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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA La Universidad Católica de Loja

MAESTRÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

«El sistema constitucional de competencias

para el buen vivir en los gobiernos autónomos

descentralizados del Ecuador, desde una

perspectiva sustentable».

Tesis de Grado

CENTRO UNIVERSITARIO CUENCA 2012

Autor:

Vélez Criollo, Manuel Jesús

Director:

Paúl Edvaldo Carrión González, Dr. Mgs.

CERTIFICACIÓN

Doctor.

Paúl Edvaldo Carrión González.

DIRECTOR DE TESIS DE GRADO

CERTIFICA:

Que el presente trabajo, denominado “El sistema constitucional de competencias para el

buen vivir en los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador, desde una

perspectiva sustentable” realizado por el profesional en formación: Vélez Criollo,

Manuel Jesús, cumple con los requisitos establecidos en las normas generales para la

graduación en la Universidad Técnica Particular de Loja, tanto en el aspecto de forma

como de contenido, por lo cual me permito autorizar su presentación para los fines

pertinentes.

Loja, noviembre del 2012

f)…………………………

CESIÓN DE DERECHOS

Yo, Vélez Criollo, Manuel Jesús declaro ser autor de la presente tesis y eximo

expresamente a la Universidad Técnica Particular de Loja ya sus representantes legales

de posibles reclamos o acciones legales.

Adicionalmente declaro conocer y aceptar la disposición del Art. 67 del Estatuto

Orgánico de la Universidad Técnica Particular de Loja que en su parte pertinente

textualmente dice: “Forman parte del patrimonio de la Universidad Técnica Particular

de Loja la propiedad intelectual de investigaciones, trabajos científicos o técnicos y tesis

de grado que se realicen a través, o con el apoyo financiero académico o institucional

(operativo) de la Universidad”.

f…………………………………..

Autor: Vélez Criollo, Manuel Jesús

Cedula: 0101049286

DEDICATORIA

Con el cariño de siempre, dedico este trabajo académico a toda mi familia por

compartir los grandes retos que me ha tocado enfrentar en mi vida, de manera

especial a mi hijo Paulo Emanuel por su apoyo permanente, esposa e hija y a mis

padrinos de matrimonio eclesiástico, mis tíos queridos Mariana Pintado y Reinaldo

Cárdenas.

Manuel Vélez C.

Noviembre de 2012

AGRADECIMIENTO

A la Universidad Técnica Particular de Loja por los valiosos conocimientos

brindados durante el desarrollo del curso de Maestría, al señor Doctor Paúl

Edvaldo Carrión González por orientar y compartir sus amplias experiencias

académicas y de investigación durante la dirección de la tesis y, a todas las personas

por el apoyo brindado durante la realización del presente trabajo de investigación.

INDICE DE CONTENIDOS

CESIÓN DE DERECHOS ........................................................................................................ iii

DEDICATORIA ......................................................................................................................... iv

AGRADECIMIENTO .................................................................................................................v

RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................... ix

INTRODUCCION ..................................................................................................................... 1

CAPÍTULO I ............................................................................................................................. 5

FUNDAMENTOS DE LAS COMPETENCIAS .......................................................................... 5

1.1.- Marco Referencial ....................................................................................................... 5

1.2.- Conceptos del conocimiento de las competencias ..................................................... 9

1.2.1.- Ambiente como sistema ...................................................................................... 9

1.2.2.- Desarrollo sustentable ...................................................................................... 14

1.2.3.- Calidad de vida y buen vivir .............................................................................. 20

1.2.4.- Instrumentos de medición ................................................................................. 27

1.3.- Competencia en derecho internacional ..................................................................... 40

1.4.- Estrategias de gestión de los GAD ........................................................................... 41

1.4.1.- Estrategia de desarrollo ..................................................................................... 41

1.4.2.- Estrategia jurídica ............................................................................................. 48

1.5. Conclusión .................................................................................................................. 48

CAPÍTULO II .......................................................................................................................... 50

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL POR ÓRGANOS AUTÓNOMOS DEL ESTADO ............. 50

2.1.- Fundamento .............................................................................................................. 50

2.2.- Naturaleza Jurídica de la organización ..................................................................... 51

2.2.1.- Definición de organización ................................................................................. 51

2.2.2.- Competencia territorial ....................................................................................... 52

2.2.3.- Génesis del marco jurídico aplicable ................................................................. 52

2.2.4.- Constituciones de la República del Ecuador ..................................................... 53

2.3.- Órganos del Estado ................................................................................................... 55

2.4.- Organización del territorio por órganos autónomos del Estado ................................ 56

Maestría en Derecho Administrativo. vii

El sistema constitucional de competencias para el buen vivir

2.4.1.- Definición ............................................................................................................ 56

2.4.2.- Regiones Autónomas ......................................................................................... 56

2.4.3.- Provincias ........................................................................................................... 60

2.4.4.- Cantones ............................................................................................................ 62

2.4.5.- Parroquias rurales .............................................................................................. 65

2.5.- Organización de mancomunidades. .......................................................................... 67

2.6. Conclusión .................................................................................................................. 68

CAPÍTULO III ......................................................................................................................... 69

SISTEMA DE COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS

DESCENTRALIZADOS .......................................................................................................... 69

3.1.- Fundamento .............................................................................................................. 69

3.2.- Naturaleza de las competencias ............................................................................... 70

3.2.1.- Antecedentes ..................................................................................................... 70

3.2.2.- Concepto ............................................................................................................ 71

3.2.3.- Definiciones ........................................................................................................ 72

3.3.- Clases de competencias ........................................................................................... 77

3.4.- Sistema constitucional de competencias en los GAD ............................................... 80

3.4.1.- Contenido de la atribución del sistema constitucional de competencias por

niveles de GADs ............................................................................................................ 81

3.4.2.- Atribución de las materias del sistema de competencias por niveles de

organización territorial ................................................................................................... 85

3.4.3.- Normas atributivas del sistema de competencias de los GADs por sistemas

ambientales ................................................................................................................... 86

3.5.- Diferencias entre competencias de las constituciones últimas ................................. 88

3.6.- Ejercicio de las competencias ................................................................................... 92

3.7.- Mecanismos de transferencias de las competencias constitucionales ..................... 93

3.8.- Costos y financiamiento de las competencias descentralizadas. ............................. 93

3.8.1.- Presupuesto de los gobiernos autónomos ......................................................... 95

3.8. Conclusiones ............................................................................................................ 103

CAPITULO IV ....................................................................................................................... 105

DISCUSIONES DE RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ............................................ 105

4.1.- Conclusiones y Recomendaciones Doctrinarias ..................................................... 105

4.1.1. Interpretación de las normas constitucionales sobre ambiente y desarrollo .... 105

Maestría en Derecho Administrativo. viii


4.1.2. Ejercicio de la Competencia Territorio por los GAD ......................................... 106

4.1.3. Interrelación del Sistema de Competencias con Principios del Desarrollo

Sustentable .................................................................................................................. 106

4.2.- Conclusiones y Recomendaciones Metodológicas ................................................. 107

4.2.1. Sistematización de competencias para el buen vivir ........................................ 107

4.2.2. Conformación de regiones autónomas de manera voluntaria .......................... 108

4.2.3 Atribución de competencias por niveles de gobierno autónomo descentralizado.

..................................................................................................................................... 109

4.3.- Conclusiones y Recomendaciones Operacionales ................................................. 109

4.3.1 Conocimiento de la base legal por los gobiernos autónomos descentralizados 109

4.3.2 Consistencia de las normas de ciclo presupuestario de los gobiernos autónomos

descentralizados .......................................................................................................... 110

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 111

ANEXOS .............................................................................................................................. 115

RESUMEN EJECUTIVO Este trabajo estudia la relación del «sistema constitucional de competencias (SCC)

para el buen vivir con la perspectiva de la sustentabilidad», a través de la descripción

y análisis de [1] los fundamentos de las competencias, [2] la organización territorial

por órganos autónomos del estado y, [3] el sistema de competencias de los

gobiernos autónomos descentralizados (GAD).

En [1] se revisa los principios y normas generales del derecho internacional público

sobre medio ambiente y desarrollo; en [2] se describe al «titular de las

competencias» estatales «dentro de un territorio» del Estado; y en [3] se describe la

relación jurídica del sistema de competencia para el buen vivir con el «principio del

desarrollo sostenible».

Los resultados dan cuenta de: [a] la relación de los conceptos del SCC de los GAD

con los principios generales del derecho internacional público; así como de [b] las

dificultades de interpretación ─por la indeterminación─ de determinados conceptos

del SCC relativos a las normas constitucionales sobre ambiente y desarrollo

sustentable, que inciden tanto en la interpretación de la norma constitucional como

en la gestión del derecho al buen vivir.

Maestría en Derecho Administrativo. 1


INTRODUCCION

Los principios jurídicos surgidos y consolidados especialmente de los tratados

internacionales y cumbres internacionales, para lograr la «protección del medio

ambiente» y «el desarrollo sostenible para una mejor calidad de vida» de la

población a escala planetaria, por medio de la «creación de nuevos niveles de

cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas»,

motivaron en los Estados de Derecho a readecuar el ordenamiento jurídico interno

para poner en práctica y estar en consonancia con el derecho internacional público.

Las visiones y discursos expuestos por las diferentes posturas a nivel internacional y

nacional, especialmente sobre la sustentabilidad del ambiente y desarrollo, calidad de

vida por medio de la satisfacción de las necesidades y la descentralización, fueron

adoptados por el país a través de la Constitución Política de la República del

Ecuador de 1998 para impulsar «el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento

de la participación ciudadana y de las entidades seccionales y la distribución de los

ingresos públicos y de la riqueza», luego replanteados, por la falta de eficacia en su

cumplimiento, en la nueva Constitución de la República del Ecuador de 2008 desde

la perspectiva del buen vivir o sumak kawsay, que equivale a decir: vivir bien dentro

de un ambiente sustentable. Este precepto tiene dificultades con relación a las

expectativas de gestión, según los Gobiernos Autónomos Descentralizados, debido

entre otros motivos, a la obligatoriedad de ejercer competencias, al bajo

conocimiento de la perspectiva e insuficiente financiamiento del nuevo modelo.

Las discusiones sobre las distintas visiones y discursos expuestos por las diferentes

posturas especialmente sobre el paradigma del desarrollo sustentable para el buen

vivir, dieron lugar a la pregunta de investigación relativa a cual es la relación del

«sistema constitucional de competencias para el buen vivir con la perspectiva de la



sustentabilidad», en razón de que sí se produce una relación directa del sistema

constitucional de competencias atribuido a los gobiernos autónomos descentralizados

con los principios del paradigma de la sustentabilidad, entonces habrá una

integración del sistema de competencias a los principios generales del derecho

internacional público para alcanzar el buen vivir dentro de una relación armónica

entre población y naturaleza, siempre que la visión de los conceptos respondan a las

necesidades de las grandes mayorías.

El trabajo desarrollado, con el uso de métodos y técnicas de investigación aplicables,

comprende básicamente la descripción y análisis de los fundamentos de las

competencias, la organización territorial por órganos autónomos del estado y, el

sistema de competencias de los gobiernos autónomos descentralizados, así como la

discusión de resultados de la investigación referente a la relación del sistema

constitucional de competencias por gobiernos autónomos descentralizados con la

perspectiva de la sustentabilidad desde lo doctrinario, metodológico y operacional.

En los Fundamentos de las competencias, se pretende comprender las bases

sustantivas del conocimiento del sistema de competencias para el buen vivir de la

colectividad en relación con la perspectiva sustentable, por medio del estudio y

análisis del marco referencial, los conceptos del conocimiento de las competencias,

las competencia en derecho internacional y las estrategias de los gobiernos

autónomos descentralizados, observando los principios y normas generales del

derecho internacional público, a fin de facilitar la comprensión del ejercicio de las

competencias de los gobiernos autónomos descentralizados.

En la Organización territorial por órganos autónomos del estado, se pretende

comprender la organización territorial por órganos del estado con relación a la

titularidad de las competencias territorio determinas en la Constitución de la

República, por medio de la descripción y análisis de la naturaleza jurídica de la



organización, los órganos del estado, la organización del territorio por órganos

autónomos del estado y, la organización de mancomunidades.

En el Sistema de competencias de los gobiernos autónomos descentralizados, se

trata de determinar la relación jurídica entre el sistema de competencias de los GAD

para el buen vivir con la perspectiva sustentable, por medio de la descripción y

análisis de la naturaleza de las competencias, las clases de competencias, el sistema

constitucional de competencias en los GAD, las formas de relación de coherencia

jurídica de competencias, el ejercicio del sistema de competencias, los mecanismos

de transferencias de las competencias, el costos del ejercicio de las competencias, y,

la medición de desempeño de las competencias.

La bibliografía básica empleada es la obtenida del curso de maestría en «Derecho

Administrativo» dictado en la Universidad Técnica Particular de Loja; Seminario

Internacional «Retos del Buen Vivir, Democracia, Movilidad Humana y Territorio»,

organizado por el Programa Interdisciplinario de Población y Desarrollo Local

Sustentable de la Universidad de Cuenca, en noviembre de 2009; «Sixth

International Conference on Environmental, Cultural, Economic And Social

Sustainability», organizado por la University of Illinois, Urbana-Champaign, USA.,

llevado a cabo en la Universidad de Cuenca en enero de 2010; «VII Simposio

Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial, un Desafío

Constitucional», organizado por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de

Cuenca, en octubre de 20010; los aportes sobre el «Desarrollo Sostenible y

Economía Ecológica, Integración Medio Ambiente - Desarrollo y Economía

Ecológica» de Luis M. Jimenes H; los principios de la Declaración de Río

proclamados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y

el Desarrollo, reunida en Río de Janeiro en 1992; y, la Constitución Política de la

República de Ecuador, publicada en el Registro Oficial Nº 449 del día 20 de Octubre

de 2008.



El trabajo de investigación constituye una aproximación sobre la relación de los

conceptos del sistema de competencias constitucionales de los gobiernos autónomos

descentralizados del Ecuador con los principios generales del derecho internacional

público emanados de los tratados internacionales sobre medio ambiente y desarrollo

y, la incorporación de determinadas definiciones de los conceptos de las normas

constitucionales sobre medio ambiente y desarrollo sustentable, a partir de enfoques

teóricos relevantes.

CAPÍTULO I

FUNDAMENTOS DE LAS COMPETENCIAS

1.1.- Marco Referencial; 1.2.- Conceptos del conocimiento de las competencias; 1.3.- Competencia en

derecho internacional; y, 1.4.- Estrategias de los GAD.

Resumen: El tema del capítulo se orienta a comprender los fundamentos básicos del conocimiento del

sistema de competencias para el buen vivir de la colectividad en relación con la perspectiva

sustentable, a base del estudio y análisis del marco referencial, los conceptos del conocimiento de las

competencias, las competencia en derecho internacional y las estrategias de los gobiernos autónomos

descentralizados, teniendo en cuenta la doctrina del derecho internacional público.

1.1.- Marco Referencial

Los debates académicos sobre el desplazamiento o sustitución del concepto de

desarrollo sustentable con el paradigma del buen vivir, desde una posición

ideológica distante del derecho, llevados a cabo durante la realización de los eventos

académicos de carácter internacional en la ciudad de Cuenca-Ecuador, motivaron a

formular la pregunta de investigación relativa a cual es la relación del «sistema

constitucional de competencias para el buen vivir con la perspectiva de la

sustentabilidad», por considerar que son conceptos esenciales de la Constitución de

la República de 2008 y que existe un marco de referencia internacional en materia

política sobre ambiente y desarrollo sustentable generado en Tratados

Internacionales; con la finalidad de contribuir a la profundización del debate y

generar criterios para la gestión del buen vivir especialmente en la jurisdicción de los

gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador.

El marco de referencia internacional, en materia de ambiente y desarrollo

sustentable, viene a constituir el conjunto de tratados o acuerdos, instrumentos,

principios y conceptos que van a permitir establecer la relación del sistema



constitucional de competencias para el buen vivir con el desarrollo sustentable y a

determinar si el concepto de buen vivir desplaza o sustituye al desarrollo sustentable.

Los Tratados Internacionales, conforme al artículo 2 de la Convención de Viena

sobre Derecho de los tratados de 1969, citado por Gioconda Saltos: «…es un acuerdo

internacional, celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho

Internacional, ya conste en un instrumento único, o en dos o más instrumentos

conexos y cualquiera sea su denominación particular» [Saltos Saltos 2008]. El

Ecuador es suscriptor de múltiples tratados internacionales de conformidad con las

normas constitucionales, por lo tanto está obligado a cumplirlos, entre ellos tenemos

a los acuerdos de las Conferencias Internacionales de Naciones Unidas sobre Medio

Ambiente y Desarrollo celebradas principalmente en Estocolmo [1972], Río de

Janeiro [1992] y Johannesburgo [2002].

Los acuerdos internacionales, trascienden la jurisdicción nacional, se rigen por el

Derecho internacional, son celebrados por escrito entre Estados y éstos con

organismos internacionales y personas del Derecho Internacional y, constan en uno o

varios instrumentos jurídicos. Un ejemplo de acuerdos importantes de la Cumbre de

la Tierra tenemos el «Programa 21, un programa de acción mundial para promover el

desarrollo sostenible; la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, un conjunto de principios que define los derechos y deberes de los

Estados, y la Declaración de principios relativos a los bosques, un conjunto de

principios básicos para apoyar el manejo sostenible de los bosques a nivel mundial»1.

