez (por 1000 nacidos vivos) Meta 3.2: Reducir en 25% la mortalidad infantil Indicador 1: Tasa de mortalidad infantil (por 1000 nacidos vivos) Meta 3.3: Reducir en 35% la mortalidad neonatal pre coz Indicador 1: Tasa de mortalidad neonatal Indicador 2: Tasa de mortalidad neonatal precoz (por 1000 nacidos vivos) Meta 3.4: Reducir en 30% la mortalidad materna Indicador 1: Razón de mortalidad materna (por 100.000 nacidos vivos) Meta 3 5: Reducir en 25% el embarazo adolescente Indicador 1: Porcentaje de uso de anticonceptivos en adolescentes Indicador 2: Porcentaje de adolescentes de 15 a 19 años embarazadas Indicador 3: Tasa de fecundidad en adolescentes Meta 3.6: Aumentar los servicios de salud a las muj eres Indicador 1: Porcentaje de cobertura de atención al postparto Indicador 2: Porcentaje de cuidados obstétricos y neonatales esenciales y ampliados
3.6.1: Conseguir que un 80% de las mujeres se reali ce al menos un papanicolaou cada tres años
Indicador 3: Porcentaje de mujeres de 35 a 49 años que se realiza al menos un papanicolaou cada 3 años
Meta 3.7: Reducir de accidentes de tránsito y delit os contra las personas
3.7.1: Reducir en 20% la mortalidad por accidentes de tránsito Indicador 1: Número de muertes por accidentes de tránsito
3.7.2: Reducir los delitos contra las personas Indicador 2: Tasa de denuncias de delitos con las personas Indicador 3: Porcentaje de familias cuyos ingresos se vieron afectados por hechos delictivos.
Meta 3.8: Desacelerar la tendencia del VIH / SIDA Indicador 1: Tasa de VIH/SIDA Indicador 2: Tasa de recién nacidos infectados con VIH Indicador 3: Porcentaje de uso de preservativos
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Meta 3.9: Aumentar 300.000 viviendas con un sistema de eliminación de excretas Indicador 1: Porcentaje de viviendas con acceso a un sistema de eliminación de excretas Indicador 2: Proporción de viviendas con acceso a red de alcantarillado Meta 3.10: Aumentar el número de personas con acces o a un hábitat apropiado para la vida Indicador 1: Proporción de hogares cuya vivienda es propia Indicador 2: Tasa de incidencia de Tuberculosis Bk+ (por 100.000 habitantes) Indicador 3: Tasa de incidencia de Paludismo (por 100.000 habitantes) Indicador 4: Tasa de incidencia de Dengue Clásico (por 100.000 habitantes)
3.10.1: Construir 150.000 viviendas nuevas para red ucir el hacinamiento Indicador 5: Proporción de hogares que viven en hacinamiento
3.10.2: Construir 150.000 viviendas para reducir el déficit de calidad habitacional Indicador 6: Proporción de viviendas consideradas permanentes o durables (casa, villa o departamento)
3.10.2: Mejorar las condiciones de 220.000 vivienda s Meta 3.11: Mejorar la calidad y calidez de los serv icios de salud Indicador 1: Personas satisfechas con los servicios de salud Indicador 2: Tiempo de espera promedio para la atención por enfermedad en instituciones de salud pública Indicador 3: Porcentaje de personas que, como parte de la consulta, recibió medicamento. Indicador 4: Porcentaje de unidades de atención primaria con licenciamiento (en implementación) OBJETIVO 4: PROMOVER UN AMBIENTE SANO Y SUSTENTABLE , Y GARANTIZAR EL ACCESO A AGUA, AIRE Y SUELO SEGUROS Meta 4.1: Promover nuevos espacios de conservación como áreas con necesidad de manejo especial (área protegida, manejo compartido, zona i ntangible, moratoria de explotación, entre otros) Indicador 1: Porcentaje de remanencia de la vegetación natural por ecosistema Indicador 2: Proporción de unidades de paisaje protegidas en el Sistema Nacional por representación nacional y meta (IVC) (terrestre y marino)
4.1.1: Incluir 3.708 Km2 marino-costeros considerad os de muy alta prioridad, bajo un sistema de conservación y/o manejo ambiental 4.1.2: Aumentar al 30% las áreas terrestres de cons ervación y manejo ambiental, de acuerdo con las prioridades del estudio Vacíos de C onservación
Indicador 3: Prioridades de conservación Indicador 4: Número de especies amenazadas (UICN) por grupo taxonómico
Meta 4.2: Promover la reducción de gases de efecto invernadero (GEI) y la contaminación del agua y suelo Indicador 1: Emisión de toneladas métricas de gases de CO2 Indicador 2: Emisión de toneladas métricas de cloroflurocarbonos Indicador 3: Proporción de partículas contaminantes en el aire en principales ciudades Indicador 4: Proporción de pesticidas y elementos contaminantes en el suelo Indicador 5: Proporción de agentes contaminantes presentes en fuentes y afluentes de agua.
