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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDivAR

FACULTAD DE CIENCIAS POLiTICAS Y SOCIALES

MAESTRiA EN CIENCIAS POLiTICAS

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MAGISTER EN CIENCIA POLITICA

Guatemala de la Asuncion, junio de 2004

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR

RECTOR

VICERRECTORA GENERAL

VICERRECTOR ACADEMICO

VICERRECTOR ADMINISTRATIVO

SECRETARIO GENERAL

Lie. Gonzalo de Villa, S.J.

Lieda. Guillermina -Herrera Peri a

Dr. Rene Poitevin

Arq. Carlos Estuardo Haeussler

Lie. Luis Quan

CONSEJO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS POLITICAS

DECANO

VICEDECANO

SECRETARIA

DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL

DIRECTOR DE LA MAESTRfA EN POLiTICAS PUBLICAS

DIRECTORA DE LA CARRERA DE CIENCIAS POLiTICAS

COORDINADORA DE INTRAPAZ

DIRECTOR INGEP

REPRESENTANTES DE CATEDRATICOS

REPRESENTANTES DE ESTUDIANTES

Lie. Renzo Lautaro Rosa

Lie. Van Yanin Lopez Chinchilla

Lieda. Carmen Lorena Ortiz

Lieda. Miriam Colindres de Segura

Lie. Caryl Alonso Jimenez

Lieda. Silvia Salazar Guzman

Lieda. Elena Dueoudray

Dr. Fernando Valdez

Lieda. Ana Victoria Pelaez Dr. Jorge Solares

Gabriel Morales Magda Guerra

TRIBUNAL QUE PRACTICO EL EXAMEN PRIVADO TESIS

MA. Lieda. Isua Miranda Lopez MA. Lieda. Alma Maldonado MA. Lie. Renzo Lautaro Rosal

ASESOR DE TESIS

MA. Lie. Caryl Alonso Jimenez

Honorable Consejo Academico

MA. Lie. Caryl Alonso Jimenez Colegiado 4,162

Tel. Cel. (502)5105632 Tel fax. (502) 3619702 Email [email protected]

Guatemala, 16 de Junio de 2004 .

Facultad de Ciencias Politicas y Sociales Universidad Rafael Landivar Presente Honorables Miembros del Consejo Academico:

De manera atenta me es grato informar a Ustedes, que he realizado el proceso de asesoria de la tesis "Participacion ciudadana como politica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala" presentada por el estudiante Jose Mauricio Rodriguez Wever eon Carne No.224868 alumno de la Maestria en Ciencias Politicas, de la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales, Universidad Rafael Landivar.

En ese sentido, me es grato expresar que el documento de tesis elaborado por el estudiante Rodriguez Wever, reune los requisitos academicos establecidos por la Facultad de Ciencias Politicas, por 10 que solicito al Honorable Consejo la aprobacion del mismo.

Aprovecho la oportunidad para expresarles las muestras mas altas de mi consideracion.

Atentamente,

cc. archivo

Ciudad de Guatemala

Tradici6n ]esuita en Guatemala

Maestria en Ciencia Politica Telefono: (502) 279 7979 ext.2378

Fax: (502) 2797979 ext. 2369 Campus Central, Vista Hermosa III, Zona 16

Guatemala, Ciudad. 01016 [email protected]

Habiendo sido aprobado el Examen Privado de Tesis del Estudiante Jose Mauricio Rodriguez Wever, cane No. 224868, se Ie autoriza la impresi6n de su Informe Final de la Tesis titulada: "Participacion Ciudadana como Politica de Estado para Legitimar la Democracia en Guatemala", requisito previo de graduaci6n como Magister en Ciencia Polftica.

Dado en la ciudad de Guatemala el veinticuatro de junio del ano dos mil cuatro.

CC. Maestria en Ciencia Politica

Participacion ciudadana como polltica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

iNDICE

Presentacion. ... . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . ... .. . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . .. ... . .. . .. . .. ... . .. 3

I. Marco Teorico..... ........ ... ............... .... .. .......... ..... ... ... ... ... ...... ... . 4 1. Politicas publicas y participaci6n ciudadana 2. Democracia participativa 3. Condiciones que promueven la democracia 4. Que es la participaci6n 5. Caracteristicas generales de participaci6n ciudadana 6. Escenario de la participaci6n

II. Marco de Referencia .......... ..... ... ... ..... ... ....... .... .......... .... .......... 23 1. Definici6n del problema 2. Objetivos 3. Alcances y Limites 4. Aporte 5. Participaci6n ciudadana en Guatemala 6. D6nde se registra la participaci6n ciudadana

III. Marco Metodologico.... ...... ... .... .. ...... ....... .. ... ...... ............... ...... 42

IV. Participacion ciudadana en Guatemala.. .. .. .. .. .... ........ ........ .. .... 44 1. Marco legal 2. Fortalecimiento de ejes de politica 3. Aplicaci6n y Seguimiento 4. Difusi6n electr6nica 5. Coordinaci6n Interinstitucional 6. Genero 7. Multiculturalidad 8. Sostenibilidad Organizacional

V. Conclusiones.... .. .. ..... ... ... ......... .... .. .... ........... ... ...... ... ......... . ..... 58

VI. Bibliografia. .... ... .. ............. .... .... ...... ... ... .... .. ... .. ....... ....... .. ... ...... 62

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Presentaci6n

Partlclpacl6n cludadana como politica de Estado para legltlmar la democracla en Guatemala

La participacion ciudadana es parte de un todo mas global, en donde a los partidos politicos y al Estado les corresponde un papel insustituible, ya que por ellos pasa la posibilidad institucional de la toma de decisiones legalmente validas, es decir, vinculantes.

La participacion, para ser realmente extensiva, debe ser promovida desde 10 territorial y articularse con 10 regional, nacional y global. Debe darse alrededor de las necesidades que representen un interes tangible para los ciudadanos. La participacion ciudadana democn3tica se entiende como el concurso de los ciudadanos, a traves de instituciones y organizaciones representativas y capaces de'movilizarse, en la definicion, ejecucion, monitoreo y evaluacion de las politicas publicas en su propio ambito, asi como, en la relacion con los partidos politicos y las instancias del Estado.

Los Acuerdos de Paz, en particular la interrelacion entre una apertura politica, son un fuerte pronunciamiento para la participacion ciudadana y contienen compromisos especificos ace rca de la transparencia del gasto publico.

La existencia en Guatemala de una situacion cronica de separacion entre el Estado y los partidos politicos con respecto a la sociedad, organizaciones e instituciones ciudadanas de distinto nivel provoca una latente tendencia y poco compromiso hacia la influencia en la definicion de las politicas publicas.

La puesta en practica dela participacion, para el impulso de estrategias de reduccion de la pobreza, Ie da un protagonismo especial a los niveles territoriales y al cauce de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Propician que la participacion ciudadana se constituya en un factor de influencia en las politicas publicas, con prioridades territoriales y sectoriales, en sus fases de definicion, ejecucion, monitoreo y evaluacion.

EI presente trabajo aborda los aspectos generales de la participacion ciudadana, cuyo objetivo es plasmar el marco legal que la promueve en Guatemala. EI aporte del mismo radica en el hecho de sentar las bases teoricas conceptuales y juridicas que permitiran ahondar en procesos de analisis posteriores.

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I. Marco Teorico

Partlcipacion ciudadana como polltlca de Estado para legltlmar la democracia en Guatemala

1. Las politicas publicas y la participacion ciudadana

A partir de las ultimas decadas, ha cobrado importancia aquellos temas que abordan la dinamica de las politicas publicas, la globalizaci6n, el poder local , la participaci6n ciudadana y la sistematica disminuci6n de la participaci6n del Estado en las decisiones de la sociedad, en el marco de la reforma de la administraci6n del Estado.

En ese sentido, se experimenta en America Latina, una serie de cambos que van de la administraci6n tradicional del Estado centralizado, burocratico y excluyente, a la busqueda de una administraci6n publica mas democratica, participativa, 'y con menos intervenci6n del Estado. Esta nueva forma de administraci6n estatal, discutida en distintos niveles, necesariamente conduce a una nueva concepci6n de sus funciones, sus politicas y sus relaciones con la sociedad en general, en donde la participaci6n ciudadana desemperia el papel fundamental en el control y auditoria social.

EI papel de la ciudadania resulta fundamental en la vigencia del regimen democratico para e I marco de r elaciones entre e I E stado y I a· sociedad en I a discusi6n y soluci6n de problemas sociales, econ6micos y politicos que se expresan a 10 largo del territorio latinoamericano.

En ese sentido, dado que en el gobierno local es el aparato organizativo mas inmediato a los ciudadanos, resulta fundamental el papel de las gestiones locales para la bUsqueda de la rearticulaci6n del tejido social del pais, en el acercamiento entre los gobernantes y gobernados. Por ello, resulta igualmente importante la conformaci6n y fortalecimiento de la relaci6n entre el poder publico, sociedad y grupos econ6micos, para el impulso de un modele propio de desarrollo que logre hacer viables las condiciones de vida de todos los habitantes.

Estos paradigmas, la globalizaci6n, el poder local, las politicas publicas y la participaci6n ciudadana, son elementos insoslayables de analisis dentro del marco del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, por que no indicarlo, en el mas amplio marco del sistema politico guatemalteco, el cual en los ultimos tiempos ha perdido mucha credibilidad en detrimento del sistema democratico.

2. Democracia participativa

Etimol6gicamente, la palabra democracia se compone de dos palabras griegas: llepU( (Demos), que significa pueblo, poblaci6n , gente y Kpara( (Kratos), que significa poder, superioridad, autoridad.

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Partlcipacion ciudadana como politico de Estado para legltlmar 10 democracia en Guatemala

La democracia como hecho hist6rico tiene su origen en el siglo V antes de Cristo, para designar la forma de organizaci6n politica que adopta la polis de Atenas. Este regimen fue instaurado despues de un largo proceso de reformas y cruentas revoluciones.

Existe en el mundo contemporaneo, una cantidad respetable de usos para el concepto de democracia. En la mayoria de los casos la palabra democracia es usada como sin6nimo de libertad, de igualdad, de gobierno de mayoria, de justicia social, de fraternidad, etc. Sin embargo, para otros ha sido simbolo de ineficacia, anarquia y de politiqueria.

La democracia sin embargo, constituye un regimen politico, que implica no s610 una forma de gobierno y estructura econ6mica social, sino tambien valores, actitudes y \ conductas democraticas. Ademas, es el sistema politico implementado en la mayor cantidad de paises en el mundo.

EI fundamento de la democracia es el reconocimiento de la dignidad de la persona humana. Las personas son libres y conscientes de su libertad, tienen la facultad de decidir y elegir. La democracia es la forma de organizaci6n social y politica que mejor garantiza el respeto, el ejercicio y promoci6n de los Derechos Humanos.

Desde el punto de vista de las politicas publicas, la democracia es una forma de gobierno en que I a p ropia s ociedad, 0 rienta y d irige e I poder del E stado, "un gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo".

EI gobierno democratico parte de que todos los miembros de la naci6n se encuentran lIamados a intervenir en su direcci6n. Brinda la posibilidad de participar en el destin~ de la sociedad, con el fin de asegurar el interes comun general.

Algunas de las caracteristicas de la democracia en el orden politico son las siguientes:

• Se reconoce la autonomia de los cuerpos intermedios de la sociedad para que los ciudadanos satisfagan diversas necesidades.

• Es constitucionalista, pues sienta sus bases en una Carta Fundamental donde se establece la organizaci6n y atribuciones de los poderes publicos como tambien se reconocen y garantizan los Derechos Humanos.

• Permite la vigencia efectiva de un Estado de Derecho. • Establece el Bien Comun como fin del Estado • Es el gobierno de la mayoria con respeto a los derechos de las minorias. • Permite el pluralismo ideol6gico y politico. • Incentiva las libertades politicas que rodean al proceso electoral.

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Partlclpaclon cludadana como politlca de Estado para legltlmar la democracla en Guatemala

• Permite elecciones libres peri6dicas de los 9 obernantes segun normas . preestablecidas, con sufragio universal, secreto, p~rsonal, igual y debidamente informado de los ciudadanos.

• Abre la competencia pacifica del poder. Se descarta todo tipo de violencia tanto fisica como verbal, al igual que el terrorismo.

• Promueve la distribuci6n del poder del Estado en organos diferentes, para evitar el abuse de uno de ellos a traves del control de los otros.

Las caracteristicas listadas se refieren a valores, principios y reglas que todo regimen democratico presenta.

Por otro lado, existen valores democraticos: EI reconocimiento a la dignidad de la persona como un reconocimiento y valoraci6n integral de todos los individuos por el hecho de ser persona humana. La libertad, como caracteristica inherente a toda persona. La igualdad, como valor que reconoce a todas las personas p~r igual.

Adicionalmente se reconocen los principios esenciales de la democracia:

• Respeto, promoci6n y garantia de los derechos humanos, que obliga al Estado a garantizar los derechos de las personas, a promoverlos a traves de normas juridicas y mecanismos eficaces. En este principio, los mismos ciudadanos son responsables de valorar, respetar y promover los derechos de sus semejantes en el ambito social en el que se desenvuelven.

• La soberania popular, 0 el reconocimiento efectivo de que el pueblo, es el que, a traves del sufragio universal, tiene la capacidad y el poder de elegir el tipo de gobierno que desee, con independencia y libertad. EI pueblo es la fuente donde nace y se origina el poder del Estado, el que 10 delega en autoridades 0 gobiernos.

Las reglas fundamentales de la democracia son:

• Gobierno de la mayo ria con respeto a los derechos de las minorias • Pluralismo politico e ideol6gico • Busqueda de soluci6n pacifica a los problemas • Elecci6n peri6dica y libre de los gobernantes • Existencia de un Estado de Derecho • Respeto por la autonomia de los cuerpos intermedios

Existen atributos variables en la democracia, 10 que significa que existen caracteristicas cuya intensidad, frecuencia 0 grados pueden variar 0 no ser similares entre regimenes democraticos. Estas pueden ser:

• Intensidad y frecuencia de la participacion ciudadana. • Mayor 0 menor fidelidad con que el sistema de elecciones de las

autoridades ref/eje y represente la voluntad ciudadana.

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Partlcipacion cludadana como politlca de Estado para legltlmar la democracia en Guatemala

• Mecanismos que garanticen los Derechos Humanos • Existencia de estructuras organizativas que favorezcan el acceso del

mayor numero posible de ciudadanos a los cargos de responsabilidad. • Posibilidad de controlar las tareas de las autoridades electas y la

posibilidad de hacerlas dimitir en el momento que no desemperien correctamente sus cargos. .

• Posibilidad real de participaci6n politica de la oposici6n. 1

Por e 110, 5 e puede a firmar que I a d emocracia i mplica u na c oncepci6n del 5 er humane y de la construcci6n de ciudadania. Es una forma de organizaci6n del poder en la sociedad, 10 que implica la existencia y operatividad de un Estado. En esta democracia el regimen electoral es un componente basico y fundamental. La democracia en America Latina esta compuesta de caracteristicas singulares que la convierten en un ambito de estudio y analisis en la valoraci6n y evaluaci6n del desarrollo de esta a 10 largo de la historia. 2

3. Condiciones que promueven la democracia

En America Latina existen escenarios politicos que representan un reto para las democracias. Los temas que sobresalen en este reto son generales en el orden publico como temas de seguridad ciudadana y mantenimiento del orden publico, el desarrollo econ6mico y el bienestar social. Existen condiciones minimas que promueven la democracia en el marco de las politicas publicas.3

3.1 La garantia del orden publico

La gobernabilidad supone la reconocida capacidad del gobierno para mantener o restaurar rapidamente el orden publico, el cumplimiento de la ley y la aplicaci6n de politicas gubernamentales, aunque la creciente ola de violencia, a niveles gubernamentales y generales, ha generado en las sociedades latinoamericanas una creciente inseguridad ciudadana. Por ello, las exigencias de una gobernabilidad democratica obligan a orientar la busqueda hacia un equilibrio entre eficacia gubernamental y control ciudadano.

De esta forma, es necesario dotar al gobierno de herramientas agiles y eficientes para combatir el delito, pero tambien es necesario desarrollar mecanismos institucionales, asi como el fortalecimiento del poder judicial para impedir que la acci6n de los servicios de seguridad y las fuerzas del orden se desnaturalice por los cauces de la conducta arbitraria y la impunidad.

1 Acedo, Blanca y Mariana Saiz. Los Sistemas Electorales Municipales en Mexico: La Incorporaci6n del Principio de Representaci6n Proporciona. Mexico, Centro de Estudios para la Reforma del Estado, documento de trabajo, 1999. 2 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. La Democracia en America Latina. Informe de PNUD, Nueva York USA. 2004 3 Instituto Federal Electoral. Gobernabilidad y Democracia, Cuadernos de Divulgaci6n de la Cultura Democratica. Mexico 2001.