Los instrumentos internacionales constituyen una forma de expresión de la

voluntad del poder internacional y su observancia es obligatoria para todas las

autoridades de los Estados signatarios y los ciudadanos sin distinción. Un ejemplo

de instrumentos importantes de las Conferencias Internacionales en materia de medio

1 Al respecto véase la Guía de Investigación del Medio Ambiente preparada por las Naciones Unidas,

disponible en: http://www.un.org/depts/dhl/spanish/resguids/specenvsp.htm

http://www.un.org/depts/dhl/spanish/resguids/specenvsp.htm



ambiente y desarrollo son la «Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el

Cambio Climático y, el Convenio sobre la Diversidad Biológica»2.

Los principios generales, según Carlos Cossio, citado por Néstor A. Cafferatta: «se

refieren a juicios estimativos que sirven para regular comportamientos» [Cafferatta

2009], tienen como función «la de actuar como «integradores» cuando existen

lagunas en el derecho positivo» [Cafferatta 2009]. Como Principios Generales del

Derecho están los generados en los tratados internacionales sobre ambiente y

desarrollo, han dado origen a los principios jurídicos contenidos no solo en los

acuerdos suscritos en la Conferencias Internacionales sobre Medio Ambiente y

Desarrollo [CNUMAD] realizadas en Rio de Janeiro [1992], sino también en los

tratados de antes y después de la CNUMAD 92, como son el Protocolo de Montreal

[1987] relativo a las sustancias que deterioran la capa de ozono y, el tratado de

Diversidad Biológica [1992]. Los principios del derecho ambiental internacional que

surgen de los tratados internacionales para la protección del medio ambiente, según

Millitza Franciskovic Ingunza [2010], son los siguientes:

1. Soberanía y Responsabilidad: Principio de soberanía sobre los recursos

naturales y la responsabilidad de no causar daño al medio ambiente de otros

Estados o en áreas fuera de la jurisdicción nacional.

2. El «Principio de Acción Preventiva», se centra en el daño, antes que en la

conducta del Estado para prevenir los daños.

3. El «Principio de buena vecindad y de cooperación internacional», manifiesta

que los crecientes problemas ambientales requieren de la cooperación de las

naciones.

2 La Convención se encuentra disponible en: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf

http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf



4. El «Principio de responsabilidad común aunque diferenciada», significa el

reconocimiento explícito de que es apropiado asumir estándares diferentes,

plazos de cumplimiento distintos y compromisos menos exigentes para los

países en desarrollo.

5. El «Principio de precaución», implica que la falta de certeza científica no

constituye razón para posponer acciones dirigidas a evitar daños

potencialmente serios o irreversibles al ambiente.

6. El «Principio contaminador-pagador», constituye más bien un postulado de

política económica antes que un principio de Derecho.

7. El «Principio del desarrollo sostenible», de conformidad con los acuerdos

internaciones se encuentra presente en los siguientes 3 componentes:

a) Equidad intergeneracional, cada generación debe preservar los

recursos naturales para las nuevas generaciones. Cada Estado debe

tener en consideración las necesidades de otros estados.

b) Uso sostenible de los recursos naturales, cada generación debe

explotar los recursos naturales de manera sostenible.

c) Integración del medio ambiente y desarrollo, el medio ambiente debe

constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá

considerarse en forma aislada.

Los conceptos generales del derecho ambiental, son formas abstractas de

conocimientos y experiencias que permiten organizar la estructura de la teoría y la

aplicación del derecho desde los principios generales a fin de viabilizar la paz, la

seguridad jurídica y la justicia.



Los conceptos generales que surgen de los tratados internacionales, muchos sin

definición, entre otros, son los de comunidad, obligación moral, vida saludable,

protección ambiental, seguridad de las generaciones futuras, ambiente, desarrollo

sustentable, sustentabilidad ambiental, ordenación del ambiente, derecho soberano,

bienes ambientales y, patrimonio común de la humanidad.

1.2.- Conceptos del conocimiento de las competencias

Los conceptos generales del derecho ambiental, tales como ambiente como

sistema, desarrollo sustentable, calidad de vida y vivir bien e instrumentos de

medición, son de utilidad para entender la estructura y el ejercicio del sistema

constitucional de competencias para el buen vivir atribuido a los gobiernos

autónomos descentralizados del Ecuador, aparte de van a proporcionar un marco

jurídico sobre las finalidades del derecho.

1.2.1.- Ambiente como sistema

La aproximación conceptual del ambiente como sistema, considera el fundamento y

el cumplimiento a partir de una breve revisión etimológica.

1.2.1.1.- Fundamento

El fundamento constitucional referente al medio ambiente o ambiente se encuentra

en los principio sobre la responsabilidad de los estados por la protección del medio

ambiente teniendo en cuenta la equidad que consta especialmente en los principios

cuatro y siete reconocidos en la Declaración de Río sobre el Ambiente y el

Desarrollo [1992], que proclaman:

«…, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del

proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.», [Principio

4]; y que,



«Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para

conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la

Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación

del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes

pero diferenciadas…», [Principio 7].

1.2.1.2.- Relación

Las normas constitucionales relativas al cumplimiento del principio sobre la

protección del medio ambiente por parte de los estados, constan principalmente en la

sección primera como «Naturaleza y ambiente» del capítulo segundo del Título

séptimo «Régimen del Buen vivir» [Art. 395-415], sin llegar a establecer el

significado de ambiente, no obstante en el «Glosario de Definiciones» de la

codificación 2004-019 de la Ley de Gestión Ambiental, se define al medio ambiente

como un: «Sistema global constituido por elementos naturales y artificiales, físicos,

químicos o biológicos, socioculturales y sus interacciones, en permanente

modificación por la naturaleza o la acción humana, que rige la existencia y desarrollo

de la vida en sus diversas manifestaciones».

La Ley define al ambiente como un «Sistema global», pero sin incorporar el enfoque

sistémico y una clasificación adecuada para el análisis del ambiente con significado,

como lo plantea por ejemplo Howard L. Timms, que clasifica al Universo como el

sistema mayor [o ambiente] que existe [figura 1-1], en el que caben todos los

sistemas naturales y los sistemas ideados por el hombre o artificiales para alcanzar o

realizar algo.



Figura 1-1: Universo como sistema mayor

Tomado de http://www.intriga.org, «Otros elementos relacionados con el concepto infinito»

1.2.1.3.- Aproximación conceptual

1.2.1.3.1.- Antecedentes

La palabra ambiente procede del latín ambiens, -ambientis, y ésta de ambere,

"rodear", "estar a ambos lados", fue introducido en 1835 por el biólogo Geoffroy St.

Hilaire para referirse básicamente al «conjunto de relaciones entre el mundo natural

y los seres vivientes» [Abbagnano 1997:p.44]; pero el uso común del término

ambiente o medioambiente en relación con la humanidad se da a partir de la

Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

Humano, celebrado en Estocolmo en 1972, principalmente para realizar diagnósticos

y dar cuenta de los diferentes procesos de cambio producidos en el ambiente por la

ruptura del equilibrio de los ecosistemas reflejada en la degradación de los recursos

naturales y por la generación de inequidad social, sin que se haya llegado a un

significado definido de lo que es el ambiente.



1.2.1.3.2.- Concepto

Al no existir una definición convencional de ambiente o medio ambiente como

sistema que oriente el enfoque, a pesar del avance en el estudio del ambiente y de la

realización de las Conferencias Internacionales de la ONU, para el presente trabajo

se realiza una aproximación conceptual, a partir de considerar al Universo como el

mayor sistema global que existe, como el «conjunto interrelacionado de sistemas

que rodean, influyen y condicionan al ser humano en sus diversas actividades y

aspectos de su cotidianidad».

La característica básica del medio ambiente gira en torno a la interrelación de los

sistemas que influyen y condicionan la forma de vida del ser humano en sociedad.

1.2.3.2.1.- Sistemas del Medio Ambiente

Los sistemas del ambiente como sistema, conforme a los «tipos de sistemas» que

planta Howard L. Timms [1975:p.89-90], pueden clasificarse en sistema natural y en

sistema artificial o social.

El sistema natural, como fuente del desarrollo, es aquel que abarca a todos los

sistemas de recursos naturales, de los cuales son parte los sistemas biológicos que

incluyen al ser humano con todos sus sistemas; puede clasificarse a su vez en

sistemas de recursos físicos y de recursos bióticos.

El sistema de recursos físicos, es el conjunto de partes materiales

caracterizadas por la litosfera, hidrosfera y la atmósfera. La litosfera,

comprende las rocas, minerales y el suelo; la hidrosfera o parte líquida,

comprende el recurso hidrológico; y, la atmósfera o parte gaseosa, comprende

el aire, clima y paisaje.



El sistema de recursos bióticos, comprende todos los sistemas de

organismos vivos, en los cuales se incluye el ser humano. Los organismos

vivos son la flora, fauna y los microorganismos.

Las normas relativas al sistema natural constan básicamente en el capítulo segundo"

Biodiversidad y recursos naturales" del Título séptimo «Régimen del Buen Vivir» de

la CRDE [artículos del 395 al 415].

El sistema artificial o social [aquello que concierne a la sociedad], es un conjunto

interrelacionado de sistemas creados por el ser humano del planeta Tierra para

alcanzar o realizar algo que cambia continuamente por sí mismo y por los cambios

que aporta el ser humano con la esperanza de mejorarlo en las diversas dimensiones

de carácter político, económico y social, tal es caso de las ciencias de la naturaleza,

ciencias sociales y, los entes sociales que desarrollan actividades para alcanzar un

fin.

La dimensión política, comprende el conjunto de actividades orientadas a influir u

direccionar especialmente la ideología del poder [ejecutivo, legislativo y judicial], la

participación ciudadana, la estabilidad social y la justicia o equidad social y legal.

Las normas referentes al sistema político pueden observarse para su aplicación en los

cinco capítulos del Título cuarto "Participación y organización del poder" de la

CRDE [artículos del 95 al 237].

La dimensión económica, comprende las actividades de producción, distribución y

consumo de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades y mejora de la

calidad de vida de la población, con o sin el uso y desarrollo de tecnología. Las

normas constitucionales referentes al sistema económico se encuentran básicamente

en los capítulos cuarto, quinto y sexto del Título sexto "Régimen de Desarrollo de la

CRDE [artículos del 281 al 339].



La dimensión social, constituye el conjunto de actividades destinadas a la prestación

de servicios a la población, especialmente en el campo de la salud, educación,

empleo, hábitat, cultura y, bienestar. Las normas referentes al sistema social constan

básicamente en el capítulo primero «Inclusión y equidad» del Título séptimo

«Régimen del Buen Vivir» de la CRDE [artículos del 319 al 394].

1.2.2.- Desarrollo sustentable

La aproximación conceptual del desarrollo sustentable, considera el fundamento y

cumplimiento de la normatividad a partir de una breve revisión etimológica.


El fundamento constitucional de la sustentabilidad se encuentra en «el principio de

desarrollo sostenible» o sustentable3

que se define por primera vez en el Informe

Brundtland denominado Nuestro Futuro Común, elaborado por la Comisión Mundial

de Medio Ambiente y Desarrollo, como «un desarrollo que satisfaga las

necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones

futuras para atender sus propias necesidades» [Naciones Unidas 1987], reafirmado

en la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992] y, reconocido en

los principios uno, ocho y doce de la Declaración de Río que proclaman:

«Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas

con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y

productiva en armonía con la naturaleza», [Principio 1];

«Para alcanzar el Desarrollo Sostenible, los Estados deberán reducir y

eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar

políticas demográficas apropiadas», [Principio 8]; y que,

3 Al respecto Jiménez Herrero [1997:p.75] sostiene que «…la noción de “sostenibilidad” o

“sustentabilidad” (término éste preferido por los autores Latinoamericanos)».



«Los Estados deberían cooperar en la promoción de un sistema económico

internacional favorable y abierto que llevara al crecimiento económico y el

desarrollo sostenible de todos los países, a fin de abordar en mejor forma los

problemas de la degradación», [Principio 12].

Según Sands [citado por Franciskovic Ingunza 2010], el principio de desarrollo

sostenible se sustenta en cuatro componentes que constan en los acuerdos

internacionales:

1) La necesidad de preservar los recursos naturales para las generaciones

futuras [principios de equidad intergeneracional].

2) El objetivo de explorar los recursos naturales de manera sostenible [uso

sostenible de recursos naturales].

3) El uso equitativo de recursos naturales que implica que un Estado debe

tener en consideración las necesidades de otros estados [uso equitativo o

equidad intrageneracional].

4) La necesidad de asegurar que las consideraciones ambientales estén

integradas a los planes económicos, así como programas y proyectos en

general [principio de integración de medio ambiente y desarrollo».

1.2.2.2.- Relación

Las normas constitucionales relativas al cumplimiento del compromiso sobre el

«principio de desarrollo sostenible» o sustentable, constan principalmente en los

numerales 5 y 6 del Art.3 del Capítulo primero «Principios fundamentales» del

Titulo I «Elementos Constitutivos del Estado» de la Constitución que determina que



es deber primordial del Estado «…promover el desarrollo sustentable y la

redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.-

Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio… »; en el Art. 275

del Capítulo primero «Principios generales» del Título VI «Régimen De Desarrollo»

de la Constitución se define implícitamente al desarrollo [sustentable] en sentido

amplio como «…el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas

económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realización

del buen vivir, del sumak kawsay»; y, en el «Glosario de Definiciones» de la

codificación 2004-019 de la Ley de Gestión Ambiental, se encuentra una definición

sobre el "desarrollo sostenible" relacionado con el enfoque de la Comisión Mundial

del Medio Ambiente que dice: «…el mejoramiento de la calidad de la vida humana

dentro de la capacidad de carga de los ecosistemas; implica la satisfacción de las

necesidades actuales sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las

futuras generaciones».



El término desarrollo sostenible [o sustentable como lo llaman autores

latinoamericanos] proviene del latín sustentare, sostener, sustentar, soportar tolerar y

mantener, se ha utilizado desde los años setenta, y a pesar de haberse explicitado en

varios informes, pero el uso común del término sustentable es a partir de la

definición [antes transcrita] sobre el desarrollo sustentable incluida en el Informe

Brundtland denominado Nuestro Futuro Común [en 1987] de la Comisión Mundial

de Medio Ambiente y Desarrollo [CMMAD] de las Naciones Unidas.

El desarrollo sustentable surge en condiciones históricas como resultado del cambio

ambiental planetario, pero «con nuevas formas de pensar y nuevos planteamientos

científicos» para incidir especialmente en el «análisis de la compleja realidad

ambiental y en las teorías económicas y del desarrollo», que dan origen al

Paradigma Global Sostenible.



En este contexto, la propuesta sustentable se sustenta básicamente en la

problematización de «la interrelación de la sociedad con la naturaleza», que da

origen a un complejo proceso de internacionalización de la naturaleza y a dar formas

a la realidad desde dos perspectivas relacionadas con el poder: la una relacionada con

«la recuperación del reconocimiento de que la naturaleza es la base de nuestras vidas

y la fuente primaria de abastecimiento»; y, la otra referida «al mercado», que ha dado

origen a nuevas visiones y discursos ideológicos del Desarrollo Sustentable

calificados como liberal [desarrollo sostenible, «nuestro futuro común»], culturalista

[muerte de la naturaleza y el nacimiento del ambiente] y, ecosocialista [la

capitalización de la naturaleza] .

Los tres discursos ideológicos [Escobar 1993:p.99-106], de una mirada breve, se

refiere a lo siguiente: El discurso liberal [desarrollo sostenible, "nuestro futuro

común"], lanza al mundo la noción de "desarrollo sostenible" bajo la perspectiva de

la modernidad occidental en su sentido antropológico y filosófico; el discurso

culturalista [Muerte de la Naturaleza y el Nacimiento del Ambiente], «pone énfasis

en la cultura como instancia fundamentalmente de nuestra relación con la

naturaleza»; y, las Visiones ecosocialistas [la capitalización de la naturaleza], se

diferencian de los culturalistas por la mayor atención que prestan a la economía

política como base conceptual de la crítica.

1.2.2.3.2.- Conceptualización

La definición de desarrollo sostenible formulada por la Comisión Mundial de Medio

Ambiente y Desarrollo [CMMAD] de la ONU, cuenta con observaciones relativas a

que la definición lanzada al mundo bajo la perspectiva de la modernidad incluye los

criterios sobre la economización de la naturaleza y la «muerte de la naturaleza y el

nacimiento del ambiente» [niega la existencia de la naturaleza] y, excluye el enfoque

sistémico constante en el principio de «integración de medio ambiente y desarrollo»,

motivo por el que, de acuerdo con las visiones del «Paradigma Global Sostenible», el



desarrollo sustentable para el presente trabajo puede ser definido como «toda

acción que conduce a la mejor calidad de vida de la población que implica la

satisfacción de la necesidades de bienestar en el tiempo y en el espacio, por

medio de la interrelación entre la equidad del desarrollo humano y la

estabilidad del ente natural».

