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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
UNIANDES
FACULTAD DE JUSRISPRUDENCIA
PROGRAMA DE MAESTRIA EN DERECHO CONSTITUCIONAL
PROYECTO DE INVESTIGACION PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO
ACADÉMICO DE MAGÍSTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL
TEMA:
MANDATO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA Y
EL USO A LA SILLA VACIA.
AUTORA: ABG. CONSTANTE CONSTANTE MERY FIDELINA
ASESORES: SOTO CORDERO FABIAN ANIBAL MSc.
DR. PAZMAY RUIZ GALO ENRIQUE.
AMBATO –ECUADOR
2016
CERTIFICACIÓN DE ASESORES
En nuestra calidad de tutores de tesis de grado, presentada por la señorita Abogada Mery
Fidelina Constante Constante, para optar por el grado de Magister en Derecho
Constitucional, cuyo título es: MANDATO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE
PARTICIPACION CIUDADANA Y EL USO A LA SILLA VACIA.
Certificamos que el trabajo de Tesis ha sido concluido y reúne los requisitos y méritos
suficientes para ser presentada y sustentada ante el Tribunal que le designen.
En la ciudad de Ambato, 26 de noviembre de 2016
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
Declaro que este trabajo es de mi autoría, soy responsable del contenido teórico, ideas y
la propuesta realizada en la presente investigación, además, que se han citado las
fuentes consultadas, respetando las disposiciones legales que protegen los derechos del
autor vigentes; por lo que autorizo a la UNIVERSIDAD REGIONAL AUTONOMA DE LOS
ANDES (UNIANDES) para que de considerarlo pertinente publique en su repositorio de
tesis.
DERECHOS DE AUTOR
Yo, MERY FIDELINA CONSTANTE CONSTANTE, declaro que conozco y acepto la
disposición constante en el literal d) del artículo 85 del estatuto de la Universidad Regional
Autónoma de los Andes que en su parte pertinente textualmente dice: el patrimonio de la
UNIANDES, está constituido por, propiedad intelectual sobre las investigaciones, trabajos
científicos o técnicos, proyectos profesionales y consultoría que se realicen en la
investigación de la Universidad o por cuenta de ella.
Autora
DEDICATORIA
El presente trabajo lo dedico a Dios por haberme dado la oportunidad de vivir para
estudiar.
A mis padres, por su gran ejemplo de superación y valioso apoyo en todo momento desde
el inicio de mis estudios de maestría.
De manera especial dedico a la memoria de mi abuelito Jorge Constante quien fue y será
siempre un estímulo en mi vida.
Mery
AGRADECIMIENTO
Me brindaste una ayuda sumamente importante, cuando se presentaban situaciones y
momentos de turbulencia estuviste ahí apoyándome, siempre socorriéndome. Concluir
con este proyecto no fue sencillo, pero tu presencia, me motivo a seguir adelante, pues
tus palabras de aliento me dieron la confianza que necesitaba, en aquellos momentos en
los que mi trabajo y el estudio ocuparon todo mi tiempo.
Agradezco que me ayudaras e hicieras todo lo posible e inclusive en ocasiones hacías
más que eso.
Muchas gracias, Vinicio Moya.
Mery
RESUMEN
La presente investigación permite conocer la problemática, causada por el impedimento
dentro de los procesos normativos municipales, para el uso de la silla vacía, mismo que
vulnera el mandato constitucional del derecho de participación ciudadana denominado
Silla Vacía tomando en cuenta que nuestra línea de investigación se enmarca en el
ordenamiento jurídico ecuatoriano, los presupuestos históricos, teóricos, filosóficos y
constitucionales de los Derechos de las personas, pueblos y nacionalidades por lo que el
objetivo de esta investigación es elaborar un estudio jurídico que permita identificar los
efectos de la inconstitucionalidad por la forma, para hacer efectivo el mandato
Constitucional del Derecho de Participación ciudadana y el uso de la silla vacía, facilitando
a los habitantes del cantón Santiago de Píllaro, para que accedan y tengan conocimiento
de las normativas respecto al mecanismo de participación ciudadana, su aplicación, sus
avances y desarrollo en el ordenamiento jurídico ecuatoriano. Sobre todo para orientar a
los ciudadanos cómo influye el ejercicio del derecho de participación, establecido en el
artículo 101 de la Constitución de la República del Ecuador. Se fundamenta en el análisis
conceptual de varios autores, que nos han permitido un mejor entendimiento sobre el
mecanismo de participación ciudadana, principios que rigen su uso; procedimiento,
responsabilidades de las ciudadanos que ocupen la Silla Vacía; y sanciones a las que
están expuestos los vocales de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, según lo
dispone el artículo 311 y siguientes del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial
Autonomías y Descentralización, además de lo establecido en el artículo 436 numeral 10
de la Constitución que trata del Control de Constitucionalidad por omisión que incurren las
autoridades públicas que inobservan los preceptos constitucionales de obligatorio
cumplimiento.
ABSTRACT
The present investigation allows to know the problems, caused by the obstacles inside the
municipal normative processes, for the use of the empty space, the same that harms the
constitutional mandate of the citizens’ participation rights called Empty Space; taking,
considering that our investigation line frames in the ecuadorian juristic arrangement, the
historic, theorical, philosophical and constitutional budgets of people’s, towns’ and
nationalities’ rights, that is why the objective of this investigation is to elaborate a juristic
study that allows to identify the effects of the unconstitutionality by the way to make
effective the Constitutional mandate of the Citizens’ Participation and the use of the empty
space, facilitating to the habitants of the city Santiago de Píllaro, to accede and have
knowledge of the normatives that correspond to the citizens’ participation, its application,
the progresses and development in the ecuadorian juristic arrangement; specially to guide
the citizens in how exercising the participation right influences, stablished in the 101 article
of the Ecuadorian National Constitution. It is based on the concept analysis of several
authors, that allowed us to have a better understanding of the citizens’ participation
mechanism, the principles that control its use; procedure, the responsabilities of the
citizens that occupy the Empty Space; and penalties to which the vocals of the GADS
(Decentralized Autonomous Governments) are exposed, according to what the Article 311
indicates and the next in the Organic Code of the Descentralization and Territorial
Autonomies Arrangement, apart from what is stablished in the Article 436, numeral 10 of
the Constitution that talks about the Constitutionality Control by omission to which the
public authorities committ that don’t observe the constitutional precepts of mandatory
compliment.
ÍNDICE GENERAL
CERTIFICACIÓN DE TUTORES
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
DERECHOS DE AUTORIA
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
RESUMEN
ABSTRACT
INTRODUCCION…………………………………………………………………………………..1
Antecedentes de la investigación………………………………………………………………...1
Planteamiento del Problema………………………………………………………………………5
Formulación Del Problema………………………………………………………………………..7
Delimitación del Problema…………………………………………………………………………7
Objeto de Estudio…………………………………………………………………………………..7
El Campo de Acción……………………………………………………………………………….7
Identificación de la Línea de Investigación……………………………………………………..7
Objetivo General……………………………………………………………………………………7
Objetivos Específicos………………………………………………………………………………7
Idea a Defender o Preguntas Científicas………………………………………………………..8
Justificación…………………………………………………………………………………………8
CAPITULO I……………………………………………………………………………………….10
MARCO TEORICO……………………………………………………………………………….10
1.1 Supremacía Constitucional y la Fuerza Normativa de la
Constitución……………………………………………………………………………………...10
1.1.2 Importancia de la Supremacía Constitucional…………………………………………..11
1.1.3 La Supremacía Material…………………………………………………………………...14
1.1.4 La Supremacía Formal…………………………………………………………………….15
1.1.5 La Fuerza Normativa de la Constitución Ecuatoriana………………………………….17
1.1.6 Eficacia Jurídica de las Normas Constitucionales……..……………………………….20
1.1.7 Conclusiones parciales del capítulo……………………………………………………...22
1.2 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL ECUADOR………………………23
1.2.1 Conclusiones parciales del capítulo……………………………………………………...30
1.3 LA SILLA VACIA Y SU PRIMERA EXPERIENCIA DE PARTICIPACION
CIUDADANA EN EL ECUADOR……………………………………………………………….32
1.3.1 Que es la Silla Vacía……………………………………………………………………..33
1.3.2 Como Funciona La Silla Vacía………………………………………………………….35
1.3.3 Estudio De La Silla Vacía En El Gad Santiago De Pillaro…………………………...38
1.3.4 Sanciones A Las Autoridades De Los GADs Parroquiales Por Omisiones
Normativas Respecto Al Uso De La “Silla Vacía”……………………………………………..40
1.3.5. Sanción Administrativa……………………………………………………………………40
La Multa……………………………………………………………………………………………41
La Destitución……………………………………………………………………………………..41
1.3.6. Sanción Política……………………………………………………………………………41
1.3.7 Conclusiones parciales del capítulo……………………………………………………...42
1.4. NATURALEZA Y ALCANCE DEL LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD…..43
1.4.1 La Acción de Inconstitucionalidad un Mecanismo de Control Abstracto…………….47
1.4.2 Legitimación activa…………………………………………………………………………48
1.4.3 Tipos de inconstitucionalidad por omisión………………………………………………48
1.4.4 Mandatos Constitucionales Concretos…………………………………………………..50
1.4.5 La Violación a la Constitución…………………………………………………………….53
1.4.6 Conclusiones parciales del capítulo……………………………………………………...56
CAPITULO II………………………………………………………………………………………57
MARCO METODOLÓGICO Y PLANEAMIENTO DE LA PROPUESTA…………………..57
2.1 Métodos………………………………………………………………………………………..57
Inductivo-Deductivo………………………………………………………………………………57
Inductivo……………………………………………………………………………………………57
Deductivo……………………………………………………………………………………….....58
Analítico- Sintético………………………...…………………………………………………….. 58
Histórico- Lógico………………………………………………………………………………….58
Descriptivo-Sistemático………………………………….……………………………………….58
Exegético- Jurídico……………………………………………………………………………….58
Teológico- Finalista……………………………………………………………………………….58
Histórico- Sociológico…………………………………………………………………………….58
2.2.1 Niveles o Tipos de Investigación…………………………………………………………58
De Campo………………………………………………………………………………………….59
Bibliográfica Documental………………...………………………………………………………59
Explicativo………………………………………………………………………………………….59
Descriptivo…………………………………………………………………………………………55
9
Correlacional………………………………………………………………………………………59
2.2.3 Población y Muestra……………………………………………………………………….59
Cuadro No.- 01: Población………………………………………………………………………60
2.2.4 Técnicas E Instrumentos………………………………………………………………….60
Encuesta…………………………………………………………………………………………..60
2.2.5 Plan de Recolección de Información…………………………………………………….60
Cuadro No.- 02. Recolección ……………………………………………………………………60
2.2.6 Análisis e Interpretación de Resultados…………………………………………………62
2.2.7 Técnicas para el Procesamiento y Análisis de Datos………………………………….72
2.2.8 Propuesta…………………………………………………………………………………...72
2.2.9 Conclusiones Parciales Del Capítulo…………………………………………………….72
CAPITULO III……………………………………………………………………………………...73
PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA……………………………………………………..73
3.1 Tema…………………………………………………………………………………………...73
3.3.1 Objetivos…………………………………………………………………………………….73
3.3.2 Objetivo General……………………………………………………………………………73
3.3.3 Objetivos Específicos……………………………………………………………………...73
3.3.4 Antecedentes……………………………………………………………………………….73
3.3.5 Un Mandato Constitucional de Representación y participación de la Ciudadanía, el
Uso de la Silla Vacía en el Ecuador…………………………………………………………….75
CONCLUSIONES…………………………………………………………………………………84
RECOMENDACIONES…………………………………………………………………………..86
BIBLIOGRAFÍA
Física
Cuerpos Legales
Digital
ANEXOS
1
INTRODUCCION
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
Desde que el Ecuador inicio como república, la historia es testigo que se ha buscado la
inclusión de la participación entre la ciudadanía y el gobierno; tanto más que con el pasar
de los años, se evidencia que las corrientes políticas, los periodos de los gobiernos y la
democracia, tratan de llegar a una profunda interrelación entre el estado y la sociedad,
con el afán de lograr una evolución en el marco normativo y a través de este en el
comportamiento ciudadano.
Con esto quiero decir, que es evidente el interés que demuestra la ciudadanía de
no descuidar las decisiones que los mandantes electos popularmente adoptan, pues a
través de las distintas formas de organizaciones reconocidas legalmente en la normativa
existente, se evidencia claramente el deseo de la ciudadanía por participar en la toma de
decisiones de los gobiernos locales.
Otro rasgo de la evolución de las normas jurídicas, que se han consagrado en la
Constitución ecuatoriana; como una respuesta a la interacción de esta nueva corriente
que da vida a la democracia en todo su sentido, es un articulado que busca profundizar la
participación ciudadana y la responsabilidad mutua entre gobernados y gobernantes con
el afán de trazar lineamientos para el desarrollo y futuro de la sociedad. (Constitución,
2008).
Así mismo la Constitución de la República del Ecuador, publicada en el Registro
Oficial No. 449 del 20 de octubre de 2008, reconoce a la participación de la ciudadanía en
todos los niveles de gobierno, y en este sentido, en su artículo 101 establece que “las
sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá
la silla vacía que ocupará una o un representante ciudadano en función de los temas a
tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones”.
Al mismo tiempo analizando este mecanismo de participación ciudadana, mismo
que busca garantizar el acceso de los ciudadanos y que estos se involucren en los
procesos normativos tendientes a tomar decisiones dentro de los gobiernos locales a
través de la silla vacía, asistiendo a las sesiones para contribuir al desarrollo social y
puedan de esta manera opinar e informar a sus conciudadanos de las gestiones que se
realizan dentro del GAD.
2
A su vez la naturaleza de este mecanismo permite al ciudadano interrelacionarse e
inmiscuirse en las decisiones de los gobiernos locales dando la posibilidad de tener voz y
voto en sus intervenciones, además quien ejerza el derecho de participación atraves del
uso de la silla vacía se sujetara a la responsabilidad administrativa, civil o penal según el
caso. (art.311 COOTAD).
Finalmente con estas consideraciones luego de realizar una exhaustiva búsqueda,
dentro de la cual no se ha logrado verificar la existencia de un trabajo investigativo
vinculado en forma directa a la problemática que se estudia; a continuación se detallan
trabajos de investigación, pero con un enfoque y recomendaciones distintas a las que se
pretende investigar así tenemos:
a) En el año 2015, el egresado en Derecho Zúñiga Tamayo René Leonardo,
quien realiza un trabajo investigativo como monografía para la obtención del
Título de Abogado en la Universidad de Cuenca con el tema: “LA SILLA VACÍA
COMO NUEVA FORMA DE PARTICIPACION CIUDADANA EN EL
MUNICIPIO DE CUENCA”. Al respecto el autor señala:
En otras palabras, el propósito de fortalecer el poder popular y por ende la
participación ciudadana a nivel nacional, en la Constitución de la Republica de 2008,
redactada en Montecristi, se insertan nuevas formas o mecanismos de participación
ciudadana dentro de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, mecanismo mediante
los cuales las personas comunes o corrientes , pero que representen a una organización
o colectivo, tengan la posibilidad de intervenir y participar en las decisiones adoptadas por
parte de las autoridades sectoriales, locales y provinciales, lo cual se considera para
muchos en una posibilidad de relación directa entre la sociedad y el Estado.
Además la implementación de la Silla Vacía, terma central de estudio de esta
monografía, como uno de los novedosos mecanismos para fomentar la participación
ciudadana, se encuentra implementado tanto en nuestra constitución, como en la ley
orgánica de participación ciudadana y el COOTAD. (Zúñiga, 2015, pág. 41)
Para terminar al realizar el estudio y análisis de la figura de participación ciudadana
como lo es la Silla Vacía, se pretende conocer cuáles son las finalidades, procedimiento
así como los inconvenientes que se han presentado por tratarse de un mecanismo
desconocido para la mayoría de los ciudadanos e inclusive para los representantes de los
3
Gobiernos Autónomos Descentralizados, los cuales son responsables del desarrollo de
este procedimiento dentro de las diferentes jurisdicciones.
b) En el año 2015, la egresada en Licenciatura Crespo Avilés Karina Maribel,
quien realiza un trabajo investigativo como Tesina para la obtención del Título
de Licenciada en Ciencias de la Educación en la Universidad de Cuenca con el
tema: “PARTICIPACION CIUDADANA EN EL MUNICIPIO DE CUENCA A
TRAVÉS DE LA UTILIZACION DE LA SILLA VACIA”. Al respecto la autora
señala:
Que dentro de la última Constitución redactada en Montecristi por parte de la
Asamblea Nacional, se establecieron nuevas características de participación con la
finalidad de establecer la democratización dentro del país. Una de ellas sería la creación
de una Ley Orgánica de Participación Ciudadana que mediante varios mecanismos tiene
como objetivo principal, garantizar ejercicio de los derechos de participación en la
colectividad. Es de esta forma que surge la Silla Vacía; buscando dar soluciones a las
grandes propuestas presentadas por grupos que buscan la intervención de las personas
comunes y corrientes, pero con interés de ayudar a crear nuevas y mejores soluciones
con la colaboración y el trabajo desinteresado. En el caso de este trabajo exclusivamente
en las Sesiones de Consejo Cantonal del Municipio de Cuenca.
Así mismo en esta ley uno de estos elementos al cual está dirigido este proyecto,
es la implementación de la Silla Vacía proceso que se utilizará para que la ciudadanía a
nivel general dentro de las reuniones de las autoridades, puedan presentar propuestas
opiniones e interactuar con los gobernantes dentro de las Sesiones de Consejo Cantonal,
sobre un cierto tema. Actualmente se cumple con este requisito dentro del Municipio de
Cuenca en base a una resolución aceptada por el pleno del Consejo, pero que la
ciudadanía tiene muy poca información de lo que es la Silla Vacía y como se debe
utilizarla y participar. (Crespo, 2015, pág. 9)
Según Paul Espinosa citado por Miguel González Marregot, como lo expresa en su
obra: La compleja realidad latinoamericana se encuentra aún caracterizada por la
pobreza, la exclusión social, los altos índices de corrupción pública y privada, la violación
de los derechos humanos y por una ineficacia gubernamental generalizada. Esta situación
requiere; sin lugar a dudas, de un nuevo abordaje que implique el establecimiento de
mecanismos institucionales que permitan aunar esfuerzos entre el Estado, los ciudadanos
4
y la sociedad civil en beneficio de construir soluciones viables de corto mediano y largo
plazo en un ambiente de libertad, inclusión, responsabilidad y eficiencia. En ese contexto
de necesidades, especialistas y expertos han volcado la mirada, y puesto su atención en
la posibilidad de que ciudadanos y ciudadanas participen en la gestión pública, como una
alternativa de cambio institucional y de perfeccionamiento de nuestras democracias.
(Espinosa, 2010, pág. 32)
Es así que el autor nos invita a establecer nuevos mecanismos institucionales, en
aras de fortalecer la democracia y la participación de los ciudadanos en la toma de
decisiones que son importantes para la construcción de una sociedad progresista, que
radica en la voluntad del pueblo, tal como lo expresa la Constitución de la República del
Ecuador, que en su artículo pertinente señala: “…La Soberanía radica en el pueblo, cuya
voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder
público y de las formas de participación directa en la Constitución…”
Así mismo a través del desarrollo de la temática se puede constatar que en el
Ecuador el desconocimiento de esta forma de participación ciudadana, la escasa difusión
hacia la sociedad en general y principalmente la falta de claridad en el proceso de
intervención en la Silla Vacía, imposibilitan el normal acceso y desarrollo de esta forma de
participación ciudadana en los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Hay que mencionar además que el Ecuador ha sido uno de los pioneros en
desarrollar la participación ciudadana por lo menos en teoría, siendo este concepto en lo
que hoy se conoce como la reforma democrática del estado; para lo cual dentro de la
Constitución se incluyó una sesión en la cual se plasma lo referente a la participación,
incorporando en su articulado el mecanismo de la silla vacía por medio del cual la
ciudadanía podía inmiscuirse en la toma de decisiones dentro de los GADs.
Más aun cuando se crea la ley orgánica de participación ciudadana y control
social y la entidad que sería la encargada de institucionalizar la misma, argumentando
según Moncada (2012, p.10) que: “La participación ciudadana en Ecuador es el resultado
de un proceso en construcción a partir de un recorrido histórico, fruto de la organización y
movilización de las personas, pueblos y grupos sociales diversos, en búsqueda de
mejorar sus condiciones de vida y de incidir en la vida social y política del país”
Teniendo en cuenta que en el escenario ecuatoriano se asentaron las bases para
desarrollar los mecanismos de participación, pero delegando la responsabilidad de
5
configurar un proceso específico, a los niveles locales de gobierno. Ya que la creación de
la Silla Vacía fue pensada para que la sociedad pueda ser partícipe de las decisiones que
le atañen, sin embargo para formar parte del debate, se debe representar un interés
común, de lo cual se colige que solo las personas que están en una organización social
puedan enterarse del procedimiento, pero la interrogante es qué sucede entonces con las
personas que permanecen fuera de este ámbito por distintas circunstancias, y no puedan
expresar sus opiniones en un espacio en común.
Con esto quiero decir que existe una paradoja porque estos mecanismos de
participación fueron creados con el fin de mejorar la democracia, y por lo tanto, al mejorar
la aplicación del proceso tomando en cuenta este punto, el principio constitucional de
igualdad se aplicaría eficazmente.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
Por lo que se refiere a la vida Republicana del Ecuador se han establecido diferentes
métodos y maneras de buscar la interacción de los ciudadanos, de intentar que las
decisiones de los gobernantes sean más activas y efectivas en cuanto a la participación
ciudadana con el gobierno, que no solo sea mediante el ejercicio del voto, sino
participando en asambleas o diálogos con quienes fungen de autoridades electas y los
representantes de distintos grupos y organizaciones sociales. Pese al intento en
diferentes escenarios y gobiernos, aun no se ha logrado que esta participación logre ser
en su totalidad real y tangible.
Igualmente la Constitución de la República del Ecuador, crea todo un capítulo
referente a la participación ciudadana y organización del poder, así en el artículo 95
expresa: “Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de
manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de asuntos públicos,
y en el control popular de las instituciones del estado y la sociedad, y de sus
representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La
participación ciudadana en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se
ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y
comunitaria. (Constitución Ecuador, 2008, pág.72).