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Partlclpaclon cludadana como polltlca de Estado para legltlmar la democracla en Guatemala

3.2 La relaci6n entre Estado, sociedad civil y mercado

EI hecho de mantener las adecuadas condiciones de gobernabilidad depende en alto grado de la capacidad del gobierno para promover la gesti6n eficaz de manera integral, de tal forma que se atienda a la econom[a y una satisfactoria promoci6n del bienestar social. La experiencia hist6rica indica que la democracia funciona mejor cuando hay un aumento gradual, pero relativamente constante, del bienestar econ6mico de la sociedad. En consecuencia, el control de variables macroecon6micas, la promoci6n del desarrollo y la distribuci6n del ingreso, considerando cuidadosamente los efectos del crecimiento sobre el agotamiento de los recursos y la contaminaci6n ambiental, han de tener la mas alta prioridad en las agendas de las democracias.4

Desde esta perspectiva, existen en America Latina desafios cruciales que son prioritarios para la gobernabilidad democratica: la lucha contra la pobreza y la vinculaci6n can una ciudadania cada vez mas diferenciada en sus demandas y aspiraciones. Particularmente y de manera mas urgente, se hace evidente la necesidad de politicas sociales mas activas, destinadas a contrarrestar los efectos negativos de la crisis de los arias ochenta, y de los ajustes y sabre ajustes posteriores.

Como es sabido, estos ajustes se han traducido en desempleo y empleo informal, deterioro de los servicios sociales, y degradaci6n general en las condiciones de educaci6n, salud, vivienda, trabajo y cultura, entre otros aspectos.

Ahara bien, aquellos paises latinoamericanos que parecen estar reestructurando sus economias can un resultado de estabilidad y crecimiento se enfrentan can el dilema de responder a las demandas sin amenazar los logros alcanzados que apuntan a la estabilidad econ6mica y reducci6n del deficit fiscal , a las perspectivas de crecimiento econ6mico.

En los ultimos arios se ha escrito sobre la definici6n de la relaci6n entre el Estado, la sociedad civil y el mercado, como superaci6n del viejo modelo del Estado interventor hacia los limitados horizontes deillamado Estado "minimo".

En este sentido, la necesidad de que el Estado desarrolle una estructura en la que se combinen la coherencia interna del aparato estatal( con una burocracia eficiente, un grado significativo de autonomia respecto de los intereses de los grupos sociales, capacidad tecnica, oportunidades de largo plaza) can la capacidad para relacionarse can sectores econ6micos, grupos y organizaciones de la sociedad civil, en un intercambio que produzca efectos positivos productivo en el proceso de formulaci6n e implementaci6n de las politicas publicas.

4 Instituto Federal Electoral, Idem.

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Participacion ciudadana como politico de Estado para legitimar 10 democracia en Guatemala

En tal sentido, se hace necesario fortalecer al Estado a fin de que pueda contar con los recursos necesarios para asumir una eficaz "gerencia publica del desarrollo social"; una gerencia capaz de disenar y poner en practica politicas sociales que alcancen a los sectores tradicionalmente postergados y a aquellos que han sido marginados por los procesos de ajuste. Lo anterior implica la nueva articulaci6n organica entre las politicas econ6micas y las sociales, la mayor participaci6n de las comunidades asistidas por los programas sociales, la descentralizaci6n de las politicas, asi como la incorporaci6n de las organizaciones no gubernamentales para su mas eficiente ejecuci6n, y la formaci6n sistematica de gerentes sociales5

.

3.3 Fortalecimiento de las instituciones delliderazgo politico

La dinamica eficaz y legitimada de las decisiones politicas, en las sociedades democraticas modernas, requiere del equilibrio y el fortalecimiento de las instituciones de liderazgo, tanto en el nivel del poder legislativo como del poder ejecutivo. Si el Congreso tiene que desempenar un papel de gobierno efectivo, distinto del papel critico y de oposici6n, tendra la capacidad de formular metas generales, determinar prioridades e iniciar programas, con base en la atenci6n a demandas de la mayoria, demand as que sean estables y consistentes.

Por su parte, el poder ejecutivo, con capacidad operativa, es. necesario para lograr una conducci6n efectiva de la politica externa, el control de la burocracia y el establecimiento de metas generales y de politica. EI poder ejecutivo tiene la responsabilidad de asegurar la acci6n nacional en politica econ6mica y externa. No puede asumir esa responsabilidad si se encuentra supeditado a una cadena de restricciones y prohibiciones legislativas de escaso significado.

Si bien debe fortalecerse la ejecuci6n del poder por parte del Congreso, el poder ejecutivo debe ejercer eficazmente las responsabilidades de poder, pero debe cuidarse que cada restricci6n al poder presidencial no se traduzca en un aumento abusivo del poder de las dependencias burocraticas 0 de los grupos de interes privado.

De igual forma, es necesario promover y fortalecer el debate democratico en el procedimiento administrativo para impedir el monopolio de la destreza en la administraci6n publica, y para restaurar algunas funciones que deben asumir responsablemente el poder ejecutivo y el Congreso, brindando nueva capacidad y, por 10 tanto, la posibilidad de debatir en un mismo nivel con los funcionarios gubernamentales y con la sociedad civil.

Si bien se ha hablado en America Latina de una reforma general de la administraci6n publica, y especial mente de su sistema de decisi6n y operaci6n regional y local, esta constituye un tema central de la agenda de gobernabilidad

5 Kliksberg, Bernardo (comp.), Pobreza: un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, CLAO/FCElPNUO Caracas, 1993.

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Particlpaclon c1udadana como polltica de Estado para legitimar la democracla en Guatemala

de las democracias modernas, p~r ello es necesario y preponderante la promoci6n de una verdadera reforma de la administraci6n publica y no sola mente una desconcentraci6n de responsabilidades.

3.4 Fortalecimiento de los partidos politicos

Los partidos politicos son indispensables para asegurar el debate abierto sobre alternativas significativas, coadyuvar a la integraci6n de intereses dispersos y desarrollar lideres politicos. Pero para continuar realizando estas funciones, los partidos tendrian que adaptarse a las cambiantes necesidades e intereses de un electorado mas exigente y demandante, que se encuentra menos dispuesto a comprometerse ciega e irrevocablemente con un partido especifico y sus candidatos.

Ante la carencia de una teoria general de los partidos, Duverger propone la elaboraci6n de una metodologia que comience a dar relevancia a los aspectos estructurales y supra estructurales de estas organizaciones. Su trabajo intenta tomar la opci6n de enfatizar sobre la forma institucional y el accionar que desarrollan los partidos dentro de la estructura del Estado, como criterio que Ie permite una visi6n sistematica sobre los tipos y los sistemas de partidos existentes en diversas partes del mundo. 6

Sartori define que el sistema de partidos es una sub-unidad del sistema politico, cuya apertura y evoluci6n han dependido de que los paises logren acumular condiciones significativas de representaci6n y participaci6n por parte de los partidos y la ciudadania, pero ambas ,no son suficientes. Sin embargo, Sartori define que "si no hay un gobiemo constitucional y responsable, ello no conduce en 10 absoluto a una comunidad polftica basada en los partidos, a un sistema de partidos" 7

Para cumplir adecuadamente con sus funciones, un partido politico debe inicialmente reflejar los intereses y necesidades de grandes fuerzas sociales y de grupos de interes de la sociedad y, luego, ser en alguna medida independiente de los intereses particulares y tener capacidad de agregarlos y sintetizarlos en compromisos mas amplios, proponiendo cursos de acci6n concretos respecto de los diversos problemas sociales.

Los cambios en la estructura del partido, membresia, liderazgo y actividades, habran de estar orientados hacia el incremento de su habilidad para realizar estas dos conflictivas pero indispensables funciones. En el marco de un ambiente altamente complejo y cargado de informaci6n, los partidos deben

6 Duverger, Maurice. Los Partidos Politicos. Mexico1980:. FeE. 7a. reimpresi6n, 460 pp. 7 Sartori, Giovanni. Partidos y Sistemas de Partido. Madrid, 1987 . Alianza Universidad, pag. 267.

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Partlclpacion cludadana como polltica de Estado para legltimar la democracia en Guatemala

servir de ayuda para percibir el mundo, interpretar los acontecimientos, seleccionar y filtrar la informaci6n y viabilizar alternativas.

Por otra parte, el fortalecimiento de los partidos politicos requiere de una transparencia en la obtenci6n de sus fuentes de financiamiento. Los partidos politicos no deberian depender exclusivamente de sus miembros individuales, intereses organizados 0 del Estado, para tener los recursos necesarios que les permitan IIevar a cabo sus funciones.

Deben ser capaces de obtener apoyo de varias fuentes a traves de procesos transparentes y comprobables. Lograr un balance apropiado entre estas acciones resulta dificil, pero importante, en las distintas sociedades. EI peligro de que los partidos politicos se conviertan en demasiado dependientes y respansables, a bien generen duda sabre sus patracinadares, ante intereses de grupos de poder, puede ser evitado por medio de una abierta publicidad de todas las contribuciones politicas y de la disposici6n equitativa de los ingresos como una alternativa y contra peso de la corrupci6n.

3.5 Fortalecimiento de la funci6n de los mecanismos de represen taci6n

Es sabido que ni en America Latina ni en el mundo existe un sistema electoral 6ptimo, y que la combinaci6n entre principios de representaci6n (mayoritario y proporcional) e instrumentos de configuraci6n del sistema (diseno de las circunscripciones, de representacion y f6rmulas especificas de asignacion de escanos de poder) impactan de manera diferencial en la configuracion del sistema de partidos y la conformacion del gObierno.8

Si bien la eleccion de un sistema sobre otro se evalua en el contexta concreto de la relacion entre Estado y sociedad, es conveniente destacar la necesidad de conformar opciones partidarias solidas, que eviten la dispersion electoral, y mayorias legislativas consistentes, que superen los peligros de una excesiva fragmentacion.

Sin embargo, en sociedades complejas, la representacion y agregaci6n de intereses no pasa solamente por los partidos politicos; tambien esta vinculada al desarrollo de formulas institucionales, capaces de responder a la creciente complejidad de una sociedad en continuo cambio y cada vez mas demandante. En particular, y con raz6n, se ha insistido en algunas limitaciones del modele clasico del IIamado subsistema de partidos como esquema de mediaci6n privilegiado entre la sociedad civil y el Estado. Por otro lado, se destacan las ventajas de acuerdos, mediante los que intereses organizados pueden mediar

8 Franco, Rolando. Sistemas Electorales y Gobernabilidad, en Jose Luis Barros et aI., Transiciones a la Democracia en Europa y America Latina, Mexico, FLACSO/Porrua/Universidad de Guadalajara, Mexico, 1991, pp. 169-193

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Participacion ciudadana como politico de Estado para legitim or 10 democracia en Guatemala

entre sus miembros (individuos, empresas, comunidades, grupos) y diversos interlocutores (sobre todo los organismos del Estado 0 gobierno). 9

Es necesario revisar los alcances y posibilidades de pactos multiples, en diversas dimensiones y niveles de la sociedad. Estos · pactos de "nuevo tipo" constituirian acuerdos basicos sobre el rumbo de paquetes estrategicos de politicas, pero tam bien f6rmulas de toma de decisiones, capaces de incorporar garantias de previsibilidad y de compromiso en la acci6n de los acto res econ6micos, sociales y politicos, de modo que aseguren la conformaci6n de un paradigma de gobernabilidad.

La nueva cultura de la gobernabilidad democratica estaria definida p~r un conjunto de ideas y valores capaces de determinar los limites, las mediaciones, las posibilidades y los intercambios entre el gobierno, el mercado y la sociedad civil en un mundo globalizado.

Se trataria de una cultura que habria de incorporar a los valores tradicionales de la democracia (libertad, tolerancia, respeto a las minorias, etc.) las condiciones exigidas por las necesidades de gobernar a las sociedades complejas; una cultura de pesos y contrapesos, de demand as ciudadanas responsables frente a un Estado obligado a rendir cuentas, pero tambien de una participaci6n amp/iada mediante canales institucionalizados; una cultura que tolere las diferencias, pero que sea capaz de resguardar espacios para ciertas decisiones unificadoras; una cultura que, en definitiva, logre integrar orden y libertad, justicia y eficiencia, en un marco democratico y de desarrollo socioecon6mico equilibrado.

4 (,Que es la participacion ciudadana?

Se define participaci6n ciudadana como la presencia de los ciudadanos en los asuntos pub/icos. Esta es una condici6n necesaria para alcanzar la gobernabilidad democratica. En la medida en que el ejercicio del poder se legitima a traves de un consenso social, las posibilidades de visualizar las demandas, aspiraciones, necesidades y oportunidades de los sectores sociales, se amplian aun mas.

Puede afirmarse que la legitimaci6n de la democracia se vincula de forma directamente proporcional al aumento de la calidad de la participaci6n ciudadana. Sin embargo, en nuestra sociedad se destaca una marcada exclusi6n de la mayo ria poblacional respecto a la toma de decisiones sobre los asuntos publicos; de tal forma que el consenso se reduce a minorias no representativas de la pluralidad de intereses de la ciudadania.

9 Schmitter. Philippe C. Corporatismo (Corporativismo). en Matilde Luna y Ricardo Pozas H .. Relaciones corporativas en un per[odo de transici6n, IIS-UNAM, Mexico, 1992, p. 4

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Participacion ciudadana como politico de Estado para legitimar ia democracia en Guatemala

Una de las razones primarias para tal exclusi6n, deriva de la ausencia de informaci6n, e interiorizaci6n de la ciudadanfa, sobre lasposibilidades de nuestro marco jurfdico en cuanto al reconocimiento formal de espacios de participaci6n. Aun y cuando existe el marco jurfdico, no existen los mecanismos para poner en marcha 10 que estipula la ley.

La presencia del ciudadano en las decisiones que Ie competen, tanto individual como colectivamente, necesita de una adecuaci6n funcional que Ie permita el acceso y la conformaci6n no excluyente de centros de decisi6n a partir del nivel local, que en ultima instancia, tambien sean capaces de incidir en la formaci6n de voluntad sobre las decisiones que sobrepasan el ambito del Estado-Naci6n.

De esto deriva la importancia de la participaci6n ciudadana, como un proceso gradual, mediante el que se integra al ciudadano en forma individual 0

participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalizaci6n, control y ejecuci6n de las acciones en los asuntos publicos y privados, de los que se ve afectado en 10 politico, econ6mico, social y ambiental para permitirle el pleno desarrollo como ser humano y en su ambito colectivo.

Se debe destacar que la participaci6n es un proceso de generaci6n de conciencia crftica y propositiva en el ciudadano. La participaci6n no es realmente efectiva mientras no conlleve la modificaci6n y ampliaci6n de las relaciones de poder.

EI fin de la participaci6n ciudadana no es tanto ella en si misma, sino la finalidad que deberia perseguir es la mejora de sus condiciones de vida como persona y como parte de la sociedad.

La participaci6n ciudadana implica proceso de participaci6n social, realizada en el ambito geografico 0 funcional inmediato, en procura de mejorar condiciones de vida para una determinada colectividad. De igual forma implica participaci6n politica realizada directamente 0 a traves de representantes en la busqueda de canales institucionales del Estado para lograr decisiones gubernamentales.

La trascendencia de la participaci6n politica es la que permite de manera mas amplia la influencia del ciudadano en los asuntos publicos. Pero en realidad la participaci6n es una sola y se conforma con nuestras acciones en los tres campos de acci6n. Tambien la participaci6n debe verse desde tres perspectivas:

• Como derecho: expresada en la facultad de involucrarnos en el quehacer social para influir en nuestro devenir.

• Como deber: como la responsabilidad de participar en los asuntos publicos.

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• Como mecanismo: como instrumento mediante el que se puede ejercer derechos y deberes.

Asf, en el marco jurfdico pueden identificarse derechos, deberes y mecanismos relacionados con la presencia ciudadana en 10 publico.

5 Caracteristicas generales de participacion ciudadana

EI termino participaci6n, en un sentido estrictamente sociol6gico, tiene dos sentidos: En el sentido fuerte, participar significa intervenir en los centros de gobierno de una colectividad, es decir, en un grupo, una asociaci6n, una organizaci6n, una comunidad local del que se es miembro. En este, participar en las decisiones implica una posibilidad real y el acto concreto de concurrir a la determinaci6n, en un plano de relativa igualdad, con los demas miembros, de los objetivos principales de la vida de la colectividad, del destin~ de recursos de todo tipo entre empleos alternativos, del modelo de convivencia hacia el que se tienda, de la distribuci6n entre todos de los costos y beneficios .. .