La definición deja entrever que el desarrollo sustentable constituye una estrategia

para mejorar la calidad de vida o para vivir bien/buen vivir, mediante la satisfacción

de las necesidades de la población con sujeción indefinida o perdurable a los

principios de equilibrio entre equidad en la interrelación de las actividades humanas

de la sociedad con la naturaleza del medio ambiente respectivo, con sujeción a las

normas de conducta ética.

La sustentabilidad del desarrollo se dará solo si se la ve en realidad como «la

característica de un proceso o estado, que puede mantenerse indefinidamente»

obteniendo recursos naturales sin afectar la estabilidad del capital natural para

satisfacer necesidades sociales; es decir, una sustentabilidad vista como un criterio

de la estabilidad de algo con equidad o justicia para la vida, como podrá

observarse a manera de ejemplo en la figura «sustentabilidad ambiental», que trata

de reflejar la estabilidad [equilibrio] de los sistemas natural y artificial con equidad o

justicia para la calidad de vida o buen vivir de la población.



Figura 1-2, Sustentabilidad Ambiental

Elaboración: Autor

1.2.2.3.3.- Aspectos fundamentales

Del concepto del desarrollo sustentable se desprende que los aspectos fundamentales

son el fin y objetivos, planteamiento, componentes y método.

El fin que persigue el desarrollo sustentable es la mejora de la calidad de vida [vida

digna] de la población; los objetivos como factores del desarrollo constituyen la

satisfacción de las necesidades de la población, la equidad del desarrollo humano y la

estabilidad del ente natural; el planteamiento como propuesta del paradigma es que

la mejor calidad de vida se alcanza mediante la estabilidad del ambiente natural y

equidad del desarrollo humano «sin poner en peligro la capacidad de sostenimiento

de la Tierra; los componentes como las partes integrantes son la población

PROCESO

FISICO BIOTICO DESARROLLO

HUMANO

Litósfera Flora Político

Hidrósfera Fauna Económico

Atmósfera Microorganismos Social

Equidad y ética

Equilibrio SISTEMA O

AMBIENTE

ARTIFICIAL

CALIDAD DE

VIDA

Autor

CONTEXTO

Marketing Ciencias de la Naturaleza Ciencias Sociales

SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL

SISTEMA O AMBIENTE NATURAL

Gestión Ambiental

RESIDUOSEstabilidad

BIENES Y SERVICIOS

PRODUCTO

Elaboración:

Interrelación para la transformación

INSUMO

Relaciones

POBLACIONSatisfacción de las necesidades en el tiempo y espacio



sustentable, la naturaleza [o ambiente natural] estable y, el desarrollo humano

equitativo; y, el método del desarrollo como el conjunto de relaciones que definen el

estado entre componentes y objetivos para alcanzar el fin, parte de que el mundo se

encuentra concatenado y en constante evolución cualitativa4 mediante la relación

»materia-energía» y en equilibrio5 entre capacidades y limitaciones existentes.

1.2.3.- Calidad de vida y buen vivir

La aproximación conceptual de la calidad de vida y buen vivir, considera los

fundamentos y su cumplimiento a partir de una breve revisión por separado de la

relación de los conceptos con los principios del derecho internacional público y con

propuestas al respecto.

1.2.3.1.- Calidad de vida

1.2.3.1.1.- Fundamento

El fundamento constitucional referente a la calidad de vida consta básicamente en el

principio ocho de la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992],

que proclaman «… Para lograr […] una mejor calidad de vida para todas las

personas, los Estados deberían reducir y eliminar los patrones insostenibles de

producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas».

1.2.3.1.2.- Relación

Una referencia constitucional sobre la calidad de vida, consta en el numeral 3) del

Art. 385 de la Sección octava «Ciencia, tecnología, innovación y saberes

ancestrales» del Capítulo primero «Inclusión y equidad» del Título VII «Régimen del

Buen Vivir» que dice: «Desarrollar tecnologías e innovaciones que impulsen la

4 La evolución del desarrollo sostenible supera «los límites marcados por un PNB “corregido” tanto

desde un punto de vista natural como económico y social». PNB, «es una magnitud utilizada

en economía para medir el volumen económico de un territorio».

5 El equilibrio considera que la naturaleza ha de generar, en el tiempo y en el espacio, la cantidad

justa de recursos naturales para la producción prevista, sin afectar el stock de capital natural para las

futuras generaciones.

http://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa



producción nacional, eleven la eficiencia y productividad, mejoren la calidad de vida

y contribuyan a la realización del buen vivir», no así, en la codificación 2004-019 de

la Ley de Gestión Ambiental, existen varias referencia a la calidad de vida, pero sin

llegar a definirla.

1.2.3.1.3.- Aproximación conceptual

1.2.3.1.3.1.- Antecedentes

Históricamente la calidad de vida ha sido la aspiración humana, pero la preocupación

por alcanzarla es relativamente reciente, en los últimos años del siglo XX,

básicamente desde el surgimiento del Paradigma del Desarrollo Sostenible que tiene

como fin la calidad de vida por medio de la satisfacción de las necesidades básicas de

la población.

Se ha utilizado con mucha frecuencia una serie de expresiones que tratan de

interpretar y valorar de manera genérica la [calidad] de vida, como estilos de vida

[factores objetivos y subjetivos comparables], modos de vida [clara expresión de los

valores] y, nivel de vida [aspectos objetivados y mensurables], sin llegar una

definición acertada que explique su significado.

En este contexto, ¿de qué depende la calidad de vida para mejorarla?, Max- Neef

responde, como otros autores, que «la calidad de vida va depender [cursiva del

autor] de las posibilidades que tengan las personas de satisfacer adecuadamente sus

necesidades humanas fundamentales», dejando en claro que la calidad de vida no se

alcanza con la utilidad que podrían otorgar los bienes y servicios dado que no

necesariamente aseguran altos niveles cualitativos de vida.

Según el catedrático Claudio Malo González, de la Universidad de Cuenca, la

calidad de vida «depende de nosotros y no de los demás» por la capacidad que

tenemos para elegir y que «dada las tan variadas posibilidades del ser humano, no

hay receta de la calidad de vida», y afirma que es perversa la «idea de identificar



calidad de vida con posesión de bienes económicos y acceso a servicios», aun

cuando reconoce que la insatisfacción de las necesidades básicas «niega la

posibilidad de calidades elementales», luego agrega que «más allá de estas

limitaciones, medir los niveles de calidad con lo de éxito económico es simplificar

grotescamente la condición humana» y, concluye indicando que «Aristóteles decía

que los hombres por naturaleza buscan la felicidad. El mayor acercamiento a

esta meta está en relación directa con el grado de calidad de vida…» [Malo

González 2001].

1.2.3.1.3.2.- Concepto

En estas circunstancias la calidad de vida constituye un concepto relativo, por tanto

no existe una definición acertada por la falta de acuerdo entre los diferentes

investigadores, motivo por el que, de acuerdo con las visiones de la sustentabilidad,

desde lo social, la calidad de vida puede ser definida para el presente trabajo como:

como la forma de pensar y actuar con relación al estado de bienestar que alcanzan

los entes vivos mediante la satisfacción de las necesidades, la solidaridad

intergeneracional y la participación social en la resolución de los problemas de la

sociedad.

Un estado de bienestar que considere la autoestima o incluya la valoración de

aptitudes [lo cognitiva y afectivo de cada ser] y sentimientos [autosuficiencia para

enfrentar los problemas cotidianos y alcanzar la satisfacción de las necesidades y, a

ser valioso para los demás]; es decir un bienestar con equidad para que subsista la

libertad como bien supremo para conseguir la paz.

Una calidad de vida sin dominios específicos, que considere condiciones de vida

objetiva universalmente reconocidas y un alto grado de bienestar subjetivo del ser

humano, dentro del contexto de la satisfacción colectiva de las necesidades de la



población.

1.2.3.2.- Buen vivir/ vivir bien


En los principios del derecho internacional público, expresamente, no existe una

referencia sobre el «Buen vivir», se sustenta en el paradigma comunitario «Vivir

Bien», pero con mayor apego al «principio de desarrollo sostenible» o sustentable,

reconocido en los principios de la Declaración de Río sobre el Ambiente y el

Desarrollo [1992].

1.2.3.2.2.- Relación

La referencia básica de la Constitucional sobre el «Buen vivir», consta en el Título II

«Derechos» y VII «Régimen del Buen Vivir». La Constitución considera al buen

vivir como un sistema, pero desde una realidad particular, no necesariamente desde

la visión del paradigma comunitario, como se podrá observar el Capítulo primero

del Título II de la CRDE [artículos del 12 al 34] relativo a los «derechos del buen

vivir» en cuanto al agua y alimentación, ambiente sano, comunicación e información,

cultura y ciencia, educación, hábitat y vivienda, salud y, trabajo y seguridad social; y,

en el Título VII de la CRDE [artículos del 319 al 415] considera lo referente al

«régimen del buen vivir» en cuanto a la inclusión y equidad y la Biodiversidad y

recursos naturales.

Los deberes generales del Estado para alcanzar el buen vivir, según el Art. 277, son

los siguientes:

«1.- Garantizar los derechos de las personas, las colectividades y la

naturaleza.

2.- Dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo.



3.- Generar y ejecutar las políticas públicas, y controlar y sancionar su

incumplimiento.

4.- Producir bienes, crear y mantener infraestructura y proveer servicios

públicos.

5.- Impulsar el desarrollo de las actividades económicas mediante un orden

jurídico e instituciones políticas que las promuevan, fomenten y defiendan

mediante el cumplimiento de la Constitución y la ley.

6.- Promover e impulsar la ciencia, la tecnología, las artes, los saberes

ancestrales y en general las actividades de la iniciativa creativa comunitaria,

asociativa, cooperativa y privada».

Les corresponde a las personas y a las colectividades, para la consecución del buen

vivir, según el Art. 277, lo siguiente:

«1.- Participar en todas las fases y espacios de la gestión pública y de la

planificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del

cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles.

2.- Producir, intercambiar y consumir bienes y servicios con responsabilidad

social y ambiental».

1.2.3.2.3.- Aproximación conceptual

1.2.3.2.3.1.- Antecedentes

En la constitución se pone énfasis en la calidad para el buen vivir/vivir bien, más que

en la calidad de vida, dado por el compromiso que se ha asumido con el presente y el

futuro de construir una «nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y

armonía con la naturaleza, para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay».



Las palabras vivir bien o buen vivir, base del «paradigma comunitario de la cultura

de la vida para vivir bien», provienen de los términos aymara, «suma qamaña» y del

quechua «sumak kawsay». El significa en español de «Suma» es «plenitud, sublime,

excelente, magnifico, hermoso» y de «Qamaña» es «vivir, convivir, estar siendo, ser

estando», en conjunto la traducción completa que más se aproxima a «suma

qamaña» es «vida en plenitud», actualmente traducida como «vivir bien»; por otro

lado el significado en español del término Sumak es «plenitud, sublime, excelente,

magnífico, hermoso[a], superior» y de Kawsay es « vida, ser estando, estar siendo»,

en conjunto la traducción de «sumak kawsay» es «vida en plenitud» o «vivir bien»,

es decir la misma que en idioma aymara.

La intención del paradigma indígena del Vivir Bien o Sumaq Kawsay [aymara] o

Buen Vivir o sumak kawsay [kichwa] es lograr «Una nueva forma de convivencia

ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza», mediante los indicadores

«comer bien, habitar bien, conocer bien, sentirse bien, convivir bien, trabajar bien y

participar con identidad» [Univ. Cuenca 2009].



Figura 1-3:

Elaboración: Autor

El paradigma ha recibido cuestionamientos relativos a que no se expresa que

significa el «desvivir por mejorarla», la «vida no mejor» o que es «lo mejor o peor

que el buen vivir», en todo caso se manifiesta que es una ocasión más para repensar

el desarrollo desde la periferia y no sólo desde el centro con una idea flotante relativa

a que si el paradigma indígena del «Vivir Bien» sustituye la visión del desarrollo y

de la calidad de vida y, cual es la metodología para medir el vivir bien o buen vivir;

preocupación se diluye un tanto para el país al definir al régimen de desarrollo como

el conjunto de los sistemas que garantizan la realización del buen vivir, del sumak

kawsay. En el «I Encuentro Internacional del Programa de Cooperación

Interuniversitaria e Investigación Científica, Construyendo el Buen Vivir», llevado a

cabo en Cuenca-Ecuador en noviembre de 2011, se manifestó en primera instancia

Fuente: Conferencia de Canqui Elisa de la Rep. Bolivia.

INDICES DEL VIVIR BIEN

Seguridad alimentaria con soberanía

Trabajar y cobrar bien

Convivir bien

Sentirse bien

Conocer bien

Habitar bien

Participar bien con identidad

VIVIR BIEN

Estar y sentirse bien en armonía con la sociedad y la

naturaleza

Comer bien

Disfrutar bien

ViviendaServicios básicos

Servicios Sociales:- Educación- Saber, conocimiento

Seguridad alimentaria con soberanía

Poder social y comunitarioEstado plurinacional y autónomo

Derechos ciudadanosSeguridad ciudadanaSeguridad nacional

Arte y Cultura Deportes y Recreación



que el «Buen Vivir / Vivir Bien» constituye una meta, un sistema, un paradigma y un

proyecto político en construcción y, luego al final del debate abierto se concluye que

el «Buen Vivir / Vivir Bien» es un «Proyecto político comunitario espiritual en

construcción», especialmente para la comunidad andina.

1.2.3.2.3.2.- Concepto

Si se considera en la Constitución al Buen Vivir desde una visión diferente del

paradigma comunitario y se toma en cuenta los sustentos del principio de desarrollo

sostenible, entonces, el buen vivir puede ser definido como un estado [buen] de

bienestar que se alcanza por medio de la satisfacción de las necesidades, en paz y

armonía con la naturaleza, dentro de una diversidad cultural.

1.2.4.- Instrumentos de medición

Los instrumentos de medición de la sustentabilidad tanto del ambiente como del

desarrollo son los Indicadores de la sustentabilidad, conforme a los criterios de la

Cumbre de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992], motivo por el que el

contenido del tema se orientará a presentar una aproximación conceptual del

desarrollo de los indicadores, por medio de la determinación de los aspectos básicos

y la metodología del desarrollo de los indicadores.

1.2.4.1.- Indicadores de la sustentabilidad


En la Cumbre de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo [1992], se dio importancia a

la construcción de indicadores para la medición del comportamiento del ambiente y

desarrollo y, en la Constitución del Estado ecuatoriano existen una serie de

indicadores para el efecto como son los de eficiencia, eficacia, economía,

sustentabilidad y calidad.

La construcción de indicadores para la medición el comportamiento del ambiente y

desarrollo, no es una tarea fácil, en razón de que el «tratar de identificar y medir



especialmente la sustentabilidad del desarrollo, es tarea científica sumamente

compleja», es más, «señalar los aspectos claves del desarrollo humano para asegurar

la sostenibilidad, y viceversa, tiene amplias connotaciones no solo en la esfera

socioeconómica, sino también en el campo de la ética, la ciencia y la política»

[Jiménez Herrero 1997:p.229], motivo por el que se carece de indicadores del

desarrollo sustentable que permitan, como se dice en la Cumbre de Río, de «aportar

bases sólidas al proceso de toma de decisiones en todos los niveles y contribuir a una

sustentabilidad autoreglamentada, de los sistemas que integran el medio ambiente y

el desarrollo».

La dificultad de medir el desarrollo sustentable trae consigo la carencia de una

metodología de uso generalizado que facilite la construcción de indicadores de las

sustentabilidad, no obstante existen enfoques desde otras perspectivas que

proporcionan métodos para el desarrollo y aplicación de indicadores para medir

aspectos del ambiente y desarrollo, en especial de organismos internacionales, tales

como «ONU, el Banco Mundial [BM], el Fondo Monetario Internacional [FMI], la

OCDE, el Instituto de Recursos Mundiales [IRM]», que de manera frecuente

proporcionan «indicadores comunes para la mayoría de los países que les permitan

evaluar su situación demográfica, social, económica y del medio ambiente con

respecto a determinados objetivos y metas de carácter internacional».

1.2.4.1.2.- Naturaleza de los indicadores

Al momento no existe una definición de uso generalizado de indicador por lo que, a

lo largo de este trabajo, se entenderá como «una medida utilizada para revelar el

estado y tendencias de una situación con relación a un estándar a efectos de rendir

cuentas a la sociedad».

Las características de los indicadores, entre otras, según Mondragón Angélica

[2002:p.52-55], son las de estar inscrito en un marco teórico o conceptual, ser

específicos, ser explícitos, estar disponibles para varios años, ser relevantes y



oportunos, no ser exclusivos, ser claros y de fácil comprensión, ser sólidos

técnicamente, ser sensibles a cambios, depender de objetivos fijados y, ser medibles

a partir del acervo de datos disponibles.