4.2.1: Disminuir en un 20% el área de suelo contami nado por efecto de actividad petrolera estatal
Indicador 6: Superficie en m2 de suelo contaminado 4.2.2: Tratamiento del 100% de las piscinas sin rem ediación de responsabilidad de la actividad petrolera estatal
Indicador 7: Número de piscinas contaminadas en el área de extracción estatal Meta 4.3: Promover el manejo sostenible de recursos naturales estratégicos (suelo, agua, subsuelo, bosques y biodiversidad)
4.3.1: Reducir la tasa anual de deforestación a men os del 1% Indicador 1: Tasa anual de deforestación
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4.3.2: Reforestar 150.000 ha de plantaciones para: industrias, conservación y agroforestería
Indicador 2: Tasa de deforestación de manglares Indicador 3: Número y volumen de derrames petroleros Indicador 4: Volumen de aguas de formación vertidas en los ríos Indicador 5: Volumen de mercurio u otros elementos contaminantes de la Indicador 7: Superficie de suelo erosionado Indicador 8: Porcentaje de UPA por tamaño por aptitud agrícola (Uso del suelo)
Meta 4.4: Fomentar las actividades no petroleras y no extractivas a gran escala Indicador 1: Porcentaje de actividades comerciales asociadas a la biodiversidad no extractivas Indicador 2: Crecimiento del PIB asociado a productos y servicios de la biodiversidad. Meta 4.5: Promover el acceso universal al agua entu bada y agua potable
4.5.1: Alcanzar el 70% de viviendas con acceso a ag ua entubada por red pública dentro de la vivienda
Indicador 1: Proporción de hogares con acceso a agua potable Indicador 2: Proporción de la población con acceso a agua entubada permanente por red pública dentro de la vivienda Indicador 3: Porcentaje de pérdida de agua por fuga
Meta 4.6: Promover la prevención del riesgo natural y antrópico Indicador 1: Número de afectados y víctimas por desastres naturales prevenibles Indicador 2: Población expuesta a mayores amenazas naturales Meta 4.7: Garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades afroecuatorianas
4.7.1: Garantizar la participación de la población en la gestión ambiental Indicador 1: Número de procesos de consulta previa desarrollados en materia ambiental Indicador 2: Número de comunidades y pueblos afectados por daños ambientales por actividades petroleras, mineras o forestales. Indicador 3: Número de proyectos extractivos que cuentan con evaluación positiva de impactos ambientales
OBJETIVO 5: GARANTIZAR LA SOBERANÍA NACIONAL, LA PA Z Y AUSPICIAR LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA Meta 5.1: Aumentar progresivamente la inversión soc ial con recursos propios hasta alcanzar el 33% del Presupuesto Indicador 1: Participación de la inversión social en el Presupuesto General del Estado Indicador 2: Tasa de crecimiento anualizada de la inversión en salud Indicador 3: Tasa de crecimiento anualizada de la inversión en educación Indicador 4: Tasa de crecimiento anualizada de la inversión en saneamiento básico Meta 5.2: Avanzar sustancialmente en la solución de asuntos conflictivos y reducir los impactos del Plan Colombia Indicador 1: Número de desplazados Indicador 2: Número de personas desplazadas que han sido atendidas por autoridades ecuatorianas Indicador 3: Porcentaje de muertes debido a acciones militares en la frontera norte Indicador 4: Número de avistamientos de fumigaciones en territorio ecuatoriano (en semanas)
5.2.1: Disminuir en un 20% la pobreza por NBI para las provincias de la frontera norte Indicador 5: Pobreza por NBI en las provincias de la frontera norte
Meta 5.3: Garantizar los derechos de los emigrantes e inmigrantes y promover su plena inserción en la sociedad en la que se desenvuelven.