En el sentido debil, participar significa tomar parte de un modo mas 0 menos intense y regular en las actividades caracterfsticas de un grupo, una asociaci6n, etc., exista 0 no para el sujeto la posibilidad real de intervenir eficazmente en las decisiones de mayor relieve que se toman en los centros de gobierno de la colectividad en cuesti6n.10

La idea de la participaci6n goza de mejor fama que la otra palabra que sirve para explicar el funcionamiento de la democracia contemporanea: la representaci6n. De hecho, el auge que han cobrado muchos de los mecanismos participativos en la actualidad no se entenderfa sin asumir la crftica paralela que se ha formulado a ese otro concepto. Segun esa crftica, la ciudadanfa participa porque los representantes formales no siempre cumplen su papel de enlace entre el gobierno y los problemas puntuales de una porci6n de la sociedad; se participa para asegurar que quienes representan a la ciudadanfa tomen decisiones que real mente obedezcan a las demandas, las carencias y las expectativas de los distintos grupos que integran una naci6n; la representaci6n es un termino insuficiente para darle vida a la democracia.

Sin embargo, representaci6n y participaci6n forman un conjunto indisoluble en el marco de la democracia. Ambos terminos se requieren inexorablemente. Cuando la critica a las formas tradicionales de representaci6n democratica lIeg6 al extremo de reclamar una democracia participativa capaz de sustituirla, 0lvid6 por 10 menos dos aspectos importantes: inicialmente que la

10 Arzaluz Solano, Socorro. Algunas reflexiones te6ricas sobre la participaci6n ciudadana. Colegio de Mexico, 1999.

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Participaci6n ciudadana como politica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

participacion no existe de manera perfecta, para todos los individuos y para todos los casos posibles.

Pero olvido tambiem otro aspecto: que la verdadera representacion no puede existir, en la democracia, sin el auxilio de la forma mas elemental de la participacion ciudadana: valid ada a traves de la eleccion popular.

Ninguna r epresentacion d emocratica puede darse s in I a participacion del os electores, del mismo modo en que no existe forma alguna de participacion colectiva en que no haya (al menos de m anera incipiente) un cierto criterio representativo. En el ambito democratico ambas formas se entrelazan de manera constante, y, a traves de los votos: la forma mas simple e insustituible, a la vez, de participar en la seleccion de los representantes politicOS. 11

Ello no significa que la participacion ciudadana se agote en las elecciones, como tampoco significa que los votos sean la (mica forma viable de darle vida a la participacion democratica. Para que esa forma de gobierno opere en las practicas cotidianas, es indispensable que haya otras formas de participacion ciudadana mas alia del sufragio.

De igual forma, no puede haber democracia sin un cuadro basico de representantes politicos; la participacion que realmente puede tener cabida en las sociedades modernas es la que comienza por la seleccion de representantes a traves de los partidos politicos, y que solo mas tarde atraviesa tambien por las instituciones, organizaciones politicas y sociales, y los ciudadanos que estan dispuestos a defender sus intereses frente a los demas. Dicho de otra forma, la participacion entendida como una forma de controlar y moderar el poder otorgado a los representantes politicos.

Por ello es indispensable la mas acertada representacion politica de la voluntad popular y para obtenerla, hasta ahora, no hay mas camino que el de eleccion por medio de partidos organizados y a traves de los votos, pero al mismo tiempo es preciso que en ese regimen haya otras formas de controlar el ejercicio del poder concedido a los gobernantes.

Es necesario que exista el control del ejercicio no solo a traves de mecanismos que establecen las mismas instituciones generadas por la democracia, con la division de poderes, sino tambien formas especificas de participacion ciudadana.

Si I a r epresentacion y la p articipacion s e s epararon como c onsecuencia del desarrollo politico de la humanidad, las sociedades actuales han permitido su vinculacion a traves del ejercicio cotidiano de las practicas democraticas. EI

11 Merino, Mauricio. La participaci6n ciudadana en la democracia, Instituto Federal Electoral, p. 11 . Mexico 1998.

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voto es el primer puente, pero detras de el siguen las libertades politicas que tambien acuri6 el siglo pasado y que se han profundizado con el paso del tiempo. De modo que, en suma, la democracia no se agota en los procesos electorales, ni los partidos politicos poseen el mono polio de la actividad democratica.

En las sociedades democraticas la participaci6n ciudadana es la pareja indispensable de la representaci6n politica. Ambas se necesitan mutuamente para darle significado a la democracia. No obstante, la primera es mucho mas flexible que la segunda y es tambien menos conocida, aunque su nombre se pronuncie con mas frecuencia.

Separada de la representaci6n a la que debe su origen, la participaci6n se vuelve irremediablemente un camino de doble sentido: de un lado, sirve para formar a los 6rganos de gobierno pero, de otro, es utilizada para influir en ellos, para controlarlos y, en no pocas ocasiones, para detenerlos.

En otras palabras: la participaci6n es indispensable para integrar la representaci6n de las sociedades democraticas a traves de los votos, pero una vez constituidos los 6rganos de gobierno, la participaci6n se convierte en el medio privilegiado de la IIamada sociedad civil para hacerse presente en la toma de decisiones politicas.

A partir de las consideraciones anteriores, se expresan cuatro caracteristicas de la participaci6n ciudadana

• Supone el ejercicio del voto • Actividades que realizan los ciudadanos en las camparias politicas

emprendidas por los partidos 0 en favor de algun candidato en particular

• Practica de actividades comunitarias 0 de acciones colectivas dirigidas a alcanzar un fin especifico

• Puede derivar de algun conflicto en particular

AI identificar estas caracteristicas se debe tomar en cuenta que no es 10 mismo participar para hacerse presente en la integraci6n de los 6rganos de gobierno, que hacerlo para influir en las decisiones tomadas por estos, para tratar de orientar el sentido de sus acciones.

Aunque la participaci6n ciudadana, en general, siempre se refiere a la intervenci6n de los particulares en actividades publicas, en calidad de portadores de determinados intereses sociales, nunca sera 10 mismo votar que dirigir una organizaci6n para la defensa de los derechos humanos, 0 asistir a las asambleas convocadas por un gobierno local que aceptar una candidatura por alguno de los partidos politicos.

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Participaci6n ciudadana como politica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

Es necesario reconocer en este sentido, que la busqueda de una mayor flexibilidad en las formas politicas de organizaci6n ciudadana es una necesidad contemporanea.

Por otra parte, el derecho ciudadano a la asociaci6n para participar en los asuntos publicos es otra de las formas esenciales de la democracia local. Si bien tomar parte de los asuntos publicos puede consistir en una iniciativa individual, es importante tambien valorar la asociaci6n entre ciudadanos debido a su componente colectivo, el que se refleja en los objetivos 0 metas de la asociaci6n y en sus actividades. Es decir, tomar parte de los asuntos publicos es un derecho ciudadano, de naturaleza individual , pero se ejerce mejor como esfuerzo y como objetivo si la iniciativa es colectiva, mediante la asociaci6n.

Otro aspecto implicado en el tema de la participaci6n es la flexibilidad de la asociaci6n, y la variedad de formas para integrarse.

En primera instancia, depende de los ciudadanos definir las caracteristicas organizativas, sus objetivos y actividades (siempre y cuando se mantengan dentro del marco legal). EI enfasis en esta capacidad ciudadana es fundamental para distinguir entre las formas asociativas dirigidas desde los gobiernos y aquellas que se derivan de la iniciativa ciudadana . Los gobiernos promueven ciertas formas Uuntas de vecinos, patronatos, comites de colaboraci6n, consejos ciudadanos, etc.), las que debieran difundirse como opciones no excluyentes de las formas que los ciudadanos originen (organizaciones urbanas, comites de lucha, asociaciones ecologistas, de amas de casa, etc.).

Representa un valor agregado la existencia de ambos tipos de participaci6n en asociaciones y ademas su complementariedad en la capacidad para tener actividades conjuntas en beneficio de la sociedad, sin establecer competencia, sino cooperaci6n. Resulta igualmente importante que los munlclplos promuevan formas de organizaci6n ciudadana, como que los ciudadanos promuevan sus formas propias.

En ambos casos, la participaci6n y su adecuaci6n en el ambito municipal puede proponerse en las siguientes vertientes: a) el derecho a tomar parte de los asuntos publicos; b) el derecho a hacerlo de manera individual; c) el derecho y ventaja de hacerlo de manera colectiva; d) las posibilidades 0

alternativas no excluyentes de participar en las formas asociativas promovidas desde el gobierno 0 las originadas desde los propios ciudadanos.13

13 Pizzorno, citado por Gustavo Garza en La gestion municipal en el area metropolitana de Monterrey p. 361 . Mexico 1998.

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6 Escenario de la participacion

Participacion ciudadana como politic a de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

Para generar escenarios favorables de participacion, se debe contar con al menos los siguientes principios de la democracia:

• Voto /ibre, secreto y efectivo. Garantizar que la integracion de los poderes legislativo y ejecutivo en los tres 6rdenes de gobierno: central, departamental y municipal, tenga como referencia insustituible el voto libre, secreto y efectivo del ciudadano. EI voto libre y universal es la (mica fuente de legalidad y legitimidad para la formacion de gobiernos y representaciones.

• Desarrollo de una nueva cultura politica. La democracia, como ninguna otra forma de gobierno, requiere de la participacion activa y consciente de la ciudadania para hacerse realidad. Por ello, es necesaria una nueva cultura politica que de vuelta a las formas autoritarias de comprender y ejercer el poder, una nueva cultura politica que tenga como centro y eje de su desarrollo a los valores de la democracia, como son: la tolerancia, el consenso, la legalidad, la pluralidad.

• Participacion real y efectiva incorporada a la Constitucion Politica y el impulso a las figuras de participacion ciudadana como el Referendum, el Plebiscito y la Iniciativa de la ciudadania.

• Pluralismo politico. EI sistema de partidos debe ser correspondiente a la diversidad y pluralidad de expresiones culturales y corrientes que esten presentes en la sociedad. EI regimen partida rio debe construirse con criterios que, por un lado, hagan mas flexibles los actuales criterios para conformar partidos politicos, con la finalidad de que sean los ciudadanos, que con su voto, los que decidan la permanencia en la vida politica de las agrupaciones partidarias. Por otro lado, sin embargo, la legislacion debera contemplar mecanismos que impidan que la flexibilidad de requisitos no sea la puerta para originar un pluralismo partidario artificial. 14

Abordadas las caracteristicas generales de la participacion ciudadana, en America Latina los principales escenarios de participacion 0 mecanismos a traves de los que la colectividad se organiza, se deriva en 10 siguiente:

6.1 Partidos politicos

Surgen de manera rudimentaria, en las formas mas incipientes en la segunda mitad del s iglo X IX, P ero no fue sino h asta d espues del a S egunda Guerra

14 Alternativa Ciudadana 21. La participaci6n politica. Bogota, Colombia 2002

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Mundial cuando se consolidaron como instrumento privilegiado de organizaci6n politica, de comunicaci6n entre gobernados y gobernantes y de conformaci6n de la representaci6n politica de la ciudadania.

Sus compromisos iniciales fueron la elaboraci6n y propuesta de proyectos politicos viables, capaces de satisfacer las necesidades de la sociedad representada por ellos.

Actualmente, la suma de proyectos elaborados por todos y cada uno de los partidos define, al menos en 10 general, el proyecto de naci6n que una sociedad decide adoptar como rumbo, a traves de una politica publica.

La caracteristica central de los partidos consiste en que existen y se desarrollan en aquellas sociedades en que la lucha por el poder se procesa en el campo electoral de la que son los actores principales. Asi, los partidos requieren de acuerdos basicos que les permitan preservar el espacio electoral como el ambito privilegiado de competencia, incluso cuando resulten vencidos.

Par su naturaleza representativa, los partidos son organizaciones que participan en muchas de las instituciones del Estado, desempenando funciones sociales y politicas imprescindibles para una democracia. Estas funciones sociales son aquellas que tienen los partidos como organizaciones que nacen del cuerpo social, con ciertas responsabilidades: socializaci6n politica, movilizaci6n de la opini6n publica, representaci6n de intereses y legitimaci6n del sistema politico.

La socializaci6n politica implica un proceso de educaci6n de los ciudadanos en la democracia. Los partidos modernos deben practicar y promover los valores democraticos, el respeto de los derechos humanos, la practica de la tolerancia y el derecho al disenso; para realizarlo cuentan con sus propios medios de difusi6n, publicaciones, escuelas de cuadros y, en general, centr~s de transmisi6n de sus ideas.

La figura del partido politico es imprescindible para la democracia, ya que hace viables las decisiones mayoritarias e impide excluir de los derechos a las minorias, permite el consenso pero tambien el disenso y, por tanto la tolerancia y ellibre debate de las ideas, programas politicos y leyes. 15

Una de las funciones institucionales de los partidos es su papel en la organizaci6n y composici6n de los poderes publicos, tanto del ejecutivo como del poder legislativo. En este ultimo, los candidatos triunfadores de los partidos integran el Congreso y la Presidencia y Vicepresidencia (en el caso de

15 Ziccardi, Alicia. La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas, Mexico, Miguel Angel Porrua-IISUNAM, 1996.2a.ed

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Participacion ciudadana c omo politica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

Guatemala); igualmente, ocupan las distintas comisiones y estructuras parlamentarias.

6.2 Organizaciones civiles

La intervenci6n de la sociedad civil en demanda de mayores espacios de opini6n y acci6n publica conduce a acuerdos e instituciones que incentiven la apropiaci6n de una cultura de participaci6n y corresponsabilidad ciudadana que es fundamental para el florecimiento de la cultura democratica.

EI desarrollo democratico implica la participaci6n organizada de los ciudadanos en la toma de decisiones, por 10 que la sociedad y sus organizaciones deben tomar parte en la formulaci6n, ejecuci6n y evaluaci6n de las politicas publicas, asi como en las tareas de seguimiento social.

Durante los ultimos diez anos, las organizaciones civiles se han multiplicado con rapidez y han diversificado sus campos de acci6n. En 1985 se calculaba que este tipo de agrupaciones no rebasaba las 1000, Y la mayor parte de elias se concentraban en el ambito asistencial. Si bien la asistencia social ha permanecido como un campo de actividad preponderante, actualmente el proceso organizativo y el interes por participar en la vida publica, se ha extendido a diversos ambitos del acontecer nacional, enriqueciendo el escenario politico y ofreciendo nuevas alternativas al desarrollo social.

Este fen6meno aparentemente novedoso, en decadas pasadas recibi6 distintas denominaciones: movimientos sociales, movimientos populares, grupos de interes 0 de presi6n, organizaciones de base, etc. Actualmente, el auge y la complejidad que han adquirido las diversas iniciativas de organizaci6n ciudadana ha propiciado dificultades para construir una definici6n que aglomere a la amplia gama de organizaciones que integran este universo con el fin de hacerlas reconocibles para el resto de la sociedad y para el Estado.

De ahi que exista una variedad de terminos para referirse a elias: organizaciones no lucrativas, tercer sector, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, entre otras. Cad a una de estas denominaciones corresponde a diferentes puntos de vista y a diferentes interpretaciones de una misma realidad social.

Durante los ultimos anos la tendencia ha side que las organizaciones civiles se agrupen en redes, p rincipalmente para acceder a f inanciamiento, necesidad de agilizar mecanismos para intercambio de informaci6n, interes por articular programas microsociales con proyectos de alcance local, nacional e internacional y consolidaci6n de mecanismos de representaci6n

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Participacion ciudadana como politica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

Algunos autores convergen en que se puede distinguir entre tres tipos de redes: especializadas, amplias y coyunturales.

• Redes especializadas en torno a un tema comun, realizan actividades de investigaci6n, promoci6n, difusi6n y capacitaci6n, as! como diseno de propuestas alternativas de polfticas publicas relacionadas con su area de interes.

• Redes amplias que se conforman con la finalidad de fortalecer a las organizaciones civiles en su relaci6n con el gobierno.

• Redes coyunturales, que se forman para abrir canales de expresi6n de las organizaciones civiles en foros internacionales 0 en circunstancias politicas relevantes, como los procesos electorales.

6.3 Asociaciones comunitarias

En el ambito municipal, la participaci6n comunitaria tiene como finalidad proponer i niciativas que s atisfagan I as n ecesidades del os h abitantes en s u conjunto con el fin de colaborar en la realizaci6n de obras y de prestaci6n de servicios publicos de manera comprometida en busca del desarrollo individual y comunitario de los ciudadanos.

En el largo plazo, una de las caracter!sticas mas importantes de la participaci6n comunitaria, es su funci6n generadora de redes de acci6n y de capacidad organizativa, pues desarrolla la conciencia civica de los vecinos, refuerza los lazos de solidaridad y hace mas comprensible la noci6n de interes general, incentivando a los individuos a intervenir en la gesti6n publica local. Es tambien un medio y un objetivo democratico, que reconoce el derecho de intervenci6n de todos los ciudadanos fortaleciendo el tejido social. 16

Las tareas de acci6n comunitaria se pueden realizar a traves de diversos medios: promotores voluntarios, autoridades y organismos auxiliares y medios de comunicaci6n local. AI primer grupo pertenecen ciudadanos designados por la municipalidad para IIevar a cabo las acciones que permitan la organizaci6n de la comunidad, a fin de fomentar la conciencia entre sus miembros as! como el trabajo conjunto en el cumplimiento de los programas municipales.