La utilidad de los indicadores estriba en que permiten la evaluación, el control y la

predicción de las tendencias de una situación a nivel global de una organización

territorial, así como la valoración del estado del desempeño de una institución y, la

rendición de cuentas a la población sobre el estado de la situación con relación a un

estándar esperado. Los elementos de los indicadores pueden clasificarse en

elementos críticos y mínimos:

1) Los elementos críticos de medición son los componentes (sistemas, procesos

y actividades), los objetivos (por perspectivas) y las variables a medir a través

de un indicador; y,

2) los elementos mínimos del indicador son el nombre, la forma de medición y

la unidad de medida.

Las limitaciones de los indicadores se producen básicamente en la medida en que se

carece de objetivos definidos, información suficiente y de técnicas adecuadas para la

recopilación de la respectiva información para la medición.

La solución del problema de la insuficiencia de información, en el caso del Estado

ecuatoriano, va por buen camino con la dotación del «Sistema Nacional de

Información [SIN], con su producto denominado «INFOPLAN» que contiene

«información estadística y geográfica de diversas instituciones públicas» para la

«descripción, comparación y evaluación» de situaciones de los gobiernos autónomos

descentralizados con relación al país y resto del mundo.



Figura 1-4: Naturaleza de los indicadores

Elaboración: Autor

1.2.4.1.3.- Clasificación de los indicadores

Los indicadores de la sustentabilidad, para el presente trabajo, por el ámbito del

desarrollo, pueden clasificarse en indicadores de la sustentabilidad de la organización

territorial o global y en indicadores de la sustentabilidad institucional o del gobierno

autónomo descentralizado [GAD].

1.2.4.1.3.1.- Indicadores de la sustentabilidad global

1.2.4.1.3.1.1.- Naturaleza del Indicador

El indicador de la sustentabilidad global, para el presente trabajo, puede definirse

como «una medida utilizada para revelar el estado y tendencias de la situación del

medioambiente y desarrollo de las organizaciones territoriales, a efectos de mejorar

la calidad de vida de la población.

El enfoque del indicador de la sustentabilidad global se orienta a la evaluación,

control y predicción de las tendencias de la situación de los sistemas del ambiente

natural y desarrollo humano con fines de facilitar la formulación de estrategias para

mejorar la calidad de vida de la población.

INDICADORES

IDENTIFICACIÓN DE

ELEMENTOS CRÍTICOSELEMENTOS

CLASE DE INDICADORESPor el ámbito:

Indicadores de la

sustentabilidad global

Indicadores de la

sustentabilidad

institucional.

Componentes: Sistemas,

procesos y actividades.

Objetivos (por perspectivas)

Relaciones o variables a

medir a través de un

indicador

.

Contar mínimo con:

- Nombre

- Forma de medición

- Unidad de medida

CARACTERÍSTICAS DE

LOS INDICADORES

Explícitos, relevantes y

oportunos, claros y de fácil

comprensión, depender de

objetivos determinados y

medibles a partir de datos

disponibles



Un indicador de mayor categoría es el índice, en cuanto agrupa y relaciona

indicadores entre sí, para cubrir "el campo de los efectos esperados y que se asocian

a un objetivo".

1.2.4.1.3.1.2.- Tipos de Indicadores

La tipología de indicadores naturaleza global que goza de una creciente aceptación

es la que clasifica en indicadores de presión, estado y respuesta [PER] [Azqueta

2007:p.214-18], por que proporcionan información relevante sobre el nivel o estado

de los problemas de los sistemas ambientales mediante la comparación

preferentemente con un indicador estándar predeterminado a fin de establecer las

causas para la gestión.

Los indicadores de presión, son aquellos que describen las presiones que ejercen las

actividades humanas sobre el medio ambiente, como ejemplo tenemos la emisión de

residuos, uso de recursos naturales, crecimiento demográfico, emisiones de gases de

efecto invernadero y, uso del agua por sectores sociales.

Los indicadores de estado, son aquellos que están relacionados con la medición de

la calidad del medio ambiente o la integridad de los elementos componentes de un

sistema en particular a través de un número absoluto con el efecto de las acciones

humanas, a fin de tratar de establecer las causas que originaron alteración en su

composición orgánica, así como la disponibilidad y el valor de los recursos para la

satisfacción de las necesidades sociales. Ejemplo de estos indicadores tenemos la

calidad o integridad de las partículas del suelo o la degradación del suelo, la

concentración de contaminantes, la situación de conservación de la diversidad

biológica y de los recursos naturales

Los indicadores de respuesta social, son aquellos que muestran el grado de

respuesta que la sociedad da a las preocupaciones de los sistemas ambientales para



mejorar las situación de los sistemas ambientales; como ejemplo de estos indicadores

tenemos a los gastos defensivos ambientales, estructura de precios, grado de

participación de la población, tasas de disminución de la contaminación y, tasas de

reciclaje de los residuos.

La relación existente de los tipos de indicadores [PER] puede observarse en el

siguiente esquema:

Figura 1-5: Tipología de Indicadores Estratégicos Fuente: Conferencias VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial.

Elaboración: Autor

Los indicadores Estándar, son aquellos indicadores predeterminados que

posibilitan comparar con los indicadores de desempeño y establecer las causas por

las que no se alcanzó lo esperado o, también los criterios de valoración del estado de

la situación de los sistemas del medio ambiente. De la interpretación de los

resultados de la aplicación de los indicadores se puede obtener una aproximación de

los niveles de la sustentabilidad [débil, moderada o fuerte], para gestionar el cambio

a través de estrategias.

PRESION ESTADO RESPUESTA

Acciones o

actividades

generadoras de la

problemática

Situación actual

y tenencias del

recurso

ambiental

Acciones

realizadas para la

atención de la

problemática

Decisiones

Información

TIPOLOGIA DE INDICADORES ESTRATEGICOS



1.2.4.1.3.2.- Indicadores de la sustentabilidad institucional

1.2.4.1.3.2.1.- Naturaleza del Indicador

Indicadores de la sustentabilidad institucional o del gobierno autónomo

descentralizado permite realizar el «…seguimiento y evaluación periódica de las

variables clave de una organización, mediante su comparación en el tiempo con los

correspondientes referentes externos o internos» [AECA 2002].

Los Indicadores de la sustentabilidad institucional permiten la evaluación, el

control y la predicción de las tendencias de la situación de las competencias6 de los

gobiernos autónomos descentralizados, así como la valoración del estado de las

competencias con relación a un estándar esperado a efectos de facilitar la rendición

de cuenta a la población; siempre que los indicadores constituyan una parte del

problema y de los niveles esperados del desempeño.

1.2.4.1.3.2.2.- Criterios Generales

Los criterios de la elaboración de los indicadores de la sustentabilidad

institucional o de los GADs pueden ser considerados como las perspectivas para la

construcción de indicadores, ejemplo de perspectivas para la construcción de índices

de evaluación del desempeño tenemos a las provenientes del modelo BSC [Cuadro

de mando Integral] de Kaplan y Norton, que permiten «trasladar la visión a la acción

a través del Tablero de Comando, organizando los temas estratégicos a partir de las

perspectivas financiera, del cliente, del proceso interno y, del aprendizaje y

crecimiento» [cfr. Kaplan y Norton 2001:p.79-117; y, Niven 2003:p.37].

6 Vélez C. (2012), op cit., p.62; define a la competencia como «una potestad que está autorizada a

ejercer un órgano estatal en un sector de determinado territorio, para satisfacer las necesidades de la

colectividad».



1.2.4.1.3.2.3.- Tipos de Indicadores

Los índices de evaluación del desempeño de una organización social7, pueden

clasificarse en indicadores corporativos o de gestión, estratégicos o de proceso,

operativos o de actividades, de proyecto y de servicio.

a] Indicadores Corporativos o de Gestión:

Los indicadores corporativos o de gestión, dirigidos a la alta dirección, son

parámetros de medición del estado de la situación de la misión del gobierno

autónomo descentralizado a través del estado de la situación de las funciones y del

ejercicio de competencias; proporcionan información para el control de las

funciones y competencias, la evaluación de los resultados alcanzados con respecto a

los estándares establecidos, la detección y previsión de las desviaciones que pueden

impedir la mejora de la calidad de vida de la población y, el establecimiento de bases

para determinar el presupuesto de las competencias.

b] Indicadores Estratégicos o de procesos

Los Indicadores estratégicos, dirigidos al nivel directivo y ejecutivo de una

organización, constituyen los parámetros de medición del estado de la situación del

ejercicio de las competencias estratégicas del respectivo sector o sistema.

El propósito de estos indicadores es servir para la toma de decisiones estratégicas y

la reorientación de políticas y programas de la institución, la evaluación de los

resultados alcanzados en el cumplimiento de objetivos estratégicos de las

competencias y, para una mejor asignación de los recursos económicos dentro del

marco del presupuesto de la institución.

Los indicadores estratégicos desde el punto de vista de la rendición de cuentas sobre

el estado de la situación del ejercicio de las competencias, considerando criterios de

7 Este acápite se encuentra basado en lo expuesto básicamente en GET (2003).



organismos como AECA y Banco Mundial, podrían clasificarse en indicadores de

insumos, de procesos, de productos y de resultado final o impacto institucional.

c] Indicadores Operativos o de Actividades

Los indicadores operativos, son parámetros que miden los resultados operativos de

las actividades de una competencia en particular. Los indicadores de cumplimiento

están relacionados con los métodos que nos indican el grado de consecución de

tareas de una actividad.

d] Indicadores de Proyecto

Los indicadores de proyecto, dirigidos a los responsables del proyecto, son los

parámetros que miden la consecución de los objetivos del proyecto y permiten

identificar la contribución que el proyecto hará para la consecución de los objetivos

de la competencia. Estos índices proporcionan información sobre el avance y

aportación directa al logro de los objetivos de las unidades orgánicas; permiten

detectar posibles desviaciones y realizar adecuaciones necesarias para alcanzar los

resultados esperados; y, sirven en la etapa de ejecución para asegurar la

instrumentación exitosa de las acciones seleccionadas para la consecución de

objetivos.

e] Indicadores de Servicio

Los indicadores de servicio, dirigidos a responsables del servicio y al personal

operativo involucrado en la prestación del servicio, son los parámetros de medición

del cumplimiento de los estándares de los atributos relevantes para prestar un

servicio de calidad, así como de la satisfacción de las necesidades de la población.

Estos índices deben provenir desde fuentes externas para quien se realiza la

operación del servicio.



1.2.4.4.- Método de desarrollo de los indicadores

Para este trabajo, el método de desarrollo de los indicadores de la sustentabilidad,

derivados de distintos enfoques, constituye básicamente un conjunto de criterios

[parámetros] relacionados con la identificación de elementos críticos del sistema de

competencias [objeto material], la construcción y aplicación de los indicadores por

sistemas de competencias [objeto material] y, la gestión de los resultados del estado

del sistema de competencias.

La identificación de los elementos críticos define de alcance de la medición del

sistema de competencias. La construcción de indicadores se relaciona con la

elaboración de los indicadores de la sustentabilidad por sistemas de competencias. La

implementación o aplicación de los de indicadores se refiere a la generación de

resultados sobre el estado de las competencias. La gestión del diagnóstico8 se orienta

a la elaboración e implementación por la entidad de propuestas de cambio para la

mejora del ejercicio del sistema de competencias.

1.2.4.5.- Resultado esperado

El resultado esperado constituye el diseño de indicadores de la sustentabilidad por

competencias de los gobiernos autónomos descentralizados, que posibilite establecer

el estado de la situación del ejercicio del sistema de competencias con relación al

estándar, a efectos de establecer efectos y causas para gestionar el cambio.

1.2.4.6.- Metodología del desarrollo de los indicadores

El proceso básico del desarrollo de indicadores de la sustentabilidad institucional

tiene que ver con las actividades relativas a la construcción, aplicación, y gestión de

resultados de los indicadores.

8 El diagnóstico puede definirse para el trabajo como la calificación del estado actual de la situación y

tendencia por la que atraviesa un objeto determinado.



1.2.4.6.1.- Identificación de elementos críticos

La identificación de los elementos críticos de medición comprende el

reconocimiento de los componentes o conceptos, objetivos y relaciones o variables

del objeto material [competencia] dentro de un contexto para establecer el alcance de

la medición a través de un indicador.

Como ejemplo de elementos críticos, relativos a los componentes tenemos al

desarrollo humano, ambiente natural y vida humana; los objetivos, a la equidad,

estabilidad y calidad; y, las relaciones o variables, a la equidad del desarrollo

humano, estabilidad del ambiente natural y calidad de vida humana.

1.2.4.6.2.- Construcción de indicadores

La construcción de los indicadores básicos, comprende la formulación de hipótesis,

la definición de variables susceptibles de medición y la preparación metodológica

de indicadores de medición del objeto material, a efectos de establecer el estado del

desempeño y las condiciones para la rendición de cuentas sobre el grado de

consecución de los resultados esperados.

La formulación de hipótesis, en términos generales, consiste en identificar el

problema observado que se quiere solucionar y en definir y articular un

planteamiento de solución sujeto a posibles formas de comprobación de su validez.

Las hipótesis requeridas para la construcción de indicadores son las de afirmación y

de predicción, es decir las que permiten definir y articular un planteamiento de

solución. La primera afirma la condición de «ser» del objeto material de medición y,

la segunda predice la trayectoria o el comportamiento del objeto determinado en base

a la articulación de causas supuestas, reacciones intermedias y efectos verificables.

Un ejemplo de hipótesis afirmativa puede ser el «desarrollo sustentable», en donde el

problema identificado es el «desarrollo» y la solución [necesidad u objetivo]



planteada va por la sustentabilidad; y, como ejemplo de hipótesis predictiva

[articulación del planteamiento], la siguiente: si se da un equilibrio entre desarrollo

humano y ambiente natural, entonces el desarrollo es sustentable, en caso de

desequilibrio, la desviación explicará el grado de los problemas ambientales.

La definición de variables consiste en la identificación de los elementos que existen

en cada una de las categorías del objeto de estudio, susceptibles de ser medidos

cualitativamente y cuantitativamente.

La preparación metodológica de indicadores, consiste en la elección de los

indicadores [nombre] conforme a elementos y características de un buen indicador

de medida para su aplicación, la representación matemática de los indicadores

[forma de cálculo] para la medición y, la identificación de la unidad de medida

respectiva.

Los elementos del diseño de un indicador entre otros son los siguientes:

característica, unidad de análisis, lugar o ubicación, tipología y, tiempo de

observación [Martinic 1997:p.91]. Un ejemplo de indicador de presión con sus

elementos respectivamente tenemos: % de rehabilitación de áreas de terreno

erosionadas de Cuenca por sectores en 201X. Los indicadores cuantificables miden

variables de la situación del objeto material tales como las actividades, los recursos y

el tiempo de respuesta y, los indicadores no cuantificables evalúan atributos tales

como la sustentabilidad, la calidad y la autoestima.

La representación matemática del objeto determinado consiste en articular

relaciones funcionales coherentes a través de un sistema de ecuaciones que traduzcan

la integración de variables y parámetros de medición del estado de la situación del

objeto determinado con relación a un estándar previsto. Un ejemplo de la

representación matemática del indicador es la siguiente: % de rehabilitación de áreas



de terreno erosionadas por sectores = [Nº de áreas de terreno erosionadas

rehabilitadas/Nº área de terreno erosionadas]*100.

La identificación de la unidad de medida, constituye el reconocimiento de un ítem

estandarizado para medir el estado de la situación del objeto determinado, puede

clasificarse en unidad de medida fundamental o básica si es la única para medir y en

unidades derivadas si están asociadas a la fundamental. Ejemplo: área de terreno

rehabilitada.

Las características básicas de un buen indicador específico, entre otras son las de

ser explícitos, relevantes y oportunos, claros y de fácil comprensión, depender de

objetivos fijados y medibles a partir de datos disponibles.

Un ejemplo de indicadores estratégicos de la sustentabilidad por competencias de los

sistemas ambientales, se puede observar en el Cuadro N°02.

1.2.4.6.2.1.- Implementación o aplicación

La aplicación de los indicadores en términos generales, luego de la preparación

metodológica de cada indicador definido, comprende la recopilación de

información empírica con el empleo de técnicas de investigación, el procesamiento

de la información a través de la representación matemática respectiva y

elaboración de resultados con relación al estándar esperado para la toma de

decisiones.

1.2.4.6.2.1- Gestión del diagnóstico

La gestión constituye el estudio del estado actual y las tendencias de la situación del

objeto material para la priorización del tratamiento de los efectos de las

desviaciones, la formulación e implementación de políticas, estrategias, planes,

programas y proyectos para la corrección de desviaciones por las organizaciones



sociales y, el seguimiento y medición del curso de las medidas de corrección para la

detección de eventuales inconsistencias con relación al estándar definido.

1.3.- Competencia en derecho internacional

El Derecho Internacional tiene por funciones la «Determinación de la competencia

entre los Estado, ya que cada Estado tiene una esfera de acción con base geográfica

fuera de la cual no posee, en principio, y salvo excepciones, ningún título valedero

para actuar»; y, la «Reglamentación de las competencias de las instituciones

internacionales, tarea que alcanzó un gran desarrollo en la época contemporánea».