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Indicador 1: Porcentaje de emigrantes que obtuvo residencia permanente Indicador 2: Porcentaje de migrantes asegurados en el Seguro general Indicador 3: Porcentaje refugiados legalmente reconocidos Meta 5.4: Incrementar la balanza comercial entre lo s países de la región (especialmente la Comunidad Andina de Naciones)
5.4.1: Diversificar mercados para la exportación de productos ecuatorianos Indicador 1: Participación de exportaciones no petroleras a principales mercados de destino en el total de exportaciones Indicador 2: Saldo de la balanza comercial con CAN Indicador 3: Saldo de la balanza comercial con los países de América del Sur (excluidos los países de la CAN) Indicador 4: Saldo de la balanza comercial con los países de Asia pacífico Indicador 5: Saldo de productos no petroleros con EEUU
Meta 5.5: Garantizar la defensa y la soberanía inte gral del territorio continental, insular, marítimo y el espacio aéreo Indicador 1: Número de amenazas neutralizadas y/o eliminadas / Número de amenazas Indicador 2: Número de misiones de paz en las que participa el Ecuador Meta 5.6: Impulsar la agenda positiva y dinamizar l as relaciones bilaterales con los países vecinos Indicador 1: Saldo de la balanza comercial con Perú Indicador 2: Saldo de la balanza comercial con Colombia Indicador 3: Número de proyectos de infraestructura desarrollados conjuntamente OBJETIVO 6: GARANTIZAR EL TRABAJO ESTABLE, JUSTO Y DIGNO Meta 6.1: Promover el acceso de las personas más po bres a un trabajo estable o a micro emprendimientos que les permita salir de la pobreza
6.1.1: Aumentar en 500.000 créditos para beneficiar ios del BDH Indicador 1: Número de créditos para beneficiarios del BDH Indicador 2: Porcentaje de personas que recibe el BDH que ha recibido capacitación para la administración y el uso del microcrédito en microemprendimientos. Indicador 3: Porcentaje de jóvenes pertenecientes a familias que reciben el BDH que están matriculados en educación media y/o universidad.
Meta 6.2. Revertir la tendencia del subempleo y red ucirlo en un 8% Indicador 1: Tasa de desempleo Indicador 2: Tasa de subempleo bruto Indicador 3: Ocupación total por rama de actividad por provincia Indicador 4: Tasa de desempleo por rama de actividad por provincia Indicador 5: Tasa de subempleo por rama de actividad por provincia
6.2.1: Aumentar en 4 veces el porcentaje de la PEA que recibe capacitación pública para su beneficio profesional
Indicador 6: Porcentaje de la PEA que ha recibido capacitación pública para su beneficio personal
Meta 6.3: Reducir en un 34% el porcentaje de niños y niñas que trabaja y no estudia Indicador 1: Porcentaje de niños y niñas de 7 a 18 años que trabaja y no estudia Meta 6.4: Fomentar un ingreso mínimo decente Indicador 1: Brecha entre el costo de la canasta básica e ingreso mínimo Indicador 2: Porcentaje de madres comunitarias cuyo su salario es menor al mínimo Indicador 3: Porcentaje de servicio doméstico cuyo salario es inferior al mínimo
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Meta 6.5: Reducir la tasa de migración a los nivele s del período 1990- 1995. Indicador 1: Porcentaje de familias con al menos un miembro que ha migrado por razones de trabajo Indicador 2: Número de investigadores que han retornado al país Indicador 3: Tasa neta de migración Meta 6.6: Promover el desarrollo de estrategias par a proporcionar a los y las jóvenes un trabajo digno y productivo
6.6.1: Aumentar 70.000 plazas de trabajo para jóven es Indicador 1: Tasa de desempleo de personas jóvenes (entre 16 y 29 años de edad) Indicador 2: Tasa de subempleo de personas jóvenes (entre 16 y 29 años de edad) Indicador 3: Brecha de ingresos por rango de edad
Meta 6.7: Fomentar un turismo alternativo sostenibl e Indicador 1: Empresas de turismo alternativo y sostenible creadas respecto del total de empresas de turismo
6.7.1: Aumentar a 1740 millones de USD el ingreso d e divisas por concepto de turismo. Indicador 2: Ingreso neto de divisas por concepto de turismo 6.7.2: Aumentar a 1.45 millones el número de visita ntes extranjeros