Al mis tiempo al constituirse la participación ciudadana en un derecho tal como lo
manifiesta el artículo citado, se generan políticas públicas para garantizar su ejecución, es
6
así que una de las formas de ejercicio directo es la “Silla Vacía”, y al respecto la Carta
Magna del Ecuador manifiesta que las sesiones de los gobiernos autónomos
descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la “Silla Vacía” que ocupará un
representante ciudadano en función de los temas a tratarse (art.101, Ob Cit).
Considerando que la finalidad de este mecanismo es conocer el criterio del
ciudadano acerca de un tema que es importante para él y para quienes representa, es
decir al ser trascendental dicha decisión qué se tome en la reunión, el propósito que
busca este mecanismo de participación ciudadana, es que el ciudadano participe en el
debate siendo parte de las decisiones que el organismo competente adopte sobre cierto
tema
Por otra parte la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social,
publicada mediante registró oficial No. 172 de 20 de abril de 2010, en su Sección Tercera,
artículo 77, dispone sobre la Silla Vacía, que la participación del representante está sujeta
a la ley, ordenanzas y reglamentos de los gobiernos autónomos descentralizados, tema
que no se ha delimitado por ninguna norma local, resultando el tema más importante al
considerarse que en esta ley se manifiesta que la persona acreditada para los debates en
uso de la Silla Vacía, participa y toma decisiones con voz y voto.
Al respecto del ejercicio del voto, el Código Orgánico De Organización Territorial
Autonomía y Descentralización publicado en Registro Oficial No. 303 del 19 de octubre de
(2010), manifiesta que la personas que participen con voto serán responsables
administrativa, civil y penalmente. Es decir que para poder ejercer este mecanismo y sus
responsabilidades, la persona interesada debe estar acreditada ante la secretaría del
cuerpo colegiado según la Ley de Participación Ciudadana, es allí que surgen algunas
dudas, ¿Cómo se acredita?, ¿en qué casos existe participación con voz y en cuáles
voto?, ¿Cuáles son las implicaciones administrativas, civiles y penales?, ¿es
solidariamente responsable?, entre otras.
En conclusión en este sentido el interés de la ciudadanía por ejercer la
participación ciudadana mediante la utilización de la Silla Vacía, se vuelve en u tema
considerable, porque al no existir la norma que establezca los lineamientos para su
funcionamiento, sumado a esto la escasa información a la que accede el ciudadano,
sobre la ocupación de la Silla Vacía en el GAD, lleva a concluir que existe una
inobservancia en cuanto al trabajo que el municipio y sus respectivos organismos
7
competentes ha emprendido respecto a este tema, contraviniendo de esta manera lo
expresado por la Constitución, quebrantando así el espíritu de la norma constitucional.
FORMULACION DEL PROBLEMA
¿Cómo el impedimento dentro de los procesos normativos municipales, para el uso de la
silla vacía, vulnera el mandato constitucional del derecho de participación ciudadana?
DELIMITACION DEL PROBLEMA
El problema se resolverá integralmente en el gobierno autónomo descentralizado
municipal del cantón Santiago de Píllaro en los años 2014, 2015 y 2016.
OBJETO DE ESTUDIO.
Derecho Constitucional de participación ciudadana
EL CAMPO DE ACCION
Procesos Normativos Municipales.
IDENTIFICACION DE LA LINEA DE INVESTIGACION
Retos, perspectivas y perfeccionamiento de las ciencias jurídicas en Ecuador.
El ordenamiento jurídico ecuatoriano, presupuestos históricos, teóricos, filosóficos y
constitucionales.
OBJETIVO GENERAL
Elaborar un estudio jurídico que permita identificar los efectos de la inconstitucionalidad
por la forma, para hacer efectivo el mandato Constitucional del Derecho de Participación
ciudadana y el uso de la silla vacía.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
Establecer como los efectos de la inconstitucionalidad por la forma vulneran el mandato
constitucional para ejercer el derecho de participación ciudadana a través de la silla vacía.
Analizar jurídicamente el ejercicio del uso de la silla vacía como derecho constitucional de
participación ciudadana en los procesos normativos municipales del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del Cantón Santiago de Píllaro en los años 2014, 2015 y 2016.
Desarrollar un documento de estudio jurídico sobre los derechos constitucionales que
son transgredidos por la falta de un control de inconstitucionalidad por la forma para hacer
8
efectivo el mandato Constitucional del Derecho de Participación ciudadana y el uso de la
silla vacía.
IDEA A DEFENDER O PREGUNTAS CIENTIFICAS
La inconstitucionalidad por la forma, para hacer efectivo el mandato Constitucional del
Derecho de Participación ciudadana y el uso de la silla vacía, es producto de la
inobservancia de las formalidades en la producción normativa en el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del Cantón Santiago de Píllaro en los años 2014, 2015 y 2016.
JUSTIFICACION
Es probable que la presencia de los ciudadanos en los asuntos públicos sea una
condición necesaria para alcanzar la gobernabilidad democrática, radicando de esta
manera la importancia del tema que trata esta investigación, tomando como base, que la
silla vacía permite la participación de un representante de la ciudadanía en las sesiones
de organismos, de los gobiernos seccionales para discutir determinados temas inherentes
a la ciudadanía.
Más aun la trascendencia del tema radica en que por tratarse de un mecanismo de
participación con escasa implementación es confuso, y para muchos desconocido, por lo
que surgen una infinidad de incógnitas en cuanto a su desarrollo y sobre todo a la manera
de cómo hacer que este mecanismo no se transforme en un simple formalismo que en
vez de proporcionar desarrollo al gobierno local quebrante la democracia y estabilidad del
mismo.
Así mismo el tema de investigación es viable, pues al existir material bibliográfico
de referencia, el interés de la ciudadanía en el tema de investigación, así como también
los documentos existentes en el GAD Santiago de Pillaro que permiten acceder a la
información necesaria, que ayude a verificar tanto los objetivos como la hipótesis
planteada dentro de la presente investigación, permiten la viabilidad del desarrollo
investigativo.
Es necesario recalcar que el aporte es novedoso y original, puesto que en algunas
investigaciones se revisa el tema, pero no se lo analiza como un Mandato constitucional
de obligatorio cumplimiento y tampoco se lo considera por la seguridad jurídica de la
norma constitucional es decir no se analiza además y no especifica cómo lograr un
efectivo uso de la silla vacía, comprobando que carece de una normativa interna que
9
establezca la forma en que la persona se acredite para acceder a la silla vacía, así como
también condiciones de su aplicación en el mencionado GAD.
Hay que mencionar además que la investigación es de interés social, por cuanto
son asuntos de consentimiento de la ciudadanía y la silla vacía es un mecanismo que
permite un contacto directo con las autoridades, donde pueden ser escuchados en
igualdad de condiciones, pero además cabe recalcar que se puede ejercer el derecho al
voto sobre el tema que es objeto de la participación dentro de la silla vacía, convirtiéndose
en un interés común para el ciudadano y para los representados del mismo.
En conclusión el presente estudio tiene por objeto determinar a través de su
investigación, cómo el impedimento dentro de los procesos normativos municipales, para
el uso de la silla vacía, vulnera el mandato constitucional del derecho de participación
ciudadana, todo ello para buscar una posible solución a este problema, y que el
ciudadano pueda conocer el derecho al uso de la silla vacía como mandato constitucional,
es decir cuál es su naturaleza; y la manera en que se puede ejecutarse para beneficio
común de toda la ciudadanía, aportando de esta manera para que a través de la
participación se pueda contribuir al bienestar, desarrollo y garantía de los derechos
Constitucionales, teniendo como base el Plan Nacional de Desarrollo y el Sistema del
Buen Vivir en favor de los habitantes del Cantón Santiago de Píllaro.
10
CAPITULO I
MARCO TEORICO
1.1 SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LA FUERZA NORMATIVA DE LA
CONSTITUCION.
Indiscutiblemente el reconocimiento de la Constitución como una norma jurídica que
posee fuerza normativa, es un postulado que no se encuentra en discusión en la
actualidad, de la misma forma la existencia de garantías políticas y jurídicas que coexisten
entre sí, para velar el respeto y cumplimiento de la fuerza normativa de la Constitución y
el principio de supremacía constitucional no necesitan estar asegurados, por el contrario
se presume que la normatividad de la Constitución puede quedar despojada de todo el
contenido, si no se encuentra acompañada por mecanismos que permitan validarla frente
a las actuaciones y las omisiones de los poderes públicos.
De la misma forma los organismos encargados de aplicar la Constitución deben
hacerlo, desentrañando el contenido de los preceptos constitucionales y de acuerdo con
estos visualizar la realidad social del momento, para organizar al Estado, orientar sus
actividades y salvaguardar la dignidad de los habitantes del territorio. Es decir se trata de
una interpretación de la Constitución o mejor dicho de los preceptos constitucionales y
para hacerlo se deberá adoptar un método guiándose en los principios que sean
apropiados a la naturaleza y a las funciones de la norma jurídica fundamental. (Vásquez,
2004, pág. 96).
Dicho brevemente la Supremacía Constitucional, conlleva esencialmente a la
jerarquización de la norma constitucional en la cúspide del ordenamiento jurídico sobre la
norma ordinaria, este es un principio teórico del Derecho Constitucional que postula,
originalmente ubicar a la Constitución de un país jerárquicamente por encima de todas las
demás normas jurídicas, internas y externas, es decir que pueda llegar a regir sobre todo
el país; esto incluiría a los tratados internacionales ratificados por el país y cuyo ámbito de
aplicación pueda ser también sobre las relaciones jurídicas internas (Aguirre, 2010, pág.
18).
En pocas palabras la Constitución por medio de los principios que consagra, obliga al
Estado a la conformación del orden social que se realiza a través de dos formas: por una
parte, conformando el orden social y, por la otra, mediante la participación del Estado
11
mismo, o de alguno de sus entes de derecho público o privado, en el orden social y
económico.
De igual modo cuando decimos que la Constitución es suprema, hacemos
referencia a que se encuentra revestida de superlegalidad y supremacía en tanto impone
como deber ser, que todo el mundo jurídico inferior a ella le sea congruente y compatible,
y en consecuencia, que el mismo no la incumpla ni le reste efectividad funcional y
aplicativa.
De la misma forma, si la Constitución es suprema, encabeza y preside el
ordenamiento jurídico del Estado, pues precisamente es su fuerza normativa la que,
desde la misma cúspide donde está situada jerárquicamente, exige su acatamiento pleno
y la obligatoriedad de su aplicación por lo que la Constitución ni siquiera tolera el
postulado, según el cual la legislación debe necesariamente actuar como intermediaria
para que las normas se hagan exigibles. (Revista Amicus Curiae, pág. 2)
Por todo esto, el significado de la fuerza normativa básicamente, denota que cada órgano
de poder debe ejercer sus competencias en el marco que la Constitución le indica, y su
finalidad debe ser la de otorgarle efectividad, porque esta fuerza normativa exige a los
órganos de la jurisdicción constitucional el deber de proceder a la aplicación de la
Constitución.
1.1.2 IMPORTANCIA DE LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL
Es necesario recalcar que la supremacía constitucional es un asunto de vital importancia
en el ordenamiento jurídico de un Estado, porque de ello derivará el hecho de que se
tenga una Constitución flexible o rígida, misma que vinculara en mayor o menor medida a
los órganos de poder estatal, es decir que determinará incluso la intención de
permanencia de dicha norma jurídica, y orientará la producción de otras normas jurídicas
indicando los lineamientos para cumplir los fines de un estado y obligara a su
cumplimiento por parte de los ciudadanos.
Al mismo tiempo la supremacía es una característica única de la Constitución, ya
que se constituye en la máxima expresión de la voluntad del pueblo en quien radica la
soberanía; además este concepto se hace necesario en un sistema de normas jurídicas,
porque se requiere de una norma que fundamente la producción y el contenido de las
12
demás normas a fin de que se unifique el sistema jurídico y no se presenten
contradicciones al interior de éste. Es decir que esta supremacía implica que la
Constitución se encuentra por encima de los ciudadanos considerados individualmente,
por encima del Estado y de sus órganos (Soto Flores, 2003 pg. 161).
Con respecto a los antecedentes de la supremacía constitucional se remontan a la
Constitución de Cádiz de 1812, en donde si bien no se encuentra desarrollado de forma
expresa, es posible deducirlo de algunos de sus artículos, como el articulo 7, que
establecía que tanto las autoridades como los gobernados se encontraban sujetos a
cumplir con la Constitución y hacía mención a que el Rey debía actuar siempre
preservando los postulados constitucionales.
Así mismo establecer y reconocer la supremacía de la Constitución tiene efectos
directos en el ordenamiento jurídico; por ejemplo, la legitimidad y validez de todas las
demás normas inferiores a la Constitución se deriva de la supremacía de ésta; cuando
una norma contraviene la Constitución adolece de invalidez, justamente porque la
Constitución está por encima de ellas, el contenido y forma de éstas debe ser conforme lo
dispuesto en la norma suprema (Salgado Pesantes, 2004. Pg. 49).
De manera análoga al expresarse que la Constitución dota de validez y unidad al
ordenamiento jurídico, también se está estableciendo que todo poder del estado nace, se
limita, y se organiza conforme lo establece la Constitución (Oyarte Martínez, 1999. Pg.
75). Del mismo modo que la Constitución goza de una soberanía jurídica por lo tanto las
demás normas del sistema jurídico en el que ella rige deben producirse en el marco que
ella establece y, el pueblo comparta la soberanía política pues atraves de esta se emite la
Constitución (Trujillo, 2006).
Al mismo tiempo esta supremacía constitucional puede ser comprendida de otra
manera según Palomino Manchego (2010. pg. 221): en primer lugar, por el origen de esta
norma jurídica que proviene del poder constituyente, siendo así goza de una legitimidad
otorgada por la intención popular de crear una Constitución, condición que no precede a
otras normas jurídicas del ordenamiento. En segundo lugar se encuentra el papel que
desempeña la Constitución, el cual está orientado a la organización del poder estatal, a su
limitación, y a su justificación la cual articula las obligaciones del Estado con los fines que
debe perseguir.
13
Con respecto a los dos aspectos anteriores estos fundamentan la supremacía de
la Constitución; sin embargo el rol que desempeña la Constitución también es un
elemento que estructura la supremacía constitucional, de manera que esta norma jurídica
se convierte en la primera fuente del derecho en sentido formal, pues orienta la
producción de las demás normas jurídicas; y materialmente hablando irradia el contenido
de las normas, lo que implica que las normas jurídicas deben sujetarse a lo establecido
por ésta. (Palomino Manchego, 2010. Pg. 234).
Como se ha dicho una vez expuesto el rol de la constitución, se puede entender
por supremacía constitucional a la importancia de la organización del sistema de normas
jurídicas, es decir que es necesario ingresar a las formas en que dicha supremacía se
puede garantizar. Es así que un aspecto que ayuda en el fortalecimiento de la supremacía
de la Constitución es la rigidez constitucional, la cual está orientada a la existencia de un
procedimiento especial de reforma de la Constitución diferente al de las fuentes legales.
Otra forma de dar continuidad a la supremacía de la Constitución es que la promulgación
de una norma superior destinada a la organización de un Estado se realice mediante un
texto escrito. (Carpizo Mac Gregor, 1980).
De igual manera lo explica De Otto expresando que: “La promulgación de una
Constitución escrita es prácticamente imprescindible para establecer una norma suprema
en el ordenamiento jurídico, pero no es suficiente, y no habrá tal norma suprema si no se
establece que la infracción de lo dispuesto en la Constitución escrita es antijurídico” es
decir de no contener esta estipulación los preceptos serán constitucionales solo en la
medida en que aparecen consagrados en ella pero no llegarán a ser ni siquiera normas.
(De Otto, 1991, págs. 11).
Del párrafo anterior se concluye que no basta con que la Constitución sea un texto
escrito, sino que adicionalmente se requiere que la Constitución misma establezca en su
cuerpo normativo los medios para lograr su defensa, es decir declarar inválidas o
inconstitucionales aquellas normas que se hayan promulgado sin la observancia debida a
la Constitución y finalmente, también será necesario vincular a los demás órganos
estatales para que la respeten y la cumplan, contribuyendo con ello en la materialización
de la supremacía de la Constitución (Soto Flores, 2003, pg. 161).
En concreto al realizar un análisis más profundo de la supremacía constitucional, y
menos esquemático o rígido, comparto lo que Prieto Sanchís, sostiene es decir que: “por
14
supremacía se entiende a la cualidad que ostenta una norma, para generar un deber de
obediencia o acatamiento por parte de otras normas, lo que incluye una vocación de
imponerse a las mismas en caso de conflicto, y esto no porque resulte posterior o más
adecuada para regular el caso, sino en razón de la fuerza que se la reconoce” (Prieto
Sanchís, 2008, pág. 807)
En relación con la supremacía constitucional no solo debe descansar en su
aspecto formal o material, tal como se ha expuesto en las líneas anteriores, sino que la
supremacía de la Constitución debe existir a causa de que el derecho al que inspira esa
Constitución es eficaz en grado alto, es decir que los postulados constitucionales son
eficazmente acatados tanto por los órganos de poder del Estado, como por los
ciudadanos a quienes rige la Constitución (Prieto Sanchís, 2008, pág. 824).
Igualmente la supremacía de la Constitución no solo debe ser un asunto de la
rigidez en la reforma constitucional o de garantizar por medio de una sanción como la
invalidez de la norma, la contravención a los postulados constitucionales, sino que
además debe ser una cuestión de hecho en donde los órganos estatales y la ciudadanía
sea reflexiva, consciente y práctica respecto al reconocimiento de la superioridad
jerárquica de la Constitución.
Desde otro punto de vista, se ha mencionado el carácter formal y material de la
supremacía constitucional, de manera que se convierte en requisito indispensable
disgregar estos aspectos y establecer de qué se trata cada uno de ellos, comprendiendo
que se encuentran estrechamente relacionados con el control de constitucionalidad.
1.1.3 LA SUPREMACÍA MATERIAL
Acerca de la supremacía material de la Constitución se hace referencia a lo que en
leguaje común se conoce como la parte sustantiva de la Constitución; es decir, el
contenido, sin embargo la supremacía material no es asunto llano, porque esta parte de la
supremacía se refiere al ser de la Constitución y no al deber ser, donde la Constitución es
“el resultado jurídico de las situaciones y estructuras reales, sociales, políticas,
económicas, etc. (Zarini, 1992, pág. 25).
A su vez la Constitución en sentido material se refiere, entre otros aspectos, a las
normas cuyo objetivo es la organización del Estado; sus instituciones, sus órganos y los
poderes de éstos, la regulación de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos y entre
15
los órganos del Estado. Según Ignacio De Otto define a la supremacía material como: “las
normas que regulan la creación de normas por los órganos superiores del Estado” (De
Otto, 1991, pág. 17).
Algo semejante ocurre al clarificar el concepto de Constitución material pues con el
fin de comprender sin lugar a dudas la supremacía material de la Constitución, según el
doctrinante Hernán Salgado (2004, pág. 52), “se considera su contenido y entonces se
concibe a la Constitución como el conjunto de reglas esenciales, básicas, que determinan
la organización y la actividad del Estado”, reafirmando lo descrito en el párrafo anterior.
Considerando que la supremacía constitucional material es una condición que
explica de mejor manera Rafael Oyarte quien manifiesta que la supremacía material de la
Constitución radica en la superioridad de su contenido, el cual está orientado a la
organización de las facultades y competencias de los órganos estatales y la asignación de
sus competencias y funciones (Oyarte Martínez, 1999. Pág. 88), es decir el
establecimiento de las funciones del Estado: ejecutivo, legislativo, judicial, el control social
y el electoral, tal como lo estipula la Constitución del Ecuador del año 2008, en el Título
IV sobre Participación y Organización del Poder.
De donde resulta que este tipo de supremacía constitucional es generalmente más
amplio que el formal, en tanto se extiende a aspectos sociológicos y políticos del Estado,
manteniendo una vigencia sociológica, política, económica que es efectiva y de constante
aplicación, como se expresó anteriormente, se trata del ser de la Constitución. (Zarini,
1992).
1.1.4 LA SUPREMACÍA FORMAL
Para comprender la supremacía formal se requiere recordar que la Constitución en el
sentido formal se refiere a aquel texto escrito, que se diferencia de otras normas jurídicas,
por su nombre que usualmente es el de Constitución, Ley Fundamental o Ley Suprema,
etcétera; adicionalmente, también consagra una forma especial o extraordinaria de
reforma y aprobación (De Otto, 1991 pág. 13).
Así mismo la característica de la Constitución como texto escrito en su sentido
formal, tiene matices políticos, es decir que la Constitución se ha visto impregnada de las
fuerzas políticas y sociales determinantes en ciertos momentos históricos, lo cual se
materializa en el conjunto de principios o valores que ésta contiene y lo cual, vale la pena
16
mencionar, es decir mantiene vigente el régimen político de un Estado (Palomino
Manchego, 2010).
Como se ha dicho la supremacía formal de la Constitución se refiere a la formación
y trámite de la ley constitucional; de aquí surge la existencia de constituciones rígidas que
demandan un trámite especial y un órgano competente de manera específica;
adicionalmente, esta corresponde al tipo de Constitución escrita. Diferenciándose de las
constituciones flexibles que son aquéllas que pueden ser reformadas mediante el trámite
de una ley cualquiera y usualmente son constituciones consuetudinarias (Salgado
Pesantes, 2004).
Sin embargo la existencia de estos dos tipos de constituciones no implica que los
postulados contenidos en una Constitución sean inmutables en el caso de la
constituciones rígidas, o que el cambio de una Constitución se dé al capricho de unos
cuantos intereses particulares, pues en el caso de la constituciones consuetudinarias el
cambio requiere tiempo y aceptación por parte de los vinculados con esta norma
suprema.
Con respecto a esto permite notar nítidamente que cuando se trata de supremacía
formal de la Constitución se está refiriendo a dos aspectos que aunque complementarios
son diferentes: por una parte, la expedición y reforma de la Constitución y de otro lado el
establecimiento en la Constitución del procedimiento de creación, modificación y
derogación de las demás normas jurídicas del ordenamiento (Oyarte Martínez, 1999).
A hora bien algunos doctrinantes consideran a la Constitución en sentido formal y
con ello la supremacía formal implica un contenido dotado de eficacia que ha otorgado el
ordenamiento jurídico a la Constitución (Palomino Manchego, 2010, pág. 224), lo cual
deviene del proceso especial de creación de la Constitución, el efecto para los ciudadanos
de esta condición constitucional es que la supremacía formal también otorga una zona de
confort al ciudadano, es decir una zona de protección, garantía y seguridad jurídica sobre
el ejercicio de sus derechos (Zarini, 1992).