El estudio del Derecho Internacional en materia de competencias tiene importancia,

en este caso, para establecer la relación que existe con el ordenamiento jurídico

interno, para el efecto, la competencia, según el párrafo segundo del Art. 1

«Jurisdicción y competencia» del Código de Procedimiento Civil del Ecuador, se

define de la siguiente manera:

“Competencia es la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida

entre los diversos tribunales y juzgados, por razón del territorio, de la materia, de

las personas y de los grados”.

Los elementos que configuran la definición de competencia son el territorio, la

materia, las personas y los grados; si se compara con los elementos del Derecho

Internacional citados por Gioconda Saltos Saltos, se encuentra una similitud. Saltos

dice que el Derecho Internacional, «reconoce en el Estado tres competencias

distintas: la territorial, la personal y la relativa a los servicios públicos» y, describe a

cada elemento, en síntesis, de la siguiente manera:

La competencia personal: «El Estado está investido de una competencia particular

con respecto a ciertas personas, independientemente del hecho de que esas personas

se encuentren en su territorio y de que participen en el funcionamiento de un



servicio público»; además, que la competencia «se ejerce primera y principalmente

en relación con sus nacionales” y luego “también con respecto a ciertas sociedades»

y, que «se encuentran sometidas a la competencia personal las naves y las

aeronaves»; y, que el «efecto de la competencia personal es la posibilidad para el

Estado de legislar con respecto a sus nacionales que se encuentran en el

extranjero…».

La competencia relativa a los servicios públicos: «El Estado se manifiesta» a

través de tres modos de competencia para: «reglamentar la organización de sus

vecinos», «regular el funcionamiento de sus servicios públicos y obras sobre ellos»;

y, «asegurar la defensa y seguridad de sus servicios públicos».

La competencia territorial: «…es la competencia que tiene el Estado con respecto a

los pobladores de su territorio, sobre las cosas que en él se encuentran y sobre los

hechos que en el ocurran. Esta competencia está comprendida entre un máximo que

vendría a ser la soberanía territorial y un mínimo, las competencias territoriales

limitadas».

1.4.- Estrategias de gestión de los GAD

Las estrategias fundamentales para la gestión del ambiente y desarrollo sustentable

por los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador, son una estrategia de

desarrollo y una Estrategia jurídica para su cumplimiento por ser entes de derecho

público.

1.4.1.- Estrategia de desarrollo

La aproximación conceptual de la estrategia de desarrollo, considera el fundamento,

la importancia de la estrategia, los tipos de estrategias y el proceso de formulación de

una estrategia




El fundamento constitucional de la estrategia de desarrollo se encuentra en el

programa de acción de la "Conferencia de Río" [1992], relativa a "elaborar

estrategias y medidas para detener o invertir los efectos de la degradación del medio

ambiente", a efectos de «…mantener la calidad del medio ambiente de la Tierra y,

sobre todo, para lograr un desarrollo sostenible y ambientalmente racional en todos

los países".

1.4.1.2.- Relación

La norma constitucional de mayor referencia relativa al cumplimiento del

compromiso sobre elaboración de estrategias de desarrollo, consta principalmente en

el literal 2] del Art. 423 de la Constitución de la República que determina que es un

objetivo estratégico del Estado:

«Promover estrategias conjuntas de manejo sustentable del patrimonio

natural, en especial la regulación de la actividad extractiva; la cooperación y

complementación energética sustentable; la conservación de la biodiversidad,

los ecosistemas y el agua; la investigación, el desarrollo científico y el

intercambio de conocimiento y tecnología; y la implementación de estrategias

coordinadas de soberanía alimentaria».



Una de las preocupaciones de la «Cumbre de la Tierra» [1992] fue la de promover y

«elaborar estrategias y medidas para detener o invertir los efectos de la degradación

del medio ambiente», por medio de la identificación de áreas «de mayor importancia

para mantener la calidad del medio ambiente de la Tierra y, sobre todo, para lograr

un desarrollo sostenible y ambientalmente racional en todos los países» del planeta.



La estrategia es un concepto muy debatido especialmente durante la elaboración por

los diferentes sectores de las organizaciones sociales, dando origen a diferentes

enfoques de estrategia, que giran en torno a describir de que forma se intenta

alcanzar el fin mediante la medición de distintos parámetros, sin llegar a una forma

generalmente aceptada para la descripción de la estrategia, especialmente sistémica,

con la respectiva metodología para la formulación.

La metodología básica para el desarrollo de estrategias a nivel global o local,

considerando la Agenda 21, en síntesis, constituye un conjunto de criterios relativos

a la formulación, implementación y control. La formulación consiste en la

elaboración de un diagnóstico estratégico del ambiente con la ayuda de las auditorias

medio ambientales para identificar los problemas y causas, establecer objetivos

claros y jerarquizados en orden de importancia e, identificar las estrategias a seguir,

creando programas de actuación de acuerdo a los problemas medioambientales y a la

situación política, económica y social del ámbito de la organización; la

implementación constituye la ejecución de la estrategia previamente diseñada; y, el

control constituye el seguimiento continuo de la estrategia implementada de

conformidad con las grandes líneas de acción contenidas en las políticas y

procedimientos para alcanzar los objetivos y metas planificadas en el tiempo y

espacio.

1.4.1.3.2.- Importancia de la estrategia

La estrategia es importante porque refuerza la misión y la visión de una organización

social, proporciona una base sólida y común para la toma de decisiones, permite

crear una ventaja competitiva sostenible en el tiempo que diferencia a la

organización de sus competidores, induce a la alineación de las actividades de la

organización hacia la ejecución de la estrategia para alcanzar los fines, ahorra tiempo

y esfuerzo e, incrementa el ingreso sobre la inversión.



La descripción de la estrategia en el mundo de las organizaciones sociales es muy

importante porque viene a ser la respuesta a las fuerzas influyentes del entorno, pero

mucho más importante es la efectiva puesta en ejecución de la estrategia, dado que

«Menos del 10% de las estrategias formuladas eficazmente se ejecutan eficazmente»,

según la Revista Fortune, principalmente por la falta de comprensión, discusión

periódica con las partes relacionadas, enlazamiento con los presupuestos y,

vinculación de los incentivos con la estrategia.

1.4.1.3.3.- Conceptualización

1.4.1.3.3.1.- Definición

El término estrategia proviene del griego Stratos = ejército y Agein = conductor,

guía, se aplica en distintos contextos.

La estrategia responde a la pregunta «¿Cómo lograr algo?», puede ser definida como

el conjunto de acciones planificadas que una institución u organización social

necesita instrumentar para alcanzar un determinado fin.

La estrategia de la organización social, no debe ser percibida como la manera de

solucionar los problemas, sino como un conjunto de acciones o hipótesis que

determinan las directrices [caminos] en las que se necesita avanzar para alcanzar un

fin determinado o, la forma como como se dirige el cumplimiento de un plan y la

consecución de las acciones programadas para materializar la misión y visión que se

deberá alcanzar partiendo de un diagnóstico9

para cubrir con las expectativas de la

población o de los clientes externos. Un ejemplo de estrategia para mejorar la calidad

de vida de la población es el Paradigma Global Sostenible que se ha convertido al

momento en una de las estrategias de desarrollo humano [con equidad social y

9 El diagnóstico, consiste en determinar la situación actual en las perspectivas interna y externa para

confrontarla con la visión de futuro que se quiere alcanzar para la organización social.



estabilidad del capital natural] más importantes para alcanzar los fines de una

organización social global o local.

La selección de la metodología para la formulación de la estrategia, no es una tarea

difícil, porque muchas veces coinciden en los aspectos generales, especialmente en

los procedimientos que convergen en la formulación integrada del «plan de

desarrollo estratégico» con el «presupuesto»; la tarea difícil suele estar en la

determinación del enfoque de la estrategia, por estar inmerso el componente

ideológico y doctrinario de los diferentes actores sociales responsables de la

formulación de la estrategia. El término de enfoque puede verse como la manera de

considerar un problema o situación determinada desde unos supuestos previos para

resolver de manera adecuada. Así por ejemplo, el mejor enfoque a tomar por una

organización social para solucionar los problemas sociales de manera sistemática,

puede ser la planificación estratégica con la participación social, por cuanto la

población tiene la oportunidad de priorizar las necesidades insatisfechas durante el

proceso de planificación, en tanto que la organización social tiene la posibilidad de

poder resolver o solucionar la satisfacción de las necesidades insatisfechas con la

ejecución de la planificación considerando las estimaciones o proyecciones

efectuadas.

La instrumentación de la estrategia de la organización social se apoya siempre en la

formulación de un plan de desarrollo estratégico [transforma la misión, la visión y la

estrategia en resultados tangibles en el futuro] enlazado con el presupuesto, bajo la

necesidad de responder con eficiencia y de actuar con eficacia dentro de un entorno

competitivo y de riesgos tanto a nivel nacional como a nivel global.

1.4.1.3.3.2.- Tipos de estrategias

Las estrategias de desarrollo para la gestión de la calidad de vida o vivir bien,

por tipos son las siguientes:



Integrales: Aplicables a todas las unidades orgánicas del gobierno autónomo

descentralizado.

Competitivas: Alineadas contra competidores específicos para mejorar el

control de los recursos o servicios públicos.

Sostenibles: Que sea perdurable y no fácilmente reproducida o descartada.

Diferenciales: Que dé al servicio público brindado una característica

diferente en calidad.

De necesidades: Para satisfacer a la colectividad

1.4.1.3.3.3.- Alcance de las estrategias

El alcance de las estrategias, constituye las partes de la estrategia y el grado de

apertura de la organización social en relación con el entorno, dependiendo de su

alcance la estrategia puede ser:

Global: para brindar servicios públicos competitivos de manera efectiva a

nivel nacional.

Corporativa: dice en qué servicios públicos se debe incursionar una

mancomunidad de regiones, provincias, cantones o parroquias.

Servicios: explotar las ventajas competitivas para un servicio público

específico.

Funcionales: dirigidas a mejorar la eficacia de las operaciones funcionales.

Ejemplo de estrategias para la para la competitividad tenemos las siguientes a partir

de la siguiente pregunta: ¿Cuáles son las acciones que determinan la dirección en la

que la organización social necesita avanzar para alcanzar la misión?



Integración en mancomunidades

Preservación del patrimonio natural

Participación colectiva

Alianzas estratégicas

Autonomía institucional

Liderazgo en costos de servicios

1.4.1.3.3.4.- Proceso de formulación de una estrategia

El proceso de formulación de una estrategia, constituye un conjunto de «…pasos a

través de los cuales se logra la misión de la organización» [Goodstein, et. al., 2004: p

25.], adaptados los términos, los pasos son los siguientes:

1) Identificar las principales líneas de acción o las actividades estratégicas que

desarrolla la organización social para cumplir su misión. Las líneas de acción

definen la producción de bienes o la prestación de servicios a la población

mediante el análisis de expectativas, así por ejemplo, como resultado del

diseño de estrategia de la prestación de servicios públicos de agua potable, la

organización social decide abandonar la producción de agua potable

embazada por no justificar como una línea de acción.

2) Establecer los indicadores críticos de éxito que posibilitarán que la

organización social registre su proceso en cada línea de acción que intente

seguir. El establecimiento de indicadores críticos de éxito tanto para cada

línea de acción como para la organización en general, permite medir el grado

de avance hacia la visión o futuro esperado, siempre que sean susceptibles de

cuantificación.

3) Identificar las acciones estratégicas mediante las cuales la organización social

logrará su visión de la condición futura ideal. Las acciones estratégicas son



tareas, procesos, metas consideradas como pasos necesarios para la

consecución del plan estratégico de la organización social. Ejemplos de

acciones estratégicas incluyen el desarrollo de un proceso de prestación de

servicios públicos de agua potable, la creación de una Dirección Técnica de

Agua Potable y la instalación de un sistema de medición del consumo de

agua potable por los clientes.

4) Determinar la cultura necesaria para apoyar estas líneas de acción, los

indicadores críticos de éxito y, las acciones estratégicas. La comprensión de

la cultura de la organización social por parte de sus miembros es importante

para cumplir con eficiencia la misión de la organización social.

1.4.2.- Estrategia jurídica

Las ordenanzas constituyen un tipo estrategia jurídica de los gobiernos autónomos

descentralizados para el cumplimiento de la estrategia de desarrollo que se incluye

dentro del ordenamiento jurídico determinando quienes tienen competencia para

legislar en la respectiva organización territorial.

1.5. Conclusión

Los principios generales del derecho internacional público emanados de los tratados

internacionales sobre medio ambiente y desarrollo, especialmente los relativos a la

sustentabilidad del ambiente y desarrollo, han sido incorporados en la Constitución

y legislación nacional con las respectivas implicaciones a efectos de dar

cumplimiento con los compromisos adquiridos por el país sobre la «protección del

ambiente y el desarrollo sostenible para una mejor calidad de vida de la población,

pero con cierta ambigüedad en el significado de los conceptos, debido a que algunos

principios tienen pendiente resolver un significado definido o que su significado

están sin resolver, ejemplo de esta situación tenemos la distinción teórica que



«vienen haciendo algunos internacionalistas ingleses10

entre Derecho Ambiental y

Derecho Internacional del desarrollo sostenible». Según Sands, el Derecho

Internacional para el desarrollo sostenible es más amplio que el Derecho Ambiental,

dado que su objetivo no solamente se refiere a la protección del medio ambiente sino

también incluye aspectos sociales y económicos.

La ambigüedad en la conceptualización especialmente de ambiente como sistema,

desarrollo sostenible o sustentable, estrategias de desarrollo local, calidad de vida y

buen vivir o vivir bien que constan en legislación ecuatoriana, repercute en el

conocimiento e interpretación adecuada del sistema constitucional de competencias

y, por supuesto motivó a la vez a realizar una aproximación conceptual que permita

centrar de mejor manera el análisis y la posibilitad de una mayor compresión de las

competencias de los gobiernos autónomos descentralizados.

10 Franciskovic Ingunza 2010, cita: «Como es el caso de Phillippe SANDS, en Principles of

International Environmental Law, Manchester Press University, 1995, pp.13».



CAPÍTULO II

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL POR ÓRGANOS AUTÓNOMOS DEL

ESTADO

2.1.- Fundamento; 2.2.- Naturaleza Jurídico de la organización; 2.3.- Órganos del Estado; 2.4.-

Organización del territorio por órganos autónomos del Estado; y; 2.5.- Organización de

mancomunidades.

Abstract: El tema del capítulo se orienta a comprender la organización territorial por órganos del

Estado con relación a la titularidad de las competencias territorio determinadas en la Constitución de

la República, a partir del fundamento y por medio de la descripción y análisis de la naturaleza

jurídica de la organización; los órganos del estado; la organización del territorio por órganos

autónomos del estado; y, la organización de mancomunidades.

2.1.- Fundamento

El Art. 242 de la Constitución vigente establece que «El Estado se organiza

territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales», incluye la

posibilidad de constituir regímenes especiales por razones de «conservación

ambiental, étnico-culturales o de población» y, dispone que «Los distritos

metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones

territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales», con lo cual se

puede concluir que el Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en los niveles

de: 1] regiones, 2] provincias, 3] cantones y 4] parroquias rurales.

La organización territorial del Estado, por el ámbito de sus órganos, pueden

clasificarse en nivel nacional o central, nivel intermedio y nivel local. El ámbito del

nivel nacional o central [sin área de territorio definida] están los poderes ejecutivo,

legislativo, judicial, de control y electoral; el ámbito del nivel intermedio constituyen

las regiones y provincias; y, el ámbito del nivel local lo conforman los cantones y las

parroquiales rurales, como también los regímenes especiales, como son distritos

metropolitanos, circunscripciones territoriales indígenas [CTIs] y Galápagos.



Figura 2-1: Órganos del Estado por niveles de organización Fuente: Conferencias VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial.

Elaboración: Autor

2.2.- Naturaleza Jurídica de la organización

2.2.1.- Definición de organización

El Art. 1 de la Constitución de la República además de reconocer al Ecuador como

«...un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano,

independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico», establece que se «se

gobierna de manera descentralizada».

La descentralización en sentido amplio «…es la transferencia de competencias desde

el nivel central de gobierno hacia otros niveles subnacionales» [Suing

Nivel Intermedio

Nivel local

Nivel Nacional

Órganos del Estado por niveles de organización

Poderes ejecutivo, legislativo, judicial, de control y electoral.

Regiones y provincias.

Cantones y parroquiales ruralesRegímenes especiales, como son distritos metropolitanos, circunscripciones territoriales indígenas (CTIs) y Galápagos.



2009:p.60], con el propósito de «…promover el desarrollo equitativo y solidario de

todo el territorio…»11.

La «organización territorial», es la estructura del territorio del Estado por niveles

de extensión territorial, en donde actúan y ejercen potestades públicas diversos

órganos del Estado de conformidad con lo previsto en el marco jurídico aplicable.

El concepto «organización territorial», sustituye a la denominación «división político

administrativa», al parecer por la carga negativa que implicaba hablar de la «división

territorial».

2.2.2.- Competencia territorial

Una clase de descentralización por el grado es la «territorial», entendida como la

«transferencia de potestades» a niveles de organización territorial…» [Suing

2009:p.64].