Indicador 3: Número de visitantes extranjeros (miles de personas) 6.7.3: Aumentar a 680.000 visitantes nacionales al Sistema Nacional de Áreas Protegidas
Indicador 4: Número de visitantes nacionales al Sistema Nacional Áreas Protegidas Indicador 5: Número de operaciones de turismo comunitario Indicador 6: Porcentaje de ecuatorianos que realizan turismo interno en temporada baja y alta
Meta 6.8: Eliminar la tercerización severa Indicador 1: Porcentaje de personas mayores a 10 años mercerizadas Meta 6.9: Capacitar a 300.000 personas con alguna d iscapacidad para su inserción laboral Indicador 1: Porcentaje de personas con alguna discapacidad mayores de 15 años analfabetas ocupadas Indicador 2: Porcentaje de personas con alguna discapacidad que trabajan en el sector público OBJETIVO 7: CONSTRUIR Y FORTALECER EL ESPACIO PÚBLI CO Y DE ENCUENTRO COMÚN Meta 7.1: Incrementar el tiempo dedicado a la recre ación y ocio voluntario Indicador 1: Tiempo semanal dedicado al ocio o recreación
7.1.1: Aumentar la actividad física al 60% de la po blación Indicador 2: Porcentaje de personas mayores a 5 años que realiza actividad física al mes
Meta 7.2: Aumentar la demanda de espectáculos cultu rales Indicador 1: Porcentaje de personas que asiste a espectáculos culturales Indicador 2: Frecuencia de la asistencia a espectáculos culturales Meta 7.3: Crear y mantener espacios públicos (canch as deportivas, ludotecas, ciclovías, etc.) Indicador 1: Número personas por kilómetro cuadrado de áreas recreativas Indicador 2: Porcentaje de centros urbanos que cuenta con ciclovías Indicador 3: Número de personas por cancha deportiva pública Indicador 4: Porcentaje de centros urbanos que cuenta con ludotecas pública Indicador 5: Número de personas por biblioteca
163
7.3.1: Aumentar los espacios públicos con acceso a personas con alguna discapacidad
Meta 7.4: Aumentar el % de personas que se sienten satisfechos/as con su vida Indicador 1: Calificación promedio de satisfacción con la vida Meta 7.5: Incrementar el acceso a información y a m edios de Comunicación Indicador 1: Porcentaje de personas que leen el periódico al menos 2 veces por semana Indicador 2: Porcentaje de personas que escuchan noticias por radio al menos 2 veces a la semana Indicador 3: Porcentaje de personas que ven noticias por televisión al menos 2 veces por semana Indicador 4: Porcentaje de hogares que gastaron en periódicos y/o revistas a la semana
7.5.1: Impulsar la lectura de libros, revistas y/o periódicos Indicador 5: Porcentaje de hogares que gastaron mensualmente en libros, revistas, suscripciones a periódicos
Meta 7.6: Garantizar la seguridad ciudadana
7.6.1: Disminuir en un 13.5% el número de muertes p or agresión Indicador 1: Porcentaje de muertes por agresiones por provincia del total de muertes
7.6.2: Disminuirán 10% los delitos en general Indicador 2: Tasa de denuncia de delitos (por cada 100 mil habitantes)
OBJETIVO 8: AFIRMAR LA IDENTIDAD NACIONAL Y FORTALE CER LAS IDENTIDADES DIVERSAS Y LA INTERCULTURALIDAD Meta 8.1: Incrementar el acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios culturales que hacen parte del sistema nacional de cultura
8.1.1: Aumentar la expresión musical ecuatoriana en un 200% Indicador 1: Número de ejemplares de música ecuatoriana autorizados para su edición
8.1.2: Aumentar la producción de películas ecuatori anas en un 200% y mejorar su distribución
Indicador 2: Número de películas ecuatorianas 8.1.3: Aumentar la producción de libros ecuatoriano s en un 200%
Indicador 3: Producción de ejemplares de literatura publicados en el Ecuador Indicador 4: Número de espectáculos públicos por año Indicador 5: Porcentaje de eventos culturales desarrollados por las instituciones culturales del sector público en áreas urbano marginales y rurales Indicador 6: Porcentaje de personas que compran libros de autores ecuatorianos al mes Indicador 7: Número de proyectos culturales desarrollados de manera conjunta entre organismos gubernamentales del sector cultural y del área social