En razón a lo anterior la consecuencia en los casos en que el legislador contraríe
el proceso de formación de una ley que se encuentra estatuido por la Constitución, será
que dicha ley deba ser inválida en el ordenamiento jurídico. Y justamente lo que se ha
visto hasta el momento sobre la Constitución hace surgir de manera urgente una forma de
protección de la Constitución y de su supremacía, es decir que hay una vinculación
17
intrínseca de la Constitución y su protección con la armonía y coherencia del
ordenamiento jurídico.
1.1.5 LA FUERZA NORMATIVA DE LA CONSTITUCION ECUATORIANA
Toda vez que la Constitución tiene el carácter de norma suprema, cabe preguntarnos si
dispone de fuerza normativa o eficacia directa o si, por el contrario, su fuerza normativa es
indirecta y sólo tiene eficacia en la medida en que el legislador cumpla sus encargos
formulando las leyes reglamentarias. De ser cierta la segunda posibilidad, el “objeto de la
Constitución sería, tan sólo, regular la producción de normas, fundamentalmente la de las
leyes. Luego la Constitución no sería verdadero derecho sino meta derecho”, según
afirma el Profesor Emérito de Derecho Político de la Universidad de Valencia, Juan
Fernando (Badia, 1992. pág. 180).
Acorde con la antigua práctica europea de la divinización del Parlamento que
impidió, durante el siglo XIX y en la mayoría de países hasta antes de la segunda Guerra
Mundial, considerar a la Constitución, además de norma suprema, como norma con
efectos directos, situación que se explica históricamente porque a la evolución del
constitucionalismo europeo le interesó fortalecer al Parlamento, para evitar amenazas por
parte de la función ejecutiva, encabezada por el Rey.
Además la Constitución no fue conceptuada en Europa, al menos inicialmente,
como un límite jurídico al poder legislativo, sino como un documento esencialmente
político, es decir la eficacia de la Constitución como sistema normativo superior viene
después de que su efectividad política ha sido ratificada por los hechos. Entonces podría
afirmarse que fue preciso que la Constitución funcionase primeramente como instrumento
político de regulación efectiva del ejercicio de la soberanía, para que se revelasen sus
virtualidades jurídicas. (Flores, 2001. Pág. 130)
Admitamos por el momento que según el Profesor Camilo Velásquez Turbay
manifiesta que: “Durante el siglo XIX se consideró a la Constitución Política, que más una
ley, era un estatuto orientador; que dirigía a la sociedad; es decir era un conjunto de
principios tan generales, que su aplicación directa se consideraba imposible. Por eso,
para que una norma constitucional pudiese ser aplicada, se requería su reglamentación
legal.”(Velásquez, 1998 pág. 22)
18
Ahora se puede decir que la concepción divinizadora del Parlamento trajo como
consecuencia en la mayoría de los países, especialmente europeos, la parálisis de la
Función Judicial, incapacitándola para aplicar en forma directa la norma constitucional,
cuando faltaba una ley que desarrolle sus mandatos, o para inaplicar una norma legal que
contradiga el texto constitucional. Es decir el Juez era una especie de funcionario
robótico, simple oráculo de la ley, carente de iniciativa propia para buscar a través de su
acción la vigencia de los principios de la supremacía y de la fuerza normativa de la
Constitución.
Así por ejemplo en Ecuador vale la pena recordar el caso del Coronel Federico
Irigoyen, juzgado en 1887 por sedición, como un típico ejemplo de la actuación de jueces
robóticos, sin iniciativa para hacer prevalecer la supremacía de la Constitución, a
continuación se menciona una síntesis del caso:
Al momento de cometer la infracción por la cual era juzgado Irigoyen, regía la
Constitución de 1884, cuyo artículo 14 señalaba: “No se impondrá pena de muerte por
crímenes políticos ni por crímenes comunes, exceptuados el asesinato y el parricidio, en
los casos que, según la ley, se castigan con esa pena”. El Consejo de Guerra verbal
encontró culpable a F. Irigoyen y otros sindicados de la infracción tipificada en el Art. 117
de la Ley Reformatoria del Código Militar, que sancionaba la sedición con pena de muerte
y, en primera instancia, condenó a Irigoyen a reclusión mayor extraordinaria, por la
imposibilidad de aplicar una pena prohibida por la Constitución.
El Auditor de Guerra apeló la sentencia solicitando se aplique la pena de muerte.
La Corte Suprema Marcial se pronunció exclusivamente sobre la pena que correspondía a
Irigoyen y, a diferencia de la famosa Jurisprudencia estadounidense, asentada por el Juez
John Marshall en el conocido caso Marbury Vs. Madison resuelto que en 1803, estimó
que el Poder Judicial no puede dejar sin efecto una ley, aun cuando esta sea
evidentemente inconstitucional, pues el texto de la Constitución no contemplaba
expresamente mecanismos de control de la constitucionalidad.
El Coronel Irigoyen fue sentenciado a muerte y el principio de la supremacía de la
Constitución inaplicado en la práctica judicial. La doctrina prevaleciente en la actualidad,
parte de la base de que, sin desconocer su carga política, la Constitución es
fundamentalmente norma jurídica, que reclama plena vigencia y determina la vida en
sociedad. Al respecto, Francisco Fernández Segado opina: “El dogma liberal de la
19
soberanía absoluta del Parlamento, como es sobradamente conocido, ha sido sustituido
en nuestro tiempo por el de la soberanía de la Constitución...” (Fernández Segado 1997
pág. 13)
En afirmar esta concepción han sido particularmente reiterativos los tribunales
constitucionales europeos, a través de la doctrina de la fuerza o eficacia normativa de la
Constitución, que complementó el principio de la supremacía de la Constitución, que
inicialmente sólo se aplicaba cuando una norma de inferior jerarquía violaba su contenido,
ampliándola a los casos en que, de cualquier otro modo, se impedía o enervaba su
eficacia. El Tribunal de Garantías Constitucionales del Ecuador, en sus inicios en
acertadas resoluciones de los últimos años ha consagrado la referida doctrina.
(Resoluciones Nos. 17-96-TC y 18-96-TC, publicadas en el R.O. 973 del 24 de Junio de
1996)
Así mismo el instituto de la fuerza normativa de la Constitución superó la antigua
concepción de que la carta fundamental era un mero conjunto de principios y de
formulación de estructuras políticas, que dio lugar a que se la califique como Constitución
Política. Es decir que la vigente conceptuación doctrinal, recogida en los textos
constitucionales, subraya su categoría de norma jurídica con fuerza vinculante y no de
recetario de principios programáticos.
Aunque las disposiciones constitucionales, no sólo son consideradas normas
supremas, sino que además son normas jurídicas con eficacia normativa directa. El
carácter normativo de la ley fundamental opera como complemento y contrapunto del
principio de la supremacía constitucional, es decir que la Constitución es ley suprema,
fundamental y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico, y debe ser exigible
normativamente.
Por las razones expuestas, todo país que vive en un estado de derecho debe
comenzar por asegurar que en su territorio se cumpla realmente la Constitución, no sólo
por parte de los ciudadanos sino también por parte de los poderes constituidos.
Recalcando la obligación del Estado de cumplir con el precepto jurídico, según el maestro
George Jellinek (1958, Pág. 300 a 302.), profesor de la Universidad de Heidelberg,
afirmaba lo siguiente: “Acompaña, pues, a todo principio de Derecho la seguridad de que
el Estado se obliga a sí mismo a cumplirlo, lo cual es una garantía para los sometidos al
Derecho.”
20
De la misma manera es indudable que la fuerza normativa de la Constitución
como ley suprema repudia la posibilidad que el legislador o el funcionario público puedan
alterar sus disposiciones por medio de acciones que la contradigan, es igualmente
categórico que la Constitución no puede ser violentada por la omisión, en el cumplimiento
de un mandato que ella prescribe. Aceptar esta posibilidad sería destruir la supremacía de
la Constitución, es decir el poder constituyente se situaría a igual nivel que el poder
constituido y la Constitución quedarían a libre disposición del legislador.
Por igual razón y con mayor fuerza aún, repugna que pueda quedar sujeta a la
inacción de los institutos de la supremacía y de la fuerza normativa de la Constitución,
quedando destruida la idea de que el funcionamiento de la Constitución requiere,
necesariamente, de la intervención de una la ley para tener vigencia. Tal creencia sería
igual que aceptar que la Constitución es un texto lisiado que necesita de las muletas de la
ley para ponerse en movimiento y nos haría regresar a la ya superada etapa de la
divinización del Parlamento, a cuyo arbitrio quedarían libradas la vigencia y la eficacia del
texto constitucional
Es posible que los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución,
nacen de la necesidad de buscar un remedio para este mal, legislando y sancionando la
omisión inconstitucional, estableciendo las vías que permitan asegurar una efectividad
total de los preceptos, que son de por si vinculantes, y que se encuentran contenidos en
la Constitución, pues cuando se incumple con la expedición de una ley o la ejecución de
un acto ordenado por la Constitución, estamos en el ámbito de una violación
constitucional de carácter negativo, porque es justamente la inacción, la omisión de la
obligación constitucional la que vulnerara los mandatos constitucionales prescritos en ella
(Carbonell, 2003).
1.1.6 EFICACIA JURÍDICA DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES
Si bien la Constitución es una norma política en la medida en que organiza y limita el
ejercicio de poder, es también, fundamentalmente, una norma jurídica vinculante para
todos los poderes públicos y para los propios ciudadanos, sin excepción alguna. (Prieto
Sanchís 2003, pág. 116)
De manera semejante cabe señalar que, el carácter vinculante de la Constitución
deviene de su supremacía o superioridad jerárquica en el sistema de fuentes. Para García
21
de Enterría (1983 pág. 50), el origen de esto está en la distinción entre un poder
constituyente, que es de quien surge la Constitución, y los poderes constituidos por este,
de los que emanan todas las normas ordinarias. De aquí, se dedujo inicialmente la idea
de rigidez de la norma constitucional.
Es decir, la Constitución no solo es una norma jurídica, sino que es la norma
suprema del ordenamiento jurídico, es la norma de mayor importancia en el sistema de
fuentes del Derecho, cuyos efectos irradia a todo el ordenamiento jurídico. De ahí, que se
señale con propiedad, que ella condiciona la validez de todos los demás componentes del
orden jurídico, y que representa un criterio de interpretación prioritario, solo es posible,
gracias a la omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurídicas y en todos los
conflictos mínimamente relevantes, en lugar de espacios exentos a favor de la opción
legislativa o reglamentaria.
Continúa manifestando Prieto Sanchís, (2003 Pág. 117) que: “Una lógica
consecuencia de los dos elementos antes predicados de la Constitución Política, es la
eficacia y aplicación inmediata de esta. Negarle dicha característica implica regresar al
Estado Legislativo de derecho en el cual la Constitución no vinculaba a los poderes
políticos. En efecto, si la Constitución es una verdadera norma suprema, ello supone que
no requiere del desarrollo legislativo para desplegar su fuerza vinculante. En tal sentido,
en la medida en que los preceptos constitucionales sean relevantes en un proceso
cualquiera, su aplicación resultará obligatoria”.
En definitiva la Constitución es una norma jurídica de carácter fundamental,
debiendo atribuirle como característica adicional, que debe restringirse por medio de ella
una limitación al poder político. Es decir este carácter es de aplicabilidad inmediata,
principalmente en las normas referidas a derechos constitucionales, considerando
que el cumplimiento de las normas constitucionales en general, debe ser aplicable
de manera obligatoria e inmediata. (Castillo Córdova 2005, pág. 200)
Lo expuesto anteriormente, no puede ser concebido de otra manera, pues una
norma que reúne las características de suprema y cimentadora de todo un ordenamiento
jurídico, no puede depender de ninguna otra norma, para lograr su eficacia; es por eso,
que dicha normativa debe ser de aplicación inmediata.
Hay que mencionar además que la supremacía constitucional es en la actualidad,
la más importante institución jurídica política del constitucionalismo contemporáneo, pues
22
gracias a ella existe un ordenamiento jerarquizado de leyes y de autoridades. Es decir que
gracias a esta supremacía normativa, existe el Estado de Derecho, las garantías
constitucionales, la división de poderes, el sometimiento de los poderosos a los
dispositivos contenidos en la Constitución.
De donde resulta que a este valioso instituto le debemos la coexistencia pacífica
de los ciudadanos y la difusión de valores culturales, que nos encaminan hacia una vida
mejor. Sin temor a exagerar, podemos afirmar con plena convicción, que los países que
respetan sus normas constitucionales, dándoles el rol de directrices de sus respectivos
ordenamientos jurídicos, se desarrollan tanto material como culturalmente; al contrario de
los países que pisotean sus constituciones, y no pueden salir del subdesarrollo, la anomia
y la pobreza generalizada.
1.1.7 CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPITULO
Queda claro que la Constitución es la Ley de Leyes, es decir es la Norma Suprema
que rige en nuestro país y su aplicación es directa y de aplicación inmediata por
todos quienes administran justicia. Existe una subordinación jurídica de los
poderes públicos y de los particulares a la Constitución, esto en relación a la
Supremacía Constitucional y la transformación del principio de legalidad clásico
por el principio de Constitucionalidad, misma que se observa claramente en la
actual Constitución, la finalidad última del Estado es la garantía de los derechos de
las personas. Por este motivo la práctica jurídica deja de ser una operación de
subsunción lógica para transformarse en una operación de Argumentación y de
Interpretación. Existe un organismo o institución autónoma y especializada en la
garantía de la supremacía y del carácter normativo de la Constitución; el Control
Constitucional y en la administración de Justicia Constitucional, que según nuestra
carta magna es la Corte Constitucional.
23
1.2 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL ECUADOR.
El control de constitucionalidad tiene su origen en dos principios que el constitucionalismo
ha desarrollado profundamente: la supremacía constitucional y la fuerza normativa de la
Constitución. En este capítulo se pretende evidenciar que el control de constitucionalidad
en el Ecuador no es un tema reciente, y que a lo largo de la historia ecuatoriana ha ido
evolucionando adquiriendo diversos matices que han transitado desde lo meramente
político a lo jurídico. La construcción de la justicia constitucional no está terminada y
tampoco se ha establecido de manera plena en el ordenamiento jurídico, es así que el
debate sigue abierto enriqueciendo la figura y su aplicación.
Más aún que el principio de supremacía constitucional implica el control porque
hablar de tal postulado no tendría ningún sentido sin el resguardo respectivo. Así lo
expresa Luis Fernando Torres (1987) manifestando que: “Para que los principios
constitucionales no sean meras enunciados, se han ideado mecanismos que aseguren su
vigencia, apareciendo así el control constitucional”
Por otra parte entendemos por control constitucional a la defensa de la supremacía
constitucional que se lleva a cabo confrontando las leyes y los actos con la Constitución; y
cuyo objetivo es garantizar tanto el cumplimiento como la estabilidad de las reglas y los
derechos fundamentales. El control constitucional es un vasto tema con mucho debate
doctrinario y jurisprudencial que excede el alcance del presente estudio por lo que se
abordarán únicamente los elementos fundamentales que permitan contextualizar la
materia principal del estudio.
Se debe agregar que el sistema constitucional ecuatoriano tiene una suerte de
poseer un sistema mixto de control constitucional, porque si bien la Corte Constitucional
es el único órgano habilitado para declarar la inconstitucionalidad, los jueces que tengan
duda sobre la constitucionalidad de una norma suspenderán la causa para remitirla a la
Corte Constitucional. De hecho, incluso funcionarios administrativos podrían omitir la
aplicación de una norma ante dudas sobre su constitucionalidad. Aunque existe debate
sobre si el modelo constitucional ecuatoriano es concentrado o difuso, la propia Corte
Constitucional lo calificó como mixto en sus respuestas sobre normatividad para la
Conferencia Iberoamericana de Justicia Constitucional (Ecuador C. C., 2014).
24
Además es importante explicar que la Corte Constitucional resuelve en abstracto, es decir
que analiza el contenido sin resolver casos concretos. La constitucionalidad de la norma
es analizada sin consideración a hechos o situaciones específicas, así lo explica Guerrero
del Pozo (2012), “Cuando se refiere al control concreto, en contraposición al abstracto,
hace referencia a una modalidad de control constitucional que se caracteriza porque se
analiza la norma en relación con el caso concreto que se está discutiendo”
Es decir que toda ley viciada sea por el fondo o por la forma es materia impugnable y, por
lo tanto, susceptible de control constitucional para verificar que se ajuste material y
formalmente a las pretensiones del texto constitucional, en atención a los principios de
justicia constitucional y los métodos de interpretación establecidos en la ley, para
asegurar la congruencia sustantiva con la Constitución. En tanto que, por la forma,
cuando se ha viciado el procedimiento previsto para su formación, de acuerdo al Artículo
114 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, el control
formal de constitucionalidad tendrá en cuenta las reglas y principios de la Carta Magna y
la Ley Orgánica de la Función Legislativa así como los principios de publicidad y unidad
de materia.
Lo propio establece la Constitución en el Art. 436.- que manifiesta: “La Corte
Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones:
“Conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la
forma, contra actos normativos de carácter general emitidos por órganos y autoridades del
Estado. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del acto
normativo impugnado.” La acción de inconstitucionalidad es el mecanismo procesal para
hacer cumplir el principio de supremacía constitucional; es un mecanismo de control
constitucional por excelencia.
Para la ejecución de este capítulo, se ha acogido una clasificación sobre la
evolución del control constitucional en el Ecuador que por su claridad y detalle resulta
ilustradora, además de que permite evidenciar con claridad meridiana los procesos
acaecidos en la implementación de esta figura en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
No obstante, no está demás hacer una breve referencia a la existencia de otras
clasificaciones enfocadas en el tipo de Constitución que divide la evolución de la justicia
constitucional en el Ecuador en dos etapas, la primera comprendida entre 1830 y 1906
denominada constitucionalismo clásico, caracterizada por la refrendación en la Ley
25
Fundamental, de principios como la separación de poderes, consagración de derechos
civiles y políticos, soberanía popular, entre otros. La segunda etapa transcurre entre la
Constitución de 1929 y finales del Siglo XX, caracterizada por un constitucionalismo
social, en donde se reconocen los derechos sociales y económicos tales como la salud, la
educación y la vivienda (Salgado Pesantes, 1999).
La clasificación acogida en este trabajo y que se expone en este capítulo se divide
en tres etapas, la primera denominada Parlamentaria que va desde 1830 hasta 1945; la
segunda llamada del Tribunal Constitucional, seguida de las reformas de 1995 y 1996
(Salgado Pesantes, Lecciones de derecho constitucional, 2012), y finalmente la etapa de
reformas constitucionales o desafíos de institucionalización siendo esta última en la que
tienen lugar los primeros indicios de un control jurídico constitucional (Grijalva Jiménez,
2012).
Luego de esta clasificación cabe mencionar sobre el control de omisiones
inconstitucionales mismas que se efectuarán con el objeto de restituir el orden
constitucional, que evitó la eficaz aplicación de la constitución por la inacción del órgano
legisferante que omitió cumplir con un encargo constitucional, como es el de desarrollo
normativo.
Según Alfonso Celotto haciendo una analogía considera que el Estado
Constitucional es un engranaje amplio y complejo, cuyas piezas representan una
diversidad de órganos que tienen tareas y funciones distintas entre sí; sin embargo, para
el autor antes signado, la Corte Constitucional no forma parte del sistema, sino, que
vigilará su funcionamiento y, cuando considere necesario realizara el control de
constitucionalidad para que posea una correcta marcha.(Celotto 2005 pág. 19).Por lo
expuesto, la Corte Constitucional, tendrá por encargo garantizar el respeto hacia la
Constitución y los derechos contenidos en ella, frente a las decisiones, actos normativos y
administrativos emanados por los órganos con potestad estatal y, en el evento que
violenten la Constitución, expulsarlos del ordenamiento jurídico.
Por otra parte según Carlos Bernal Pulido (2005), concibe a la constitucionalidad
como la necesidad de que las normas jurídicas no se opongan a la Constitución; y por
otro lado, como garantía y protección de los derechos.(pág.29) De acuerdo al artículo 74
de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC), la
constitucionalidad es la finalidad de garantizar la unidad y coherencia del ordenamiento
26
jurídico, a través de la identificación y eliminación de incompatibilidades entre las normas
que integran el ordenamiento jurídico y la Constitución, este ejercicio de identificación y
eliminación es el control de constitucionalidad, mecanismo contra mayoritario que tiene
por objeto impedir que los derechos y libertades de los individuos, en especial, de las
minorías, queden en manos de la política de turno. Para complementar lo dicho, Manuel
Aragón Reyes, señala que el control de constitucionalidad, es el elemento que dota de
operatividad a la Constitución, puesto que se realizará al desplegar su fuerza normativa,
evitando de esta manera ser un mero programa retórico.
Es claro que el Estado a través de la magistratura especializada será el encargado
de ejercer el control de constitucionalidad por el poder que tiene para mantener y aplicar
el ordenamiento jurídico, cuya armonía y coherencia depende de la observancia de la
Constitución. Este poder será de carácter judicial y no exclusivamente político, por lo que
hablamos de una jurisdicción constitucional, ya sea en el modelo difuso, concentrado o
mixto de control de constitucionalidad.
Es decir que la naturaleza de la jurisdicción constitucional en cada país depende
del concepto que se tenga de la Constitución, tanto en la protección de los derechos como
en su efectividad; por otro lado, el argentino Néstor Pedro Sagúes, indica que los
elementos indispensables para el buen funcionamiento del control de constitucionalidad
son: una Constitución rígida y órganos estatales que desarrollen el control con facultad
decisoria dentro de los plazos determinados.
Ahora bien, la justicia constitucional desde su formulación en el Federalista No. 78
y en la sentencia del Juez Marshall fue altamente criticada por los sectores políticos y
académicos conservadores respecto a su legitimidad democrática que se pone de
manifiesto al momento de ejercer el control de constitucionalidad. Varias han sido las
justificaciones de esta oposición, pero la principal gira en torno a su valor antidemocrático
que se contrapone a la soberanía popular, asumiendo que la Corte o Tribunal
Constitucional, integrados por jueces que no han sido elegidos por el pueblo, invaliden
leyes y actos de los representantes de los poderes del Estado, entendiéndose así, que la
voluntad de los jueces constitucionales se imponga sobre las mayorías electorales.