Se conforman ademas las asociaciones de vecinos, que pueden tener caracter permanente 0 temporal. Se conocen tambien las juntas de vecinos, juntas de vigilancia, comite de colonias, barrios, etc.

16 Secretaria de Gobernaci6n , Instituto Nacional de Administraci6n Publica, y Centro Nacional de Desarrollo Municipal Mexicano. GUlas tecnicas de capacitaci6n municipal. Mexico 1998.

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Participacion ciudadana como politico de Estado para Jegitimar 10 democracia en Guatemala

Este tipo de asociacionismo tiene por objetivo procurar la transparencia, honestidad y eficiencia en el ejercicio de los recursos de administracion municipal. Sus funciones son, entre otras, obtener informacion suficiente y oportuna acerca de la aplicacion de recursos de la administracion; contribuir para que las actividades se apeguen' a la normatividad emitida para el funcionamiento y vigilar I a e jecucion de 0 bras a cargo del a a utoridad 0 de comites de la comunidad.

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II. Marco de Referencia

1. Definicion del Problema

La investigacion busca identificar las caracterfsticas generales de la participacion ciudadana en Guatemala. EI analisis del estudio se centra en la identificacion del marco jurfdico de participacion de la ciudadanfa guatemalteca y de las formas de aplicacion para la legitimacion de la democracia en el ambito local.

En este estudio se entiende la participacion ciudadana, en sus terminos generales, como la articulacion de condiciones y acciones que permiten la apertura de espacios en el ambito publico.

En ese sentido, surgen las siguientes interrogantes que representan el eje de esta investigacion:

• ~Que se entiende por participacion? • ~Hay participacion en la gestion publica local de Guatemala? • ~Existen mecanismos que promuevan la participacion en el ambito

local? • ~ Que se entiende por democracia? • ~Cuales son los escenarios que promueven la democracia? • ~Cual es el escenario que enfrenta la participacion? • ~QuiEmes son los principales actores en la ciudadanfa? • ~QuiEmes son los mas beneficiados par la participacion ciudadana? • ~Donde se registra principal mente la participacion? • ~Hay mas participacion actualmente que en anos anteriares? • ~Se considera un deber luchar por la promocion de espacios de

participacion?

Con estas interrogantes como hilos conductores, la investigacion abordara las principales caracteristicas de la participacion en Guatemala y como la aborda la ciudadanfa, pero principal mente como se institucionaliza a traves del marco legal vigente.

2. Objetivos

2.1 Objetivo General

Determinar en el marco legal, los ejes de polftica que promueven la participacion ciudadana.

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2.2 Objetivos Especificos


• Establecer los niveles de participaci6n ciudadana en Guatemala, sus actores principales y los espacios en que se desenvuelven dentro de la gesti6n publica.

• Analizar en el contexto juridico, los espacios de participaci6n que se promueven de jure y los que se practican de facto en el municipio.

• Analizar el proceso hist6rico politico y social de las formas y modalidades de participad6n en Guatemala.

3. Alcances y Limites

3.1 Alcances EI estudio busca establecer una investigaci6n exploratoria de caracter documental que preve sea acercamiento para posteriores investigaciones en temas especificos de participaci6n.

3.2 Limites Los resultados del estudio no juzgan el hecho hist6rico ni los efectos de caracter politico, social y econ6mico, sino a borda un acercamiento a I estudio de la participaci6n ciudadana y el marco. juridico que la promueve a nivel municipal.

4. Aporte EI aporte fundamental del presente trabajo es contribu ir a establecer las condiciones que limitan la participaci6n en la gesti6n publica a traves del analisis del marco juridico.

5. Participacion ciudadana en Guatemala

La relacion entre gobierno local y sociedad se enmarca dentro de la implementacion de la estrategia sobre control ciudadano 17 en la gestion publica que se ha definido en algunas experiencias municipales. EI control ciudadano se fundamenta en abrir la municipalidad a la ciudadania para acceder a los documentos publicos, conocer la manera de administrar el presupuesto local, fiscalizar la ejecucion de los planes, programas y proyectos, asi como hacer de la informaci6n publica un instrumento democratico para hacer eficiente la gesti6n municipal.

EI control ciudadano no solamente implica la rendici6n de cuentas sobre asuntos administrativos, sino tambien significa gestion participativa donde los representantes y representados actuan coordinadamente por los intereses del municipio. Para que el control ciudadano resulte efectivo, es necesario realizar

17 EI control ciudadano comprende la veeduria, cabildos abiertos, audiencias publicas, participacion comunitaria, quejas y demandas ciudadanas.

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Participacion ciudadana c omo politica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

diagn6sticos participativos con el fin de conocer los niveles de relaci6n existente entre los grupos sociales y las municipalidades, identificaci6n de las principales debilidades tecnicas reconocidas por las autoridades y por la poblaci6n, y la disposici6n de incorporarse en la implementaci6n de una propuesta para fortalecerlas.

EI tema de coordinaci6n municipal con la sociedad se limita, muchas veces, al apoyo con mana de obra no calificada, apoyo material 0 charlas que no convergen en el punto fundamental de coordinaci6n conjunta de proyectos, asf como ejecuci6n y monitoreo con participaci6n ciudadana real.

Es importante destacar que en Guatemala los municipios no cuentan con procesos formales de articulaci6n entre la municipalidad y la sociedad civil. En algunos casos se encuentran municipios que coyunturalmente han real izado organizaciones en forma temporal y para fines especfficos.

En las ultimas decadas se han experimentado crecimientos significativos de mecanismos administrativos, de gerencia y planificaci6n estrategica. Los municipios reciben demandas aparentemente contradictorias. Por un lado, existe una fuerte tendencia a la reducci6n del gasto publico, desde la 6ptica del modelo conocido como "estado de bienestar"; y por el otro, aparecen nuevas demandas.

La reducci6n del gasto publico se ve fortalecida por acciones concretas: • Procesos de descentralizaci6n que transfieren distintas funciones a

instancias inferiores • Privatizaci6n de empresas publicas. • Busqueda del a r acionalizaci6n a t raves de un a parato a dministrativo

mas pequeno.

Existen modelos que se ven afectados en los modos de producir, los vfnculos econ6micos, sociales y politicos y las formas de participaci6n democratica, el rol social del ciudadano y principal mente, los nuevos atributos que se espera de los ciudadanos para integrarse al sistema y a su vez contribuir activamente a la proyecci6n regional de su ambito.

Las nuevas tendencias muestran una dinamica distinta en que los municipios ya no suplen diversas actividades como la privada, sino que promueven las iniciativas de los emprendedores mas dinamicos, creando economfas externas y entornos macroecon6micos favorables, impulsan a los agentes productivos mas debiles, inyectan espfritu de empresa desde los poderes publicos y favorecen las formas asociativas y una cooperaci6n de empresas e instituciones que permita obtener una planificaci6n concertada.

Es suma, persiguen el desarrollo humane como meta final para que se fortalezca y profundice la democracia como camino a tomar. En este contexto,

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el trabajo y coordinaci6n con la sociedad civil hacia un proyecto nacional de productividad, competitividad y crecimiento, que se combine eficazmente con el mercado, que se retire de sectores donde no necesariamente deba participar, y que apoye todas las vias de organizaci6n de la sociedad civil.

Actualmente no impera la pugna entre 10 privado y 10 estatal, sino el inten3S general, para el que todos los ciudadanos contribuyan . Esta claro que el estado no es el unico duerio y soberano de 10 publico. Pueden coexistir formas co-gestoras y cooperativas, como alternativas validas para fortalecer el espacio publico-participativo, articulando al Estado y al mercado con las entidades v oluntarias de I a comunidad. Los n uevos marcos r egulatorios, los entes reguladores de las privatizaciones, pueden lograr que el empresario privado apoye al Estado en la prestaci6n del servicio pero manteniendo el direccionamiento y los objetivos politicos trazados en funci6n del bien comun, en el marco de politicas publicas establecidas.

EI municipio es e I espacio principal desde d onde se impulsa la d emocracia participativa. Esta exige, como cuesti6n previa, la afirmaci6n de la democracia representativa e n t oda I a s ociedad, c on v igencia del ibertades, elecciones y partidos politicos ens u c onformaci6n c lasica. S upone a demas a perturas de canales directos al ciudadano tanto en terminos individuales como en terminos comunitarios 0 asociativos.

La descentralizaci6n se impulsa en terminos de poder y recursos como una apertura a la participaci6n de la sociedad civil. Los gobiernos locales, en particular, se refuerzan en atribuciones y recursos. Pero tambien se concibe de una manera radicalmente distinta a la 16gica vertical y burocratica del estado latinoamericano, donde muchos municipios imitan al resto del Estado en la producci6n incesante de normas.

La participaci6n es tambien un deber de la comunidad . Los problemas que enfrenta la comunidad no los soluciona el estado, por mas que este se haya, hist6ricamente, arrogado una serie de funciones y tareas, donde muchas de elias pueden ser absorbidas y ejercidas por la ciudadania.

EI concepto de sociedad civil es fundamental tanto para aquellos que estan encargados de la transici6n de gobiernos a la democracia como para los estudiosos de dichos cambios. Se Ie ha atribuido el reciente renacimiento de este termino a las transformaciones politicas y sociales en los paises de Europa del Este en los arios setenta y ochenta.

EI matiz positiv~ que se Ie da a la sociedad civil en estos contextos politicos presenta su paralelo en los debates academicos, donde los estudiosos del tema han convertido este concepto analitico en un ideal normativo.

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EI termino se utiliza para referirse a los grupos que se encuentran fuera del poder del Estado, en que las clases de relaciones generadas entre gobiernos nacionales y agencias de prestamo internacionales hacen que los grupos comunitarios sean parte de sus estrategias. Ello permite que sea mas factible que las organizaciones faciliten las practicas de los gobiernos y las agencias donantes.

Las organizaciones de la sociedad civil se prestan para m as, que servir de mecanismos de legitimacion y desmovilizacion para instituciones de prestamo y gobiernos internacionales. Estas organizaciones tambien son utilizadas para suministrar servicios que, previos a las poHticas de ajuste estructural, eran proveidos por el Estado de bienestar.

La estructura de coordinacion y participacion de la sociedad civil se enmarca sobre la base de una accion participativa y organizada de todos los sectores que conforman el municipio y se ven incididos por la gestion de gobierno local.

La gestion local asume un rol de agente facilitador. planificador, coordinador y articulador de las acciones integrales de intervencion en el territorio y tambien de acompariamiento y supervision de la ejecucion de las diversas acciones y planes a implementar. Las acciones y operaciones se ejecutan en el marco de la normativa juridica, legal y administrativa de la institucionalidad local publica y privada con el objetivo de generar valor agregado en los ciudadanos quienes asumen roles activos y permanentes. Con estas acciones se fortalecen las organizaciones sociales con el objetivo de generar potencial idades y garantizar la sustentabilidad y continuidad futura de las acciones.

EI papel de la Municipalidad es potenciar principalmente la estructura institucional local encabezada por el municipio, cuya institucionalidad sera la base de la estructura territorial de accion, con el apoyo de la operacion de equipos tecnicos integrados, mesas de trabajo y el desarrollo de una red local de participacion social, donde participan todos los ciudadanos. Por ello, es necesario destacar que el rol del municipio es fundamental.

EI proceso de descentralizacion que se ha impulsado en los ultimos arios implica la responsabilidad creciente de la Municipalidad como institucionalidad local en operativizar los programas dirigidos al desarrollo local. Las municipalidades constituyen el espacio institucional propicio y factible para la integracion y articulacion de los distintos actores y de los propios beneficiarios y poseen mejores condiciones para una comprension mas profunda y completa de los factores generadores de oportunidades para el municipio.

Por ello presentan ventajas para el diserio, implementacion, articulacion y coordinacion de politicas e instrumentos que permitan una gestion mas integrada, eficaz y eficiente de la accion publica y de entidad reguladora de las iniciativas que surgen del sector privado, sociedad civil y sectores sociales.

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Es en este contexto que los municipios se convierten en instituciones locales eficientes para elaborar y materializar estrategias, ser articuladores y reguladores de un desarrollo econ6mico sostenible. La elaboraci6n mas eficaz de planes y programas solo puede hacerse en el plano local donde el municipio juega el papel de gerencia de servicios con capacidades operativas para dar respuestas a las necesidades de la comunidad.

Las organizaciones sociales por su parte, son el medio proPICIO de participaci6n organizada y responsable de la comunidad como beneficiaria. Se transforman en agentes canalizadores y transportadores de las demandas, necesidades, inquietudes y sobre todo, propuestas creadoras e innovadoras de la comunidad, 10 que permitira solucionar sus problemas en forma permanente y comunitariamente.

Las organizaciones sociales constituyen la red de apoyo a la institucionalidad del municipio, mediante una participaci6n activa de las organizaciones locales en la realizaci6n de diagn6sticos, identificaci6n de problemas y necesidades y en la elaboraci6n de planes de trabajo y propuestas a las demandas.

Sirve para promover la potenciaci6n y fortalecimiento de las capacidades de liderazgo, gesti6n y articulaci6n de las organizaciones sociales en formas de participaci6n para la comunidad , aportando de esta manera a la sustentabilidad de proyectos a ejecutar por el gobierno local.

En el municipio existe el sector constituido por las organizaciones no gubernamentales, fundaciones, corporaciones y en general todas aquellas organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro. Tambien existen agencias cooperantes especializadas que representan la oportunidad de ser invitados a incorporarse activamente en la estrategia del municipio como propulsor y canalizador de la demanda social.

Finalmente, el papel que puede desempefiar la cooperaci6n es como detector de necesidades sociales y determinaci6n de problemas emergentes; de agente i nnovador d e metodologias y f ormas de 9 esti6n de p royectos, como tambien de proyectos innovadores para enfrentar las carencias del municipio. Con esta participaci6n la sociedad civil se incorpora y se compromete con la participaci6n social, a brindar apoyo a la institucionalidad local en el marco de una definici6n de la estrategia comunal de desarrollo local, en la ejecuci6n de planes de trabajo que se definan yejecuten.

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6. Donde se registra la participacion ciudadana

6.1 A traves de e/ecci6n de autoridades

Guatemala se ha caracterizado, durante todo el Siglo XX, de tener procesos electorales muy "sui generis", muy especiales , no solo determinados por las circunstancias internacionales, sino tambien por las a signaturas que aun se tiene pendiente tanto en el campo economico como social. EI proceso electoral se realiza a traves del sufragio universal, de forma secreta y directa. En las elecciones generales realizadas cada cuatro arios, se eligen Presidente y Vicepresidente, alcaldes y diputados al Congreso y al Parlamento Centroamericano. La atencion durante los comicios se centra principalmente en la eleccion de autoridades nacionales y en las autoridades locales.

Es bien sabido que el poder local es un recurso de gran valor para todo partido politico, debido a que constituye el vinculo mas directo con la poblacion. Se trata del medio por el que cualquier agrupacion partidaria puede organizar y conformar el grupo de simpatizantes, captar adhesiones nuevas y ejercer influencia directa sobre la sociedad desde la base. Los partidos, tanto en su lucha por arribar al poder como en sus posteriores esfuerzos para mantenerse en el mismo, dan la mayor importancia a la adquisicion de una fuerte presencia a nivel municipal.

Recorriendo la historia reciente de Guatemala, desde las elecciones de Asamblea Constituyente de 1984 hasta la fecha, los partidos politicos mayoritarios han basado su predominio a traves de su presencia en el ambito local. Esta presencia les ha permitido tener mayor apoyo a niveles departamental y nacional, en la lucha por los escarios legislativos y la Presidencia de la Republica. Por ello, en circunstancias normales, los partidos que ganan la Presidencia y el mayor numero de diputaciones, suelen ser los mismos que obtienen la cantidad mas grande de corporaciones municipales.

Tal fue el caso de la Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), que en 1985 gano la Presidencia, 51 de los 100 asientos en el Congreso de la Republica y la aun no igualada suma de 182 alcaldias, equivalentes al 55 por ciento de las 330 que habia en el pais (actualmente son 331 municipios) , alcanzando asi una mayoria absoluta en el ambito local que, desde el final de su mandato no ha vuelto a producirse; por debajo, la Union del Centro Nacional (UCN) fue en dichos comicios la segunda fuerza politica, tanto en las elecciones presidenciales como en las legislativas y municipales.

Similar situacion se dio en las elecciones generales de 1995 y 1999, aunque sin mayorias absolutas sino unicamente relativas en las municipalidades. Es asi como, en 1995, el Partido de Avanzada Nacional (PAN) gano la Presidencia (muy cerca de perder en segunda vuelta), obtuvo la mayoria

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absoluta en el Congreso con 43 de los 80 escanos, a 10 que se sumaron sus 109 alcaldfas con las que supero por mucho a todos sus contendientes.