Meta 8.2: Mejorar los sistemas de registro y protec ción de la propiedad intelectual. Indicador 1: Número de convenios internacionales de protección intelectual ratificados por el Ecuador. Indicador 2: Variación en la tasa de registro de propiedad intelectual e industrial Indicador 3: Número de investigaciones sobre saberes y conocimientos tradicionales. Meta 8.3. Afirmar la identidad y pertenencia cultur al de las personas que han migrado, de su entorno familiar dentro y fuera del país. Indicador 1: Porcentaje de programas dirigidos a migrantes respecto del total de programas culturales Meta 8.4: Promover la conservación de lenguas y dia lectos indígenas e incentivar su uso. Indicador 1: Porcentaje de indígenas que habla castellano y lengua nativa
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8.4.1: Aumentar el % de población indígena que habl a alguna lengua nativa Indicador 2: Porcentaje de población mayor a 15 años autodefinida como indígenas que habla lengua nativa Indicador 3: Porcentaje de indígenas que hablan castellano
8.4.2: Revertir la tendencia de población no indíge na que habla alguna lengua nativa, al menos a niveles del 2003
Indicador 4: Porcentaje de población mayor a 15 años autodefinida como no indígena que habla alguna lengua nativa
OBJETIVO 9: FOMENTAR EL ACCESO A LA JUSTICIA Meta 9.1: Impulsar la reducción de la violencia con tra las mujeres, niños y niñas, y adolescentes Indicador 1: Violencia intrafamiliar contra las mujeres en los últimos 12 meses Indicador 2: Violencia sexual contra las mujeres en los últimos 12 meses
9.1.1: Eliminar la agresión de profesores en las es cuelas y colegios Indicador 3: Porcentaje de niños y niñas de 6 a 17 años que declaran ser agredidos físicamente por profesores
Meta 9.2: Promover el conocimiento de la Constituci ón Indicador 1: Porcentaje de personas que conoce la Constitución de la República Meta 9.3: Desarrollar una cultura que permita conoc er el sentido y alcance del ordenamiento jurídico del país y, a los ciudadanos, conocer sus derechos y obligaciones Indicador 1: Porcentaje de niñas/os que conocen sus derechos Indicador 2: Horas de clase impartidas de educación cívica y ciudadana Meta 9.4: Promover una administración de justicia e ficiente que atienda de manera transparente y oportuna las acciones judiciales Indicador 1: Tiempo de resolución de los procesos Indicador 2: Porcentaje causas resueltos
9.4.1: Facilitar la disminución del número de inter nos (PPL) sin sentencia Indicador 3: Número de internos (PPL) sin sentencia
Meta 9.5: Promover un modelo de justicia imparcial, despartidizada, despolitizada y no discriminatoria
9.5.1: Impulsar reformas al Código de Procedimiento Penal, Código de Ejecución de Penas y al Código Penal
Indicador 1: Porcentaje jueces y magistrados elegidos de manera meritocrática Indicador 2: Porcentaje funcionarios de organismos de control elegidos de manera meritocrática
Meta 9.6: Disminuir el hacinamiento carcelario Indicador 1: Déficit en capacidad instalada en los Centros de Rehabilitación
9.6.1: Promover la construcción de casas de confian za para acogerse al beneficio de la prelibertad 9.6.2: Promover un esquema de pago a futuro de las multas para repatriar internos extranjeros
Meta 9.7: Impulsar un sistema de rehabilitación soc ial que permita la reinserción y reeducación de los internos en la sociedad Indicador 1: Porcentaje de pobreza de la familia de los internos / as Indicador 2: Porcentaje de infractores que han egresado y no reinciden Indicador 3: Porcentaje de internos no reincidentes OBJETIVO 10: GARANTIZAR EL ACCESO A LA PARTICIPACIÓ N PÚBLICA Y POLÍTICA
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Meta 10.1: Promover el acceso a información pública Indicador 1: Porcentaje de instituciones públicas con Web que cumplen la Ley de Transparencia Meta 10.2: Aumentar la rendición de cuentas
10.2.1: Todas las instituciones públicas informan s obre el cumplimiento de sus planificaciones
Indicador 1: Porcentaje de instituciones que informan sobre el cumplimiento del Plan Plurianual de Gobierno y el Plan Operativo Anual cada trimestre