El principal argumento de quienes defienden el control de constitucionalidad es la
creación de este por el poder constituyente originario, que es la expresión máxima de la
soberanía popular, en detrimento del poder constituido, que a la final a través de sus
27
actos normativos será cuestionado. Holmes complementando lo dicho explica que para
que la democracia pueda perdurar y ser funcional no debe tocar temas que definen el
proceso democrático, proceso que se va a desarrollar con las reglas que se han dispuesto
en los pactos constituyentes que son imperativos y de cumplimiento obligatorio para los
representantes de los Poderes del Estado y los ciudadanos; de esta manera, se blinda la
continuidad del juego democrático y se respetará lo dispuesto en los procesos
constituyentes.
Según Ronald Dworkin, declara que en este proceso y juego democrático existen
presupuestos fundamentales, como son los derechos, los mismos que deben ser
respetados y, que de ninguna manera, pueden ser limitados, suprimidos o suspendidos
por decisión de la mayoría coyuntural. En ese sentido, podemos manifestar que la
democracia no puede ser entendida como el gobierno de las mayorías. Si aceptamos este
presupuesto, estaríamos anulando la democracia constitucional de la que habla Ferrajoli,
ya que existen decisiones que pueden ser legítimas, porque han sido aprobadas por una
amplia voluntad mayoritaria, pero inconstitucionales por contradecir la Carta Magna y los
derechos en ella garantizados.
Según Luigi Ferrajoli signa que los Tribunales y Cortes Constitucionales pueden
carecer de legitimidad democrática formal, ya que no son elegidos en procesos de
elección popular, pero lo que sí es cierto es que tienen legitimidad democrática sustancial,
la que les permite asegurar los derechos fundamentales y proteger la continuidad e
imparcialidad del proceso democrático. Complementando esto, el maestro Hernán
Salgado indica que la Justicia Constitucional fortalece la democracia cuando se tiene el
cuidado para conseguir que las leyes se subordinen y armonicen con la Constitución,
siendo una manifestación de defensa de los derechos y libertades, y protección de
minorías y grupos vulnerables.
En la actualidad el sistema de control de constitucionalidad en el Ecuador, se
puede decir que es concentrado, ya que el órgano competente que declarará la
inconstitucionalidad es la Corte Constitucional; y, los modos por los que se efectuará
dicho control son la acción pública de inconstitucionalidad y la consulta de
constitucionalidad, sin embargo, la Magistratura también podrá ejercer un control de oficio.
Como antecedente, debemos recordar que la Constitución de 1998 estableció un
sistema mixto de control de constitucionalidad, en el que los jueces y tribunales de las
28
diferentes materias podían declarar inaplicables para el caso concreto los preceptos
normativos que eran contrarios a la Constitución; y, posteriormente como cierre del
sistema, el juez o tribunal debía informar al Tribunal Constitucional sobre dicha
declaratoria para que este ejerza un control abstracto de constitucionalidad de dicho
precepto normativo. Esto cambió con la Constitución de 2008, siendo el control de
constitucionalidad netamente concentrado en un órgano especializado extrajudicial.
Es decir la supremacía de la Constitución será garantizada por la Corte
Constitucional órgano máximo de control e interpretación de la Constitución a través de
procesos constitucionales de naturaleza jurisdiccional, en los que la Magistratura se
pronunciará mediante sentencias de carácter vinculante sobre la validez de las normas
infra constitucionales y de los actos administrativos con efectos generales.
Doctrinariamente una de las características del sistema concentrado es la existencia de
una Corte Constitucional de composición especial; es decir, que no está incluida en la
organización judicial ordinaria, y será la única facultada para declarar la
inconstitucionalidad normativa.
Por otra parte las democracias constitucionales contemporáneas se caracterizan
por poseer una justicia constitucional autónoma, fuerte y ampliamente influyente y
desarrollada. A esta función del Estado la doctrina le atribuye comúnmente dos funciones
esenciales: el control de la actividad del legislador y la garantía de los derechos
constitucionales.
Así mismo, la literatura jurídica especializada identifica dos modalidades de
control constitucional: el control político y el control judicial, el que a su vez se subdivide
en control difuso de origen norteamericano atribuido a los jueces ordinarios y el control
concentrado europeo que corresponde a un órgano estatal centralizado y especializado,
independiente de todos los demás poderes y funciones del Estado; y por lo tanto, capaz
de someter a las instituciones a los mandatos específicos de la Constitución.
Si revisamos los procesos constituyentes acaecidos en el último cuarto de siglo en
Latinoamérica, es innegable pensar que las Constituciones producto de tales procesos,
han suscitado cambios sustanciales en las relaciones jurídicas, políticas, económicas y
sociales de la región. Si en este análisis, nos detenemos a revisar la evolución de la
justicia constitucional y particularmente el control constitucional, encontraremos en ella
avances significativos, pues los Tribunales y Cortes Constitucionales en Latinoamérica
29
han ido asumiendo progresivamente nuevas y amplias competencias en materia de
control de la constitucionalidad, lo que obedece principalmente al reconocimiento en todos
los ordenamientos constitucionales de la jerarquía suprema de las Constituciones y de su
fuerza normativa.
El Ecuador no ha sido ajeno a este proceso; la Constitución promulgada el 20 de
octubre de 2008 trae consigo instituciones novedosas en el ámbito del control
constitucional y específicamente en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad,
convirtiendo a la Corte Constitucional en un organismo con amplias facultades y
prerrogativas, muchas de ellas incluso cuestionadas por determinados sectores que
consideran que está en riesgo el equilibrio de poderes, por lo que se requiere emprender
un proceso de comprensión de esta nueva realidad jurídica, que nos enfrenta a un reto
trascendental, no solo desde el punto de vista jurídico, sino político y social: consolidar el
sistema de control constitucional, como mecanismo idóneo para que los ecuatorianos
adquieran, de una vez por todas, conciencia constitucional, comprendida ésta como la
aceptación generalizada que tiene una Constitución en la sociedad en la cual rige.
Al mismo tiempo el control de constitucionalidad tiene excepcional importancia en
un gobierno democrático ya que tiene la obligación de preservar el principio de
supremacía de la Constitución es decir que deberá ocupar la más alta posición entre las
instituciones públicas. Pero no obstante ser esta misión tan trascendental, por ser un tema
central del constitucionalismo ya que de ella de penden la estabilidad de la Constitución y
de las instituciones republicanas en el Ecuador.
Pues no se ha reconocido suficientemente su importancia, ya que la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Tribunal de Garantías Constitucionales, a
los cuales se ha asignado el control en las distintas épocas, no han logrado consolidar
una doctrina orientadora. Corresponderá al actual Tribunal Constitucional lograr en el
futuro lo que no se alcanzó en el pasado, lo que será posible si sus decisiones se
caracterizan por la lealtad a los principios, por la prudencia y el acierto; pues de este
modo el Tribunal contribuirá también a la vigencia de una efectiva seguridad jurídica en el
país.
Así mismo el constitucionalismo y sus características evidencian lo importante que
es el control, pues la vigencia misma de la Constitución, de las garantías que aseguran
los derechos de los habitantes del país; del principio de separación entre los poderes del
30
Estado, y de la garantía del Estado de Derecho, según la cual los órganos del Estado
deben actuar con arreglo a normas jurídicas que fijan sus competencias, dependen de la
vigilancia que corresponde ejercer a la Corte Constitucional.
Es necesario recalcar que la Constitución ecuatoriana del 2008 no sólo reconoció
el principio de supremacía constitucional sino que fue más allá, para imponer toda una
estructura que incluyó la rigidez, con el establecimiento de un proceso especial de
reforma; y, la existencia de una Corte Constitucional, como órgano independiente
facultado de llevar a cabo el control constitucional, pues este será el mecanismo que
tutele los derechos, garantice la supremacía constitucional y, por consiguiente,
propenderá la unidad y validez del ordenamiento jurídico, a través del control de
constitucionalidad, que es realizado por la Corte Constitucional, órgano especializado y
extrajudicial que resolverá la validez constitucional de las leyes, actos normativos y demás
actos de los poderes públicos.
Según Carlos Bernal Pulido, (2005 pág. 29) expone que se concibe a la
constitucionalidad como la necesidad de que las normas jurídicas no se opongan a la
Constitución; y por otro lado, como garantía y protección de los derechos, de acuerdo con
el artículo 74 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
(LOGJCC), la constitucionalidad es la finalidad de garantizar la unidad y coherencia del
ordenamiento jurídico, a través de la identificación y eliminación de incompatibilidades
entre las normas que integran el ordenamiento jurídico y la Constitución, este ejercicio de
identificación y eliminación es el control de constitucionalidad, mecanismo contra
mayoritario políticamente hablando, que tiene por objeto impedir que los derechos y
libertades de los individuos, en especial de las minorías queden en manos de la política
de turno. Para complementar lo dicho, Manuel Aragón Reyes, señala que el control de
constitucionalidad, es el elemento que dota de operatividad a la Constitución, puesto que
se realizará al desplegar su fuerza normativa, evitando de esta manera ser un mero
programa retórico.
1.2.1 CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPITULO
Es exagerado afirmar que el Control de Constitucionalidad constituye la columna
vertebral de todos los estudios acerca del derecho Constitucional, muy por el
contrario, ésta es una afirmación fundada en la realidad de esta disciplina. Pues la
Constitución es en cualquier parte del mundo, la ley suprema, eso es lo que la
31
distingue de las demás leyes. Es claro que, aunque de manera lenta, se ha
procurado el tránsito de la soberanía parlamentaria al control de
constitucionalidad; se han hecho grandes esfuerzos por procurar concientizar
sobre la supremacía de la Constitución y su importancia en un Estado
constitucional de derechos lo cual ha derivado en la evolución del control de
constitucionalidad.
Sin embargo, esta evolución y concientización de la importancia de la Constitución
debe ser aclarada, en este sentido la Corte Constitucional tiene competencias
demasiado amplias en el control de constitucionalidad que se ejerce por vía
incidental; es decir, en la consulta de norma. La LOGJCC deja el camino abierto
para que la Corte Constitucional realice análisis de constitucionalidad sobre
normas que no han sido consultadas por el juzgador de instancia, pero que a juicio
de ella pueden resultar pertinentes al caso concreto.
32
1.3 LA SILLA VACIA Y SU PRIMERA EXPERIENCIA DE PARTICIPACION
CIUDADANA EN EL ECUADOR
A partir de los años 90, en el Ecuador empezó a observarse un periodo de largas crisis
que desencadenaría, en la ruptura del ordenamiento constitucional, y que además traía
consigo la inestabilidad de los gobiernos que desde esa época ascendían al poder. Tal
como lo dice Simón Pachano (2012, p. 12), “la destitución de tres presidentes de la
república se realizó al margen de las disposiciones y de los procedimientos
constitucionales y legales vigentes en esa época, pero que aparentemente ello no
perjudicó al orden institucional vigente.
Con respecto a la llamada época del neoliberalismo, donde los estados aparecían
desmantelados, dentro de lo cual el crecimiento de los movimientos sociales,
especialmente el indígena tuvo un realce en el escenario político ecuatoriano, es decir
que su presencia en el país por primera vez empezaba hacerse visible, apareciendo como
un conglomerado, que a pesar de ser rebelde se encuentra organizado.
A partir de este momento inicia un nuevo punto de partida para el Ecuador, pues
los indígenas empiezan a reclamar nuevos espacios políticos. Es decir “Los movimientos
sociales buscan mostrar que sus luchas están conformadas por gente pobre y marginal y
su principal objetivo es la lucha por instituir un nuevo tipo de derechos con dignidad y una
nueva forma de entender a la ciudadanía, a partir de este proceso construyen o entretejen
el nuevo sentido de lo cultural y lo político” (Carrillo, 2003, p. 2-3).
Dicho de otra manera como resultado de las movilizaciones indígenas de los
noventa, el movimiento indígena empieza a tomar participación en la política local,
específicamente en Cotacachi, cantón perteneciente a la provincia de Imbabura. Es así
que el proceso organizativo de este sector, derivó en que alcancen también la
representación política resultando que en 1996 que Auki Tituaña fue alcalde del
mencionado cantón, a lo que se añade:
Que en particular su gestión inicia con la convocatoria a una Asamblea cantonal,
que era un foro ciudadano de tres días, donde se discutían las prioridades del cantón.
Dentro de este proceso esta asamblea se convirtió en una entidad autónoma con
representantes elegidos por la Comunidad, que además era el resultado de la
manifestación de los diversos sectores sociales. Es decir, tales gobiernos alternativos
apuntaban a desarrollar una nueva lógica de gestión en la cual el gobierno municipal pasa
33
de ser representante del Estado central a constituirse en representante de la sociedad
frente al Estado nacional. (Ramírez Gallegos, 2009).
Como resultado de esto las asambleas se convirtieron en el espacio de
deliberación colectiva que presentaban propuestas al municipio, y estas llegaban a tener
una representación política tan marcada que el alcalde propone sus lineamientos ante la
asamblea para buscar el apoyo de la ciudadanía. Así mismo las tensiones entre el poder
político de la Alcaldía y la Asamblea hacen que en el 2003-2004, el presidente de la
asamblea ocupe un espacio sin voto en el Concejo Cantonal, dando el advenimiento de lo
que ahora conocemos como Silla Vacía.
1.3.1 QUE ES LA SILLA VACIA
La silla vacía (en adelante SV) es un mecanismo de participación ciudadana incorporado
en el artículo 101 la Constitución de la República del Ecuador del 2008. Por un lado, la SV
busca garantizar la participación de los individuos y de los colectivos en los debates y
toma de decisiones en los gobiernos autónomos descentralizados (GAD). Por otro, la
atribución señalada en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana
(LOPC), confiere al ocupante de la SV la facultad de adoptar decisiones con voz y voto,
del mismo modo que los alcaldes y concejales.
Evidentemente, el ocupante de la SV no posee la calidad de representante político,
adquirida al ganar una elección popular de carácter universal y directo. En consecuencia,
su elección es fruto de un proceso indirecto de designación de representantes que, como
cualquier designación indirecta, puede ser objeto de manipulaciones (Bovero, 2012, pág.
336). Desde esta perspectiva, la SV podría convertirse en un mecanismo clientelista,
peligroso e incluso antidemocrático.
Este señalamiento no debe pasar desapercibido, debido a que la presencia de
ciudadanos y de organizaciones de la sociedad a nivel público no necesariamente
desemboca en el reforzamiento de la participación ciudadana (Schmitter, 1992, pág. 640;
O´Donnell, 1977, pág. 49). Al contrario, la presencia de asociaciones voluntarias de toda
índole, dentro de las instancias públicas, podría robustecer el corporatismo. Todo esto,
detrás de una máscara llamada ciudadanía (Arteaga y Martuccelli, 2012, pág. 385).
Al respecto, la Constitución señala que quien ocupa la SV lo hace con el objetivo
de “participar en su debate y en la toma de decisiones”, nada menciona sobre si la
34
participación se ejerce o no con voto. En cambio, la LOPC, al disponer que la
participación se ejerza con voz y voto, instaura una facultad que desnaturaliza al
mecanismo. En primer lugar porque desde ningún punto de vista parece justo ni igualitario
que ciertas personas puedan votar y otras no. En segundo lugar, si se acepta que todos
puedan votar, el procesamiento de la votación podría ser engorroso, lo que dificultaría el
funcionamiento de la SV (Pachano, 2010, pág. 26).
En cualquiera de los dos casos, el derecho de voto, con el que legalmente cuenta
el ocupante, constituye, primero, una desestimación de la voluntad popular, que eligió
previamente a sus representantes en elecciones universales y, segundo, una violación a
la igualdad democrática, principio que busca la exclusión de las diferencias arbitrarias o
irrazonables de los sistemas políticos (Scherz, 2013, pág. 3).
Sin embargo la solución parece clara, pues la SV debería ser un espacio
estructurado dentro de un sistema de participación ciudadana nacional y local, que
permita a todos los sectores, sin exclusión, expresar sus posiciones y participar en los
debates públicos sin voto. Solo de esta manera se logrará una verdadera deliberación que
no dependa de estrategias políticas previas, sino que articule a los diversos actores de un
sistema de gobierno.
Como se ha dicho desde esta perspectiva, parece un claro error conceptuar a la
SV como una forma de poder político negativo (Noguera, 2013, pág. 81). Al contrario, la
SV debería ser un espacio que permita la exposición de distintos puntos de vista y la
inclusión de la ciudadanía en los debates en torno a temas de interés, en un contexto de
igualdad democrática (Fung et al., 2003, pág. 23).
Así expresado, la SV constituye una instancia participativa consultiva que
promueve la actuación de los ciudadanos en determinados espacios públicos (Ramírez y
Espinosa, 2012, pág. 116). Este mecanismo de participación ciudadana admitiría,
entonces, la confluencia de lo público y lo privado, de lo estatal y lo no estatal, en un
espacio que no se oponga, sino que complemente al modelo de representación
democrática tradicional (Ramírez, 2013, pág. 13). Adicionalmente, la SV se configura
como un mecanismo de concreción de la democracia participativa, al constituirse en un
espacio público que permite el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía.
35
1.3.2 COMO FUNCIONA LA SILLA VACIA
Con los antecedentes anteriores, es necesario revisar nuevamente el artículo 101 de la
Constitución que menciona que la SV será ocupada por “un representante ciudadano”.
Ahora bien, notamos desde ya, cierta inconsistencia en el manejo de los conceptos.
Justamente, entre los artículos 112 y 116 de la Constitución, se precisa que la calidad de
representante ciudadano se adquiere al haber resultado ganador de una elección popular
universal, luego de haber cumplido con diversos requisitos de modo previo. En tal virtud,
el uso del término “representante ciudadano” en el artículo 101 de la Constitución resulta,
cuando menos, debatible.
Con el afán de legitimar una supuesta calidad de “representante ciudadano”, el
artículo 77 de la LOPC instituye un sistema de elección de delegados en órganos locales.
Así pues, se dispone que sean las asambleas locales, cabildos populares o audiencias
públicas, los espacios en donde se determine a la persona que deberá intervenir en la
sesión, de acuerdo con el tema que sea tratado en los concejos de los GAD.
Frente a esta previsión normativa debería considerarse el grado de legitimidad
democrática de quienes han sido elegidos por órganos en los que no participa gran parte
de la ciudadanía (Cárdenas, 2014, pág. 74). En efecto, se considera que la convocatoria
para ocupar la SV debe ser abierta. Obviamente, cada GAD debe instituir procesos de
acreditación para aquellos que quieran ocupar la SV, sin que ello implique limitar de
ningún modo los derechos de participación y el carácter democrático del mecanismo,
nombrando delegados exclusivos o permanentes en organismos que no representan a la
ciudadanía.
Por ello, con el fin de precautelar el espíritu democrático del mecanismo, debería
permitirse que la SV sea ocupada por la ciudadanía en general, sin necesidad de
intervenir en procedimientos electorales previos, ya sea de forma individual o colectiva,
tomando en cuenta la prohibición constitucional de dirigir peticiones a nombre del pueblo (
Constitución Ecuador art 66 numeral 23)
Continuando con el análisis, conviene preguntarse sobre el ámbito de intervención
pública de los ocupantes, en concreto, cuáles son las atribuciones puntuales del
ciudadano; en principio, el ciudadano tendría las mismas facultades que los otros
integrantes del cuerpo colegiado de gobierno. En este punto, conviene analizar la
36
respuesta de la Procuraduría General del Estado (PGE) ante la consulta planteada por la
Municipalidad del Cantón Puyango sobre la participación del ocupante de la SV. En esta
consulta, el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (GAD-MU) de Puyango
inquirió a la PGE si el ocupante de la SV puede intervenir en cuestiones “de interés
político como en el caso de la designación de vicealcalde o vicealcaldesa, de las
comisiones del concejo municipal u otros similares”, frente a lo cual la PGE señaló que el
ciudadano debe ser convocado para tratar temas de interés general, y no de carácter
político (Oficio de la PGE N° 01262, de 7-IV-2011, PGE, 2011)
Queda claro que la respuesta de la Procuraduría es demasiado imprecisa, dado
que no determina en modo alguno el alcance de la participación de los ciudadanos en la
SV. Cabe entonces preguntarse qué interés general no tiene un carácter político. La
respuesta, por ello, resulta inexacta. Sin embargo, conviene inferir que los ocupantes de
la SV no forman parte de los concejos de los GAD, de acuerdo a la composición orgánica
contenida en el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial Administrativo
Descentralizado (COOTAD). Por lo demás, los ocupantes podrían intervenir con voz en
las sesiones y deliberaciones de los GAD, presentar proyectos normativos, en el ámbito
de competencia del GAD y fiscalizar las acciones del ejecutivo local.
En conclusión, la ciudadanía podría participar en la elaboración de políticas
públicas a nivel local, en la planificación, en los asuntos sobre el presupuesto, en la
evaluación de las políticas, en la toma de decisiones y gestión de los asuntos públicos;
también en el control popular a los funcionarios públicos. (Art. 100 CRE)
Por otra parte, sobre la base del análisis normativo, se deduce que quien participe
en la SV no podrá referirse a otros temas que no sean aquellos para los cuales fue
convocado. Consiguientemente, actuará con voz en el punto del orden del día para el que
fue acreditado, este no es un asunto menor, puesto que el ocupante puede discutir temas
que previamente consten en la agenda de los gobiernos locales.
Ahora bien, se debe analizar, que quién decide lo que se discute son las
autoridades políticas bajo la influencia de los distintos grupos de presión política, viéndolo
desde este enfoque, la configuración institucional de la SV se enfrenta con un gran
obstáculo ya que la actuación ciudadana se ciñe a los parámetros fijados por la voluntad
de los poderes políticos y económicos, de las agencias donantes, de los sectores
empresariales, de los medios de comunicación, entre otros (Font, Blanco, Goma &
37
Jarque, 2000, pág. 127). Otra consideración que debe realizarse recae directamente
sobre la aptitud del ocupante, esto significa que quien desee ocupar la SV debe gozar de
sus derechos políticos, que pueden ser suspendidos en ciertos casos descritos en la
Constitución y la ley.