La competencia territorial es una competencia de carácter administrativa que la

Constitución de la República distribuye en función de los niveles de organización

territorial, cada una cuenta con un órgano que es titular de las potestades e intereses

respecto a ese espacio”. Esta distribución de potestades es de carácter político, por

cuanto los diversos órganos del Estado (Región, Provincia, Cantón, Parroquia)

actúan y ejercen potestades públicas atribuidas y además tienen que convivir y

negociar con el titular en un mismo ámbito espacial.

2.2.3.- Génesis del marco jurídico aplicable

La referencia de mayor antigüedad sobre el marco jurídico de las organizaciones

sociales que conforman hoy los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador,

11 cfr. Constitución de la Republica del Ecuador, especialmente Literal 6) del Art. 3 del Capítulo

primero «Principios fundamentales» del Titulo I «Elementos Constitutivos del Estado».



considerando históricamente que las principales ciudades aparecen con anterioridad

al Estado y que fueron fundadas por la corona española en la época de la conquista,

la podemos encontrar en el compendio de Las Leyes de Indias editado por primera

vez en el año de 1690, con las principales leyes que reglamentaron la conquista, la

posesión de tierras, la fundación de ciudades, villas y pueblos. La primera ciudad

fundada por los españoles fue la ciudad de San Francisco de Quito el 6 de diciembre

de1534 por Sebastián de Benalcázar, luego vendrían otras como las de Santiago de

Guayaquil el 25 de Julio de 1538 por Francisco de Orellana y la de "Santa Ana de los

ríos de Cuenca" el 12 de abril de 1557 por Don Gil Ramírez Cávalos.

2.2.4.- Constituciones de la República del Ecuador

La evolución de las organizaciones sociales asentadas en el territorio de lo que hoy

es nuestro país, se refleja en el tamaño, la diversidad y su complejidad, no

precisamente desde la conquista española sino desde mucho años antes de cristo

[aproximadamente 12000 a. C.], pero especialmente en las épocas del imperio

incásico, de la Gran Colombia y de las revoluciones de independencia bajo el

liderazgo de Simón Bolívar que dio lugar a la creación de la nación ecuatoriana en

1830 y a la expedición de la primera Constitución de la era republicana con normas

que organizan el territorio del Estado del Ecuador con los Departamentos del Azuay,

Guayas y Quito12

bajo los límites al norte con Colombia y al sur con el Perú. Desde

1830 hasta la época se ha expedido 20 constituciones, conforme Anexo N°01

«Constituciones de la República del Ecuador», de las cuales se destacan al respecto

las de 1998 y 2008 por el cambio de enfoques en la organización territorial del

Estado.

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, declara entre aspectos

que el Ecuador es un «estado social de derecho», «unitario» y «pluricultural» con

administración descentralizada [Art. 1]; los ecuatorianos tienen derecho a una

12 Véase Art. 1 y 6 de la Constitución Política de la República de Ecuador, expedida el 23 de

septiembre de 1830.



«calidad de vida» [núm. 20 del Art. 23]; el «Estado protegerá el derecho de la

población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que

garantice un desarrollo sustentable [Art. 86]; el «territorio del Ecuador es indivisible.

Para la administración del Estado y la representación política existirán provincias,

cantones y parroquias...» [Art. 224]; las «competencias del gobierno central podrán

descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacionales, la dirección de la

política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria

del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y

convenios internacionales expresamente excluyan» [Art. 226]; y, las «provincias,

cantones y parroquias se podrán asociar para su desarrollo económico y social y para

el manejo de los recursos naturales» [ Art. 229].

La visión de la organización territorial del Estado de la Constitución Política de la

República del Ecuador de 1998 a base de la descentralización del poder a los

diferentes niveles territoriales no operó por que las organizaciones de los «gobiernos

seccionales autónomos», en su gran mayoría, no tenían la suficiente «capacidad

operativa» para asumir las competencias del gobierno central, manteniéndose el

Estado centralista; motivo por el que se inició un gran debate en torno a la

Regionalización con el objetivo de terminar la concentración «vertical» del Ecuador.

Con el cambio de gobierno en noviembre de 2006, para el período 2007-2011, se

Promulgó una nueva Carta Magna, denominada «Constitución de La República del

Ecuador», vigente desde octubre de 2008, que prescribe entre otros que el

Ecuador es un «Estado constitucional de derechos y justicia», «unitario»,

«intercultural», «plurinacional», «se gobierna de manera descentralizada» y, «los

recursos naturales no renovables pertenecen a su patrimonio inalienable,

irrenunciable e imprescriptible» [Art. 1]; la población tiene derecho a «a vivir en un

ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el

buen vivir, sumak kawsay» [Art. 14]; es deber primordial del Estado «…promover el

desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para



acceder al buen vivir.- Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el

territorio… » [núm. 5 y 6 del Art.3]; el «Estado se organiza territorialmente en

regiones, provincias, cantones y parroquias rurales [...] y regímenes especiales» [Art.

242]; «Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrán

agruparse y formar mancomunidades» [Art. 243]; el «régimen de gobiernos

autónomos descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un

sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo…» [Art. 239];

los «gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos,

provincias y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus

competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán

facultades reglamentarias» [Art. 239].

La nueva Carta Magna incorpora innovaciones en materia de organización territorial,

se incorpora lo relativo a la regionalización, con la creación del nuevo nivel de

gobierno denominado «región autónoma», con lo cual se modifica sustancialmente la

organización de la institucionalidad del país, en donde los gobiernos autónomos

descentralizados buscan alcanzar el buen vivir de la población, bajo un gobierno con

la participación social de acuerdo con el orden jurídico aplicable y vigente, mediante

el impulso del desarrollo sustentable o desarrollo equitativo y solidario.

2.3.- Órganos del Estado

Un órgano estatal es un medio del que se vale el Estado para realizar una

determinada función estatal, ejemplo de órganos del Estado tenemos a los órganos

legislativo, ejecutivo, judicial, de control y electoral. Un organismo está compuesto

de una variedad de órganos, que se integran sistémicamente para el cumplimiento

de funciones reconocidas por la Constitución y la Ley, tal el caso del Estado

propiamente.



2.4.- Organización del territorio por órganos autónomos del Estado

2.4.1.- Definición

La organización del territorio por órganos autónomos del Estado, constituye la

asignación de determinadas jurisdicciones13

del territorio del Estado ecuatoriano a

los gobiernos autónomos descentralizados para la aplicación de la respectiva

competencia que viabilice la gestión de estrategias de desarrollo orientadas a una

mejor calidad de vida de la población.

La forma tradicional de organizar u ordenar el territorio14

del Estado ecuatoriano por

niveles de provincias, cantones y parroquias para la administración del Estado y la

representación política, como Estado unitario15

y democrático, se ha visto modificada

con la vigencia de la nueva Constitución a partir de la creación de un nuevo nivel

denominado «región autónoma», dando lugar a una nueva estructura de organización

territorial por niveles y, por ende a una nueva organización institucional del país.

El Art. 242 de la Constitución vigente establece que el Estado ecuatoriano se

organiza territorialmente en los niveles de: 1] regiones, 2] provincias, 3] cantones y

4] parroquias rurales, cada cuna con sus respectivas características.

2.4.2.- Regiones Autónomas

El debate por la regionalización viene aproximadamente desde la década de los 70,

se profundiza durante la elaboración de la Constitución de 1998 y se ha materializado

13 La palabra «jurisdicción» se ha utilizado para designar el territorio (estado, provincia, municipio,

región, país, etc.).

14 El «ordenamiento territorial» es un concepto que se traduce en el ejercicio de aplicar políticas,

normas y acciones reguladoras del espacio físico, tareas que por lo general son responsabilidad de uno

de los gobiernos que tiene competencias en el territorio, aunque cabe la posibilidad de desagregar su

ejercicio en más de un nivel, mediante la gestión concurrente.

15 El Art. 224 de la Constitución de 1998 establece que «El territorio del Ecuador es indivisible. Para

la administración del Estado y la representación política existirán provincias, cantones y parroquias.

Habrá circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas que serán establecid as por la ley».



en la Constitución vigente, básicamente para salir del bicentralismo e impulsar el

desarrollo sostenido del país.

Una región como espacio territorial, puede ser definida como una circunscripción

territorial integrada por provincias contiguas dentro de la división política de país

con determinado grado de autonomía de conformidad con un marco jurídico de

referencia de la República.

Las regiones nacen o se conforman, de acuerdo con el Art. 244 de la Constitución

vigente [CV], de «Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie

regional mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en

conjunto sea superior al cinco por ciento de la población nacional…», bajo los

criterios de «…equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural, la

complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas» y, para incentivar la

integración de regiones se dispone que la Ley debe crear «incentivos económicos y

de otra índole».

El proceso de conformación de las regiones, conforme al Art. 245 del CV, consiste

en decidir o resolver la conformación de la región por iniciativa de los gobiernos

provinciales y, en preparar un proyecto de ley de regionalización para someter a

conocimiento de la Asamblea Nacional [por intermedio del Presidente de la

República], como también un proyecto de estatuto de autonomía regional.

La Asamblea Nacional tiene en un plazo máximo de ciento veinte días para aprobar

el proyecto de ley, el cual, en caso de no hacerlo dentro de este plazo se considerará

aprobado; para negar o archivar el proyecto de ley, la norma constitucional prevé una

mayoría calificada concerniente a los votos de las dos terceras partes de los

integrantes de la Asamblea, «…no así para su aprobación por lo que se ha de

entender que tratándose de una ley orgánica, porque modifica la división política

administrativa [artículo 135 Const.], deberá ser aprobada con la mayoría absoluta de



los miembros de la Asamblea Nacional [artículo 134, parte final Const.]» [Suing

2009:p.30].

El proyecto de estatuto será presentado a la Corte Constitucional, para que en un

plazo de cuarenta y cinco días verifique su conformidad con la Constitución y emita

el dictamen favorable, de no hacerlo se entenderá que el mismo es favorable; con el

dictamen o transcurrido el plazo y aprobado el proyecto de ley orgánica, será

sometido a consideración de la población de la futura región, mediante consulta

popular en las provincias que formarían la región; la consulta será aprobada por la

mayoría absoluta de los votos válidamente emitidos de cada provincia [con la

posibilidad de volver a convocar posteriormente en la provincia [s] donde no haya

sido aprobada la consulta]. Una vez realizada y aprobada la consulta, ley y estatuto

entrarán en vigencia, quedará conformada la región autónoma y comenzará a

transcurrir el plazo de cuarenta y cinco días para la elección de las primeras

autoridades y representantes correspondientes de la región.

La norma constitucional [artículo 246 CV], determina que el estatuto aprobado será

la norma institucional básica de la región y establecerá la denominación de la región,

símbolos, principios institucionales del gobierno regional y su sede, la identificación

de los bienes, rentas, recursos propios y la enumeración de las competencias que

inicialmente asumirá la región, además que «…Las reformas al estatuto se realizarán

con sujeción al proceso en él establecido…», previo dictamen favorable de la Corte

Constitucional.

El plazo máximo para concluir el proceso conformación de regiones autónomas es de

ocho años, conforme a parte final del numeral 9 de la Primera disposición Transitoria

de la CV, a partir de la aprobación del hoy COOTAD16

[último debate y aprobación

11-Agosto-2010] que indica que «….las provincias que no hubieren concluido el

16 COOTAD, siglas de: «Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización», publicado en el primer suplemento del R. O. NO. 303 del 19 de octubre de 2010.



proceso o no integraren ninguna región, se resolverá mediante ley presentada a la

Asamblea Nacional, por iniciativa del Presidente de la República». Adicionalmente

establece como incentivos para la conformación de regiones antes del plazo previsto

las transferencias adicionales por las nuevas inversiones que se realicen en la región,

transferencia inmediata de activos no productivos del Estado que se encuentren en la

circunscripción y financiamiento total de un proyecto estratégico para el desarrollo

regional.

La regionalización del país, al momento, se encuentra en un nivel de propuesta por

iniciativa del «Gobierno Nacional del Ecuador», que considera las siguientes

regiones17

que pueden observarse en el «Mapa 2: Regionalización del Ecuador» de la

Senplades:

Región 1: Esmeraldas, Carchi, Imbabura y Sucumbíos. Sede administrativa:

Ibarra.

Región 2: Pichincha, Napo y Orellana. Sede administrativa: Tena.

Región 3: Pastaza, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Sede

administrativa: Ambato.

Región 4: Manabí, Santo Domingo de los Tsáchilas y Galápagos. Sede

administrativa: Ciudad Alfaro.

Región 5: Península de Santa Elena, Guayas, Los Ríos y Bolívar. Sede

administrativa: Milagro.

17 Documento de la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo denominado «Reforma

Democrática del Estado. Rediseño de la función ejecutiva: De las carteras de estado y su modelo de

gestión, y de la organización territorial. Acercando el Estado a la ciudadanía», disponible en:

http://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2012/08/Reforma-

Democr%C3%A1tica-del-Estado.pdf



Región 6: Cañar, Azuay y Morona Santiago. Sede administrativa: Cuenca.

Región 7: El Oro, Loja y Zamora Chinchipe. Sede administrativa: Loja.

2.4.3.- Provincias

En términos generales, la palabra provincia fue introducida por los romanos con

motivo de la división de su imperio en provinciae, la palabra en singular proviene de

las voces del latín pro [«por»] y vincia [«victoria»], en los países de lengua romance

[España, Italia y Francia] la palabra se aplicó a las unidades administrativas



importantes, que luego caerían en desuso dentro de Francia, a su vez en Argentina se

mantiene la denominación provincia para identificar a todo estado

federado constituyente de la República Argentina, algo similar a lo que sucedió en

los Estados Unidos a fines del siglo XIX en donde las provincias pasaron a

llamarse estados dentro de un régimen federal.

Las provincias del Ecuador se conforman a finales del siglo XIX, es decir luego de la

existencia de la República, al momento existen 24 provincias, dos de las cuales

fueron creadas con el gobierno actual.

Una provincia, como espacio territorial, puede definirse como una circunscripción

territorial establecida dentro del país conforme a un marco jurídico de la República

con un nivel inferior a una región autónoma.

La creación de las provincias debe realizarse mediante ley por iniciativa del

Presidente de la República, porque implica un cambio en la división política

administrativa, con la descripción de su territorio, límites, designación de la capital

de la provincia y cumplimiento de determinados requisitos.

La constitución vigente no se prevé de manera expresa los requisitos para la

creación, a falta, los podemos encontrar en el Artículo 19 del COOTAD que son los

siguientes:

a] Una población residente en el territorio de la futura provincia de al menos

el tres por ciento de la población total nacional;

b] Una extensión territorial de al menos diez mil kilómetros cuadrados;



c] Delimitación física del territorio provincial de manera detallada, que

incluya la descripción de los accidentes geográficos existentes;

d] Los cantones que promuevan el proceso de provincialización deberán tener

al menos diez años de creación;

e] Informe favorable del gobierno autónomo descentralizado regional y del

organismo nacional de planificación; y,

f] Decisión favorable de la ciudadanía de los cantones que van a conformar la

nueva provincia a través de consulta popular convocada, a solicitud del

Presidente o Presidenta de la República, por el organismo electoral nacional

conforme a la ley.

2.4.4.- Cantones

Los «…cantones también nacieron con la república, muchos de los cuales fueron

constituidos en sus primeros años, incluso antes, con la ley de división territorial de

la Gran Colombia, de la que formamos parte como el Departamento del Sur, luego de

la consolidación de la independencia, antes de ser República» [Suing 2009:p.34]; es

decir, que los cantones se crearon luego de la existencia de la República.

Un cantón, puede definirse como una circunscripción territorial de carácter

subnacional establecida dentro de una provincia conforme a un marco jurídico de la

República.

La creación de cantones se debe realizar mediante ley, cuyo proyecto debe ser

presentado por iniciativa del Presidente de la República, con la descripción de su

territorio, límites, designación de la cabecera cantonal y demostración de la garantía

de cumplimiento de determinados requisitos.



Los requisitos para la creación de un cantón, conforme al Artículo 22 del COOTAD,

luego de la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, son los

siguientes:

a] Una población residente en el territorio del futuro cantón de al menos

cincuenta mil habitantes, de los cuales, al menos doce mil deberán residir en

la futura cabecera cantonal;

b] Delimitación física del territorio cantonal de manera detallada, que incluya

la descripción de los accidentes geográficos existentes;

c] La parroquia o parroquias rurales que promueven el proceso de

cantonización deberá tener al menos diez años de creación;

d] Informes favorables del gobierno provincial y del organismo nacional de

planificación;

e] Informe previo no vinculante de los gobiernos autónomos municipales

descentralizados que se encuentren involucrados; y,

f] La decisión favorable de la ciudadanía que va a conformar el nuevo cantón

expresada a través de consulta popular convocada por el organismo electoral

nacional, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha de

presentación de la solicitud por el Presidente de la República.



Para la creación de cantones en las provincias amazónicas y de frontera se establece

que el requisito de población es de diez mil habitantes en el territorio del futuro

cantón, en base a los datos del último censo de población.