Meta 10.3: Impulsar procesos de participación ciuda dana y de innovación institucional para la gobernanza participativa Indicador 1: Porcentaje de instituciones del sector público que ha abierto espacios de consulta y diálogo para la sociedad civil Indicador 2: Número y Porcentaje de la población que participa en procesos de seguimiento, veeduría y control social Meta 10.4: Aumentar del nivel de participación ciud adana en actividades públicas y cumplimiento de las cuotas Indicador 1: Participación electoral
10.4.1: Aumentar en tres veces la participación de los emigrantes en elecciones nacionales populares
Indicador 2: Participación de los emigrantes en elecciones nacionales populares 10.4.2: Impulsar la participación de mujeres en fun ciones directivas públicas
Indicador 3: Porcentaje de mujeres inscritas en candidaturas de elección popular Indicador 4: Porcentaje de mujeres Ministras de Estado
Meta 10.5: Promover la existencia oportuna de infor mación para evaluar las condiciones de vida de los ecuatorianos y ecuatorianas Indicador 1: Encuestas nacionales sobre temas de desarrollo realizadas / Encuestas nacionales Indicador 2: Encuestas nacionales disponibles en Internet / Encuestas nacionales Indicador 3: Sistemas de información económica y social actualizados Meta 10.6: Promover la asociatividad Indicador 1: Porcentaje de ciudadanos que pertenecen alguna organización de la sociedad civil Indicador 2: Porcentaje de emigrantes que pertenecen a agrupaciones sociales OBJETIVO 11: ESTABLECER UN SISTEMA ECONÓMICO SOLIDA RIO Y SOSTENIBLE Meta 11.1: Fomentar un crecimiento saludable y sost enido Indicador 1: Tasa de crecimiento del PIB petrolero Indicador 2: Tasa de crecimiento del PIB no petrolero Indicador 3: Déficit primario Indicador 4: Saldo de reservas Indicador 5: Saldo de Balanza Comercial Indicador 6: Participación de la industria del software en el PIB no petrolero Indicador 7: Índices financieros por sector de las empresas que reportan a la Superintendencia de Compañías
11.1.1: Obtener un crecimiento promedio anual del 5 .5% del PIB industrial Indicador 8: Tasa de crecimiento del PIB industrial
11.1.2 Aumentar la participación de PYMES en el PIB y en las exportaciones Indicador 9: Participación de la actividad agrícola en el PIB
11.1.3: Disminuir el servicio de la deuda en un 30% Indicador 10: Evolución de la deuda (saldo) privado Indicador 11: Servicios de la deuda pública como % del gasto total (PIB)
11.1.4: Alcanzar el 12% de participación del turism o en las exportaciones de bienes y servicios no petroleros
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Indicador 12: Participación del ingreso de divisas por concepto de turismo con respecto a las exportaciones de bienes y servicios no petroleras
Meta 11.2: Auspiciar el incremento de la productivi dad laboral Indicador 1: Valor agregado/PEA por sector Indicador 2: Escolaridad de la PEA Meta 11.3: Aumentar el acceso y servicio universal de telecomunicaciones
11.3.1: Incrementar en 52% la penetración de la tel efonía fija Indicador 1: Porcentaje de personas con acceso a teléfono fijo Indicador 2: Número de líneas fijas abonadas Indicador 3: Porcentaje de personas con acceso a teléfono celular Indicador 4: Porcentaje de poblaciones de menos de quinientos habitantes que poseen acceso a los servicios de telecomunicaciones
1.3.2: Triplicar el porcentaje de usuarios que acce den al servicio de banda ancha Indicador 4: Penetración de banda ancha Indicador 5: Índice de acceso a telecomunicaciones
11.3.3: Aumentar a 5 servicios de telecomunicacione s convergentes Meta 11.4: Modernizar la Aduana para convertirla en un medio eficiente para el intercambio comercial Indicador 1: Porcentaje de contrabando estimado en relación al total de importaciones Meta 11.5: Aumentar la producción petrolera a 336.0 00 mil barriles diarios Indicador 1: Volumen de extracción yacimientos petroleros (Miles barriles diarios) Indicador 2: Barriles diarios de capacidad de procesamiento Meta 11.6: Aumentar el acceso de la población a vía s de buena calidad Indicador 1: Población con cobertura de vías estatales.