En torno a la convocatoria a las sesiones de los GAD, la norma indica que “se
publicará con la debida anticipación”. Cabe mencionar que los artículos 318 y 319 del
COOTAD precisan los plazos de convocatoria para las sesiones de al menos cuarenta y
ocho horas, para las ordinarias y al menos de veinticuatro horas para las extraordinarias,
antes de la fecha prevista. Como vemos, la norma no es restrictiva, de hecho, cada GAD
tiene la potestad de establecer un plazo racionalmente adecuado para invitar a la
ciudadanía a participar de la SV en sus sesiones.
Se estima conveniente que el tiempo de difusión y de convocatoria a la sesión sea
equiparable con los plazos que los ciudadanos tienen para cumplir cualquier requisito de
acreditación contemplado en las disposiciones de los GAD. Inclusive, el ciudadano
debería contar con el tiempo suficiente para subsanar cualquier operación que pueda
resultar fallida durante el proceso de su acreditación. Caso contrario, resultaría un
despropósito que la convocatoria a la sesión se realice un día antes y el proceso para la
acreditación del ocupante tome más de veinticuatro horas, asimismo, se debe contemplar
un tiempo para que el ciudadano prepare sus intervenciones.
En suma, la LOPC le otorga amplias facultades regulativas a las normas locales.
Por tanto, es necesario que en las ordenanzas o reglamentos se restrinja este margen de
discrecionalidad bajo el cual actúan los GAD para implementar los mecanismos
participativos. En tal sentido, no serviría de nada que la ciudadanía solo pueda participar
cuando no se perjudiquen los intereses partidistas. Tampoco resultaría conveniente que,
bajo consideraciones de orden político, se excluyan opiniones políticas contrarias a
aquellas de las autoridades. En efecto, resultaría penoso que el espíritu de la norma y
cualquier afán participativo se pierdan por la falta de planificación en la implementación de
la SV, o bien que la planificación y el desarrollo de la normativa no promueva la
participación ciudadana.
También cabe señalar que la normativa relativa a la SV no prevé remuneración
alguna para sus ocupantes. Es decir, los ciudadanos que acceden al mecanismo no
tienen derecho a dietas por su participación en las sesiones y ostentan de modo efímero
un cargo ad honorem. Justamente desde esta perspectiva, se entiende que el ocupante
38
no es un servidor público, por lo que no podría serle aplicable ninguna sanción
administrativa, como erróneamente conlleva a pensar el artículo 311 del COOTAD al
señalar que el ocupante tiene responsabilidad administrativa.
Finalmente vale acotar que la implementación y funcionamiento de la SV no ha
sido homogénea en el Ecuador. Lo dicho se puede corroborar a partir de la revisión de
notas de prensa, dado que las instancias públicas encargadas de la promoción de la
participación ciudadana no cuentan con registros oficiales sobre el desarrollo de la silla
vacía, sin embargo hasta junio de 2013, en el municipio de Cuenca, la SV fue ocupada
por varios representantes ciudadanos durante cuarenta y tres ocasiones, solo cuatro de
ellos ejercieron su derecho al voto, los otros se abstuvieron. En Portoviejo, se ha ocupado
la SV durante cuatro ocasiones.
1.3.3 ESTUDIO DE LA SILLA VACIA EN EL GAD SANTIAGO DE PILLARO
Realizar un diagnóstico del funcionamiento de la SV, sobre la base de datos oficiales,
resulta imposible. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (en adelante
CPCCS), entidad encargada de la promoción de la participación ciudadana, no ha
publicado ningún dato ni estadística sobre el desarrollo de la SV en el país. Esto indica
que el Estado ecuatoriano no ha realizado seguimiento alguno para señalar con precisión
cuántos GADs han implementado el mecanismo, no se sabe cuántas sillas vacías se han
ocupado, ni cuántas solicitudes se han aprobado o negado y tampoco se ha monitoreado
el funcionamiento del mecanismo.
Conviene subrayar que sólo de este modo se logrará conocer si este mecanismo
se está poniendo en práctica en la forma y modo en que se prevé en la Constitución y la
Ley. Con el objetivo de comprobar la hipótesis de la se escogió como muestra, el GAD
del Cantón Santiago de Píllaro, para evidenciar si este dispositivo ha sido implementado,
es decir, si el GAD ha legislado de manera específica y si se han presentado solicitudes
para ocupar la SV, para luego evidenciar el nivel de desarrollo e incidencia que ha tenido
el mecanismo en los espacios públicos de este gobierno local y en los sectores
ciudadanos.
Lo dicho hasta aquí supone que en el Cantón Santiago de Píllaro, la SV aún no se
ha implementado a través de ninguna disposición, en consecuencia tampoco se ha
aplicado nunca. En efecto, todavía no existe un marco legal para su uso en el Concejo
39
Municipal, así lo ha manifestado el alcalde señor Abg. Patricio Sarabia Rodríguez. No se
la usa (la silla vacía) porque la estructuración del marco legal de la silla vacía está
inconclusa, lo que si ha existido es solicitudes pidiendo ser recibidos en las sesiones de
consejo pero lamentablemente han sido negadas pues no se cuenta con un proceso
normativo para la aplicación e implementación de la silla vacía.
Hay que mencionar además que esta afirmación evidencia que la administración
seccional ha sido incapaz de generar un espacio idóneo para el desarrollo del mecanismo
participativo, el Alcalde recalca que: está abierto a la participación de los comerciantes, y
por otra parte indica que dentro del periodo que se encuentra como Alcalde han existido
diez solicitudes para el uso de la silla vacía mismas que han sido negadas por cuanto no
existen parámetros para su aplicación.
Es cierto, la SV no es más que una parte del sistema de gestión participativa, no
obstante, el mecanismo es el punto de partida para la construcción de la participación
ciudadana. Justamente, no se puede relativizar el incumplimiento de disposiciones
constitucionales y legales debido a apreciaciones políticas que no cuentan con estudios
científicos que las sustenten. Lo único que queda claro es que el GAD Santiago de Píllaro,
no se ha interesado en generar políticas participativas para la puesta en marcha de la SV.
Además históricamente, la influencia de la voluntad ciudadana en las decisiones
de los gobiernos locales surge como una manifestación espontánea por parte de la
ciudadanía con el fin de reivindicar diversos derechos, esto se evidencia con los sucesos
ocurridos en la Revolución de las Alcabalas o la Independencia de Quito.
Así mismo realizar un diagnóstico del funcionamiento de la SV, sobre la base de
datos oficiales, resulta imposible. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social,
entidad encargada de la promoción de la participación ciudadana, no ha levantado hasta
el momento ningún dato ni estadística sobre el desarrollo de la SV en el país. Tampoco
los GADs llevan el registro de los ocupantes de la SV, según los parámetros exigidos por
ley. Hay que tener en cuenta, además, que la participación ciudadana exige una revisión
constante de sus avances.
Más allá de este hecho, la utilización de la SV no ha sido homogénea en los
diferentes GADs del territorio ecuatoriano, de manera general el desarrollo de la SV se
encuentra retrasado; no solo por la ineficiencia burocrática sino también por la apatía
ciudadana, pues queda claro que el eje de trabajo, durante los últimos años ha sido
40
erróneo, las instancias del sector público se han preocupado por la institucionalización de
la participación ciudadana, cuando debieron encauzar sus esfuerzos para orientar a los
ciudadanos sobre sus derechos de participación.
1.3.4 SANCIONES A LAS AUTORIDADES DE LOS GADs PARROQUIALES POR
OMISIONES NORMATIVAS RESPECTO AL USO DE LA “SILLA VACÍA”
Es pertinente precisar que en el caso de incumplimiento de las disposiciones legales
relativas a la participación ciudadana, se contempla sanciones políticas y administrativas
incluso la remoción de los cargos para los funcionarios responsables por omisión incluso
es causal de revocatoria de mandato de la autoridad (Art. 312 COOTAD). De igual
manera lo estipula la reforma a la Ley de Participación Ciudadana del 11 de mayo del
2011 Art. 25 se podrá revocar el mandato a las autoridades por incumplimiento del plan
de trabajo, de las disposiciones legales relativas a la participación ciudadana y las demás
funciones y obligaciones establecidas en la Constitución de la República y la ley
correspondiente a cada una de las dignidades de elección popular.
1.3.5. Sanción Administrativa
En opinión de Suay Rincón la sanción administrativa es la “irrogación de un mal: la
sanción administrativa es, como se sabe, un acto de gravamen, un acto, por tanto, que
disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación
de un derecho (interdicción de una determinada actividad, sanción interdictiva), o bien
mediante la imposición de un deber antes inexistente (condena al pago de una suma de
dinero: sanción pecuniaria)
Como vemos la sanción administrativa denota que existen tres elementos que son
comunes en todos los intentos de conceptualizarla. Con ello nos referimos a: la carga que
se le impone al individuo; el gravamen que debe ser consecuencia de una conducta lesiva
a un bien jurídico protegido en una infracción administrativa y el poder que ostenta las
autoridades administrativas para imponerla, de acuerdo con las normas y principios que
rigen la actividad sancionadora.
Es decir que las sanciones administrativas son correctivas, porque se aplican
luego de agotar las instancias normales del ejercicio de control, para reprimir la
inobservancia e incumplimiento de la ley; son preventivas porque intimidan a los
infractores y son disuasivas porque restringen las conductas ilícitas que impiden el buen
41
desempeño de los servidores públicos. La responsabilidad administrativa se concreta en
dos tipos de sanciones:
La multa.- Que es la sanción pecuniaria que se impondrá según la jerarquía del
funcionario o empleado responsable, por los actos ejecutados indebidamente, o por la
omisión intencional o culposa de las disposiciones legales y reglamentarias.
La destitución.- Que es la sanción que produce la cesación definitiva de funciones de un
servidor público.
En el caso que se ocupa la sanción administrativa que se aplica para las
autoridades de elección popular que no den las facilidades a la ciudadanía para ejercer el
sus derechos de participar en los asuntos de interés público mediante el uso de la “silla
vacía”, serian la multa, y ser conminado a resarcir el daño causado a la ciudadanía por su
omisión de las disposiciones legales existentes al respecto.
1.3.6. Sanción Política
En Ecuador es poca o nula la aplicación de sanciones políticas a las autoridades de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, habiéndose propuesto en aislados casos
sancionar las mal dadas acciones u omisiones de ciertas autoridades, mediante la
revocatoria del mandato, herramienta concebida como un derecho político, así como un
mecanismo de democracia directa, presente en las denominadas democracias
participativas.
Analizando esta herramienta denominada revocatoria del mandato podemos decir
que es una Institución jurídico política que para objeto nuestro estudio significa: revocar,
revocatoria, y revocación. Estos términos tienen un sentido jurídico amplio, vinculado
tanto al campo del Derecho Público, específicamente al Derecho Político y Constitucional,
siendo este ámbito el que interesa para entender el fundamento de esta institución.
En el caso que se ocupa la sanción política que se aplica para las autoridades de
elección popular que no den las facilidades a la ciudadanía para ejercer el sus derechos
de participar en los asuntos de interés público mediante el uso de la “silla vacía”, serian la
revocatoria del mandato, por su omisión de las disposiciones legales existentes al
respecto disposiciones que son de obligatorio cumplimiento y de aplicación directa e
inmediata.
42
1.3.7 CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPITULO
El objetivo que persigue la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos
es ampliar la democracia (recordemos que democracia significa "gobierno del
pueblo"), avanzando en lo que se conoce como "democracia participativa". Lo que
la Participación Ciudadana pretende en cierta forma es estar presente activamente
en los procesos que nos preocupan e interesan, la intervención de las personas y
los colectivos en actividades que influyan en la agenda pública, en defensa y
promoción de sus intereses sociales y tomar parte activa en todos los aspectos
que hoy comprende la denominada esfera pública (interés público).
Durante los últimos años se viene potenciando la necesidad de un proceso de
participación pública, de un proceso de identificación e incorporación de las
preocupaciones, necesidades y valores de los distintos agentes en la toma de
decisiones.
La nueva Constitución de la República introduce una nueva figura de participación
cuando instaura la “silla vacía que ocupará una representante o un representante
ciudadano en función de los temas a tratarse, con el propósito de participar en su
debate y en la toma de decisiones” (Art. 101). Se trata, por consiguiente, de una
manera de viabilizar la presencia directa de las personas u organizaciones
interesadas en un asunto, con el fin de exponer sus argumentos o sus puntos de
vista e incidir en la toma de decisiones.
Por tratarse de mecanismo nuevo es muy confuso y para muchos desconocido el
alcance que tiene este instrumento de participación ciudadana, por lo que surgen
infinidad de incógnitas en cuanto a su desarrollo y sobre todo en la manera de
cómo hacer que este mecanismo no se transforme en un simple formalismo que
en vez de proporcionar desarrollo al gobierno local quebrante su democracia y
estabilidad.
43
1.4. NATURALEZA Y ALCANCE DEL LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
Indiscutiblemente la Corte Constitucional, conforme al artículo 436 numeral 10 de la
Constitución, afirma que le corresponde el denominado control abstracto de
constitucionalidad, determinando si la institución legislativa ha inobservado o no la
disposición constitucional por omisión.
Hay que mencionar además que la Corte, considera que se debe diferencia entre
la obligación jurídica de legislar y la obligación de legislar cuando existe un deber claro y
concreto constitucionalmente ordenado, existiendo en el segundo caso la obligación de
desarrollar los preceptos constitucionales para su vigencia. En ese sentido, el mismo texto
constitucional debe señalar de manera expresa la obligación normativa de hacer, así
como la institución que debe dar cumplimiento a ese mandato y el respectivo plazo para el
desarrollo del mandato.
Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana, se ha aceptado que
el legislador puede vulnerar la Constitución por vía de omisión, pero reconoce que no toda
omisión puede ser sometida a control constitucional. En ese sentido no son de
competencia de la Corte Constitucional colombiana las omisiones absolutas que consisten
en la falta total de regulación normativa de algún aspecto. Ello ocurre porque la ausencia
íntegra de normatividad no puede ser cotejada con el texto constitucional.
Algo semejante ocurre en el caso de la Corte Constitucional ecuatoriana, que tiene
la competencia para conocer omisiones normativas de carácter absoluto mismas que se
encuentran estipuladas en la Constitución de la República, dentro de las cuales se
concede a la Corte la posibilidad de subsanar la omisión mediante la vía jurisprudencial.
En otras palabras conforme lo determina el artículo 436, numeral 10 de la
Constitución de la República del Ecuador, entre las competencias de la Corte
Constitucional se encuentra: "declarar la inconstitucionalidad en que incurran las
instituciones del Estado o autoridades públicas que por omisión inobserven, en forma total
o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro del plazo
(establecido en la Constitución o en el plazo considerado razonable por la Corte
Constitucional. Si transcurrido el plazo la omisión persiste, la Corte de manera provisional,
expedirá la norma o ejecutará el acto admitido, de acuerdo con la ley".
44
De la lectura del antes mentado precepto constitucional se puede colegir que la
Constitución de la República establece la denominada inconstitucionalidad por omisión,
como una institución del derecho constitucional asociada al denominado control abstracto
de constitucionalidad, correspondiendo a los jueces constitucionales determinar si las
instituciones estatales o las autoridades públicas por omisión han inobservado una
disposición constitucional expresa, que contenga un deber claro y concreto de desarrollar
normativamente los preceptos constitucionales.
De ahí que un primer cuestionamiento a ser despejado es determinar ¿en qué
consiste la denominada inconstitucionalidad por omisión? Misma que según Gomes
Canotilho, define como "el incumplimiento de mandatos constitucionales permanentes y
concretos"(Canotilho, pág. 829). La diferenciación que se produce entre la simple omisión
entendiéndose aquella como el dejar de hacer algo teniendo la obligación jurídica de
hacerlo y la omisión constitucional legislativa, radica en que esta última no consiste en el
simple no hacer, sino que se hace extensiva al no hacer algo, que de forma concreta se
estaba constitucionalmente obligado.
En cuanto al elemento temporal, la inconstitucionalidad por omisión presupone la
existencia de un universo temporal, en donde determinada si la disposición normativa
debe ser implementada en el ordenamiento jurídico de un país; pero sin embargo, aquello
puede verse relativizada por circunstancias ajenas a la voluntad del legislador.
Para Gomes Canotilho "el momento decisivo para la determinación de la
inconstitucionalidad por omisión no es el de los plazos o límites temporales, ni siquiera
aunque estuviesen estipulados por el constituyente, sino la importancia e
indispensabilidad de la mediación legislativa para el cumplimiento y exigibilidad de la
norma constitucional así entendido habrá de ser el parámetro decisivo para precisar la
razonabilidad del periodo de tiempo por el que se prolonga la inacción" (Segado y Bazán
1997 pág. 13-14)
A continuación observaremos cómo esta institución de la inconstitucionalidad por
omisión guarda armonía con varios principios constitucionales; es así como bajo el
paradigma del Estado Constitucional de Derechos y Justicia, se afirma el principio de
supremacía constitucional, lo cual implica una aplicación material de los preceptos
constitucionales y el sometimiento de todas las personas, autoridades e instituciones a la
Constitución de la República; entre ellas del poder legislativo a través de su vinculación a
45
lo establecido en el texto constitucional. Es así como se configura otro derecho como la
primacía constitucional, siendo aquella una de las características relevantes del Estado
Constitucional de Derechos y Justicia.
Considerando que la acción de inconstitucionalidad por omisión parte del
supuesto de que las instituciones o autoridades públicas pueden errar al inobservar
preceptos constitucionales en donde se les impone el deber de desarrollar
normativamente aquellos preceptos constitucionales que tienen eficacia directa e
inmediata.
Al respecto, Peña Freiré (1997 pág. 212) sostiene que: Este derrumbe de la de la
inhabilidad del legislador afecta a la comprensión de la soberanía del Estado
constitucional de derecho. Es decir que solo la constitución es absolutamente soberana si
bien no se trata de una soberanía excluyente sino abierta, dúctil y que, más que
imponerse incondicionalmente, pretende llegar a la máxima pluralidad política
(Zagrebelsky, 1992, 12). Mientras que el resto de los poderes del Estado están vinculados
a ella y con aquello se busca que la Corte Constitucional siendo el máximo órgano de
interpretación y control constitucional en nuestro país, realice un control de
constitucionalidad no solo de las leyes, sino que para garantizar la supremacía
constitucional, aquel control también se hace extensivo también al no cumplimiento de un
deber constitucional expreso.
Igualmente recordemos que la no producción legislativa que armonice el
ordenamiento jurídico con el vigente texto constitucional puede generar una vulneración
de derechos constitucionales; así, cuando no se han desarrollado normativamente los
preceptos constitucionales, esta omisión adquiere un sentido restrictivo de derechos.
Es decir la naturaleza jurídica de esta acción constitucional se encuentra asociada
a la omisión jurídica. Puesto que para que opere la inconstitucionalidad por omisión los
órganos competentes deben omitir un deber claro y concreto, siendo este deber, en el
caso de omisión legislativa, el desarrollar normativamente los preceptos constitucionales.
Es por ello que dentro del propio texto constitucional, esta obligación de hacer normativa
debe estar señalada expresamente, así como las instituciones del Estado o autoridades
públicas que deben dar cumplimiento a ese mandato constitucional, dentro de los plazos
determinados en la propia Constitución, o de no existirlos, dentro del plazo considerado
razonable por la Corte Constitucional.
46
Conforme ya se ha destacado en líneas anteriores, de la supremacía de la
Constitución se deriva un mandato general a todos los poderes y autoridades públicas y
privadas, que les obliga a hacer efectivas todas las normas constitucionales, más aún
cuando estos mandatos son disposiciones normativas constitucionales expresas, como en
el caso del uso de la silla vacía.
Al respecto, el artículo 436 numeral 10 de la Constitución de la República del
Ecuador, prevé tratar este tema denominándolo “acción inconstitucional por omisión”,
figura constitucional que fue creada por el Asambleísta de Montecristi frente al
incumplimiento que las autoridades del sector público, así como los legisladores no
cumplían con el desarrollo legal secundario que debía armonizar las normas
constitucionales, frente a lo cual no existía ninguna figura jurídica que permita la
exigibilidad de las disposiciones de desarrollo y peor aún no se exponía ninguna sanción
procesal constitucional que deje constancia de tal omisión.
Cuando la quiescencia, inacción, inercia u omisión de la Funciones del Estado
frente a claros y concretos mandatos del constituyente producen efectos contrarios a lo
que dispone la Constitución, estamos frente al caso de una inconstitucionalidad por
omisión, pues la Constitución no solo se vulnera cuando se hace lo que ella prohíbe
hacer, sino también cuando se deja de realizar lo que ella ordena que se haga, en el
segundo caso, estamos frente a una inconstitucionalidad por omisión”. (Castro Patiño:
2006).
En este sentido y por no existir un mecanismo prohibitivo que impida presentar,
basándose en la disposición contenida en el artículo 436 numeral 10 de la Constitución de
la República, y con el objeto de evitar incurrir en la ilegalidad e ilegitimidad de las leyes
que se aprueben fuera del plazo establecido en la Constitución de la República, es
necesario prever que se establezca el plazo razonable para la aprobación de leyes,
teniendo en cuenta la complejidad del tema legislativo, el cumplimiento de las consultas
previas, la socialización de la ley, los mecanismos para evitar futuras
inconstitucionalidades de forma y fondo.
Además la norma constitucional contenida en el artículo 436 numeral 10 de la
Constitución de la República del Ecuador, textualmente interpone la palabra “mandato”
que significa encargo o comisión que debe realizar algún servidor o servidora pública en
orden de sus atribuciones, por lo tanto argumentar que no procede la inconstitucionalidad
47
por omisión por cuanto no hay ley, es desconocer el contenido y alcance de la disposición
analizada.
1.4.1 LA ACCION DE INCONSTITUCIONLIDAD UN MECANISMO DE CONTROL
ABSTRACTO.
La acción de inconstitucionalidad es el mecanismo de control abstracto por antonomasia
que le corresponde conocer a la Corte Constitucional, la acción de inconstitucionalidad, en
cuanto a la oportunidad, es una modalidad de control a posteriori, es decir, que se lo
ejerce una vez que la norma ha sido promulgado y está vigente.
Es claro que la infracción de una norma puede realizarse tanto por acción como
por omisión, sin embargo, hasta la Constitución promulgada en octubre de 2008, no
existía en el Ecuador un mecanismo adecuado de respuesta frente a las infracciones
constitucionales generadas por la inacción de las instituciones y funcionarios públicos, lo
cual indudablemente atentaba contra el principio de supremacía y aplicación directa de la
Constitución.