Los cantones podrán fusionarse a través de un proceso de decisión mayoritaria

favorable de los miembros de los respectivos concejos municipales y de elaboración

de un proyecto de ley por iniciativa de los alcaldes para conocimiento y aprobación

de la Asamblea Nacional por intermedio del Presidente de la República. El proyecto

de ley de fusión, de conformidad con el inciso tercero del Artículo 23 del COOTAD,

deberá contener «…su denominación, la cabecera cantonal, definirá el espacio

territorial y límites que serán los correspondientes a los cantones fusionados, y

ordenará que se convoque a elecciones de autoridades dentro de los subsiguientes

cuarenta y cinco días». Los cantones fusionados percibirán del «…gobierno central

el financiamiento total de una obra o proyecto de interés prioritario de los cantones

fusionados, siempre que tenga impacto en el desarrollo cantonal y en la satisfacción

de necesidades básicas insatisfechas».

En la actualidad existen 226 cantones distribuidos en las 24 provincias del Ecuador,

que pueden visualizarse en el «Mapa político de Segundo Orden [cantonal] del

Ecuador».



Fuente: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/a/a8/ECUADOR.png

Elaboración: Autor

2.4.5.- Parroquias rurales

En las parroquias rurales se puede encontrar una de las formas más antiguas de

evolución de la organización social, por la presencia con predominio de un núcleo

vecinal definido con intereses propios alejados de lo urbano de un cantón y, la

existencia de actividades agropecuarias.

Una parroquia rural, puede ser definida como una circunscripción territorial

determinada dentro de un cantón conforme al ordenamiento jurídico de referencia de

la República.



La creación de las parroquias rurales de un cantón, de conformidad con el Artículo

25 del COOTAD, se debe realizar a través de una ordenanza expedida por el

respectivo concejo municipal o metropolitano, con la descripción de su territorio,

límites, designación de la cabecera parroquial y la demostración de la garantía de

cumplimiento de requisitos. Las modificaciones a la ordenanza por el concejo

metropolitano o municipal deben realizarse con la participación ciudadana parroquial

y en coordinación con el gobierno autónomo descentralizado parroquial rural.

Los requisitos para la creación de parroquias rurales, conforme al Artículo 26 del

COOTAD, una vez derogada la Ley Orgánica de Régimen Municipal, son los

siguientes:

a] Población residente no menor a diez mil habitantes, de los cuales por lo

menos dos mil deberán estar domiciliados en la cabecera de la nueva

parroquia;

b] Delimitación física del territorio parroquial rural de manera detallada, que

incluya la descripción de los accidentes geográficos existentes, y que no

implique conflicto con parroquias existentes;

c] Cuando la iniciativa sea de la ciudadanía de la parroquia rural, la solicitud

deberá estar firmada por al menos el diez por ciento de los ciudadanos de la

futura parroquia, mayores de dieciocho años;

d] Informe técnico del gobierno cantonal o distrital correspondiente; y,

e] Para las parroquias que tienen límites con otro país se requerirá el informe

técnico del ministerio correspondiente.

La creación de parroquias rurales en las provincias amazónicas y fronterizas se

requiere de una población de dos mil habitantes en el territorio de la futura parroquia

rural y, para la creación de parroquias rurales con predominio de la población



indígena, afroecuatoriana y/o montubia se requiere de un mínimo de cinco mil

habitantes.

Los parroquias rurales contiguas de un cantón podrán fusionarse por iniciativa propia

a través de un proceso de decisión mayoritaria favorable de los miembros de las

respectivas juntas parroquiales rurales y de elaboración de un proyecto de fusión por

los presidentes de las respectivas juntas para conocimiento y aprobación del concejo

metropolitano o municipal por intermedio del alcalde metropolitano o municipal. El

proyecto de ley de fusión, de conformidad con el inciso tercero del Artículo 27 del

COOTAD, deberá contener «…su denominación, la cabecera parroquial, definirá el

espacio territorial y límites que serán los correspondientes a las parroquias

fusionadas, y ordenará que se convoque a elecciones de autoridades dentro de los

próximos cuarenta y cinco días». Las parroquias rurales que se fusionen recibirán del

«…gobierno central el financiamiento total de una obra o proyecto de interés

prioritario de las parroquias fusionadas, siempre que tenga impacto en el desarrollo

parroquial y en la atención de necesidades básicas insatisfechas».

Las parroquias rurales del país fueron de 834 en el año 2001 y de 797 en el año 2009,

lo equivale decir que existió un crecimiento de 37 parroquias en 8 años.

2.5.- Organización de mancomunidades.

Una forma de organización territorial son la mancomunidades de conformidad con el

Art. 243 de la CDR que dice; «Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias

contiguas podrán agruparse y formar mancomunidades, con la finalidad de mejorar la

gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración. Su creación,

estructura y administración serán reguladas por la ley».

El objetivo de las mancomunidades es «…mejorar la gestión de las competencias y

favorecer los procesos de integración entre los Gobiernos Autónomos

Descentralizados».



La facultad de realizar la inscripción de la conformación de la mancomunidad y

evaluar la ejecución del cumplimiento de las competencias mancomunadas es el

Consejo Nacional de Competencias como organismo técnico del Sistema Nacional

de Competencias.

El Consejo Nacional de Competencias por el año 2011 ha inscrito 10

mancomunidades o consorcios que están distribuidos a nivel nacional, conforme al

«Informe Anual de Labores 2011» del Consejo Nacional de Competencias.

2.6. Conclusión

La organización territorial por órganos del estado para el ejercicio de las

competencias, en lo importante, es concordante con los enunciados de los principios

generales del derecho ambiental internacional para la protección del medio

ambiente, no obstante, existe el riesgo de afectar el ejercicio de las competencias por

el nivel de fragmentación de competencias dentro de una extensión territorial del

Estado relativamente pequeña.



CAPÍTULO III

SISTEMA DE COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS

DESCENTRALIZADOS

3.1.- Fundamento; 3.2.- Naturaleza de las competencias; 3.2.- Clases de competencias; 3.4.- Sistema

constitucional de competencias en los GAD; 3.5.- Diferencias entre competencias de las

constituciones últimas; 3.6.- Ejercicio del sistema de competencias; 3.6.- Mecanismos de

transferencias de las competencias; y, 3.8.- Costos del ejercicio de las competencias.

Abstract: El tema del capítulo se orienta determinar la relación jurídica entre el sistema de

competencias de los GAD para el buen vivir con la perspectiva sustentable, considerando a los

preceptos de las normas constitucionales y en ocasiones lo previsto en la norma secundaria para una

mayor compresión a partir del fundamento, por medio de la descripción y análisis de la naturaleza de

las competencias; clases de competencias; sistema constitucional de competencias en los GAD;

diferencias entre competencias de las constituciones últimas; ejercicio del sistema de competencias;

mecanismos de transferencias de las competencias; y, costos del ejercicio de las competencias.

3.1.- Fundamento

La competencia constituye una cuestión fundamental para comprender el

funcionamiento del Estado constitucional de derechos y justicia18

y de extrema

importancia para entender el «reparto de poder político» entre los distintos niveles de

organización territorial por órganos autónomos del Estado al “asignar a cada uno de

ellos los poderes funcionales que pueden ejercer sobre unas determinadas materias”.

El sistema de competencias por gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador,

visto como un conjunto de competencias que buscan alcanzar un fin, tiene su

fundamento en el Derecho Público Internacional (citado anteriormente) que tiene

como función la determinación de competencias en cuanto a la territorial, la

personal y la relativa a los servicios públicos; y, en la Constitución vigente [Art. 1]

18 Constitución de la República del Ecuador, 2008: “Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional

de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,

plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”.



que prescribe que «El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia»,

que se […] «organiza en forma de república y se gobierna de manera

descentralizada».

3.2.- Naturaleza de las competencias

3.2.1.- Antecedentes

Como resultado del debate de los nuevos paradigmas de la organización del Estado

se llegó a incluir en la Constitución Política de 1998 el sistema político denominado

descentralización para la «delegación del poder» en sus diversas dimensiones de la

actividad humana.

Este sistema de descentralización no avanzó mayormente, por cuanto la adopción de

competencias por los gobiernos autónomos descentralizados [GADs] era de carácter

voluntaria, puesto que escogían y solicitabas las competencias que querían asumir

por medio de solicitudes de transferencia de competencia, a su vez, el Gobierno

Central tenía la obligación de entregar las competencias y los recursos requeridos

que muchas veces no tenían vinculación con las competencias.

Esta circunstancia motivo al replanteamiento del modelo de descentralización en la

Constitución de la República de 2008, obliga a los gobiernos autónomos

descentralizados a asumir las competencias, como también, establece el órgano

regulador del modelo, asigna competencias por niveles de gobierno y no de manera

individual y, prevee los recursos que define un órgano técnico de costeo de

competencias.

El modelo actual de descentralización se sustenta en el principio de descentralización

subsidiaria, que se lo define conforme al Art. 390 CV, como, «…la

responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico.

Cuando sus capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las

instancias de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera



brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin

relevarlos de su responsabilidad».

En síntesis la descentralización, considerando lo previsto en el «Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización [COOTAD] se puede

definir como la transferencia de competencias, con los respectivos recursos, desde el

gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados, para impulsar el

desarrollo integral en todo el territorio nacional y garantizar la realización del

buen vivir, mediante el fortalecimiento de los gobiernos autónomos descentralizados

[105-107 del COOTAD].

En otros términos, el modelo actual de descentralización es una forma de

organización democrática y constituye una política permanente de la

«…transferencia de competencias desde el nivel central de gobierno hacia otros

niveles subnacionales…», para alcanzar la sustentabilidad del desarrollo y la mejora

de la calidad de vida de la población del país.

3.2.2.- Concepto

El origen de la palabra «competencia», no es único, se encuentra en los verbos

competer y competir que significan respectivamente, competente y competitivo. El

sustantivo competencia es común a ambos verbos y, tiene muchos significados, como

por ejemplo autoridad, capacitación, incumbencia, suficiencia y competición,

consecuentemente, ha dado lugar a múltiples definiciones de competencia desde los

diversos campos del conocimiento.

El profesor Tomas de la Quadra-Salcedo de la Universidad Carlos III de Madrid,

define a la competencia como «…el conjunto de potestades y funciones que, en

relación con un ámbito material determinado de la acción u organización pública, se

reconocen a un órgano o Entidad», una vez realizado el análisis sobre la división de



funciones de una organización «para el desarrollo y realización de misiones y

funciones públicas».

El profesor Suing Nagua define a la competencia como«…una potestad estatal

cuyo ejercicio es reconocido por la Ley a un organismo del nivel central o

subnacional». El COOTAD define a las Competencias [Artículo 113] como las

«…capacidades de acción de un nivel de gobierno en un sector. Se ejercen a través

de facultades. Las competencias son establecidas por la Constitución, la ley y las

asignadas por el Consejo Nacional de Competencias».

La potestad estatal, es el poder público que tiene el Estado para cumplir los

«objetivos de su creación». La potestad pública permite al Estado ejercer el gobierno

a través de funciones estatales [como la legislativa, ejecutiva o administrativo,

judicial, de control y electoral] para cumplir sus fines, dado que el poder proviene de

la soberanía y es connatural a la existencia misma del Estado.

3.2.3.- Definiciones

El enfoque de la definición de competencia del Código Civil es de carácter general,

consecuentemente no incorpora la visión de la sustentabilidad, motivo por el que,

para el presente trabajo, la competencia puede definirse como «una potestad del

Estado otorgada a un órgano estatal respecto del ejercicio sustentable de

determinadas materias dentro de un territorio para el buen vivir de la

colectividad».

El concepto central y los elementos que configuran la definición de competencia

administrativa, respectivamente son la potestad y, la materia (función), la jerarquía

(atribuciones) y el territorio.



3.2.3.1. Facultades o potestad

El profesor Suing Nagua define a la facultad como «… la «potestad» o

«autoridad»19

para el ejercicio de una competencia por parte de una entidad…»

[Suing 2009:p.68-69]. En tanto que el COOTAD [Art. 116]20

define a la facultad

como las «…atribuciones para el ejercicio de una competencia…», sin llegar a

definir a lo que se entiende por atribución. Esta situación nada desconocida en el

ámbito de la doctrina, toda vez que los términos atribuciones y funciones son motivo

de un amplio debate por cuanto diversos autores utilizan indistintamente las

expresiones y otros lo distinguen sin llegar a consensos.

En estas estas circunstancias, considerando los criterios de mayor aceptación y la

perspectiva de la normativa del COOTAD, a fin de facilitar el análisis de los

elementos de la competencia, se intentará realizar una definición aproximada de

facultad o «potestad» y « función, atribución y territorio».

Las facultades [«potestad» o «autoridad»], son las atribuciones entregadas a un nivel

de gobierno para el ejercicio de una competencia constitucional o legal del órgano

respectivo del Estado.

Suing Nagua, con respecto las facultades establecidas por la Constitución o la ley,

manifiesta que: no existe unanimidad a la hora de establecerlas, pero algunas no son

discutibles, como son la rectoría, la planificación, la regulación, la coordinación, la

gestión y el control; cada una de las facultades citadas se las ejerce en atención a un

contenido específico que consiste en el detalle u objeto de la facultad atribuida por la

ley a un organismo y, que dada la importancia, surge la necesidad de entender el

19 Autoridad, es «la capacidad de las personas físicas, que en razón de su cargo, puede gobernar,

legislando, ejecutando la ley o administrando justicia».

20 Artículo 116.- Facultades.- Las facultades son atribuciones para el ejercicio de una competencia

por parte de un nivel de gobierno. Son facultades la rectoría, la planificación, la regulación, el control

y la gestión, y son establecidas por la Constitución o la ley. Su ejercicio, a excepción de la rectoría,

puede ser concurrente.



alcance de cada una de las facultades o potestades; motivos por los que las describe

en los siguientes términos:

La «rectoría» es la potestad para emitir políticas públicas nacionales que

orientan las actividades al logro de los objetivos y metas del desarrollo, a

través de la priorización en la ejecución de dichas políticas de Estado.

La «planificación» es la potestad para identificar las estrategias, objetivos y

acciones en el diseño, ejecución y evaluación de programas, planes y

proyectos, e incluye la capacidad para emitir políticas territoriales y evaluar

la gestión de un servicio dentro de un ámbito territorial y competencial

específico, con sujeción a las políticas nacionales

La «regulación» es la potestad de normar en el ámbito nacional, regional,

provincial, cantonal y parroquial rural el ejercicio de sus competencias, con el

fin de dirigir, orientar o modificar la conducta de los administrados y reglar

la prestación de los servicios

La «coordinación» es la potestad para armonizar, sincronizar, dar coherencia

a los esfuerzos institucionales y colectivos para alcanzar los objetivos de los

gobiernos territoriales y estatales, evitando duplicaciones y retrasos en el

cumplimiento de las metas de desarrollo trazados en los planes y programas.

El «control» es la capacidad para vigilar y velar por el cumplimiento de

estándares de calidad, calidez y eficiencia en la prestación de los servicios

públicos.

Finalmente, la «gestión» es la potestad para la ejecución, provisión,

prestación, administración y financiamiento de servicios y competencias.



Puede ejercerse concurrentemente entre varios niveles de gobierno, dentro del

ámbito de competencias y circunscripción territorial correspondiente, según

el modelo de gestión de cada sector o de cada nivel de gobierno.

3.2.3.2. Elemento materia

Es el conjunto de funciones que corresponden a las actividades que debe cumplir un

órgano estatal con relación a un sector de la vida social.

Las funciones, son las actividades esenciales o mínimas de cada nivel de

organización que debe realizar para satisfacer las necesidades de la población, tales

como bienestar, seguridad, libertad e identidad. El COOTAD, determina tres

funciones integradas de las funciones de los gobiernos autónomos descentralizados

[Artículo 29] para satisfacer necesidades que son:

a] De legislación, normatividad y fiscalización;

b] De ejecución y administración; y,

c] De participación ciudadana y control social.

3.2.3.3. Elemento jerarquía

Constituye las atribuciones que tiene en el desempeño de esas funciones y en ese

ámbito espacial.

Las atribuciones, son normas atributivas de competencia para el cumplimiento de

las funciones de cada nivel de organización territorial, tales como las funciones

legislativa, reglamentaria o ejecutiva.

3.2.3.4. Elemento territorio

Es el ámbito espacial donde la aplicación de las competencias son válidas.



El territorio, de acuerdo con la profesora de Derecho Internacional Público, Sonia

Hernández Pradas, la titularidad de la competencia es el «límite de las competencias

estatales y el área geográfica de aplicación de las mismas»21

, sea a nivel de país,

región, provincia, municipio, parroquia rural.

Los sectores, conforme al COOTAD [Artículo 109], son las áreas de intervención y

responsabilidad que desarrolla el Estado. Según su organización podrán constituir un

sistema sectorial. Se clasifican en sectores privativos, estratégicos y comunes.

Los Sectores privativos [Artículo 110], son sectores en los que por su naturaleza

estratégica de alcance nacional, las competencias y facultades corresponden

exclusivamente al gobierno central, y no son descentralizables. Son sectores

privativos son la «defensa nacional, protección interna y orden público; las

relaciones internacionales; las políticas económica, tributaria, aduanera,

arancelaria, fiscal y monetaria; de comercio exterior; y de endeudamiento

externo».