Por ultimo, en 1999 el Frente Republicano Guatemalteco (FRG) arraso en las elecciones presidenciales, obtuvo 63 diputaciones, equivalentes al 56 por ciento de las 113 en disputa y, finalmente, redondeo su triunfo con la obtencion de 153 corporaciones locales, equivalentes al 46 por ciento del total. En estos comicios el PAN obtuvo un fuerte segundo lugar en las tres elecciones, aunque en todas elias fue superado clara mente por el partido ganador.

La coincidencia de partidos triunfadores en las votaciones presidenciales, legislativas y municipales es la tendencia predominante en Guatemala. Sin embargo, pueden existir excepciones a la regia y puede darse, de hecho ya se dio, el caso de que la agrupacion que gana las elecciones presidenciales 0 las legislativas no obtenga buenos resultados en las municipales, y viceversa. Un ejemplo se dio en las elecciones generales de 1990, cuando el Movimiento de Accion Solidaria (MAS) gano las votaciones para elegir Presidente, pero obtuvo tan solo 1 8 del os 1 16 e scanos p arlamentarios. E stos h ubieran s ido aun menos si no se hubiese electo diputados por Lista Nacional en la misma boleta de Presidente y Vicepresidente -anomalfa que afortunadamente se supero a partir de 1995, cuando se introdujo el sistema de cinco papeletas-.

Mas marcado aun fue el contraste entre la victoria del candidato presidencial del MAS, Jorge Serrano Elias, y las apenas 14 alcaldfas obtenidas por su partido en una contienda en que se eligio a 300 corporaciones ediles.

Caso contrario, la UCN y la DCG, en ese preciso orden, fueron los grandes vencedores y, por ende, los partidos mayoritarios en la distribucion de asientos parlamentarios (59 por ciento) y gobiernos municipales (73 por ciento). Pero la derrota de sus candidatos presidenciales ante Serrano los dejo en la oposicion, mientras el MAS quedaba como partido oficial en el poder, pero en franca minorfa en el Congreso y los municipios.

Otro ejemplo podrfan ser la UCN y el Frente Democratico Nueva Guatemala (FDNG) en 1995. En dichos comicios el partido centrista gano 27 alcaldfas que constituyeron un buen numero. Pero este contrasto con su modesto papel como socia minoritario de la DCG en las elecciones presidenciales y legislativas, al extremo de alcanzar apenas 3 de los 7 escanos que obtuvo la Alianza de Centro, encabezada por los democristianos. De manera que la UCN tuvo una fuerte presencia local, pero fue muy debil en los niveles departamental y nacional.

Por el contrario, el FDNG gano tan solo 4 alcaldfas, pero logro por sf mismo un sorprendente cuarto lugar en las presidenciales con mas de 120,000 votos y 6 escanos parlamentarios, 3 mas que la UCN. En este caso se dio una situacion

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a la inversa: un partido debil en las localidades, pero con fuerte presencia departamental y nacional.

Si bien los partidos que ganan una elecci6n presidencial 0 legislativa suelen tener una fuerte presencia municipal que les permite ser igualmente exitosos en la disputa de los gobiernos locales, ello es s610 una tendencia muy fuerte pero no una regia. De modo que puede haber excepciones, como la de 1990 por mencionar la mas evidente, en la que no hubo ninguna coincidencia en cuanto a los ganadores en los niveles nacional, departamental y municipal, muy contrastantes entre si.

En 10 q ue r especta a los c omicios generales d e 2003 s e p resent6 un i nicio sumamente incierto y dificil de descifrar y predecir, quiza mas que en cualquiera de las elecciones anteriores. Es evidente en todo caso que los grupos politicos que se presentaron con mayor fuerza para la elecci6n presidencial, fueron la Gran Alianza Nacional (GANA) y la Uni6n Nacional de la Esperanza (UNE), de los que sali6 vencedor el primero, aunque no con mayo ria en el Congreso de la Republica ni en los gobiernos ediles.

Otras fuerzas politicas que tuvieron una incidencia significativa, tanto en la disputa de diputaciones y alcaldias como en calidad de apoyos en una eventual segunda vuelta fueron el FRG yel PAN.

Derivado de los resultados de los comicios recien pasados, los poderes legislativo y municipal esUm distribuidos mas equitativamente, entre un mayor numero de fuerzas politicas que en elecciones previas. Consecuencia de ello es la ausencia de una agrupaci6n claramente mayoritaria en los municipios, como si existi6 en ocasiones anteriores (1985, 1999, etc.).

En este contexto, existe un aspecto que debe tomarse en cuenta a nivel municipal: la reelecci6n de los alcaldes, se estima que alrededor de 211 jefes ediles, equivalentes al 63.7 p~r ciento de los 331 que hay en el pais, intentaron reelegirse para gobernar sus localidades por cuatro alios mas. Otro dato interesante es que 103 de ellos, es decir el 48.8 por ciento, pertenecian al partido oficial del anterior gobierno.

EI hecho de que casi dos tercios de los alcaldes intentaron la reelecci6n y que la mitad de ellos pertenecieran al FRG, puede ser indicador de un peso considerable que este partido ha tenido en las localidades, inc/uso superior al de sus competidores. Claro que este afan re-eleccionario no forzosamente implica fuerza a niveles nacional y departamental, ni siquiera la implicaria en el ambito local.

Las reelecciones municipales constituyen un aspecto al que debe ponerse atenci6n al momento de surgir los resultados, es por ello que la elecci6n de autoridades locales requiere la creaci6n de espacios necesarios para que la

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ciudadania guatemalteca participe en el proceso electoral. EI ambiente de violencia y de confrontaci6n verbal que aun subsiste en el pais ha distraido en distintos comicios, la atenci6n ciudadana y la participaci6n real en el debate politico y programatico que Ie permita hacer una opci6n reflexiva y consciente como elector.

Un papel importante 10 juegan los medios de comunicaci6n, que son el recurso utilizado por los actores politicos y sectores de la sociedad civil que son plenamente conscientes de la importancia y trascendencia del proceso electoral y de la participaci6n activa del pueblo en la campana electoral previa a los comicios.

Gran parte de la ciudadania, y de organizaciones politicas, contian en los 6rganos electorales inicialmente porque al prepararse los comicios se conforman las lIamadas Juntas Electorales Departamentales y Municipales que tienen amplia experiencia electoral creada bajo el sene tradicional del Tribunal Supremo Electoral, que desde su creaci6n ha organizado los ultimos cinco procesos electorales en Guatemala.

Las diversas organizaciones politicas afrontan procesos internos de reflexi6n dirigidos a identificar las candidaturas a los cargos de elecci6n popular 0 a materializar alianzas y/o apoyos alrededor de candidaturas ya existentes; en ese sentido resulta conveniente que las organizaciones politicas promuevan y fortalezcan e I a mbiente d e p articipaci6n c ivica e n e I q ue debe d esarrollarse todo proceso electoral.

La campana electoral parece exigir una mayor apertura de todos los medios de comunicaci6n hacia las distintas tendencias politicas, a fin de garantizar apropiadamente el fundamental derecho del pueblo a la informaci6n y, desde luego, el derecho de acceso equitativo a los medios, de los diferentes sectores politicos.

En los comicios se ha advertido que aun subsisten agresiones a diversas organizaciones politicas y/o a sus dirigentes, que en las ultimas elecciones (2003) afectaron los compromisos contraidos por el Acuerdo Etico Politico suscrito en elm arco del Foro Permanente de P artidos Politicos, a unque s e esperaba un clima basado en la tolerancia y el respeto de valores que deben acompanar a todo proceso electoral.

A nivel nacional y con el apoyo de la cooperaci6n internacional, para la preparaci6n de los comicios recian pasados, se realizaron coordinaciones con instituciones de la sociedad civil, medios de comunicaci6n social, organizaciones politicas, universidades y otros organismos de observaci6n electoral, con el prop6sito de articular los esfuerzos que realizaran, por separado, para robustecer la confianza en la libertad y secreto del sufragio y en la verdad de los resultados electorales.

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Parficlpacion cludadana como polltica de Estado para legitlmar la democracla en Guatemala

En tal sentido, se busc6 el apoyo concertado de los 6rganos de observaci6n electoral nacional e internacional, considerando la unidad de prop6sitos, la posibilidad de disenar y celebrar una campana masiva e integral unificada. Tal como se expresa en los Acuerdos de Paz, la reforma del Sistema Electoral y de Partidos Politicos, vigente desde la constituci6n de 1 ,985 se hacia necesaria, ya que no ha asegurado la participaci6n real en las elecciones y sobre todo ha limitado la participaci6n electoral de gran parte de la poblaci6n rural, puesto que solo se permiten mesas electorales en las cabeceras municipales, es decir una por municipio.

La inseguridad legal de la adscripci6n municipal al censo, supone graves problemas en cada sesi6n electoral cuando se producen crisis de gobernabilidad del municipio y aparecen multiples conflictos locales.

Las propuestas basicas que se plantearon para modificar la Ley Electoral y de Partidos Politicos, son:

• Documentaci6n: Crear un sistema de documentaci6n electoral fiable, el cual eliminara la vieja cedula de vecindad, "tan facil de falsificar y de utilizar en la comisi6n de anomalias" y crear un "documento unico de identidad".

• Mejorar el sistema de empadronamiento para que este constantemente depurado y puesto al dia en los municipios.

• Votaci6n: Facilitar el acceso a los lugares de votaci6n de los habitantes de comunidades lejanas a las cabeceras municipales, aspecto reclamado sobre todo por los sectores indigenas.

• Transparencia y Publicidad: Dotar a cualquier convocatoria electoral de m ecanismos que a seguren transparencia y publicidad. En este aspecto el punta clave de discusi6n se centra en el techo a imponer de gasto en propaganda electoral de cada candidato presidencial, por cada uno de los candidatos, asi como en imponer un sistema de libros de cuentas y prohibir financiamiento ilicito.

• Campanas de Informaci6n publica: Asegurar una campana de informaci6n publica previa a los comicios, donde el tema de los distintos idiomas, se tenga en cuenta.

• Fortalecimiento Institucional: Modernizar el registro de ciudadanos a partir de una capacitaci6n y profesionalizaci6n del personal, asi como conseguir una depuraci6n efectiva de los padrones electorales.

EI Congreso de la Republica, despues de fuertes discusiones y de oposici6n por parte del Tribunal Supremo Electoral, emiti6 el Decreto 10-04, que contiene "una primera generaci6n" de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Politicos que, esencialmente concuerda con el dictamen que emitiera la Comisi6n Especifica de Asuntos Electorales de la anterior legislatura, refrendada por opini6n favorable de la Corte de Constitucionalidad.

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Los Jefes de Bloque en el Congreso se comprometieron con las organizaciones de la sociedad civil que intervinieron enel debate de las modificaciones contenidas en el Decreto 10-04, a discutir una "segunda generaci6n" de reformas que, en el plazo de 90 dias, deberan presentar al Congreso.

6.2 En el ambito institucional, derecho a formular y adoptar una constitucion y decretos

EI proceso acelerado de las nuevas tendencias de modernizaci6n del Estado ha impulsado un proceso de intensidades e intencionalidades 18 a 10 interno de la organizaci6n politica del Estado de Guatemala. Per un lado, las politicas de los diferentes Gobiernos han respondido, de forma encubierta, a impulsar modelos centralistas que disfrazan la descentralizaci6n con el desplazamiento de servicios y administraciones publicas hacia el interior del pais, y por el otro, asumiendo discursos que en la practica responden a gobiernos fuertes sin la menor intenci6n de descentralizar nada, porque curiosamente confunden la descentralizaci6n con la perdida del poder. La Constituci6n Politica de 1985 consagra en los articulos 76, 78, 119, 224, 226, 228 Y 257 mecanismos de descentralizaci6n mediante los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

Este intento constitucional adoleci6 de una serie de deficiencias y complejidades tanto en su estructura interna como en su operaci6n. Las funciones asignadas a los Consejos, en forma piramidal: Consejo Nacional, Regional , Departamental, Municipal y Local nunca funcionaron de acuerdo al espiritu de la descentralizaci6n buscada 0 por 10 menos expresada en la Constituci6n.

Los gobiernos civiles, a partir de 1986 hasta el presente, no desarrollaron politicas claras orientadas a fortalecer mecanismos de descentralizaci6n. Es posible que los diferentes Gobiernos hayan interpretado, desde sus propias visiones, politicas conceptuales marcadamente diferentes.

Desde la teo ria del mercado se asume que el Gobierno adopte el papel subsidiario del Estado, interviniendo en donde otros dejan el vacio, es decir por defecto del mercad019

. AI parecer, el modelo actual tiende a matizarse entre las visiones de un Estado mas ligado a las tendencias del mercado y a ubicarlo dentro de contextos mas cercanos a las corrientes empresariales.

En ese marco, se ha desarrollado politicas ligadas a profundizar una propuesta conceptual que tienda a modificar el papel del Estado en cuanto a sus funciones, responsabilidades y competencias.

18 Panebianco, Angelo. Modelos de Partido, Alianza Universidad. Espana, 1995. Pp.449, ,450,451 Y 452. 19 Macleod, Morna. Poder Local, refiexiones sobre Guatemala. Oxfan. Guatemala, 1997

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Particlpaclon c1udadana como politic a de Estado para legitimar la democracla en Guatemala

En 1995, en el Primer Foro Nacional de la Descentralizaci6n en Guatemala, se abord6 una propuesta que plantea nueve condiciones . basicas para la descentralizaci6n del Estad02o:

• Gobierno catalizador. Mejor lIevar el tim6n que remar. • Gobierno propiedad de la comunidad. Mejor facultar que servir. • Gobierno competitiv~. Inyectar competitividad en la prestaci6n del

servicio. • Gobierno inspirado en objetivos. La transformaci6n de las

organizaciones regidas por reglas. • Gobierno dirigido a los resultados. Financiar el producto, no datos. • Gobierno inspirado en cliente. Satisfacer las necesidades del

ciudadano. • Gobierno previsor. Mas vale prevenir que curar. • Gobierno descentralizado. De la jerarquia a la participaci6n y el

trabajo en equipo. • Gobierno orientado al mercado. Promover el cambio a traves del

mercado.

Las nueve condiciones, matizadas por la corriente liberal que propugna las bondades del mercado, propone un modelo que profundiza la modernizaci6n del Estado sobre la base la eficiencia. La afirmaci6n podria ser verdadera si se hablara de otros paises con niveles de crecimiento sostenido. En Guatemala plantea serias dudas y falacias frente una sociedad que aun no sale de procesos de empobrecimiento ligados a estructuras rigidas y niveles escandalosos de exclusi6n y pobreza.

En todo caso, se tiene que tener en cuenta un modelo a partir del fortalecimiento municipal ya que "Ia descentralizaci6n tiene como condici6n sine qua non, la autonomia y el forta/ecimiento politico, social, econ6mico y administrativo de los municipio, de otra manera la descentralizaci6n se convierte en instrumento de reafirmaci6n del poder presidencial",21 buscando que los gobiernos locales adquieran mayor protagonismo en los planes de desarrollo. En ese contexto, "las obras y proyectos deben encaminarse a devolver el poder de la toma de decisiones a los individuos, las comunidades 0

los gobiernos locales, en lugar de prolongar un proceso de toma decisiones centra/izado en la cuspide de una organizaci6n jerarquica, obediente a criterios eminentemente politicos, y no sociales ni econ6micos,Q2 .

A partir de 1997, la Comisi6n Paritaria de Reforma y Participaci6n, instituida para los efectos en Guatemala, elabor6 propuestas de reform as al C6digo

20 La Descentralizaci6n y el Desarrollo. Dr. Ricardo G6mez, Asesor del Programa SEGEPLAN-GTZ. Memoria del I Foro Nacional de Descentralizaci6n, Guatemala, Febrero de 1995. 21 Propuesta de descentralizaci6n para el Salvador. Editor Luis Antonio Torres. Instituto Salvadoreno de Estudio Democraticos y Fundaci6n Konrad Adenauer. EI Salvador, 1995. 22 Descentralizaci6n, un paso hacia el desarrollo y la paz. Centro de Investigaciones Econ6micas y Sociales (CIEN). Guatemala, 1997.


Municipal y Consejos de Desarrollo, presentadas oficialmente a la opini6n publica por la Secretaria de la Paz y la Comisi6n de Acompanamiento de los Acuerdos de paz, en enero de 2001. Entre los objetivos de la Comisi6n se plantearon formular y presentar propuestas de reformas constitucionales, legales e institucionales, que promuevan, normen y garanticen la participaci6n de los pueblos indigenas en los ambitos regional, nacional e internacional en todos los asuntos que son de su interes y competencia.