Dado que la inconstitucionalidad por omisión se trata de una modalidad de control
constitucional abstracto a cargo de la Corte Constitucional, con la cual se busca
efectivizar las disposiciones constitucionales que, aunque contienen mandatos claros
dirigidos a instituciones o funcionarios públicos determinados, no son cumplidos dentro
del tiempo establecido en la propia Constitución o en lo que se considere un plazo
razonable. En efecto, este control se ejecuta “cuando los órganos competentes omiten un
deber claro y concreto de desarrollar normativamente los preceptos constitucionales.”
(LOGJCC. Art. 128)
Al mismo tiempo la inconstitucionalidad por omisión trae como consecuencia que
el órgano encargado de ejercer esta modalidad de control constitucional en el caso de
Ecuador, la Corte Constitucional, asuma temporalmente las funciones de la institución o
funcionario que ha incurrido en el incumplimiento para que, de esta manera, quede
habilitado para suplir la omisión, sin que aquello implique la asunción permanente de las
atribuciones de la institución, órgano o funcionario que incurrió en la omisión.
Esta facultad de la Corte Constitucional está prevista en el Art. 436 numeral 10 de
la Constitución, del contenido de este precepto se infiere que incurren en omisión por
48
inacción los poderes constituidos, los funcionarios públicos, las instituciones del Estado, o
las autoridades públicas, ya que como dice el autor Iván Castro Patiño(2006 pág. 101),
“Siempre que se atente por omisión o inacción contra la fuerza normativa de la
Constitución, dejando de hacer lo que ella dispone, se está cometiendo una
inconstitucionalidad por omisión, sin importar que el atentado provenga de la función
legislativa, ejecutiva o judicial, de los poderes constituidos, en suma, o de parte de algún
funcionario público”
1.4.2 Legitimación activa.- De conformidad a lo que determina el Art. 75 del Reglamento
de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, pueden
solicitar la inconstitucionalidad por omisión “cualquier persona, comunidad, pueblo,
nacionalidad o colectivos, bajo las mismas reglas de la acción pública de
inconstitucionalidad”. Es decir estamos frente a una legitimación activa amplia que permite
que cualquier persona o grupo de personas pueda presentar una demanda de
inconstitucionalidad por omisión, lo que se configura, como ya se lo advirtió anteriormente,
en una acción popular, pues las cuestiones constitucionales son de interés público, por lo
cual todos los ciudadanos tienen derecho y deber de intervenir.
1.4.3 Tipos de inconstitucionalidad por omisión.
De acuerdo a lo que establece la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, existen dos tipos de inconstitucionalidades por omisión: las omisiones
normativas absolutas y las omisiones normativas relativas;
Las omisiones normativas absolutas implican el incumplimiento total de parte de la
institución o funcionario de su deber de desarrollar normativamente los preceptos
constitucionales, en consideración a lo cual, el Art. 129 numeral 1 de la LOGJCC
determina que en estos casos la Corte Constitucional le concederá al órgano competente
un plazo determinado a fin de que subsane su incumplimiento, sin embargo, en caso de
que no se expida la normativa en el plazo concedido, la Corte vía sentencia, emitirá
provisionalmente las reglas básicas que sean necesarias para garantizar la aplicación y
cumplimiento de las disposiciones constitucionales, hasta que se dicte, por parte de la
institución correspondiente, las normas que regulen la materia.
Por otra parte la omisión normativa relativa se presenta, cuando existiendo regulación
sobre la materia, se omiten elementos normativos constitucionalmente relevantes, lo cual
49
deberá ser subsanado por la Corte Constitucional, a través de una sentencia
condicionada, que en este caso se trataría de una sentencia aditiva o integradora, puesto
que no expulsa ni elimina la norma del ordenamiento jurídico, sino que le agrega un
elemento que al no ser considerado generaba un vicio de constitucionalidad.
Sobre éste tipo de omisión normativa, el último inciso del Art. 129 de la LOGJCC,
determina: “El control sobre las omisiones normativas relativas comprende la
determinación y la eliminación de las exclusiones arbitrarias de beneficios, cuando la
disposición jurídica omita hipótesis o situaciones que deberían subsumirse dentro de su
presupuesto fáctico, y no exista una razón objetiva y suficiente que soporte la exclusión.”
Como se desprende del texto de la norma, la subsanación de omisiones
normativas relativas tiene por propósito el garantizar que no se lesionen derechos
fundamentales producto de la omisión, es decir debe incluirse dentro de la hipótesis
normativa una disposición, ciertos presupuestos fácticos que al no estar previstos,
generan exclusiones no justificadas que provocan discriminación, contrariando de esta
manera el derecho a la igualdad material y formal previsto en el Art. 66 numeral 4 de la
Constitución,
Puesto que como ya lo recogía la ley Fundamental de Bonn del año 1949, “…el
legislador debe tratar igualmente lo igual y de modo correspondiente lo desigual”; en esta
línea el Tribunal Constitucional de la República Federal de Alemania, consagró la teoría
de la “sustancialidad” que estableció que la protección de los derechos fundamentales era
el mandato prioritario que recaía en el legislador, y remarcó en el axioma de que: “Si el
legislador realiza tan solo parcialmente la tarea de promulgar determinadas leyes, a
consecuencia de la interpretación inexacta de la ley fundamental, viola, a través de la no
consideración de todas las circunstancias los derechos fundamentales”, es decir
consideró que la omisión inconstitucional era no solo el incumplimiento absoluto de la
obligación de legislar, sino también la ejecución defectuosa o incompleta de ese mismo
deber (omisión relativa o parcial) (Segado, 2008 pág. 30)
Una vez efectuada la diferenciación de los dos tipos de inconstitucionalidad por
omisión que puede existir, cabe realizar una reflexión, pues el procedimiento previsto en
el Art. 129 de la LOGJCC no parece ser el adecuado, ya que le permite actuar de forma
directa a la Corte Constitucional solamente en los casos de omisiones relativas, mientras
que en los de omisiones absolutas, es decir, cuando se ha incumplido totalmente el
50
mandato constitucional, la actuación de la Corte se difiere, viéndose obligada a dar un
plazo adicional al previsto ya en la Constitución para que el órgano o funcionario
correspondiente subsane la omisión, lo que implica que para que la Corte actúe en un
caso de omisión absoluta se requiere de un doble incumplimiento: en primer lugar del
mandato constitucional, y en segundo, del plazo conferido por la propia Corte. Por el
contrario, en el caso de omisiones relativas, sí puede la Corte actuar de forma directa y no
tiene la necesidad de otorgar plazo adicional alguno al organismo o autoridad que ha
incumplido parcialmente el mandato constitucional.
1.4.4 MANDATOS CONSTITUCIONALES CONCRETOS
Para determinar la inconstitucionalidad de los mandatos constitucionales procederemos a
conceptualizar dichas normas así se lograra un mayor conocimiento del objeto de estudio.
Concepto.- La norma constitucional es la regla o precepto de carácter fundamental,
establecida por el Poder constituyente y de competencia suprema.
Las normas constitucionales son:
a) Imperativas: llamadas también operativas, su aplicación funcionan inmediata y
directamente. Referido a los derecho individuales. Nos definen el orden político jurídico
del Estado.
b) Programáticas: referidas a funciones o actividades que debe desarrollar el gobierno
para el cumplimiento de sus fines. Expresan la ideología que inspira la constitución.
c) Teleológicas: Nos definen el deber ser del Estado, precisa el modelo social adoptado,
fundamentan la fórmula política.
Veamos algunas definiciones doctrinarias a partir de la cuales se establecerán cuáles son
los elementos que conforman la inconstitucionalidad por omisión, advirtiendo, sin
embargo, que los estudios que sobre esta figura se ha planteado en la doctrina obedecen,
más que a conceptualizarla, a identificar el estado del problema de quienes la defienden y
de quienes la objetan. Por ahora, me permito tomar tres conceptos doctrinarios a efectos
de conocer sus elementos. Según Castro Patiño (2010, pág. 31) nos trae la siguiente
definición: “Inconstitucionalidad por omisión es la inobservancia total o parcial de
51
mandatos concretos contenidos en normas constitucionales de cumplimiento obligatorio,
producto de la inacción de los poderes constituidos o de los funcionarios públicos, dentro
del plazo establecido en la Constitución o considerado razonable, que ocasiona la pérdida
de eficacia normativa de la Constitución
Andrés Parra (2005, pág. 63) lo define como “aquella que se genera cuando el
legislador ordinario no despliega la actividad normativa que la propia Carta Fundamental
le exige por lo que incursiona en una actitud renuente o negativa que deja en suspenso
indefinidamente la vigencia y eficacia de la norma constitucional”.37 Casal ( 2003, pág.
51) señala: “La omisión legislativa inconstitucional, o inconstitucionalidad por omisión, se
produce cuando el legislador no observa, en un tiempo razonable o en el que haya sido
fijado constitucionalmente, un mandato concreto de legislar impuesto, expresa o
implícitamente, por la Constitución, o cuando, en el cumplimiento de la función legislativa,
se dicta una regulación no acorde con la Constitución por haber sido omitidas previsiones
que la norma suprema exigía”
Advertimos anteriormente que la estructura de ciertas normas constitucionales fue
concebida por el constituyente para imponer mandatos de cumplimiento obligatorio a los
poderes constituidos. En el caso que nos ocupa, el mandato concreto tiene que ser la
aplicación del precepto constitucional. Así, la primera disposición transitoria de nuestra
Constitución obliga a la Asamblea Nacional a que en el plazo de trescientos sesenta días
se aprueben once leyes de manera concreta.
Se ha manifestado también, a efecto de identificar cuáles son estos mandatos
concretos, que la inconstitucionalidad por omisión no se refiere a mandatos abstractos
porque es muy difícil considerar si en ellos podría configurarse una inconstitucionalidad
por omisión. Por ejemplo, el Art. 3 de la Constitución establece: “Son deberes primordiales
del Estado:
Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos
en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular la
educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus
habitantes
Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral
y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción”. Es evidente como la
estructura de éstas normas son diferentes a aquellas que contienen una obligación
52
concreta como las que se ha venido tratando. Sin embargo, la dificultad que se
presenta en estas normas no implica que aquéllas no puedan ser también violadas
ante la inactividad estatal y se configure una violación constitucional por omisión.
Desde el punto de vista amplio se advierte, sin embargo, que la inacción es atribuible
a cualquier órgano del poder constituido o autoridad pública. El plazo que contiene el
mandato constitucional con relación a este elemento se debe advertir que los mandatos
concretos que contienen plazos expresos dentro de los cuales los poderes constituidos o
la autoridad pública deben actuar, nos podría llevar a la conclusión que una vez cumplido
el plazo la competencia se perdería.
Según Iván Castro Patiño señala que: “Cuando el constituyente señala un plazo
dentro del cual tiene que desarrollarse una acción que dé cumplimiento a su mandato y
los poderes constituidos o funcionarios públicos omiten desarrollarla dentro de ese plazo,
no hay discusión: estamos claramente frente a una inconstitucionalidad por omisión”.
Considerando lo manifestado por el autor respecto del cumplimiento del plazo; más
aún, si lo que se analiza es el plazo que se le concede al órgano legislativo para actuar,
en donde la complejidad de los procesos políticos se intensifican cuando el debate no
encuentra consenso, lo cual no significa, sin embargo, que el órgano legislativo haya
permanecido en inercia.
No se pretende decir que los plazos constitucionales no sean importantes; si el
constituyente lo estableció precisamente es para que se los cumpla, no obstante, ha de
ser la realidad concreta objetiva la que determine si el vencimiento del plazo provoca o no
una omisión inconstitucional. El mismo autor reconoce, además, que existen normas con
plazos cortos estas son las denomina “normas utópicas”, lo cual hace que este elemento
quede relativizado y no sea decisivo para hablar de una eventual omisión inconstitucional.
El plazo que contiene el mandato constitucional Con relación a este elemento se
debe advertir que los mandatos concretos que contienen plazos expresos dentro de los
cuales los poderes constituidos o la autoridad pública debe actuar, nos podría llevar a la
conclusión que una vez cumplido el plazo la competencia se perdería.
Según Castro Patiño (2010, pág. 51) señala: “Cuando el constituyente señala un plazo
dentro del cual tiene que desarrollarse una acción que dé cumplimiento a su mandato y
los poderes constituidos o funcionarios públicos omiten desarrollarla dentro de ese plazo,
no hay discusión: estamos claramente frente a una inconstitucionalidad por omisión”.
53
Considero que el autor apresura su posición respecto del cumplimiento del plazo; más
aún, si lo que se analiza es el plazo que se le concede al órgano legislativo para actuar,
en donde la complejidad de los procesos políticos se intensifican cuando el debate no
encuentra consenso, lo cual no significa, sin embargo, que el órgano legislativo haya
permanecido en inercia.
Los plazos pueden vencerse porque el debate democrático se engrandeció, pero
no implica necesariamente la desnaturalización del órgano legislativo por omisión. No se
pretende decir que los plazos constitucionales no sean importantes; si el constituyente lo
estableció precisamente es para que se los cumpla, no obstante, ha de ser la realidad
concreta objetiva la que determine si el vencimiento del plazo provoca o no una omisión
inconstitucional. El mismo autor reconoce, además, que existen normas con plazos cortos
que las denomina “normas utópicas”, lo cual hace que este elemento quede relativizado y
no decisivo para hablar de una eventual omisión inconstitucional.
1.4.5 LA VIOLACIÓN A LA CONSTITUCIÓN
Se ha dicho que no toda omisión provoca inconstitucionalidad. En efecto, la omisión
tendrá que afectar a la fuerza normativa de la Constitución de tal manera que la postergue
y habilite a la Corte Constitucional ejercer sus atribuciones de control. Pero entonces,
¿cómo saber qué omisión es inconstitucional y cuál no?
La reserva legal, por ejemplo, es una atribución discrecional del legislador, a la
cual se ha recurrido para explicar que la omisión de esta competencia no provoca vicio de
inconstitucionalidad alguno. Juan Carlos Morón Urbina respecto de la reserva legal señala
que “se trata de una posibilidad permitida por la norma constitucional que sólo establece
competencias del legislador, atribuyéndole aptitud para hacerlo pero no le impone una
conducta”.
Otra omisión que no provocaría inconstitucionalidad alguna sería la denominada
“situación constitucional imperfecta” entendida como “la no realización normativa de un
mandato constitucional abstracto” o que no contenga un plazo; pero, esa no realización
normativa no es considerada aún como una omisión que provoque inconstitucionalidad
debido a que es razonablemente admitida, pero, si dicha situación se prolonga en el
tiempo y la negativa de legislar persiste, se configuraría una omisión inconstitucional.
54
Como se puede observar, entonces, la dificultad que existe en identificar una
eventual inconstitucionalidad por omisión es compleja. Sin embargo, la premisa que debe
ser tomada en cuenta para identificar en qué casos la omisión provoca la pérdida de la
eficacia normativa de la Constitución, la tomamos del autor Diego Andrés Parra quien,
citando a Ignacio Villaverde, manifiesta: “Para identificar que silencio es inconstitucional
debemos recurrir al elemento normativo que permite su control, es decir, al objeto
susceptible de fiscalización, ya que el silencio no se agota en su componente político que
es la decisión de no legislar, sino que tiene un elemento normativo que acompaña al
político y es este el que interesa como objeto.
De esta forma el control constitucional omisivo recae al igual que el control
constitucional de la ley en lo que Villaverde denomina la faz normativa del silencio
consistente en las situaciones o consecuencias jurídicas, que dicho silencio conserva o
genera. En pocas palabras podemos decir que la infracción constitucional no solo se
produce cuando se incumple la obligación expresa y concluyente de legislar, sino cuando
el silencio crea una situación jurídica contraria a la Constitución, medie o no la obligación
de legislar. Lo que debe ser controlado no es el hecho en sí del silencio, sino sus
consecuencias normativas
Considerando que la Constitución contiene mandatos específicos para todos y
cada uno de los habitantes del territorio nacional así como para varios funcionarios
públicos, no únicamente para la Función Legislativa, por lo tanto enmarca su conducta en
una inconstitucionalidad por omisión que no resulta lógico regular la institución de manera
limitada, impidiendo que la constitución tenga total eficacia respecto de sus mandatos y
disposiciones.
En este sentido se define a la inconstitucionalidad por omisión como el
incumplimiento parcial o total de un mandato constitucional concreto, por parte de
cualquier poder constituido o sus instituciones públicas, dentro del plazo fijado en la
propia Constitución o uno razonable considerado por la autoridad constitucional,
atentando contra la supremacía constitucional y su fuerza normativa.
Para que opere la inconstitucionalidad por omisión es necesaria la existencia de
una disposición o norma constitucional imperativa de cumplimiento obligatorio, se trata de
un mandato entendiéndose este como la “línea de actuación impuesta como obligatoria a
55
un representante; es decir una orden expresa a quien ejerce una determinada función
desde la cual, con su actuación puede llevar a cabo la misma” (Cabanellas pág. 248).
La concreción del mandato tiene su fundamento en el sentido en el que es
necesario que la norma establezca de manera precisa y directa la tarea a realizarse, su
abstracción produciría confusión respecto de la labor que se debe cumplir y por lo tanto
quedaría sujeta a criterios subjetivos que haría difusa a la acción de inconstitucionalidad
por omisión. En función de ello no se puede únicamente emparejar a la institución con la
inactividad del poder legislativo, pues los otros poderes del Estado, así como varias
instituciones públicas, han recibido mandatos concretos de la constitución los mismos que
no se han cumplido.
Siendo la supremacía constitucional y la fuerza normativa de la constitución los
principios rectores de la Constitución en un Estado de Derecho, es precisamente este
cuerpo normativo la base de la cual se genera todo el ordenamiento jurídico y además sus
disposiciones obligan y vinculan, por lo que la inconstitucionalidad por omisión, la inacción
de una autoridad pública vista como un incumplimiento de una de ellas, viene a ser una
violación al principio de supremacía constitucional y fuerza normativa; el momento en que
tiene lugar una omisión, la Constitución pierde eficacia y validez, y al dejar sin sanción se
deslegitima frente a los ciudadanos. Todos y cada uno de los artículos constitucionales
se incorporaron con el objetivo de ser respetados y cumplidos a cabalidad no como un
adorno retorico ineficaz e ineficiente.
Por su parte la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver sobre
las acciones públicas de inconstitucionalidad, de conformidad con lo previsto en el artículo
436 numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador en concordancia con los
artículos 75 numeral 1 literal d y 98 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional.
Es decir el control abstracto de constitucionalidad es aquel mecanismo mediante el
cual el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de
justicia en esta materia, efectúa un examen de las disposiciones jurídicas, a fin de
determinar si estas se encuentran en armonía con el texto constitucional. Pues, el control
abstracto de constitucionalidad garantiza la coherencia y unidad normativa, ya que toda
norma de rango infra constitucional, debe guardar conformidad con los preceptos
constitucionales y con los instrumentos internacionales que reconozcan derechos.
56
Así mismo la Constitución de la República plantea un régimen de participación ciudadana
que se articula con las relaciones con el poder político; y se evidencia que el constituyente
reconoció a la potestad de revocar el mandato otorgado a las autoridades de elección
popular como un derecho de las y los ecuatorianos.
De este modo, la Constitución de la República otorga el derecho de revocar el
mandato de las autoridades a quienes democráticamente se los concedió previamente,
materializando una herramienta de democracia directa que es ejercida en virtud de la
soberanía popular prevista en un Estado constitucional de derechos y justicia, social y
democrático como el Ecuador, a través de la participación protagónica que desempeña la
ciudadanía en el poder público, particularmente en la toma de decisiones, planificación y
gestión de los asuntos públicos y en el control de las instituciones del Estado así como de
sus representantes, concluyendo así, que el adecuado ejercicio de este derecho guarda
plena vinculación con las disposiciones constitucionales previstas en los artículos 1 y 95.
(Constitución, 2008)
1.4.6 CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPITULO
No todos las Constituciones han reconocer de manera expresa la figura de la
inconstitucionalidad por omisión y una acción exclusiva para activar el mecanismo
de control constitucional. El control de constitucionalidad sobre la acción legislativa
es importante, sin duda, pero no por ello integral.
Como bien lo dice Andrés Parra: “…no se puede concebir una jurisdicción
constitucional que ejerza el control de la Carta Fundamental solo previendo el
control de la inconstitucionalidad por acción, lo que resultaría de por sí incompleto
y fragmentario, por lo que la única solución que la metodología del derecho nos
entrega, a base de la ausencia de una normativa constitucional que la prevea, es
la jurisprudencia progresista de los tribunales constitucionales, los cuales se ven
obligados a construir, a base de su carácter general de garantes de la vigencia
normativa de la Constitución, una garantía constitucional específica como es la
acción de inconstitucionalidad por omisión”.75 La Constitución ecuatoriana de
2008 reconoce de manera expresa la figura en su Art. 436 numeral 10 entre las
atribuciones de la Corte Constitucional, dando un gran paso en cuanto a
mecanismos de control integral constitucional se trata.
57
CAPITULO II
MARCO METODOLÓGICO Y PLANEAMIENTO DE LA PROPUESTA
2.1 MÉTODOS
Para buscar la esencia y aplicación de un fenómeno en este caso “MANDATO
CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA Y EL USO A
LA SILLA VACIA” la investigación se realizó en base a un enfoque cuantitativo cuya
finalidad en derecho es la comprensión e identificación del problema social tanto como su
acción transformadora, la investigación se sujetó a los siguientes métodos:
La visión de la realidad se explica a una totalidad concreta, con plena convicción
que existen realidades construidas mediante la interacción entre el sujeto y el objeto del
conocimiento y como influencia de valores propiamente dichos; es decir el diseño de
investigación será participativo, flexible poniendo énfasis en un análisis cualitativo o
cuantitativo y planteando alternativas de solución.
Para este efecto se consideró que la evaluación cuantitativa es utilizada para
determinar los acontecimientos, acciones, normas y valores desde la perspectiva del
objeto de estudio, dando una visualización clara y concreta del problema, se investigó en
su contexto la realidad constitucional de los mandatos contenidos en la carta magna,
buscando la comprensión del fenómeno social dentro de los procesos normativos en el
GAD Santiago de Píllaro.