11.6.1 Aumentar al 80% las vías estatales en buen e stado Indicador 2: Porcentaje de vías construidas con materiales resistentes a nivel nacional.
11.6.2 Mantener el nivel de servicio por saturación de capacidad de tráfico Indicador 3: Porcentaje de vías de la red estatal con capacidad de tráfico adecuado
Meta 11.7: Aumentar la productividad agrícola Indicador 1: Porcentaje de UPAs con riego por provincia Indicador 2: Porcentaje de UPAs con acceso a crédito Indicador 3: Porcentaje de superficie con semilla mejorada Indicador 4: Porcentaje de superficie con fertilizantes Indicador 5: Porcentaje de superficie con pesticidas Indicador 6: Porcentaje de UPAs con acceso a electricidad Indicador 7: Escolaridad media del productor
11.7.1: Alcanzar un crecimiento del 6% del sector a gropecuario Indicador 8: Crecimiento del sector agropecuario
11.7.2: Aumentar la superficie forestal en 150.000 ha Indicador 9: Superficie forestal
Meta 11.8: Promover la seguridad del abastecimiento energético
11.8.1: Aumentar la capacidad de generación eléctri ca en 2911 MGW Indicador 1: Capacidad de generación de electricidad: megavatios Indicador 2: Porcentaje de renta por barril
Meta 11.9: Impulsar la eficiencia en los procesos d e transformación y usos finales de la energía. Indicador 1: Factor de utilización capacidad instalada de refinería o plantas de gas
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11.9.1: Impulsar el ahorro por eficiencia energétic a Indicador 2: Número de lámparas incandescentes utilizadas
11.9.2: Disminuir el % de pérdidas de distribución de electricidad al 13% Indicador 3: Porcentaje de pérdidas de distribución de electricidad
11.9.3: Disminuir la intensidad energética en un 13 % Indicador 4: Uso de energía (equivalente en kilogramos de petróleo) por 1,000 dólares del producto interno bruto
Meta 11.10: Impulsar la diversificación de fuentes y tecnologías energéticas. Indicador 1: Porcentaje de utilización de gas natural en usos energéticos en la industria. Indicador 2: Porcentaje de etanol adicionado a gasolina Indicador 3: Porcentaje de biodiesel para uso del transporte Meta 11.11: Impulsar el acceso directo de las micro , pequeñas y medianas empresas a compras estatales Indicador 1: Capacitación a microempresarios Indicador 2: Porcentaje de mujeres microempresarias
11.11.1: Aumentar la participación nacional a las c ompras públicas Indicador 3: Porcentaje de compras estatales efectuadas a empresas productivas nacionales
Meta 11.12: Impulsar la investigación, ciencia y te cnología Indicador 1: Porcentaje de presupuesto dedicado a investigación y desarrollo Indicador 2: Número de becas de investigación Indicador 3: Número de investigaciones en universidades (públicas y privadas) Indicador 4: Número de libros de ciencia y tecnología publicados en el Ecuador Meta 11.13: Garantizar la sostenibilidad de la dola rización Indicador 1: Crecimiento de ingreso neto de divisas Meta 11.14: Promover una agenda inteligente de rela ciones económicas internacionales Indicador 1: Saldo y composición de la balanza comercial petrolera y no petrolera Indicador 2: Crecimiento de las exportaciones no tradicionales Indicador 3: Porcentaje de exportaciones no tradicionales respecto al total Indicador 4: Razón de exposición de las industrias a las exportaciones. Indicador 5: Razón de exposición a las importaciones, en la generación de valor agregado por industria.