En 1998 se inici6 la discusi6n del C6digo Municipal y se entreg6 al Organismo Legislativo un primer proyecto. Con las recomendaciones del Congreso, la Comisi6n realiz6 en octubre de 2000, consultas con entidades del Estado y con asociaciones de las organizaciones de la sociedad civil.

Sectores vinculados al tema municipalista consideran que las reformas al C6digo Municipal contribuyen al planteamiento de ejes de reflexi6n que responden a las caracteristicas del pais y contribuyen ademas al cambio generacional, la nueva visi6n multietnica y plurilingOe y a los cambios generados en la modernizaci6n de la administraci6n publica.

EI Anteproyecto de reformas al C6digo Municipal estuvo fundamentado en la Constituci6n Politica; en los Acuerdos sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indigenas, sobre Aspectos Socioecon6micos y Situaci6n Agraria yen el Acuerdo de Paz Firme y Duradera; en convenios internacionales: Declaraci6n Universal de los Derechos Humanos (1948), Declaraci6n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), Declaraci6n de la Organizaci6n de las Naciones Unidas sobre la Eliminaci6n de todas las Formas de Discriminaci6n Racial (1963), Convenio Internacional sobre la Eliminaci6n de todas las formas de Discriminaci6n Racial (1965), Declaraci6n sobre la Raza y los Prejuicios Raciales (1978) y Declaraci6n de la Primera Cumbre Indigena (1993).

EI proyecto de reforma al C6digo Municipal respondi6 a la necesidad de brindar a nuestra naci6n mulMtnica, multilingOe y pluricultural, una perspectiva municipal que aborde al municipio como la parte medular de la organizaci6n administrativa de Guatemala; es decir que se orienta hacia un nuevo sistema municipal que promueva formas de convivencia, organizaci6n , administraci6n, escenarios juridico-politicos, culturales, cientificos, tecnol6gicos y socioecon6micos coherentes con nuestra propia realidad.

Dado que los gobiernos municipales estan mas vinculados con la poblaci6n y que son un actor de primer orden dentro de la sociedad civil y pueden intervenir de manera primordial en los procesos de cambios econ6micos, sociales, culturales, politicos y administrativos, el nuevo C6digo Municipal contempla la puesta en marcha de la modernizaci6n municipal, que incorpora con componente etico, la participaci6n de los pueblos ind igenas en las

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Partlcipacion cludadana como politlca de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

decisiones del gobierno municipal. De esta forma valora el esfuerzo historico y actual de estos pueblos en la formacion de la sociedad y la cu ltura.

En ese sentido, el nuevo Codigo Municipal plantea que reafirmar la autonomia municipal implica la existencia de atribuciones exclusivas y el manejo de un presupuesto que permita la operatividad de la funcion y advierte que se incrementa la capacidad de auto direccion. En el diseiio estructural del municipio se reconoce la existencia de las diversas comunidades locales haciendolas responsables de su propio desarrollo.

Las reformas articulan todas las ideas y acciones que Ie dan sentido a una nueva estructura municipal, que implica:

• Participacion ciudadana, • Nuevas relaciones politico-culturales, • Proteccion natural y ecologica, • Flexibilidad y facilidad en la organizacion, • Amplitud en la solucion de conflictos, • Nuevos escenarios de accion comunitaria (alcald ias indigenas 0

auxiliares ), • Procedimientos y modalidades de consulta entre la alcaldia

municipal y los vecinos, • Tecnificacion de la administracion municipal, • Mayores controles de funcionarios para evitar la corrupcion y

propiciar la transparencia del empleado municipal, • Adecuadas relaciones laborales con su correspondiente escalafon,

y, • Nuevos criterios equitativos en la asignacion municipal.

Las reformas administrativas, politicas y economicas de los municipios implican participacion ciudadana, reglamentos, organizacion territorial, regimen economico, hacienda publica, relaciones entre humanidad-naturaleza, asi como los aportes sobre planes de desarrollo, presupuesto, distribucion de recursos y competencias, finalidad social del municipio y servicios publicos municipales.

Se trata de elevar las capacidades juridicas del mUniCIpIO para la representacion, 10 que implica asumir una forma de organizacion democratica, republicana y representativa entendida en forma unitaria, pero tomando en cuenta la riqueza cultural y administrativa de los diversos pueblos y culturas que conforman los municipios y la nacion en general.

La nueva estructura administrativa planteada es propicia para planificar el desarrollo municipal con la activa participacion de las culturas que conviven en Guatemala, mediante un modele estrategico para definir planes y posibilidades de desarrollo, al tiempo de prevenir, atenuar y resolver los conflictos de

Parficipaci6n ciudadana como politic a de Estado para legitlmar la democracia en Guatemala

circunscripci6n que afectan la gobernabilidad, a partir de la identificaci6n de factores claves, los criterios y las condiciones del entorno y de la propia municipalidad.

Existieron propuestas de ley del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, un instrumento legal permanente que propicia adecuadamente los mecanismos de participaci6n y representaci6n de los pueblos maya, xinca y garifuna y de la poblaci6n no indigena, es decir de la sociedad guatemalteca en general, para promover su propio desarrollo.

La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural establece que el Estado debe garantizar la participaci6n de la poblaci6n en la identificaci6n de problemas y soluciones y en la ejecuci6n de programas y proyectos de desarrollo, para 10 que existe un Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Sin embargo, para materializar y darle efecto a dicha funci6n, fue preciso emitir una nueva ley del Sistema de Consejos de Desarrollo, previendo disposiciones contempladas en los Acuerdos de paz.

En esta nueva ley se destacan entre otros, los siguientes aspectos:

• Se incluye la realidad multietnica, pluricultural y multilingOe de la sociedad guatemalteca en la naturaleza, principios 'e integraci6n de los distintos niveles del Sistema de Consejos de Desarrollo.

• Se amplia el espectro de participaci6n en la estructura de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, especialmente en sus instancias departamental, regional y nacional.

• Se restablecen los Consejos Locales 0 Comunitarios de Desarrollo enmarcados dentro del ambito constitucional y respetando la autonomia municipal. Esta instancia es la expresi6n de las entidades locales 0 comunitarias y tiene como fin la participaci6n efectiva de los integrantes de una comunidad local en la identificaci6n y priorizaci6n de los problemas, asi como en la formulaci6n de propuestas de soluci6n.

• Se institucionalizan las unidades tecnicas y los Consejos Asesores Indigenas en los Consejos de Desarrollo, como instancias de apoyo a los mismos, para que puedan lograr eficazmente el cumplimiento de sus funciones.

• Se reconoce a los representantes de los pueblos indigenas como medio para realizar consultas a los pueblos ind igenas, sobre medidas de desarrollo que impulse el 0 rganismo Ejecutivo, y que les afecten directamente (Derecho Consuetudinario).

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6.3 En el ambito local, a traves de la definicion, coleccion y direccion de su propio ingreso fiscal.

EI presupuesto es el instrumento legal por el que se lIeva cuenta y raz6n de ingresos y egresos de la municipalidad. La aprobaci6n se establece a traves de Acuerdo y certificaci6n de punto de Acta de aprobaci6n del Concejo Municipal segun 10 previsto en el articulo 131 del C6digo Municipal.

EI presupuesto se enmarca al ejercicio fiscal (1 enero - 31 diciembre). EI presupuesto es uno y en este deben figurar todos los ingresos previstos y los gastos del ejercicio financiero. Para realizar la adquisici6n de insumos en las dependencias municipales, en la ejecuci6n de programas y proyectos, deben velar por el cumplimiento de todos los procesos establecidos de acuerdo a politicas dictadas por el Ministerio de Finanzas Publicas y el Concejo Municipal.

En el presupuesto municipal, las etapas de formulaci6n, ejecuci6n y liquidaci6n implican el desarrollo de actividades interrelacionadas que buscan la elaboraci6n tecnica y participativa.

Es el Concejo Municipal el que debe definir y aprobar, para cada ejercicio fiscal (anual), las estrategias y politicas presupuestarias que coadyuven a alcanzar objetivos y m etas institucionales establecidas en coherencia con el Articulo 16 de la Ley de Descentralizaci6n. Las politicas presupuestarias deben estar orientadas a:

• Promover la participaci6n de todos los niveles de la estructura municipal, fundamentalmente los responsables de proyectos y programas para que el proyecto de presupuesto incluya requerimientos de acuerdo a objetivos y metas.

• Promover la coherencia de la polftica presupuestaria municipal con la metodologia, procesos y lineamientos del sector publico, en el marco de la autonomia municipal.

• Adoptar la estructura presupuestaria establecida en la Ley Organica del Presupuesto, en 10 referente a ingresos y egresos; asi como ejercer control de las fuentes de recursos y aplicaci6n de las mismas al financiamiento de programas municipales.

• Distribuir equitativamente las aSignaciones presupuestarias anuales entre los centros poblados urbanos y rurales del municipios, priorizando las necesidades basicas.

La etapa de formulaci6n presupuestaria es prevista y coordinada por la Unidad de Administraci6n Financiera Municipal, con el apoyo de la oficina municipal

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de planificacion. Durante el proceso de formulacion presupuestaria, deben conocerse las normas y lineamientos establecidos por el Gobierno Central, la Direccion Tecnica del Presupuesto y la Secretar!a General de Programacion y Planificacion - SEGEPLAN.

La administracion financiera integrada municipal 0 la Tesorer!a Municipal es la responsable directa de coordinar las acciones con la oficina tecnica municipal de planificacion, as! como preyer los recursos para financiar las politicas emanadas con el Concejo Municipal.

Las actividades de la administracion financiera deben cumplir con procesos de divulgacion de politicas presupuestarias, definicion de mecanismos de participacion interna y externa, orientacion a los funcionarios municipales y grupos de la sociedad civil sobre procesos, formularios , e instructivos que se deben usar para hacer las demandas de servicios. De igual forma, se deben fijar los plazos y procedimientos para que estas demandas sean convertidas en requerimientos contemplados en el presupuesto municipal.

EI articulo 132 del Codigo Municipal estipula que el Concejo Municipal establecera los mecanismos que garanticen la oportunidad a la sociedad civil y asociaciones comunitarias de discutir la inclusion de proyectos a preverse en el presupuesto de inversion y gastos de funcionamiento. La participacion de la sociedad civil implica procesos de planificacion y programacion presupuestaria participativa con perspectiva de genero.

Es la administracion financiera municipal quien evalua los requerimientos recibidos y elabora un Plan de Inversion Municipal que sera la base para la formulacion del presupuesto de inversion fisica. Es a esta 0 a la Tesoreria Municipal a las que corresponde, posteriormente, realizar la estimacion de todos los ingresos municipales, de cualquier naturaleza, para incluirlos en el proyecto de presupuesto:

• Transferencias del gobierno central • Transferencias de entidades nacionales y extranjeras • Donaciones • Prestamos • Ingresos del plan de arbitrios y plan de tasas autorizadas • Utilidades de empresas municipales • Otros ingresos

Para ejemplificar de mejor forma el proceso de programacion y ejecucion presupuestal , se presenta el siguiente diagrama:

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Fuente: Ministerio de Finanzas Publicas


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III. Marco Metodol6gico

1. Metodo Estudio descriptiv~ mediante la combinacion de tecnicas de investigacion documental y empirica. La metodologia incorpora entrevistas con los comites municipales de desarrollo, encuentros con grupos sociales y lideres comunitarios y entrevista con autoridades municipales, para realizar posteriormente el resumen de la informacion.

2. Interrogantes: • ~Que se entiende por participacion? • ~Hay participacion en la gestion publica local de Guatemala? • ~Existen mecanismos que promuevan la participacion en el ambito

local? • ~Que se entiende por democracia? • ~Cuales son los escenarios que promueven la democracia? • ~Cual es el escenario que enfrenta la participacion? • ~Quienes son los principales actores en la ciudadan ia? • ~Quienes son los mas beneficiados por la participacion ciudadana? • ~Donde se registra principal mente la participacion? • ~Hay mas participacion actualmente que en arios anteriores? • ~Se considera un deber luchar por la promocion de espacios de

participacion en el municipio?

3. Variables

3.1 Variable independiente Politicas que promueven la democracia en Guatemala

3.2 Variable dependiente Los mecanismos expresos en la legislacion, que promueven la participacion ciudadana en la gestion publica municipal.

4. Sujetos EI sujeto de estudio 10 conforma la ciudadania guatemalteca, vinculada al objeto, que es la legislacion vinculada a promover mecanismos de participacion y su aplicacion concreta en politicas publicas.

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Particlpaclon cludadana como politica de Estado para legitimar la democracla en Guatemala

5. Instrumentos

Tecnicas de recolecci6n de datos

Se realiza una recopilaci6n e investigaci6n de caracter documental, a fin de construir un Marco Te6rico que permite el anal isis de la situaci6n de participaci6n en el devenir hist6rico relacionado a la aplicaci6n de politicas publicas que promueven la democracia en Guatemala.

Asi mismo, se toman como sujetos de investigaci6n a las instituciones vinculadas al tema de la gesti6n publica, entre elias:

• Presidencia de la Republica de Guatemala • SEGEPLAN • Instituciones gubernamentales • Instituciones no gubernamentales • Asociaciones relacionadas con el tema • Gobiernos municipales

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IV. Participacion ciudadana en Guatemala

1. Marco legal

Con la promulgaci6n de la Constituci6n Politica en 1985, se reconoci6 tacitamente la necesidad de descentralizar la administraci6n publica. Los articulos 119 y 224 indican que el Estado esta obligado a promover sistematicamente la descentralizaci6n econ6mica y administrativa para lograr un adecuado desarrollo regional del pais y ordena que la administraci6n sea descentralizada. Para efectuar la descentralizaci6n administrativa, se dividi6 el territorio en 8 regiones de desarrollo, sobre la base de criterios econ6micos, sociales y culturales,z3

Por mandato constitucional se crearon tambien los consejos nacional (presidido por el Presidente de la Republica), regionales y departamentales de desarrollo urbano y rural, para lograr una mejor coordinaci6n de la administraci6n publica. EI pais se subdivide en 22 departamentos y estos en 331 municipios. Los municipios son considerados como entes aut6nomos24

que actuan por delegaci6n del Estado.25

De acuerdo a la ley de Organismo Ejecutivo, decreto 114-97 del Congreso y sus modificaciones, cada Ministro es el rector de las politicas publicas correspondientes a su despacho, debiendo coordinar y facilitar la acci6n de los sectores bajo su responsabilidad y propiciar la cooperaci6n con las gobernaciones departamentales, las municipalidades, el sector productivo, entidades privadas y la comunidad, respetando la autonomia de los gobiernos municipales.

Desde 1985 se ha insistido en la importancia de impulsar la redefinici6n de las funciones del Estado y poner en marcha el proceso de descentralizaci6n. Hay que reconocer que los distintos gobiernos democraticos han realizado acciones encaminadas a cumplir el mandato constitucibnal; sin embargo, han adoptado diversos mecanismos en politicas y marcos conceptuarles

23 Congreso de la Republica de Guatemala, Ley de Regionalizacion, decreto 70-86. Guatemala, 1.986 24 Articulo 253: Autonomia municipal. Los municipios de la Republica de Guatemala, son instituciones aut6nomas. Entre otras funciones les corresponde: a) Elegir a sus propias autoridades; b) Obtener y disponer de sus recursos; y c) Atender los servicios publicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicci6n y el cumplimiento de sus fines propios. Para los efectos correspondientes emitiran las ordenanzas y reglamentos respectivos. 25 Articulo 134 Descentralizaci6n y autonomia. EI municipio y las entidades aut6nomas y descentralizadas, actuan por delegaci6n del Estado. La autonomia, fuera de los casos especiales contemplados en la Constituci6n de la Republica, se concedera unicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades descentralizadas y aut6nomas, sera necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Republica.

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Parficipacion ciudadana como politica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

diferentes, que tienden a 0 bstaculizar el avance de m anera mas eficiente y rapida.

La necesidad de redefinir las funciones y modernizar el Estado guatemalteco se retom6 con la firma del Acuerdo sobre Aspectos Socioecon6micos y Situaci6n Agraria (1996), con ello se estableci6 la descentralizaci6n como mecanisme para incorporar a mas guatemaltecos en la toma de decisiones a nivel de la administraci6n del gobierno local. Para fortalecer la capacidad de participaci6n de la poblaci6n y la capacidad de gesti6n del Estado, se acord6, reformar la legislaci6n vigente, concretada en el ana 2002, que convierte a las corporaciones municipales en motores del proceso.