Es decir que se interpretó sistemáticamente los datos de informaciones
recopiladas, tendiendo a evaluar la magnitud y confiabilidad de las relaciones entre las
variables de la investigación; además la investigación será de carácter Descriptiva y
Bibliográfica porque está dirigida a señalar como se encuentra la situación de la variable,
a la vez que será de aplicación objetiva, al ofrecer una propuesta factible para la realidad
del problema en esta consideración la investigación se sujetó a los siguientes métodos:
Inductivo- Deductivo.- Permite lograr los objetivos propuestos y nos ayuda a
verificar las variables planteadas.
Inductivo.- Permite analizar cada uno de los factores respecto al tema de
investigación.
58
Deductivo.- Este método se utilizará para el detalle sistemático de toda la
estructura del perfil de investigación, para su futura aplicación y práctica.
Analítico-Sintético.- El método analítico sintético adquiere dos elementos básicos
en toda investigación científica, ya que permite penetrar en aspectos que pueden construir
las causas del fenómeno, y así, desentrañar los elementos que necesita modificar el
investigador para cambiar el comportamiento del todo, en estrecha relación con sus
partes constitutivas.
Histórico-Lógico.- Permitirá analizar cronológicamente, los hechos y cambios que
han ocurrido en torno al problema planteado, con los problemas actuales, este método
nos permite descubrir el devenir y desarrollo de los fenómenos, centrados en sus
aspectos más fundamentales y apoyándose en dos procedimientos.
Descriptivo-Sistemático.- Porque se hará una observación actual de los
fenómenos y casos en los que se procuró la interpretación nacional.
Exegético jurídico.- Método que tiene como objeto desentrañar la voluntad del
legislador, por cuanto, se encarga de analizar la literalidad de las normas, instituciones
jurídicas, y las teorías referentes al tema del mandato Constitucional del derecho de
participación ciudadana y uso silla vacía.
Teleológico-Finalista.- Este método predice que la interpretación normativa debe
ser direccionada a partir de los intereses en pugna alrededor de la disposición y de la
finalidad social con que fue creada, al respecto los intereses en pugna de que se trata la
inconstitucionalidad por la forma para hacer efectivo el mandato constitucional del
derecho de participación ciudadana y uso silla vacía.
Histórico Sociológico.- Se desprende de las intenciones concretas que ha tenido
el legislador al dictarla y adquiere una vida propia dentro de cada sistema que evoluciona
con los requerimientos sociales, dentro del tema que se investiga es decir la
inconstitucionalidad por la forma para hacer efectivo el mandato constitucional de
participación ciudadana y uso silla vacía.
2.2.1 NIVELES O TIPOS DE INVESTIGACION
Además la investigación se sujetó a una modalidad de campo y documental bibliográfica.
59
De Campo.- Pues se realizó en el GAD Santiago de Píllaro con la participación del
Alcalde, Concejales y Presidentes de las Juntas parroquiales, con los cuales se obtuvo la
información teniendo como base los objetivos, tratando de entender y describir los
procesos normativos existentes y analizar los mismos con el fin de que sean estos
aprovechados para buscar una solución al problema.
Bibliográfica- Documental.- El marco teorico se elaboró en base a un sustento
documental y bibliográfico, teniendo el propósito de ampliar, profundizar, analizar y
realizar una crítica metodológica de los conocimientos reales y científicos del problema.
Explicativo.- Esta investigación está orientada a la elaboración de un estudio jurídico
que permita identificar los efectos de la inconstitucionalidad por la forma, para hacer
efectivo el mandato Constitucional del derecho de participación ciudadana y el uso de la
silla vacía.
Descriptivo.- La investigación es de interés social porque estudia los hechos
como se producen en la realidad tanto a nivel regional como nacional, analiza
jurídicamente el ejercicio del uso de la silla vacía como derecho constitucional de
participación ciudadana en los procesos normativos municipales del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del Cantón Santiago de Píllaro en los años 2014, 2015 y 2016.
Correlacional.- Porque permite analizar y comparar las dos variables de la
investigación de cuyo análisis e interpretación se pretende elaborar un estudio jurídico
que permita a la ciudadanía en general conocer sobre los derechos constitucionales que
son transgredidos por la falta de un control de inconstitucionalidad por la forma para hacer
efectivo el Mandato Constitucional del derecho de participación ciudadana y el uso de la
silla vacía.
2.2.3POBLACION Y MUESTRA.
El universo de estudio es el Alcalde y Concejales del GAD Santiago de Píllaro y los
presidentes de los GAD parroquiales del mismo Cantón.
60
Cuadro No.- 01: Población
Personal Frecuencia
Alcalde 1
Concejales 5
Presidentes Juntas Parroquiales 9
Total 15
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
En esta investigación la población es de 1 Alcalde, 5 Concejales y 9 Presidentes de las
Juntas Parroquiales; en el cálculo de la muestra se empleara el muestreo aleatorio simple
es decir que cada profesional, con esta población se estima un nivel de confianza del 95%
la proporción de error no debe exceder del 5% se estima una probabilidad de ocurrencia
del 50%.
2.2.4 TECNICAS E INSTRUMENTOS.
Encuesta.- Es una técnica de recolección de información que permita atraves de un
cuestionario recopilar datos sobre las opiniones vertidas por toda la población investigada
para medir las variables planteadas y por lo tanto comprobar la hipótesis; la aplicación de
esta técnica permite facilitar la investigación masiva y con mayor profundidad, economizar
tiempo y principalmente aproxima a la verdad por su carácter anónimo.
2.2.5 PLAN DE RECOLECCION DE INFORMACION.
Cuadro No.- 02 Recolección
Preguntas Básicas Explicación
¿Para qué? Para alcanzar los objetivos de la investigación
¿De qué personas u objetos? Alcalde, Concejales, Presidentes Juntas Parroquiales
¿Sobre qué aspectos? Variables
¿Quiénes? Investigadora
¿Cuándo? 2014, 2015, 2016.
¿Dónde? GADs Santiago de Píllaro
¿Cuántas veces? 1 prueba piloto y 1 prueba definitiva
Qué técnicas de recolección? Encuesta
¿Con qué? Cuestionario
En qué situación? En días laborables del GADs Santiago de Píllaro.
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
61
Para la recolección de la información se acogerá la diferente bibliografía
especializada tanto en el ámbito constitucional como en los procesos normativos
existentes en el GAD Santiago de Píllaro.
Se elaborara organizadores gráficos para poder desmembrar la información para
llegar a un mejor entendimiento.
Se diseñara un cuestionario teniendo como base los temas tratados.
62
2.2.6 ANALISIS E INTERPRETACION DE RESULTADOS.
PREGUNTA # 1
¿Conoce Ud. que los derechos contemplados en la Constitución son de eficacia y
aplicación directa?
Cuadro No.- 01: Derechos contemplados en la Constitución son de aplicación directa.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 12 80%
NO 3 20%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 01: Aplicación directa de la Constitución.
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Análisis e Interpretación.- La finalidad de esta pregunta es establecer si los encuestados
tienen conocimiento respecto a la aplicación directa de la Constitución como norma
suprema dentro del Estado constitucional de derechos; de esta forma se comprobó que
un 80% sabe que la Constitución tiene supremacía y que los preceptos contenidos en ella
son de aplicación directa, mientras que el 20% de los encuestados muestra un
desconocimiento al respecto.
63
PREGUNTA # 2
¿Sabía Ud. que ante el incumplimiento de mandatos Constitucionales se puede realizar
un Control de Constitucionalidad?
Cuadro No.- 02: Control Constitucional
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 4 26%
NO 11 74%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 02: Control Constitucional
Elaborado por: La Investigadora.
Análisis e Interpretación.- Se planteó esta pregunta con la finalidad de conocer si las
personas encuestadas conocen sobre el Control de Constitucionalidad como un
mecanismo para evitar la vulneración de los derechos contemplados en la Constitución,
de lo cual se evidencia que un 74% desconoce que se puede realizar un Control de
constitucionalidad mientras que el 26% si conoce acerca de este mecanismo.
64
PREGUNTA # 3
¿Cree usted que los derechos de participación ciudadana permiten su intervención en la
toma de decisiones en los GADs?
Cuadro No.- 03: Derecho a intervención en los GADs.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 9 60%
NO 6 40%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 03: Derecho a intervención en los GADs
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Análisis e Interpretación.- Con la finalidad de conocer si los encuestados conocen su
derecho a intervenir en las sesiones de los GADs Municipales se realizó esta pregunta
obteniendo como resultado que el 60% manifiesta que si tiene el derecho de participación
mientras que el 40% desconoce su derecho a intervenir en estos asuntos.
65
PREGUNTA # 4
¿Cree usted que existe suficiente socialización de los derechos de participación
ciudadana en especial el uso de la silla vacía?
Cuadro No.- 04: Socialización del derecho de participación.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 13 86%%
NO 2 14%%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 04: Socialización del derecho de participación
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Análisis e Interpretación.- Es evidente que en un Estado constitucional de derechos
cuyo fin es precautelar y garantizar la igualdad y equidad de los mismos, es fundamental
que dichos derechos sean socializados con el fin de que la ciudadanía tenga
conocimiento pleno, atraves de esta pregunta se confirma que el 86% de encuestados
expone que se debe socializar sobre los derechos de participación ciudadana mientras
que el 14% considera lo contrario.
66
PREGUNTA # 5
¿Sabe usted si existen solicitudes para hacer efectivo el mandato constitucional de la silla
vacía en las sesiones del GAD Santiago de Píllaro?
Cuadro No.- 05: Solicitud uso Silla vacía GAD Santiago de Píllaro.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 10 66%%
NO 5 34%%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 05: Solicitud uso Silla vacía GAD Santiago de Píllaro
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Análisis e Interpretación.- Esta pregunta se direcciona con la finalidad de conocer si
existen solicitudes dentro del GAD Santiago de Píllaro tendientes al uso de la silla vacía
en la cual se evidencia que el 66% expresa que si existieron solicitudes para hacer uso
de este derecho de participación ciudadana, mientras que el 34% manifiesta lo contrario.
67
PREGUNTA # 6
¿Existen procesos normativos tendientes a garantizar el derecho ciudadano del uso a la
silla vacía en el GAD Santiago de Píllaro?
Cuadro No.- 06: Procesos normativos para el uso Silla vacía GAD Santiago de Píllaro.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 1 6%%
NO 14 94%%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 06: Procesos normativos para el uso Silla vacía GAD Santiago de Pillaro
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Análisis e Interpretación.- Es evidente la respuesta a esta pregunta pues dentro del
GAD Santiago de Píllaro los encuestados en un 98% manifiesta que no existen procesos
normativos tendientes a garantizar el uso de la silla vacía, mientras que el 2% opina lo
contrario evidenciando claramente que el derecho de participación ciudadana se
encuentra vulnerado contraviniendo así norma expresa desarrollada en el artículo 101 de
la Constitución.
68
PREGUNTA # 7
¿Sabe usted desde cuándo se debió implementar en el GAD de su jurisdicción; la Silla
Vacía?
Cuadro No.- 07: Implementación de la Silla vacía GAD.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 1 6%%
NO 14 94%%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Grafico No.- 07: Implementación de la Silla vacía GAD Pillaro
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Análisis e Interpretación.- La falta de socialización respecto a la implementación de la
silla vacía provoca que las personas desconozcan totalmente el derecho al uso de la
misma pues el 98% no tiene conocimiento desde que momento se debió implementar la
utilización de la silla vacía, mientras que el 2% opina lo contrario, dando a notar que existe
una vulneración de mandatos constitucionales de aplicación directa e inmediata.
69
PREGUNTA # 8
¿Conoce usted sobre las sanciones a las autoridades de los GADs que omitan
reglamentar los procedimientos para el uso de los mecanismos de participación
ciudadana en especial el contenido en el artículo 101 de la Constitución?
Cuadro No.- 08: Sanciones a las autoridades de los GAD.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 4 26%%
NO 11 74%%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 08: Sanciones a las autoridades de los GAD.
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Análisis e Interpretación.- En lo que respecta a esta pregunta sobre las sanciones que
incurren las autoridades que omiten mandatos constitucionales de aplicación directa el
74% de los encuestados conocen sobre el tema mientras que el 26% tiene
desconocimiento sobre las sanciones aplicables a autoridades de elección popular que
omiten normas expresas de cumplimiento obligatorio.
70
PREGUNTA # 9
¿Sabía usted que la Revocatoria del mandato es una de las sanciones que contempla el
COOTAD para las autoridades de los GADs que omitan reglamentar los procedimientos
normativos para el uso de la silla vacía?
Cuadro No.- 09: Revocatoria del mandato a las autoridades de los GAD.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 4 26%%
NO 11 74%%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 09: Revocatoria a las autoridades de los GAD.
Elaborado por: Abg. Mery Constante.
Análisis e Interpretación.- El 74% de los encuestados manifiesta que desconoce sobre
la revocatoria del mandato por la inobservancia de un mandato constitucional que debe
ser aplicado directamente, pues no necesita de norma supletoria para ser desarrollado,
mientas que el 26% si conoce sobre esta consecuencia jurídica.
71
PREGUNTA # 10
¿Considera Ud. necesario la elaboración de un estudio jurídico que permita identificar los
efectos de la inconstitucionalidad por la forma, para hacer efectivo el mandato
constitucional del derecho de participación ciudadana y el uso de la silla vacía?
Cuadro No.- 10: Elaborar un estudio jurídico.
ALTERNATIVAS ENCUESTADOS PORCENTAJE
SI 13 86%%
NO 2 14%%
TOTAL 15 100%
Elaborado por: Abg. Mery Constante. Fuente: Encuesta
Grafico No.- 10: Elaborar un estudio jurídico.
Elaborado por: Abg. Mery Constante
Análisis e Interpretación.- Es necesario elaborar un estudio jurídico que permita
identificar los mecanismos idóneos para hacer efectivo el mandato constitucional
contenido en el artículo 101 de la Constitución y de esta manera evitar que se incurra en
una inconstitucionalidad por la forma tal como lo expresa el 74% de los encuestados
mientras que el 14% considera que no se debe elaborar dicho documento.
72
2.2.7 TÉCNICAS PARA EL PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE DATOS.
a) Para el procesamiento de datos se utilizó el programa Microsoft Office Excel, que
nos permitió elaborar los porcentajes, gráficos y cuadros estadísticos.
b) Se tabulo la información obtenida mediante los instrumentos utilizados en la
presente investigación.
c) Se utilizó las técnicas de porcentaje para la comprobación de la idea a defender
por el investigador.
d) Se realizó el análisis de las preguntas formuladas para la encuesta.
2.2.8 PROPUESTA
Analizado el resultado de las respuestas obtenidas de las encuestas podemos deducir
que la ciudadanía del Cantón Santiago de Píllaro existe gran interés y motivación para
que implemente nuestra propuesta que va encaminada a Elaborar un estudio jurídico que
permita identificar los efectos de la inconstitucionalidad por la forma, para hacer efectivo el
mandato Constitucional del Derecho de Participación ciudadana y el uso de la silla vacía
en el GAD Santiago de Píllaro.
2.2.9 CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPÍTULO
Una vez realizado un estudio minucioso de las respuestas recabadas en las encuestas a
los Presidentes de las juntas parroquiales, a los concejales y al Alcalde del GAD Santiago
de Píllaro, se concluye que los encuestados están ávidos de profundizar en el
conocimiento de su derecho a participar en los asuntos de interés público en las sesiones
del GAD Santiago de Píllaro; además su deseo es ejercer su derecho a ocupar la Silla
Vacía; mientras que la totalidad de los encuestados consideran necesaria la aplicación
inmediata de este mecanismo de participación ciudadana. Causándonos preocupación
que un alto porcentaje de integrantes de dicho GAD desconocen de esta herramienta de
participación ciudadana.
73
CAPITULO III
PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA
3.1 TEMA
Elaborar un estudio jurídico que permita identificar los efectos de la inconstitucionalidad
por la forma, para hacer efectivo el mandato Constitucional del Derecho de Participación
ciudadana y el uso de la silla vacía en el GAD Santiago de Píllaro.
3.3.1 OBJETIVOS
3.3.2 OBJETIVO GENERAL
Promover la participación ciudadana de manera protagónica en la toma de decisiones,
organización, planificación y gestión de asuntos públicos, del GAD Pillaro.
3.3.3 OBJETIVOS ESPECIFICOS
Mejorar la calidad de las políticas públicas del gobierno autónomo descentralizado
de Pillaro construyendo consensos en decisiones de las normas públicas.
Buscar consolidar un espacio de aporte y trabajo colectivo para hacer realidad una
verdadera parte activa de la planificación, gestión y toma de decisiones iniciando
un nuevo modelo participativo ciudadano en el GAD Pillaro
La participación de la ciudadanía como protagonista en la toma de decisiones y
gestión de lo público.
Diseñar una propuesta que permita disminuir el grado de desconocimiento que
tiene la ciudadanía del Cantón Pillaro, sobre las actividades del GAD Pillaro.
3.3.4 ANTECEDENTES
Ha transcurrido más de cinco años desde que está en vigencia, por mandato
constitucional, el mecanismo de Participación Ciudadana denominado la “Silla Vacía” y su
aplicación es insipiente; debido a que, no se ha ejecutado ningún tipo de socialización
acerca del tema, por parte de los organismos pertinentes; llámese Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social o por los Gobiernos Autónomos
Descentralizados; situación que ha provocado que este derecho ciudadano no sea
ejercido, convirtiéndose en un incumplimiento de preceptos constitucionales; es decir que
74
los ciudadanos deberían buscar la manera de hacer efectivo este derecho constitucional,
lo antes posible con el objetivo de que atraves de este espacio de dialogo ciudadano
propongan, discutan y tomen decisiones que vayan en beneficio de la organización,
barrio, comunidad, y sobre todo para beneficio de la sociedad en general.
Al referirnos concretamente a la Silla Vacía, su aplicación es prácticamente nula
en el GAD Santiago de Píllaro; por las consideraciones expuestas anteriormente, es
necesario que se implemente este mecanismo democrático de Participación Ciudadana,
proporcionando mayores facilidades a los ciudadanos para que ocupen la Silla Vacía.
Realizando un breve análisis al respecto la aplicación de esta herramienta de
participación ciudadana denominado Silla Vacía, es evidente reiterar que existe
precarización en la información y escaza socialización de los derechos de participación
ciudadana con mayor acentuación en lo correspondiente a la S V por lo que resulta
urgente que las autoridades del GAD Santiago de Píllaro busquen la manera de dar
cumplimiento a este mandato constitucional.
La necesidad de que los ciudadanos participemos activamente en la toma de
decisiones y control de las actuaciones de la administración pública se acentúa cada día
más, por lo que resulta necesario que la ciudadanía se empodere del derecho que tienen
a la participación ciudadana establecido en la Constitución de la República del Ecuador
creada y aprobada en Montecristi, por la Asamblea Nacional Constituyente. El Art. 95 de
la norma citada otorga a las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva, el
derecho a participar de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y
gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado, la
sociedad, y de sus representantes”.
Mientras que en la sesión tercera de la Participación en los diferentes niveles de
Gobierno, crea entre otras, la figura de la Silla Vacía, siendo esta una herramienta nueva
en nuestro país, la misma que tiene como objetivo construir una auténtica democracia
deliberativa, en la que las principales políticas públicas puedan diseñarse tomando en
cuenta las voces ciudadanas, lo que vuelve un imperativo el dialogo permanente entre el
estado y la ciudadanía.
Considero oportuno elaborar un estudio jurídico que permita identificar los efectos
de la inconstitucionalidad por la forma, para hacer efectivo el mandato Constitucional del
Derecho de Participación ciudadana y el uso de la silla vacía en el GAD Santiago de
75
Píllaro, para que de forma progresiva la ciudadanía haga uso de la Silla Vacía
participando en todos los asuntos de interés público y se cumpla con los postulados
constitucionales.
3.3.5 CON LOS FUNDAMENTOS EXPUESTOS SE CONSIDERA NECESARIO Y
PERTINENTE PRESENTAR EL SIGUIENTE ESTUDIO JURIDICO:
UN MANDATO CONSTITUCIONAL DE REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LA
CIUDADANÍA, EL USO DE LA SILLA VACIA EN EL ECUADOR.
En la actualidad son muchos los cambios e implementaciones que se han hecho a los
cuerpos legales en nuestro país, una de esas iniciativas ha sido la ampliación de los
mecanismos de participación ciudadana como lo es la Silla Vacía, un elemento que la
Constitución del Ecuador reconoce en su artículo 101:“las sesiones de los gobiernos
autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la silla vacía que ocupará
una representante o un representante ciudadano en función de los temas a tratarse, con
el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones”.
Esta participación está amparada no solamente en la carta magna sino también en
otros cuerpos legales como lo es la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y el
COOTAD, pero más allá de la minúscula explicación de cómo utilizar y desarrollar la silla,
considero que la temática denominada “MANDATO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO
DE PARTICIPACION CIUDADANA Y EL USO A LA SILLA VACIA”, se orienta a buscar
en primer lugar la forma de cómo llegar e informar a todos los ciudadanos la posibilidad
de acceder a este mecanismo y de esta manera se difunda y llegue a ser tan conocido y
accesible como el propio voto popular, otro punto que se pretende es proponer elaborar
un estudio jurídico que permita identificar los efectos de la inconstitucionalidad por la
forma, para hacer efectivo el mandato Constitucional del Derecho de Participación
ciudadana y el uso de la silla vacía en el GAD Santiago de Píllaro, tomando en
consideración lo expresado en los cuerpos normativos de la legislación Ecuatoriana,
mismos que expresan en:
a) El art.1, incisos primero y segundo de la Constitución de la República del Ecuador,
establece “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social,
democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural plurinacional y laico.
Se organiza en forma de República y se gobierna de manera descentralizada. La
soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y
76
se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de
participación directa previstas en la Constitución”.
b) Los Artículos, 61 numeral 2, 95 y 102 de la Constitución de la República del
Ecuador, establecen: Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes
derechos: Participar en los asuntos de interés público. “Las ciudadanas y
ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en
la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el
control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus
representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano.
La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía,
deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e
interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés
público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la
democracia representativa, directa y comunitaria”. “Las ecuatorianas y
ecuatorianos, incluidos aquellos domiciliados en el exterior, en forma individual o
colectiva, podrán presentar sus propuestas y proyectos a todos los niveles de
gobierno, a través de los mecanismos previstos en la Constitución y la ley”.
c) El Art. 96 de la Constitución de la República del Ecuador establece: “Se reconocen
todas las formas de organización de la sociedad, como expresión de la soberanía
popular para desarrollar procesos de autodeterminación e incidir en las decisiones
y políticas públicas y en el control social de todos los niveles de gobierno, así
como de las entidades públicas y de las privadas que presten servicios públicos.