11.14.1: Alcanzar como exportaciones industriales l os mismos montos de exportación de los productos primarios no petrolero s
Indicador 6: Razón exportaciones industriales / exportaciones de productos privados no petroleros
Meta 11.15: Desarrollo económico local Indicador 1: Distribución sectorial del PIB provincial Indicador 2: Número de artesanos con financiamiento para innovación tecnológica Indicador 3: Índice de competitividad territorial Indicador 4: Composición del crédito por sectores OBJETIVO 12: REFORMAR EL ESTADO PARA EL BIENESTAR C OLECTIVO Meta 12.1: Estructurar un sistema equilibrado de co mpetencias territoriales, descentralización progresiva, ordenamiento territor ial y nuevo modelo de gestión: Indicador 1: Gobiernos seccionales que han demandado transferencia de competencia
12.1.1: Aumentar en 50% los ingresos propios de los gobiernos seccionales Indicador 2: Porcentaje de ingresos propios de los gobiernos seccionales autónomos en relación a los ingresos totales Indicador 3: Presupuesto per cápita por unidad territorial
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12.1.2: Mejorar el coeficiente de Gini de las trans ferencias desde el gobierno central a los gobiernos seccionales
Indicador 4: Coeficiente de gini de las transferencias desde el gobierno central a los gobiernos seccionales
12.1.3: Reducir las disparidades del desarrollo ter ritorial medidas a través del IDH Indicador 5: Variación del IDH por unidad territorial Indicador 6: Ordenamiento de las provincias por IDH Indicador 7: PIB per cápita por unidad territorial
Meta 12.2: Implementar un sistema nacional de plani ficación participativa Indicador 1: Porcentaje de planes provinciales participativos en relación al total de planes provinciales Meta 12.3: Incrementar el número de personas cubier tas por el sistema de seguridad social
12.3.1: Aumentar en 50% las y los afiliados al IESS general Indicador 1: Porcentaje de personas afiliadas al IESS: seguro general
12.3.2: Aumentar a 1.2 millones los afiliados al Se guro Campesino Indicador 2: Porcentaje de personas afiliadas al IESS: seguro campesino
12.3.3: Aumentar en un 60% el número de ecuatoriano s que cuenta con un seguro público
Indicador 3: Porcentaje de personas con seguro de salud público Meta 12.4: Mejorar la gestión de las empresas públi cas y fortalecer los mecanismos de regulación
12.4.1: Promover una Ley de Competencia 12.4.2: Promover una Ley de Empresas Públicas
Indicador 1: Nivel de aceptación pública de la gestión de las empresas estatales y con participación estatal Indicador 2: Tasa de variación de resultados de empresas públicas estratégicas Indicador 3: Índices de resultados de las empresas públicas
Meta 12.5: Diseñar una nueva arquitectura del siste ma financiero
12.5.1: Disminuir la tasa de interés activa Indicador 1: Tasa de interés Indicador 2: Spread Indicador 3: Tasa de variación de las captaciones dentro del Sistema Financiero
12.5.2: Aumentar las colocaciones de la Banca de De sarrollo Indicador 4: Tasa de variación de las colocaciones de crédito para producción Indicador 5: Porcentaje del crédito productivo respecto al total del crédito Indicador 6: Índices de liquidez, solvencia y eficiencia de Instituciones del Sistema Financiero
Meta 12.6: Simplificar y transparentar los servicio s públicos para disminuir la vulnerabilidad de las entidades públicas a la corrupción
12.6.1: Reducir los índices de corrupción Indicador 1: Índice de percepción de corrupción Indicador 2: Índice de percepción de sobornos
Fuente: Memoria Bienal
Año: 2007
Elaborado por: SENPLADES
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