Las leyes marco de la descentralizaci6n y participaci6n ciudadana en Guatemala son la Ley General de Descentralizaci6n, el Reglamento de la Ley General de Descentralizaci6n, acuerdo gubernativ~ 312-2002, Ley de Consejos de Desarrollo, Reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, acuerdo gubernativ~ 461-2002, el C6digo Municipal (decreto 12-2002 del Congreso)

En el ana 2001, el Congreso de la Republica dio inici6 a la aprobaci6n de un marco juridico ordinario que fue complementado en el transcurso del ana 2002, y crea condiciones para la participaci6n civica26 en el ambito local :

1.1 Ley de Desarrollo Social (decreto 42-2001)

EI objeto de la Ley esta relacionado con la creaci6n de un marco jurldico que permita implementar los procedimientos legales y de pollticas publicas para lIevar a cabo la promoci6n, planificaci6n, coordinaci6n, ejecuci6n, seguimiento y evaluaciones de las acciones gubernativas y del Estado, encaminadas a promover el desarrollo de la persona humana en todos sus aspectos (ArtIculo 1 ).

Incorpora principios recto res del desarrollo social27 tales como: igualdad, equidad (genero-multiculturalidad), libertad, la familia como unidad basica de la sociedad, el derecho al desarrollo, la atenci6n a grupos especiales y la descentralizaci6n28

.

La Ley aborda, de manera especifica, 10 concerniente al enfoque que deben asumir las politicas publicas en Guatemala, indicando, para el efecto, que el desarrollo social, econ6mico y cultural de la Naci6n, se lIevara a cabo tomando

26 Aunque este es limitado, permite un incremento en la participaci6n. 27 Entendido como la "generaci6n de beneficios para las generaciones presentes y futuras de la

Republica de Guatemala", asumiendo tambien el desarrollo integral, familiar y humano. (Articulo 2). 26 Asumida como descentralizaci6n econ6mica y administrativa como parte de la reforma del Estado y

como una de las principales estrategias para atender las demandas sociales de la poblaci6n. (Articulo 9).

Participacion ciudadana como politica de Estado para legltlmar la democracia en Guatemala

en cuenta las tendencias y caracteristicas de la poblacion29, con el fin de

mejorar el nivel y calidad de vida de las personas, la familia y la poblacion en su conjunto.

Parte de que la formulacion de la PoHtica y el Programa Nacional de Desarrollo Social y Poblacion debera hacerse de manera incluyente y participativa y establece que recibira sugerencias y observaciones de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, de otros organismos del Estado, de la sociedad civil organizada y de las municipalidades y organizaciones locales.

La Ley incluye elementos recto res para: • Analisis demografico y el papel del Instituto Nacional de Estadistica

en esta materia • Atencion para areas precarias. • Creacion de fuentes de trabajo, salarios justos, cumplimiento de los

derechos laborales. • La proteccion de la salud (reproductiva, en adolescentes,

maternidad saludable). • EI desarrollo rural. • Comunicacion. • Paternidad y maternidad responsable y atencion a la familia. • La poblacion, ambiente y recursos naturales. • Nifiez y Adolescencia, indigenas, mujeres, adultos mayores,

discapacitados, poblacion migrante • Recursos financieros para la formulacion, seguimiento y evaluacion

de la politica de desarrollo social. • Poblacion en situacion de riesgo. • Educacion.

Con esta ley, los sectores organizados a diferentes niveles tienen un marco propicio para promover el desarrollo, contemplando la participacion en el cicio completo de la politica publica. Claro esta, que ello supone un conocimiento mayor de la Ley, niveles de organizacion, claridad y precision en los ambitos en los cuales se quiere participar y particularmente priorizar tomando en cuenta las necesidades de la poblacion.

1.2 Ley General de Descentralizaci6n (Decreto 14-200tJ°)

La Constitucion Politica de la Republica tiene un marco basico y limitado al calificar la descentralizacion con caracter administrativo y establecer el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural para la organizacion y coordinacion de la administracion publica (Articulos 224 y 225). Asimismo, contempla dentro

29 Lo que supone que debera considerarse la composicion multietnica, la situacion economica-social de la poblacion; los niveles de exclusion y discriminacion prevalecientes.

30 Aprobada por el Legislativo el 11 de abril de 2002 y sancionada por el Ejecutivo el 10 de mayo del mismo ano.

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Participacion cludadana como politica de Estado para legltimar la democracia en Guatemala

del regimen municipal la autonomia de los municipios para ejercer el gobierno, definir politicas con caracter territorial, captar y disponer de recursos de manera limitada, ya que s610 el Legislativo tiene la potestad de aprobar impuestos.

La Ley General de Descentralizaci6n pretende dar un saito cualitativo en materia de toma de decisiones, ya que trata de trasladar competencias en materia econ6mica y administrativa a las municipalidades, demas instituciones del Estado y a las comunidades organizadas legalmente (Articulo 2):

• EI poder de decisi6n • Las funciones. • EI ejercicio del control social sobre la gesti6n gubernamental y el

uso de los recursos del Estado • Los recursos de financiamiento para la aplicaci6n de las politicas

publicas nacionales a traves de la implementaci6n de las politicas municipales y locales.

• La titularidad de la competencia • La priorizaci6n y ejecuci6n de obras • La organizaci6n y prestaci6n de servicios publicos

Los principios sobre los cuales se asienta la Ley son: respeto a la autonomia municipal; busqueda de la eficiencia y eficacia en la prestaci6n de servicios publicos; solidaridad social; respeto de la realidad multietnica, pluricultural y multilingue; dialogo, negociaci6n y concertaci6n; equidad econ6mica, social y desarrollo humane integral; combate y erradicaci6n de la exclusi6n social , discriminaci6n y pobreza; restablecimiento y conservaci6n del equilibrio ambiental y el desarrollo humano; y participaci6n ciudadana (Articulo 4).

Asi mismo, tiene como objetivos: mejorar la eficiencia y eficacia de la Administraci6n Publica; universalizar la cobertura de los servicios basicos; facilitar la participaci6n y el control social en la gestion publica; fortalecer integralmente la capacidad de gesti6n de la administraci6n publica local; promover el desarrollo econ6mico local para mejorar la calidad de vida y erradicar la pobreza, y asegurar que tanto las municipalidades como demas dependencias del Estado cuenten con los recursos necesarios, entre otros aspectos (Articulo 5).

Se establece dentro de la Ley, la gradualidad de la incorporaci6n al proceso, asi como las prioridades en la descentralizaci6n de las competencias administrativas, econ6micas, politicas y sociales: 1) educaci6n, 2) salud y asistencia social, 3) seguridad ciudadana, 4) ambiente y recursos naturales, 5) agricultura, 6) comunicaciones, infraestructura y vivienda, 7) economia, 8) cultura, recreaci6n y deporte.

Supone que las prioridades establecidas en materia de asumir responsabilidades, implican tam bien el nivel de implementaci6n de las mismas

Participacion ciudadana como politlca de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

en el ambito territorial. AI respecto, es importante considerar, que estos constituyen al mismo tiempo criterios para la priorizacion de las necesidades31

.

Por otro lado, las municipalidades deben adecuar su presupuesto anual de inversion y su sistema de administracion a la metodologia y forma que adopte el sector publico y a las politicas de descentralizacion aprobadas por el Organismo Ejecutivo en congruencia con la Ley Organica del Presupuesto. (Articulo 16).

Propicia, ademas, la participaci6n ciudadana en el proceso de descentralizacion, asi como la organizacion de la poblacion. Otorga a la organizacion comunitaria la posibilidad de participar en la realizacion de obras, programas y servicios publicos de su comunidad, en coordinacion con las autoridades municipales. Promueve la fiscalizacion y auditoria social.

1.3 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto No. 11-200~2)

Esta Ley pretende contribuir a propiciar una amplia participacion de todos los pueblos y sectores de la poblacion guatemalteca en la determinacion y priorizacion de sus necesidades y las correspondientes soluciones

Esta definida para organizar y coordinar la administracion publica mediante la formulacion de politicas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinacion interinstitucional, publica y privada sobre la base del respeto a las culturas, el fomento a la armonia en las relaciones interculturales, la optimizacion de la eficacia y eficiencia de la administracion publica, la conservacion y el mantenimiento del equilibrio ambiental y el desarrollo humane con base a la cosmovision de los pueblos indigenas ya la equidad de genero (Articulos 1,2 Y 3).

La Ley crea las condiciones para que la poblacion organizada participe en el cicio de las politicas publicas, ya que de funcionar adecuadamente el sistema y de entrar en plena coordinacion con otras entidades estatales, permitira participar a diferentes niveles en la formulacion, ejecucion, seguimiento, evaluacion y fiscalizacion de las politicas publicas.

Ello supone que el Estado guatemalteco, debe contar con un Plan de Desarrollo que se constituya en el eje orientador del Sistema de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural; asi como una politica de formacion de

31 Este punto, es de particular importancia, en tanto que en la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y en el C6digo Municipal se da importancia a la participaci6n organizada y a la definici6n de las necesidades a atender en las diversas localidades; sin embargo, se esta partiendo que si a nivel territorial se quiere asumir la responsabilidad de contribuir a la soluci6n de las necesidades de la poblaci6n, se debera acatar las prioridades establecidas en la Ley General de Descentralizaci6n, restando plena participaci6n en la toma de decisiones.

32 Aprobado por el Legislativo el12 de marzo de 2002 y sancionado por el Ejecutivo el11 de abril del mismo ano.

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educacion civica que permita formar mayor y mejor ciudadania para asumir los retos y responsabilidades que esto conlleva.

Supone, ademas, claridad en la definicion de las politicas publicas a nivel general que, luego de acuerdo a las regiones y a la cosmovision prevaleciente en determinada area geografica, permita ciertas adecuaciones. Lo que no puede permitirse es que existan tantas politicas publicas como niveles de consejos de desarrollo hayan. La politica publica, es una y 10 que puede variar es la estrategia de implementacion de acuerdo a cada region.

Por ultimo, implica dos aspectos importantes: 1) voluntad politica, para que haya participacion efectiva y permitir que funcione el Sistema de Consejos y 2) existan recursos economicos que permitan el funcionamiento del mismo y no constituya solamente un "elefante blanco".

1.4 C6digo Municipal (Decreta No. 12-200~3)

Las reformas al Codigo Municipal contenidas en este Decreto, consideran el nivel municipal como la expresion fundamental del poder local y el espacio propicio para la descentralizacion de la administracion publica.

EI municipio, es la unidad basica de la organizacion territorial del Estado y el espacio inmediato de participacion ciudadana en los asuntos publicos, tomando en cuenta aspectos de multietnicidad, pluriculturalidad y multilingOismo que propicien el bienestar de la poblacion.

Este codigo crea condiciones para que la poblacion organizada ejerza su participacion civica a traves de participar activa y voluntariamente en la formulacion, planificacion, ejecucion y evaluacion de las politicas publicas municipales y comunitarias. Asimismo, contempla la rendicion de cuentas y la auditoria social.

Las autoridades municipales adquieren un papel especial al quedarles como parte de sus atribuciones la convocatoria a los distintos sectores de la sociedad del municipio para la formulacion e institucionalizacion de las politicas publicas municipales y los planes de desarrollo urbano y rural del municipio.

Propicia que la poblacion conozca y participe, ademas, en la formulacion del presupuesto municipal, instrumento en el cual se concretiza la politica publica definida para el nivel territorial.

En el segundo semestre del ario 2002 y primero del 2003, el Gobierno impulso un programa anticorrupcion con el Banco Mundial. Luego de extendidos

33 Aprobado por el Legislativo el 2 de abril de 2002 y sancionado por el Ejecutivo el 9 de mayo del mismo ano.

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impasses, poco se ha avanzado en la realidad. La medida mas publicitada es la integracion de la Comision Nacional por la Transparencia y contra la Corrupci6n34 (Acuerdo Gubernativo 469-2002 y 27-2003). La aprobacion del Acuerdo, no excluye la responsabilidad del Estado para la transparencia y la lucha contra la corrupcion.

Asimismo, se inicia la actividad electoral con una constelacion de partidos politicos debiles, enajenados de la realidad nacional y que solo comienzan a reactivarse de cara a los comicios; se tienen ademas, organizaciones sociales debilitadas en su intermediacion social y menguadas en su fuerza y capacidad de movilizacion e incidencia; con una comunidad internacional que se ha constituido en un indiscutible actor de la politica local; y con un enfrentamiento entre dos polos principales, el FRG y la GANA.

En 10 que respecta a la economia, en particular a la inversion, esta se via afectada por la situacion politica del pais, de constante confrontacion e inseguridad, el conflicto permanente entre el Gobierno y la empresa privada, asi como la proximidad del periodo electoral y el cambio de gobierno, que no produjeron un entorno adecuado; sin embargo, en el mundo de la estabilidad macroeconomica todo marcho bien, al extremo de que los grandes afectos que se profesan mutuamente la administracion de Gobierno y el Fondo Monetario I nternacional, d esembocaron en la r enovacion d el A cuerdo Stand By en abril de 2003.

1.5 EI contexto local

EI territorio guatemalteco se encuentra dividido para su administracion en departamentos y estos en municipios35 (Articulo 224 de la Constitucion Politica), en donde: "EI municipio es la unidad basica de organizaci6n territorial del Estado y el espacio inmediato de participaci6n ciudadana" (Articulo 2. Codigo Municipal).

Los municipios son instituciones autonomas (Articulo 253. Constitucion Politica del a Republica), p ero e so, en manera a Iguna, s ignifica que t engan caracter de entes independientes al margen de la organizacion y control estatal. Por consiguiente, las municipalidades no estan excluidas del acatamiento y cumplimiento de las leyes generales, como 10 expresa el articulo 154 constitucional.

34 Tiene sus antecedentes en la suscripci6n de la Convenci6n Interamericana contra la Corrupci6n; en la X Conferencia Mundial Anti-Corrupci6n celebrada en Praga en octubre del 2001; y la inclusi6n en el Grupo Consultivo del 2002 como un punto prioritario.

35 EI 60,33% de la poblaci6n del pais habita en el area rural segun la ENIGFAM y segun la ENCOVI el 61.40%. De asta, el 59% es poblaci6n indigena. En el area rural es donde se expresan con mayor fuerza las profundas asimetrias que han caracterizado a la sociedad ya la economia guatemalteca, principalmente en la predominancia de la pobreza, la extrema pobreza y la exclusi6n social, etnica y cultural.

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Se debe indicar que en la cabecera del municipio se concentra la mayoria de servicios sociales, econ6micos y culturales, y en torno a el existe un cintur6n de aldeas 0 comunidades dispersas. Asi mismo, el municipio es el espacio territorial en donde diferentes construcciones e interrelaciones se han gestado en el pasado y que hoy en dia continua siendo un espacio vivencial (que puede contribuir a la construcci6n de la democracia en el pais), pese a la estructura concentradora que ha caracterizado al pais.

En el municipio se articulan la sociedad y el Estado, por 10 que cualquier esfuerzo e iniciativa orientada al desarrollo y a mejorar las condiciones de vida de la poblaci6n, tiene necesariamente que p asar por el gobierno municipal, tanto en 10 politico financiero como en 10 econ6mico administrativo.

En 10 que respecta a la representatividad en la politica municipal, la Constituci6n Politica establece que el gobierno local es competencia de la Concejo Municipal: "EI Concejo Municipal es el 6rgano colegiado superior de deliberaci6n y decisi6n de los asuntos municipales ( .. .) Se integra por el alcalde, los sindicos y los concejales, todos e/ectos directa y popularmente en cada municipio de conformidad con la ley de la materia,{36.

Ese espacio como indica Chavez Minos: "Esta muy lejos de ser un ambito propicio para la consolidaci6n de la democracia participativa considerando la debilidad institucional y las practicas politicas caudillistas y autoritarias hegem6nicas en los gobiernos locales,{37 . Dichas practicas se traducen en una debilidad organizacional del Estado en Guatemala.

En esta perspectiva, la representatividad politica se encuentra desprestigiada al punto que el abstencionismo ha side el virtual ganador en los dos ultimos comicios electorales,38 considerandoseles a las antiguas autoridades asociadas con la utilizaci6n ilicita de recursos, abuso de poder, utilizaci6n de la poblaci6n, entre otros males.

La participaci6n civica en la mayor parte de los municipios del pais es debil y fragmentada, producto de la sobrevivencia de rasgos autoritarios, del conflicto armado interno y la introducci6n y aplicacion de politicas que impulsan el individualismo y la atomizaci6n social, tanto por parte de sectas

36 Articulo 9. C6digo Municipal. 37 Chavez Minos, Daniel. l,Democracia participativa en Guatemala? La descentralizaci6n y la

participaci6n comunitaria en los gobiernos municipales. pag. 49 38 En 1985, la abstenci6n f ue del 31.2% del total de c iudadanos i nscritos. S ubi6 e I numero den 0

votantes en las de 1990, al 44.3% y de nuevo se alz6 al 53% en 1995. La abstenci6n experiment6 una alza en el referendum del 15 de mayo de 1999, pues fue apatica el 82% de la eiudadania inserita. Pero baj6 levemente en las ultimas elecciones generales de 1999, ya que s610 fue de un 47%, cifra que todavia es alta y coloca a Guatemala entre los paises de mayor abstenci6n en America Latina. (Pnud, 2000: 96).