Las organizaciones podrán articularse en diferentes niveles para fortalecer el
poder ciudadano y sus formas de expresión; deberán garantizar la democracia
interna, la alternabilidad de sus dirigentes y la rendición de cuentas”.
d) El Art. 100 de la Constitución de la República del Ecuador establece: “En todos los
niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por
autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de
la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán
regidas por principios democráticos. La participación en estas instancias se ejerce
para: 1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los
gobiernos y la ciudadanía. 2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir
agendas de desarrollo. 3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos. 4.
Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia,
77
rendición de cuentas y control social. 5. Promover la formación ciudadana e
impulsar procesos de comunicación. Para el ejercicio de esta participación se
organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares,
consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la
ciudadanía”.
e) El Art. 248 de la Constitución de la República del Ecuador establece: “Se
reconocen las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas. La
ley regulará su existencia con la finalidad de que sean consideradas como
unidades básicas de participación en los Gobiernos Autónomos Descentralizados
y en el Sistema Nacional de Planificación”.
f) La Constitución de la República en el Art. 101 establece: Las sesiones de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la “Silla
Vacía” que ocupara un representante ciudadano en función a los temas a tratarse,
con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones.
g) El artículo 311 inciso primero del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, “las sesiones de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados son públicas y en ellas habrá una “Silla Vacía” que será ocupada
por un representante de la ciudadanía en función de los temas a tratarse, con el
propósito de participar en el debate y en la toma de decisiones en asuntos de
interés general. Las personas que participen con voto serán responsables
administrativa, civil y penalmente”.
h) El artículo 77 inciso tercero de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y
Control Social establece expresamente: “En las asambleas locales, cabildos
populares o audiencias públicas, se determinará la persona que deberá intervenir
en la sesión de acuerdo con el tema de interés de la comunidad. “La persona
acreditada que participe en los debates y en la toma de decisiones lo hará con voz
y voto.”
Lo cual nos lleva a colegir que el ejercicio de este mecanismo de participación se regirá
por la ley y las normas establecidas por el respectivo Gobierno Autónomo
Descentralizado. Como vemos el desarrollo de la participación ciudadana en Ecuador no
es reciente, no se inició con la Constitución del 2008, pero dicha constitución ha
establecido un marco legal cuya eje transversal son los derechos de participación y
control social, o al menos eso es lo que los escritores de la Carta Magna deseaban.
78
Hablar de los derechos de participación es hablar de democracia lo cual nos lleva
a plantear la siguiente interrogante ¿Acaso la participación ciudadana es un fenómeno
actual en la vida política del Ecuador? Para responder esa interrogante, es tiempo de
indagar experiencias participativas similares a la silla vacía (en adelante SV), espacios en
los que los ciudadanos hayan tenido la posibilidad de deliberar e incidir directamente en
asuntos tratados por las autoridades locales.
Desde un enfoque histórico, a partir del período hispánico, el cabildo de la ciudad
de Quito, instituido en 1534, es la institución política administrativa más antigua en el
Ecuador. Generalmente, la elección, el nombramiento o la compra de cargos públicos
permitían a las élites quiteñas formar parte de este órgano político local. Sin embargo,
ciertos funcionarios ajenos al Cabildo tenían la posibilidad de participar, con voz y voto, en
las discusiones y decisiones que tenían lugar en el seno de esta institución. Tal era el
caso de autoridades de la Real Hacienda o de la Audiencia como los oficiales reales, los
receptores de penas de cámara, el alférez real y, eventualmente, el depositario general
(Landázuri, 1980 pág565-591).
A raíz de la vigencia de la Carta Magna (2008) Ecuador atraviesa un complejo
proceso de transición institucional y reforma del Estado para adecuar su estructura
normativa a los nuevos principios constitucionales. Entre las leyes fundamentales
aprobadas en el curso de la transición posconstitucional figuran, entre otras: el Código de
la Democracia (CD), la Ley de Participación Ciudadana y Control Social (LPC), el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad) y el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (LPFP). Estos tres últimos cuerpos legales,
aprobados en 2010, constituyen el trípode normativo desde el que se activaría el conjunto
de derechos e instituciones asociados a la promesa constitucional de ampliación de la
participación popular en la vida pública del país.
Dicha promesa está vinculada al doble estatuto de la participación popular: la
Constitución no la reconoce únicamente como un derecho de la ciudadanía, sino además
como un principio de acción pública que debe impregnar el funcionamiento de la
institucionalidad estatal. Los derechos de participación atraviesan, entonces, el conjunto
del régimen político y están vinculados, a la vez, a los procesos de planificación,
construcción y control de las agendas de desarrollo y buen vivir en una serie de nuevas
instituciones participativas diseñadas para el efecto en todos los niveles de gobierno.
79
Desde esta perspectiva, la aprobación de las leyes antes mencionadas apunta a
ampliar la presencia de la sociedad civil en el proceso político y en la concepción de las
políticas públicas. Tal imperativo supone un profundo reajuste en los entornos políticos e
institucionales alrededor de los cuales se había estructurado en el Ecuador, desde hace al
menos una década, la oferta participativa tanto a nivel del gobierno nacional, y sobre todo,
de los gobiernos locales.
Surgiendo así la SV que merece particular atención puesto que se coloca como
un mecanismo que otorga voz y voto a los delegados ciudadanos en las sesiones del
Concejo Municipal. De diversos modos ellos instauran la figura de la representación de la
sociedad en coexistencia y muchas veces en contraposición con la del representante de
los partidos o movimientos políticos locales.
Es en torno a los criterios y procedimientos para configurar, y legitimar, dicha
representación propia de la ciudadanía que se ha abierto una corriente de innovación
institucional que contesta, adapta, traduce las regulaciones nacionales según los
contextos de la política territorial y de acuerdo a las experiencias participativas previas y
específicas. (Ramírez, Espinoza, 2012, pág. 118)
El Cootad establece que los GAD (gobiernos provinciales, municipios, juntas
parroquiales) deben implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio
de los derechos de participación a fin de avanzar en la gestión democrática de la acción
pública en todos los niveles de gobierno. La implementación de un sistema se convierte
así en un imperativo para los gobiernos locales, es decir que los gobiernos autónomos
descentralizados conformarán un sistema de participación ciudadana, que se regulará por
acto normativo del correspondiente nivel de gobierno, tendrá una estructura y
denominación propias. (Cootad, art. 304).
El sistema de participación ciudadana se constituye para deliberar sobre las prioridades
de desarrollo territorial, líneas de acción y metas; para la participación ciudadana en la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial y en general, en la definición de propuestas de inversión pública;
para generar las condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas
específicos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a través de grupos
de interés sectoriales o sociales; y, en suma, para fortalecer la democracia local con
80
mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social, entre
otros objetivos.
Si bien en la normativa no se explica en detalle los componentes que debe tener el
sistema de participación a nivel local, tanto en la Ley de Participación Ciudadana como en
el Cootad se destaca que deberán activarse, mecanismos participativos para la toma de
decisiones y gestión del territorio.
La Constitución y las leyes estipulan, que el sistema de participación estará
integrado por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y
representantes de la sociedad de su ámbito territorial. La máxima instancia de decisión
del sistema de participación será convocada a asamblea al menos dos veces por año a
través del ejecutivo del respectivo gobierno autónomo descentralizado. En el marco de los
sistemas de participación ciudadana se designará a los representantes de la ciudadanía a
los consejos de planificación del desarrollo correspondientes (Cootad, art. 304).
De la breve revisión del nuevo régimen participativo ecuatoriano se pueden
explorar dos grandes cuestiones de particular interés para este análisis. Por un lado, la
implantación de sistemas de participación local que, entre otros cometidos, deberán
operar como espacios para la designación de los representantes de la ciudadanía a las
instancias de participación y a los consejos locales de planificación. Por otro, que dichas
dinámicas de designación de los representantes de la sociedad deberán sujetarse a la
normativa local que se estipule conveniente en cada nivel de gobierno.
Esta última cuestión abre la vía, precisamente, para observar cómo los actores locales
han disputado los contenidos de la transición participativa desde sus particulares
dinámicas de gestión política de los territorios, es decir la adaptación local de la SV ilustra
a cabalidad los diversos rostros de dicha disputa. (Ramírez, Espinoza, 2012, pág. 119-
120)
Finalmente podemos decir que a pesar de que existe una norma que obliga al
GAD Santiago de Píllaro por medio del consejo cantonal a crear una normativa que regule
el funcionamiento de la silla vacía este no lo ha hecho generado la falta de aplicación del
mecanismo de la silla vacía, según lo prescrito en el artículo 312 del COOTAD, el mismo
que dispone que el no cumplimiento a las disposiciones concernientes a la participación
ciudadana por parte de las autoridades de los GAD, producirá sanciones y
81
responsabilidades de carácter político y administrativo, además de la remoción del cargo
para las autoridades que omitan este mandato de la ley.
No obstante, con la creación de la Constitución del 2008 se instauran nuevas
garantías, entre ellas encontramos el control constitucional por omisión. En este sentido y
al amparo de lo dispuesto en el artículo 436 numeral 10 de la Constitución de la República
podemos decir que la inconstitucionalidad por omisión se da cuando las instituciones
estatales o autoridades públicas “por omisión” incumplen ya sea total o parcialmente las
disposiciones prescritas en la Carta Magna. Ahora bien, tal como lo hemos visto a lo largo
de este trabajo la aplicación de la silla vacía en los Gobiernos Autónomos
Descentralizados es un mandato constitucional dispuesto en el artículo 101 de la
Constitución de la República del Ecuador, sin embargo claramente podemos notar el
incumplimiento de este precepto, por lo cual la falta de creación de una ordenanza que
regule el uso y funcionamiento de la silla vacía en el Gobierno Autónomo Descentralizado
Ilustre Municipalidad del Cantón Píllaro puede dar lugar a que se plantee una acción de
“Inconstitucionalidad por Omisión”
Por otra parte debemos tener en cuenta que los derechos denominados sociales
exigen una prestación positiva del Estado; se los conocen también como derechos
prestacionales. Por ello, un control constitucional que sancione la omisión de legislar
sobre materias que tratan sobre los derechos sociales permitiría una oportuna reacción a
fin de activar, reglamentariamente, las prestaciones positivas del Estado. Sin embargo es
necesario precisar que, si bien éstas prestaciones positivas del Estado necesitan ser
particularizadas y contextualizadas normativamente, no por ello se ha de negar la
aplicación directa de los derechos sociales por parte de los órganos jurisdiccionales no
obstante se haya prescindido de su reglamentación legal. Al respecto, según Fernández
Segado (1997, pág. 56) manifiesta lo siguiente:
“[…] De esa primacía en la operatividad real de estos
derechos de las medidas o actuaciones legislativas o
reglamentarias promocionales, no debe derivarse que resulte
vedado al ciudadano todo tipo de recursos con el fin de
hacer frente a aquellas inacciones de los poderes públicos,
de resultas de las cuales los derechos que ahora analizamos
quedan convertidos de facto en meras entelequias,
afirmación de “lege ferenda” verificada con total
82
independencia de los que pueda derivarse de nuestro
vigente ordenamiento jurídico[…]”.
Un control integral que garantice la vigencia de los derechos sociales implica
también el reconocimiento de la inconstitucionalidad por omisión a efecto de instar al
legislador a su contextualización reglamentaria. “Las Constituciones han ampliado sus
contenidos para intentar cumplir, con idénticas pretensiones de eficacia, funciones de
promoción y redistribución del bienestar social y económico; en definitiva, las leyes
fundamentales han asumido, globalmente consideradas, una función transformadora de la
sociedad”.
La supremacía de la Constitución: Como se había manifestado, el control
constitucional irrumpe en Norteamérica y se extiende hacia Europa, rompiendo con uno
de los mayores paradigmas cual fue la soberanía parlamentaria en el que la ley era
considerada como fuente de todo derecho. La supremacía de la Constitución dejará de
ser tan sólo retórica para convertirse realmente en la norma suprema que condiciona la
validez de todas las leyes en tanto no se opongan a ella.
La figura de la inconstitucionalidad por omisión tiende también a garantizar esa
supremacía reflejada particularmente en la voluntad del poder constituyente que impone
deberes al legislador cuya inobservancia produce el vicio de inconstitucionalidad; pues,
como lo afirma según Morón Urbina (1999, pág. 125) “si el sistema jurídico prestara otra
alternativa expedita que pese a la inacción legislativa permita eficacia general e
indubitable al precepto constitucional, ocasionaría la inutilidad de la construcción del
control constitucional ante omisiones inconstitucionales”.
La supremacía de la Constitución y la voluntad constituyente se potencia,
entonces, de mejor manera mientras más espacios que fueron considerados inmunes de
control queden cubiertos por un integral control constitucional. “…el legislador puede
atentar contra esa voluntad constituyente tanto cuando actúa como cuando no lo hace,
porque de su inactividad también puede derivarse consecuencias normativas contrarias a
la Constitución, especialmente, cuando de dicha omisión se deriva la falta de efectividad
real y plena de la norma constitucional”.
La sujeción por parte de la función legislativa a la Constitución: Se ha manifestado
que los legisladores tienen libertad para legislar. Sin embargo, los procesos políticos que
convergen en su seno no pueden rebosar los límites que la Constitución ha establecido.
83
Según Andrés Parra (2005, pág. 56) señala: “El principio de discrecionalidad
política en desarrollar las normas constitucionales en el presente caso no es absoluta en
razón de que la primera obligación del legislador es cumplir con el mandato constitucional
respetando su fuerza normativa. La actividad legislativa debe sujetarse a las necesidades
que el constituyente previó en la Carta Política y que las elevó a rango de norma jurídica
suprema, ya que su intención es convertir a la Constitución en un instrumento útil para la
anticipación y la construcción del futuro”.
El principio de eficiencia constitucional: Según este principio, la Constitución debe
tener una eficacia plena que no pueda ser transgredida por los poderes constituidos. En
este sentido, la figura de la inconstitucionalidad por omisión potencia el principio en
cuanto permite sancionar con vicio de inconstitucionalidad a los poderes públicos que la
transgredan por omisión de un deber constitucional, de lo contrario carecería de sentido
tener una Constitución si los propios actores políticos, en este caso uno de los poderes
del Estado, no la cumplen.
84
CONCLUSIONES.
De manera obligatoria por mandato de la constitución y la ley en las sesiones del
GAD debe hacerse efectivo el mecanismo de la silla vacía, pues es un espacio
abierto al dialogo entre mandante y mandatario, y que debe hacerse efectivo
garantizando la igualdad, equidad de género interculturalidad y pluralismo pues
todos los ciudadanos tienen los mismos derechos y oportunidades para participar
en la fiscalización del poder público con base a lo dispuesto en la Constitución,
LOPC y al COOTAD.
La silla vacía como mecanismo de participación ciudadana debe ser visto por parte
del señor Alcalde y los concejales de la municipalidad del cantón Santiago de
Píllaro como una oportunidad para mejorar la gestión pública y cumplir con la
eficacia jurídica de la Constitución, evitando posibles violaciones al espíritu de la
norma Constitucional.
Son evidentes las carencias existente en el marco legal a cerca de la Silla Vacía
ya que tanto en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y en el COOTAD la
argumentación sobre esta temática solo se basa en unos cortos artículos que
únicamente relatan o teorizan a la Silla Vacía en un ámbito general, más no
brindan un horizonte claro de cómo llevar con absoluta transparencia y regularidad
este mecanismo de participación ciudadana. Dentro del marco doctrinario en el
punto que se hace referencia a la Silla Vacía como herramienta de Participación
Ciudadana y la necesidad de brindar un acceso espontáneo a la sociedad, se
puede argumentar cuales son los principales inconvenientes que se presentan
dentro de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la aplicación de este
nuevo mecanismo de participación ciudadana, siendo hasta el momento
obstáculos para el perfeccionamiento del verdadero sentido de la Silla Vacía.
La Constitución del Ecuador de 2008 le atribuye varias y novedosas potestades a
la Corte Constitucional que denotan la gran importancia del espacio que ocupa
este órgano en un Estado que se define como constitucional de derechos y
justicia; potestades que recogen estudios que hasta hoy son motivo de debates
teóricos entre los eruditos del Derecho Constitucional y que hoy se aprestan a su
aplicación práctica con su reconocimiento constitucional. Así tenemos que el Art.
436 de la Constitución numeral 10 establece como atribución de la Corte
Constitucional, entre otras, declarar la inconstitucionalidad en que incurran las
85
instituciones del Estado o autoridades públicas que por omisión inobserven, en
forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales dentro
del plazo establecido en la propia Constitución o el que la Corte Constitucional
considere razonable. A esta atribución se la conoce en doctrina como
inconstitucionalidad por omisión u omisión inconstitucional.
A través del desarrollo de la temática se puede constatar que en el Ecuador el
desconocimiento de esta forma de participación ciudadana, la escasa difusión
hacia la sociedad en general y principalmente la falta de claridad en el proceso de
intervención en la Silla Vacía, imposibilitan el normal acceso y desarrollo de esta
forma de participación ciudadana en los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
86
RECOMENDACIONES
Es necesario que las autoridades tanto locales como nacionales y
fundamentalmente el recién inaugurado Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social como una entidad autónoma, que forma parte de la Función de
Transparencia y Control Social, siendo esta la cuarta Función del Estado; busque
la forma de llegar a toda la ciudadanía y dar a conocer las posibilidades que tienen
los habitantes de promover el ejercicio de los derechos de participación y control
social de lo público, ya que la base de una democracia justa y participativa no se
limita únicamente a la posibilidad de elegir en las urnas a nuestros representantes,
las condiciones actuales facultan al ciudadano a que sea escuchado dentro de su
jurisdicción territorial, dándole la oportunidad de participar activamente en el
desarrollo de su comunidad.
Es natural y necesario que todos los ciudadanos nos interesemos por conocer cuál
es la realidad que se vive dentro de nuestro municipio, y aún mucho más
satisfactorio el poder ser parte de la toma de decisiones y buscar soluciones; por
qué, quien más que un representante del pueblo, que conoce las dificultades y
limitaciones para que pueda expresar el sentir de todos habitantes a los que él
representa simbólicamente al ocupar la silla vacía. Es importante que exista la
participación de al menos un ciudadano común y corriente en las sesiones de los
gobiernos autónomos descentralizados, que afirme la democracia y si tiene la
capacidad de presentar o impulsar proyectos de trascendencia social, dentro de la
competencia del municipio respectivo, estará dando el verdadero sentido o
finalidad de este mecanismo.
Por ende la participación en si debe empujar al individuo a la búsqueda continua
de mejores situaciones a fin de realizarse profesional y personalmente,
integrándolo así en la comunidad donde su acción cobra significado, todos
tenemos el derecho, y más que un derecho intrínseco la obligación moral de
defender lo nuestro, al estar representando a un conjunto de habitantes los
beneficios personales deben convertirse en el bienestar de cada uno de los
representados, el velar por los derechos comunes es una gran responsabilidad
que debe ser accionada siempre en el marco de la honestidad y el compromiso. Si
87
se tratan de buscar nuevos proyectos para la comunidad todos deben colaborar,
sin que importe las diferentes ideologías políticas que se mantengan, el aportar
con iniciativas provechosas ayudara al desarrollo, en el ámbito estructural de cada
gobierno autónomo descentralizado y favorecerá las relaciones entre las
autoridades de turno y los habitantes, que es la base del desarrollo de un pueblo
que vive en democracia.
Además para efectivizar y garantizar el derecho, es decir, el acceso a la silla vacía
es necesario que se brinde un control especial en los gobiernos locales para que
no dependa de la buena o mala voluntad de la autoridad de turno el acceder a este
derecho, es importante establecer entonces garantías, derechos y limitaciones
para esta figura, que tiene que estar revestida de auténtica democracia y
transparencia.
Igualmente es necesario que se lleve un minucioso registro de los participantes de
este dispositivo de participación ciudadana, ya que esto ayudaría a regular las
participaciones y que estas no se monopolicen en ciertos ciudadanos, dando la
oportunidad a todos sin importar su condición o ideología política, religiosa,
económica o social, de esta manera también se ayudaría a realizar un control para
poder limitar a aquellas que deseen participar únicamente por tener intereses
propios o de sus parientes hasta cierto grado de afinidad
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ANEXO
UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES “UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
Encuesta dirigida al Alcalde Concejales del GAD Santiago de Píllaro y Presidentes de los
Gobiernos Parroquiales del cantón Santiago de Píllaro
1.- ¿Conoce Ud. que los derechos contemplados en la Constitución son de eficacia y
aplicación directa?
Si ( ) No ( )
2.- ¿Sabía Ud. que ante el incumplimiento de mandatos Constitucionales se puede
realizar un Control de Constitucionalidad?
Si ( ) No ( )
3.- ¿Cree usted que los derechos de participación ciudadana permiten su intervención en
la toma de decisiones en los GADs?
Si ( ) No ( )
4.- ¿Cree usted que existe suficiente socialización de los derechos de participación
ciudadana en especial el uso de la silla vacía?
Si ( ) No ( )
5.- ¿Sabe usted si existen solicitudes para hacer efectivo el mandato constitucional de la
silla vacía en las sesiones del GAD Santiago de Píllaro?
Si ( ) No ( )
6.- ¿Existen procesos normativos tendientes a garantizar el derecho ciudadano del uso a
la silla vacía en el GAD Santiago de Píllaro?
Si ( ) No ( )
7.- ¿Sabe usted desde cuándo se debió implementar en el GAD de su jurisdicción; la Silla
Vacía?
Si ( ) No ( )
8.- ¿Conoce usted sobre las sanciones a las autoridades de los GADs que omitan
reglamentar los procedimientos para el uso de los mecanismos de participación
ciudadana en especial el contenido en el artículo 101 de la Constitución?
Si ( ) No ( )
9.- ¿Sabía usted que la Revocatoria del mandato es una de las sanciones que contempla
el COOTAD para las autoridades de los GADs que omitan reglamentar los procedimientos
normativos para el uso de la silla vacía?
Si ( ) No ( )
10.- ¿Considera Ud. necesario la elaboración de un estudio jurídico que permita identificar
los efectos de la inconstitucionalidad por la forma, para hacer efectivo el mandato
constitucional del derecho de participación ciudadana y el uso de la silla vacía?
Si ( ) No ( )