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fundamentalistas protestantes como de las organizaciones no gubernamentales.

Sin embargo, la participacion39 es considerada como uno de los aspectos de mas demanda en la actualidad, encontrandose legal mente establecida en la legislacion recientemente aprobada que regula 10 local, ademas, de contar con el apoyo de la cooperacion internacional.

Se ha considerado por parte de varias instituciones e investigadores que para fomentar la participacion ciudadana en 10 local un primer paso 10 constituye el conocimiento y p uesta en p ractica (tanto del a a utoridad local, como del os gobernados) de una serie de mecanismos de participacion que abren la posibilidad para que: "Las fuerzas, acciones y expresiones organizativas a nivel de la comunidad del municipio 0 de la micro-regi6n, contribuyan a satisfacer las necesidades, intereses y aspiraciones de la poblaci6n 10ca.'AO.

2. Fortalecimiento de ejes de politica

La participacion ciudadana en la formulacion de las politicas publicas, no es unicamente a traves de la priorizacion de sus demandas, sino activando en la planificacion, apoyando a las autoridades municipales para la busqueda de fuentes de financiamiento, respaldando la toma de decisiones en cuanto a que proyectos son prioritarios a nivel del municipio y no de comunidades en particular, siendo solidarios con las autoridades en cuanto a la gobernabilidad, a la cogestion del gasto publico local, a la coejecucion de obras y proyectos. En fin, se constituyen en el motor y fiscalizadores del proceso de planificacion, elaboracion y evaluacion de la politica publica municipal. 41

Con el fin de mejorar la accion gubernamental para promover la participacion ciudadana, debe tomarse en cuenta que la demanda es el fortalecimiento, en un sentido amplio, de la relacion autoridades - sociedad organizada, a nivel local, yen un sentido especifico, el fortalecimiento del gobierno subnacional, a efecto de que se institucionalice la participacion ciudadana en la definicion de las p oliticas p ublicas y s us a signaciones p resupuestarias; a simismo, que s e establezca la practica de la rendicion de cuentas sobre la gestion municipal. Por ello, deben considerarse los siguientes ambitos y ejes de politica a fortalecer:

39 Esto implica que la poblacion este bien inform ada de 10 que sucede en el municipio y en el pais, que tenga iibertad para organizarse segun sus intereses.

40 Macleod, Morna. Poder Local. Reflexiones sobre Guatemala. Pag. 29. 41 Perez Ordonez, Demetrio. Politicas publicas, Poder local y participacion ciudadana en el sistema de Consejos de Desarrollo urbano y rural. FLACSO- Guatemala, 2002

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Participacion ciudadana como polltic a de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

2.1 Sociedad Organizada

Se entiende la participaci6n ciudadana vista desde dos cauces importantes: En el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural a efecto de incidir en las politicas publicas, en la planificaci6n del desarrollo, y en el establecimiento de prioridades presupuestarias; y En la participaci6n directa en organizaciones locales que pueden o no tener representaci6n sectorial dentro del sistema de los CDUR42

.

Ambos cauces requieren involucrarse en procesos de formaci6n y capacitaci6n que les permitan incidir ante las autoridades de gobierno a nivel municipal y central con propuestas de politica y de asignaciones presupuestarias.

Por otro lado, la sociedad organizada debe participar activamente en procesos de control presupuestario, que permitan vigilar para que los recursos municipales sean utilizados de manera honesta y con ello contribuir a una mejor gesti6n publica municipal.

2.2 Arliculaci6n del Poder Local con diputados distritales

La demanda es crear condiciones para que se establezca una nueva relaci6n entre autoridades municipales y sociedad organizada local con los diputados distritales para que se generen procesos permanentes de intercambio de informaci6n y que los diputados ejerzan la funci6n de intermediaci6n entre la poblaci6n local y el Congreso de la Republica . Esto a efecto de que las politicas que se determinen y las asignaciones presupuestarias que se aprueben, respondan a las necesidades de la poblaci6n y no a los intereses particulares y/o de partido politico alguno.

2.3 Preparaci6n

Apoyo y fortalecimiento de las lineas basicas de los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDES) y el Consejo de Desarrollo Departamental ; incidencia en temas especificos:

Composici6n e integraci6n de los Consejos; Mecanismos utilizados para la conformaci6n;

42 Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

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Partlclpacion cludadana como politico de Estado para legitimar 10 democracla en Guatemala

Metodologia de trabajo; Nivel de conocimientos sobre la funci6n de sus integrantes de acuerdo a cada uno de los niveles del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural; Niveles de relaci6n con las autoridades municipales; Formas de toma de decisiones de politica; Establecimiento de prioridades en las asignaciones presupuestarias; Enfoque de genero aplicado en la toma de decisiones.

En esta etapa, se considera propicio el establecimiento de convenios con las autoridades municipales y departamentales, asi como las organizaciones que se involucrarfm en el proceso de formaci6n, a fin de legitimar la intervenci6n .

2.4 Formacion y Capacitacion.

Existe interes de los integrantes de las organizaciones locales interesadas en el proceso; los miembros de los CODEDES y COMUDES del municipio; y los integrantes del Concejo Municipal, para la formaci6n y capacitaci6n para cumplir las funciones establecidas por la Ley y contribuir al fortalecimiento del poder local. EI proceso de formaci6n debera contener componentes politicopedag6gicos que permitan que los participantes identifiquen los elementos que les permitan cumplir mejor con su papel en la toma de decisiones de politica publica y asignaci6n presupuestaria.

Se cuenta con expectativas en la formaci6n de talleres especificos para CODEDES con enfasis en la priorizaci6n y planificaci6n. Asimismo, en el desarrollo de talleres con los integrantes del COMUDE, Concejo Municipal y Organizaciones Sociales con enfasis en politica publica, asignaci6n presupuestaria, mecanismos de transparencia, mecanismos participativos y alianzas estrategicas intermunicipales.

3 Aplicacion y seguimiento

Los integrantes de los COMUDES y CODEDES, podran continuar con la aplicaci6n de la metodologia y con el acompafiamiento en la gesti6n que incluye:

Recopilaci6n de nueva informaci6n a nivel municipal y departamental; consultas con expertos locales y encuentros con autoridades; analisis y evaluaci6n de la informaci6n; elaboraci6n de la propuesta de politica publica territorial;

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Participacion ciudadana como politica de Estado para legltimar la democracia en Guatemala

cuantificaci6n de la propuesta de politica e identificaci6n de las fuentes de financiamiento; definici6n del sistema de monitoreo y control presupuestario de la propuesta de politica publica seleccionada.

3.1 Incidencia en diputados distritales.

La articulaci6n de 10 nacional con el poder local a traves de los diputados distritales, conllevara reuniones y encuentros de acercamiento, presentaci6n y cabildeo de propuestas de politica, asignaci6n presupuestaria y monitoreo a la labor legislativa.

4 Difusi6n Electr6nica

Una de las debilidades mas marcadas es la falta de difusi6n de resultados, estudios, talleres y . estrategias exitosas de gesti6n. Una demanda fundamental, por ello, es la difusi6n de resultados de experiencias de participaci6n ciudadana en el cicio completo de las politicas publicas y su respectiva asignaci6n presupuestaria, a traves de los medios de comunicaci6n. Existe el interes en la difusi6n a traves de medios electr6nicos.

Una iniciativa interesante es la creaci6n de publicaciones electr6nicas semanales que contengan, ademas de elementos te6ricos y de debate sobre la participaci6n ciudadana, la politica publica, la asignaci6n presupuestaria y el manejo de los recursos del Estado; articulos y contenidos provenientes de la experiencia de trabajo con los CODEDES y COMUDES; el monitoreo del trabajo de los diputados distritales en el Congreso de la Republica, entre otras experiencias.

Asimismo, se preve en las demandas, contar con una paglna Web, que permita poner a disposici6n de los usuarios los resultados derivados de proyectos, gesti6n e informaci6n de apoyo.

EI proceso de capacitaci6n debe contar con un marco normativo que Ie brinde el so porte legal para la participaci6n ciudadana en los Consejos de Desarrollo, asi como en la definici6n de politica publica y presupuesto de manera participativa. Ademas, la necesaria rendici6n de cuentas por parte de las autoridades a efecto de transparentar la gesti6n publica municipal.

La metodologia de participaci6n ciudadana en el cicio de la politica publica, debera estar disefiada para adecuarse a las realidades locales que permitan obtener productos concretos, sean estos en terminos de propuestas de politica, de asignaciones presupuestarias, de presupuesto participativ~ y/o para mejorar la gesti6n publica municipal.

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Participacion ciudadana c omo politica de Estado para Jegitimar la democracia en Guatemala

La definicion de contenidos y las herramientas brindadas, permiten que los involucrados en e I p roceso de fortalecimiento del a p articipacion c iudadana, definan planes estrategicos que permitan la continuidad del trabajo iniciado con un acompatiamiento minimo en la gestion.

Los riesgos que corren los procesos de capacitacion es que al instalarse nuevas autoridades, no permitan el funcionamiento adecuado del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en todos sus niveles, contraviniendo 10 preceptuado en la ley y en los Acuerdos de Paz en relacion a procesos de participacion que favorezcan la democracia participativa. Por ello, es necesario asegurar el largo plazo.

Otro inconveniente es que las mujeres no logren, en el tiempo establecido en ley, obtener su personeria juridica; Iimitandose con ello, su participacion dentro de los Consejos de Desarrollo y su incidencia en el Concejo Municipal al momenta de definir politicas publicas y presupuesto .

. 5 Coordinaci6n Interinstitucional

Es conveniente establecer coordinacion permanente con: .SCEp43, COPRE44

,

SEPREM45, SEGEPLAN, ANAM46 Y funcionarios de dependencias

gubernamentales presentes en las areas de intervencion.

Establecimiento de canales de comunicacion permanente con diputados distritales, asi como, con los integrantes de las Comisiones de Finanzas y Asuntos Municipales del Congreso de la Republica.

6 Genero

Sensibilizaci6n sobre el enfoque de genero en el funcionamiento del COMUDE y CODEDE.

Promover que en las politicas, planes, programas, proyectos y presupuesto se incluya el enfoque de genero.

Establecer compromisos con los diferentes integrantes de los COMUDES y CODEDE para promover la participacion equitativa de hombres y mujeres.

43 Secretaria de Coordinaci6n Ejecutiva de la Presidencia 44 Comisi6n Presidencial para la Reforma y Modernizaci6n del Estado 45 Secretaria Presidencial de la Mujer 46 Asociaci6n Nacional de Municipalidades

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7 Multiculturalidad

Partlcipacion ciudadana como politica de Estado para legltlmar la democracia en Guatemala

Promover una visi6n multicultural en la definici6n de las pol iticas publicas territoriales.

8 Sostenibilidad Organizacional

Sensibilizar a los representantes de sectores sociales para que multipliquen el proceso al interior de sus organizaciones, de tal manera que al darse cambios al interior de los COMUDES y CODEDE se garantice la continuidad y la calidad de las intervenciones.

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V. Conclusiones

Participaclon ciudadana como polltica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

Los grandes cambios paradigmaticos en el modelo economico de liberacion de los mercados, iniciado a partir de la decada de los noventa por los paises industrializados y promovido y alentado por los organismos financieros internacionales como el Banco de Internacional de Reconstruccion y Fomento (BIRF) mas conocido como Banco Mundial y por el Fondo Monetario Internacional (FMI), pasan por reformas estructurales que tienen su antecedente en modelos historicos que han estado arraigados por decenas de alios y que han side alimentados y hasta radicalizados por nucieos de poder politico y economico.

Guatemala fue el primer pais en Latinoamerica donde la guerra fria impuso en 1954 el rompimiento de un modelo de gobierno democratico con el derrocamiento del Gobierno del Presidente Jacobo Arbenz Guzman, dando inicio una cruenta guerra interna que produjo innumerables perdidas humanas, ausencia de participacion democratica y retraso en todos ordenes de la vida nacional. Treinta y seis alios despues, en diciembre de 1996, se firma la paz entre las partes en conflictos.

La firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala47 constituye el fin del enfrentamiento armado interno que dejo una secuela de 100,000 desaparecidos, 200,000 refugiados y mas de 1,000,000 de desplazados internos. La Agenda de la Paz es compleja y extensa. Compuesta de 425 compromisos por cumplir, de los cuales 179 son compromisos formales y de estos, el 50% implican inversiones financieras y el resto cambios y reformas constitucionales"48 que requeriran de una plataforma de unidad que pueda conducir hacia u n p royecto de n acion. En ese panorama, d os son los h itos historicos que marcan el proceso irreversible para Guatemala: La firma de los Acuerdos de Paz, "como carta de navegacion hacia un norte de armonia social" 49 y las presiones externas de los cambios globalizadores, los que coinciden en un entorno politico centrado en cambios profundos, que fundamentalmente son:

• Fortalecimiento del Estado de Derecho. • Consolidacion de la democracia y la participacion ciudadana • Reversion de las causas de proceso de empobrecimiento del

guatemalteco, principalmente de campesinos e indigenas de las areas rurales.

47Firmados el 29 de diciembre de 1996 entre la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca 1URNG) y el Gobierno de Guatemala.

8 Gert, Rosental. Comisi6n de Acompanamiento de la Paz en su discurso en el Seminario Avances y Resultados de las Comisiones de la PAZ. Antigua Guatemala, Mayo de 1998. 49 Eduardo Gonzalez, Comisi6n de Acompanamiento de la Paz en su discurso en el Seminario Avances y Resultados de las Comisiones de la Paz. Antigua Guatemala, Mayo de 1998.

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Parlicipacion ciudadana como polltica de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

• Modernizacion y descentralizacion del Estado mediante la transferencia de nuevas competencias de los gobiernos locales.

• Politica agraria integral que garantice la seguridad juridica de la tierra y el acceso de los campesinos e indigenas a la misma, buscando mecanismos por la via del mercado.

• Aumentar la capacidad economica del Estado mediante un modelo tributario justo y equitativo.

En ese sentido, los Acuerdos de Paz expresan la necesidad de incrementar los niveles de participacion ciudadana en la toma de decisiones que Ie competen, asi como la transparencia del gasto publico, dos aspectos que brindan un significativ~ aporte a la democracia en nuestro pais.

La participacion es un concepto abordado desde el Acuerdo de Esquipulas II, que exhorta a perfeccionar los acuerdos democraticos centroamericanos, garantizando no solo la efectiva participacion de los partidos politicos, sino la participacion popular en la toma de decisiones.

Existe una serie de lineamientos estrategicos que propician la participacion ciudadana, los que se debe fortalecer:

• Encaminar el proceso de descentralizacion • Reformas del Estado propiciando la participacion • Fortalecimiento de la participacion activa de las mujeres y pueblos

indigenas • Fortalecimiento de la organizacion politica desde el nivel local al

nacional.

A pesar de las presiones internas y externas, el desarrollo para Guatemala no solo es cuestion de velocidad, tambien es orientacion, pacto y consenso, donde todos los actores entiendan el compromiso y la responsabilidad. Sin caer en la trampa de forzar las ventajas comparativas en el corto plazo, en este proceso estamos obligados a concertar, si no estaremos provocando cambios a medias, in-entendibles y carentes de la profundidad con que deseamos cambiar y, mas aun, sin la sostenibilidad necesarias.

La Agenda de la Paz en Guatemala es amplia y extensa; sin embargo, por ahora el tema del fortalecimiento de la participacion ciudadana adquiere una relevancia p olitica que r ebasa c ualquier 0 tro a cuerdo, por una simple r azon estrategica: esta es la oportunidad para que el gobierno, a traves de la organizacion, defina una estrategia profunda y de largo alcance que sea sostenible y que conduzca a la revision de fondo del papel de los ciudadanos y los gobiernos locales, que busque cruzar transversal mente todas las reformas legales y constitucionales en pro de la promocion de la participacion en condiciones de igualdad y equidad social.

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Partlcipacion ciudadana como polltlca de Estado para legitlmar la democracia en Guatemala

La participacion ciudadana se ha abordado como politica de Estado, dado que es la (mica via por la que se legitima la democracia, no solo en Guatemala, sino en America Latina en general.

Tal como se ha abordado en el presente trabajo, es a traves de procesos electorales que se legitima la accion directiva de un partido politico. De ello se concluye que para que la participacion ciudadana sea considerada una politica publica, debera consolidarse en dos momentos: a traves del discurso, 0 sea una forma dec omo transformar e sta demanda en proposito de accion y d e registro de la agenda de decisiones del gobierno; y a traves de la practica, que es la forma para que los diferentes actores que se interrelacionan, formulen sus demandas, exijan soluciones, instrumentos y materialicen la politica en el marco del Estado de Derecho.

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Participacion ciudadana como politic a de Estado para legitimar la democracia en Guatemala

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