Los Sectores estratégicos [Artículo 111], son aquellos en los que el Estado se

reserva todas las facultades y competencias dada su decisiva influencia

económica, pudiendo ser concurrentes en los distintos niveles de gobierno. Son

sectores estratégicos la generación de energía en todas sus formas; las

telecomunicaciones; los recursos naturales no renovables; el transporte y la

refinación de hidrocarburos; la biodiversidad y el patrimonio genético; el

espectro radioeléctrico; el agua; y los demás que determine la Ley

21 Se puede consultar sus apuntes sobre Soberanía Territorial, disponibles en:

http://shernandez8.tripod.com/Apuntes/soberaniaterri.htm



Los Sectores comunes [Artículo 112], son los demás sectores de responsabilidad

del Estado, susceptibles de mayor o menor nivel de descentralización y

desconcentración.

La competencia viene a ser un segmento o pedazo de potestad del Estado, porque es

el resultado del sistema de distribución de competencias entre el Estado y los

gobiernos autónomos descentralizados. Así por ejemplo, los gobiernos autónomos

descentralizados del Ecuador tienen competencia para legislar sobre transporte. La

distribución de competencias puede adoptar cuatro formas [como en España]:

competencias exclusivas del Estado sobre una materia, competencias exclusivas de

los Gobiernos Regionales, competencias compartidas en las que el Estado legisla los

aspectos más importantes y las Gobiernos Municipales legislan desarrollando esos

aspectos más importantes y además aplican toda la legislación y, competencias

compartidas en las que el Estado dicta toda la legislación y los Gobiernos

Parroquiales la aplican.

Los elementos de la competencia tienen una expresión que la configuran

jurídicamente: las materias que corresponden a un órgano se denominan funciones,

las normas atributivas de competencia se denominan atribuciones y, el territorio

donde se va aplicar las competencias se denomina ámbito.

3.3.- Clases de competencias

El sistema constitucional de competencias, considerando el Art. 269 de CV, se

clasifica en competencias exclusivas, concurrentes, adicionales y residuales. La

competencia que no tiene asignación específica para su ejercicio se entiende que

corresponde al nivel central de gobierno.

Las competencias exclusivas, son exclusivas cuando la totalidad de la materia

corresponde a un solo organismo o nivel de gobierno, excluyendo a los demás; tal es



el caso de una función como la legislativa o ejecutiva [reglamentaria] sobre una

materia.

En el Capítulo tercero del TÍTULO V «Organización Territorial del Estado» de la

Constitución 2008, se fija las competencias para cada gobierno regional autónomo,

provincial en la provincia, municipal en el cantón y parroquial en la parroquia rural,

así como para los regímenes especiales; dejando a salvo las otras que determine la

ley.

La gestión se puede realizar de manera concurrente con excepción del sector

privativo como las de defensa nacional, relaciones internacionales, política

económica, endeudamiento externo; y, los sectores estratégicos como «…las

telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la

refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro

radioeléctrico, el agua…».

La característica de las competencias exclusivas, según Jonas Frank, es que no se

requiere de una mayor coordinación con otros órganos y la responsabilidad es directa

frente a los usuarios. Una aparente contradicción con esta definición se encuentra en

la disposición del artículo 260 cuando establece que «El ejercicio de las

competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la

prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad

entre los distintos niveles de gobierno». Lo que da a entender la norma que, pese a la

definición de competencias exclusivas para cada nivel de gobierno, la gestión en la

prestación de servicios vinculados con las competencias exclusivas señaladas, las

actividades de colaboración también vinculadas con las competencias exclusivas y

las opciones de complementariedad, dentro del mismo escenario de las competencias

exclusivas, pueden ser concurrentes con otros niveles de gobierno, lo cual no quita la

exclusividad de la competencia para el nivel de gobierno asignado, con lo que queda



pendiente el cómo hacer efectivo ese «ejercicio concurrente de la gestión», de la que

trata la norma constitucional [Suing 2009:p.66].

Las concurrentes, son concurrentes cuando la competencia sobre una misma

materia corresponde a varios niveles de gobierno y se debe gestionar

obligatoriamente de manera concurrente; es decir, varios órganos nacionales y

subnacionales pueden intervenir en forma conjunta sobre una misma materia,

«…aunque suelen presentarse también en un mismo nivel; cabe esta distribución

competencial en razón de la complejidad de las mismas» como es el caso de las

competencias «de los sectores sociales: salud y educación, en los que la distribución

de responsabilidades entre diferentes órganos va a permitir alcanzar en la ejecución

ventajas comparativas en beneficio de la población…» [Suing 2009:p.66].

Las adicionales: son adicionales cuando es definida en la Ley en forma adicional a

las establecidas expresamente en la Constitución, es decir, la ley es la que tiene que

establecer esa competencia adicional. Las competencias adicionales a favor del

gobierno autónomo descentralizado serán definidas mediante Ley, conforme lo

dispone norma constitucional [artículo 269, número 2], además de las que

expresamente establece la Constitución.

Las residuales: son residuales cuando no tienen asignación específica para su

ejercicio, es decir no consta en la Ley; cuando no está asignada la competencia para

su ejercicio, se entiende que corresponde al nivel central de gobierno y, si no está

asignada al gobierno central, corresponde a los niveles subnacionales. Las

competencias residuales, conocida como «clausula residual» del derecho

constitucional comparado, es definida también como«…aquella competencia que no

tiene asignación específica para su ejercicio, se entiende que corresponde al nivel

central de gobierno u otra…».



En nuestra Constitucional [artículo 269, número 4], se señala como función del

organismo técnico del sistema nacional de competencias la de «asignar las

competencias residuales a favor de los gobiernos autónomos descentralizados».

La Constitución vigente [Art. 269] determina que el sistema nacional de

competencias, contará con un organismo técnico conformado por un representante de

cada nivel de gobierno, para que cumplas las siguientes funciones:

1. Regular el procedimiento y el plazo máximo de transferencia de las competencias

exclusivas, que de forma obligatoria y progresiva deberán asumir los gobiernos

autónomos descentralizados. Los gobiernos que acrediten tener capacidad

operativa podrán asumir inmediatamente estas competencias.

2. Regular el procedimiento de transferencia de las competencias adicionales que

señale la ley a favor del gobierno autónomo descentralizado.

3. Regular la gestión de las competencias concurrentes entre los diferentes niveles

de gobierno, de acuerdo al principio de subsidiariedad y sin incurrir en la

superposición de competencias.

4. Asignar las competencias residuales a favor de los gobiernos autónomos

descentralizados, excepto aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles de

transferencia.

5. Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre

los distintos niveles de gobierno, de acuerdo con los principios de subsidiariedad

y competencia, sin perjuicio de la acción ante la Corte Constitucional.

3.4.- Sistema constitucional de competencias en los GAD

El sistema constitucional de competencias por niveles de gobierno autónomo

descentralizado constituye la asignación o distribución de competencias efectuada a

través de la Constitución vigente para el ejercicio por el órgano titular.



La atribución de competencias de los gobiernos regionales, provinciales,

municipales, parroquiales rurales, constantes en el Capítulo cuarto «Régimen de

competencias» de la Constitución vigente, están descritos conforme a lo previsto en

la norma constitucional.

La presentación de la atribución de los sistemas constitucionales de competencias por

niveles de gobierno autónomo descentralizado, para el presente trabajo, se realiza

teniendo en cuenta el contenido, la materia y la normativa del sistema constitucional

de competencias, por medio de la descripción y representación, a fin de comprender

el alcance y facilitar la gestión del sistema de competencias.

3.4.1.- Contenido de la atribución del sistema constitucional de competencias

por niveles de GADs

El contenido de la atribución del sistema constitucional de competencias por niveles

de gobierno es el siguiente:

3.4.1.1.- Gobiernos regionales

Las competencias exclusivas de los gobiernos regionales autónomos señaladas en el

artículo 262 de la Constitución, aparte de la facultad para expedir normas regionales

dentro de su territorio, son las siguientes:

1) «Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de

ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,

provincial, cantonal y parroquial.

2) Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de

consejos de cuenca, de acuerdo con la ley.

3) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte regional y el cantonal

en tanto no lo asuman las municipalidades.

4) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional.



5) Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar las organizaciones sociales

de carácter regional.

6) Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento,

desarrollo y transferencia de tecnologías, necesarias para el desarrollo

regional, en el marco de la planificación nacional.

7) Fomentar las actividades productivas regionales.

8) Fomentar la seguridad alimentaria regional.

9) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus

competencias».

3.4.1.2.- Gobiernos provinciales

Las competencias exclusivas de los gobiernos provinciales señaladas en el artículo

263 de la Constitución, aparte de la facultad para expedir ordenanzas provinciales


1) «Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de


regional, cantonal y parroquial.

2) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no

incluya las zonas urbanas.

3) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro

cuencas.

4) La gestión ambiental provincial.

5) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.

6) Fomentar la actividad agropecuaria.

7) Fomentar las actividades productivas provinciales.


competencias».



3.4.1.3.- Gobiernos municipales

Las competencias exclusivas de los gobiernos municipales señaladas en el artículo

264 de la Constitución, aparte de la facultad para expedir ordenanzas cantonales


1) «Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de


regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación

del suelo urbano y rural.

2) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.

3) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.

4) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de

aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento

ambiental y aquellos que establezca la ley.

5) Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones

especiales de mejoras.

6) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su

territorio cantonal.

7) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos

de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo

social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.

8) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural

del cantón y construir los espacios públicos para estos fines.

9) Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

10) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y

lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que

establezca la ley.

11) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas

de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.



12) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos,

que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.

13) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de

incendios.


competencias».

Las competencias exclusivas de los gobiernos de los distritos metropolitanos

autónomos señaladas en el artículo 266 de la Constitución, aparte de la facultad para

expedir ordenanzas distritales dentro de su territorio, serán las que corresponden a

los gobiernos cantonales y todas las que sean aplicables de los gobiernos provinciales

y regionales.

3.4.1.4.- Gobiernos parroquiales rurales

Las competencias exclusivas de los gobiernos parroquiales rurales señaladas en el

artículo 267 de la Constitución, aparte de la facultad para emitir acuerdos y

resoluciones dentro de su ámbito y territorio, son las siguientes:

1) «Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento

territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial.

2) Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y

los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e

incluidos en los presupuestos participativos anuales.

3) Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la

vialidad parroquial rural.

4) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la

preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente.

5) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean

delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno.



6) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y

demás asentamientos rurales, con el carácter de organizaciones territoriales

de base.


competencias.

8) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos».

3.4.2.- Atribución de las materias del sistema de competencias por niveles de

organización territorial

La atribución de las materias del sistema de competencias por niveles de

organización territorial de los gobiernos autónomos descentralizados, puede

observarse por medio del cuadro «Materias del Sistema de competencias exclusivas

por niveles de organización territorial de los GADs.

Tabla 3-1: Materias del sistema de competencias exclusivas por niveles de organización GADs

Fuente: VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial y COOTAD

Elaboración: Autor

De la observación a la atribución de las materias del sistema, se puede deducir en

términos generales que una materia de competencia atribuida de conformidad con la

norma constitucional, sufre segregaciones cada vez que tiene que pasar por un nivel

NIVELES DE ORGANIZACIÓN Nro MATERIAS DEL SISTEMA DE COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

NIVEL

Regiononal 1

NIVEL

Provincial 2

NIVEL

Cantonal 3

NIVEL

Parroquial rural 4

Materias del sistema de competencias exclusivas por niveles de organización de los GADs

Cuencas hidrográficas, tránsito y transporte, sistema vial

Sistema vial, sistema de riego, gestión ambiental

Uso y ocupación del suelo, vialidad urbana, servicios públicos: agua

potable, saneamiento ambiental, tránsito y transporte, construir y

mantener infraestructura de salud y educación, construir espacios

Construir y mantener infraestructura física de la parroquia y,

administrar servicios públicos delegados o descentralizados.



de gobierno, situación desventajosa para la sociedad, por cuanto puede derivar en el

incremento del costo del ejercicio de las competencias, conflicto de competencia en

determinada materia y momento entre niveles de gobierno y, deficiencias en la

satisfacción de las necesidades de la población.

La situación expuesta sobre el riesgo de conflicto se puede observar en materia de

vialidad, en donde el nivel provincial, prácticamente carece de ámbito para ejercer la

competencia por cuanto el nivel cantonal tiene competencia en materia vial y el nivel

parroquial trabaja en esa dirección, situación que ha derivado en ocasiones en

diferencias entre alcalde y prefecto durante el desempeño de la competencia que

repercuten en la calidad del servicio.

3.4.3.- Normas atributivas del sistema de competencias de los GADs por

sistemas ambientales

La representación de las normas atributivas del sistema de competencias de los

gobiernos autónomos descentralizados por sistemas del ambiente y desarrollo,

constituye quizás una tarea básica de la estrategia de desarrollo, con la perspectiva de

realizar un diagnóstico de las competencias requeridas de acuerdo con el

ordenamiento jurídico para gestionar la mejorar de la calidad de vida de la población,

mediante la elaboración de la estructura de los sistemas del ambiente y desarrollo

para llevar a cabo una estrategia de desarrollo y la determinación de las competencias

previstas en el marco jurídico para cada competencia.

Un ejemplo de la representación de las normas atributivas del sistema de

competencias de los gobiernos autónomos descentralizados por sistemas ambientales,

para la comprensión del alcance, se puede observar en el cuadro «Normas

constitucionales del sistema de competencias de los GADs por sistemas

ambientales».



Tabla 3-2: Normas constitucionales del sistema de competencias de los GADs Fuente: VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial y Constitución.

Elaboración: Autor

De la observación a representación de las normas atributivas por sistemas

ambientales, considerando el concepto de ambiente, se puede deducir en términos

aproximativos, que existe una cantidad de competencias residuales por no estar

atribuidas en la constitución a nivel de gobierno en particular, especialmente

referentes a la estabilidad del ambiente natural.

SISTEMAS DEL AMBIENTE Y DESARROLLO Sectores Nro

G. REGIONAL G. PROVINCIAL G. MUNICIPAL G. PARROQUIAL RURAL

Sistema natural 1 Art. 263, núm 4.

Sistema de recursos físicos 1.1 Art. 262, numeral 1 Art. 263 núm 1. Art. 264 núm 1. Art. 267 núm 1.

Litosfera (recursos naturales no renovable)1.1.1 Art. 264 núm 2.

Suelo (de gestión de riesgos)

Rocas

Minerales Art. 264 núm 12.

Hidrosfera (cuencas

hidrográficas) 1.1.2 Art. 262, num 2. Art. 263, núm 3. Art. 264 núm 10 y11.

Hidrología

Atmósfera (espectro

radioeléctrico) 1.1.3

Aire

Clima

Paisaje

Sistema de recursos bióticos (biodiversidad y el patrimonio genético)1.2 Art. 267 núm 4.

Flora

Fauna

microorganismos

Sistema artificial o social (gestión ambiental) 2 Art. 263, núm 4.

Dimensión política, 2.1

Legislativo

Ejecutivo

Judicial

Control

Electoral

Administrativa Art. 262, num 9. Art. 263, núm 8. Art. 264 núm 14 Art. 267 núm 7.

Dimensión económica 2.2 Art. 264 núm 5 y 9.

Extracción de recursos (explotación de materiales de construcción)

Producción (fomento de las actividades productivas y agropecuarias)Art. 262, num 7. Art. 263, núm 5 y 6 . Art. 267 núm 4.

Distribución o comercialización (prestación de servicios públicos)

Intercambio

Financiamiento

Dimensión social (Infraestructura física, equipamientos y espacios públicos de la parroquia rural)2.3 Art. 264 núm 4 y 7. Art. 267 núm 5.

Salud

Educación (protección integral a la niñez y adolescencia)

Alimentación (fomento de la seguridad alimentaria) Art. 262, num 8.

Empleo,

Hábitat (hábitat y vivienda- formar y administrar catastros inmobiliarios - de registro de la propiedad)

Infraestructura y servicios (infraestructura y equipamientos físicos de salud y educación) Art. 264 núm 7. Art. 267 núm 2 y 8.

Saberes y Cultura (otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales - preservar, mantener y difundir el patrimonio cultural) Art. 262, num 5. Art. 264 núm 8.

Transporte (vialidad - transporte -tránsito y transporte) Art. 262, num 3 y 4. Art. 263, núm 2 y 6. Art. 264 núm 3. Art. 267 núm 3.

Seguridad (promoción de la organización ciudadana y vigilancia de la ejecución de obras y calidad de los servicios públicos)Art. 264 núm 13. Art. 267 núm 6.

Conocimiento Art. 262, num 6.Bienestar (infraestructura física, equipamientos y espacios públicos de la parroquia rural) Art. 267 núm 2.

Normas constitucionales del sistema de competencias de los GADs por sistemas ambientales

Normas constitucionales del sistema de competencias de los GAD

Sectores EstratégicosSector privativo

Sectores comunes

Sectores com

unes



Por otra parte, el sistema sectorial distribuido dentro de los sistemas ambientales, en

términos generales, se puede deducir aproximadamente que el sistema de recursos

físicos conforma el sector estratégico, la dimensión política constituye el sector

privativo y, la dimensión económica y social constituye los sectores comunes.

3.5.- Diferencias entre competencias de las constituciones últimas

Las diferencias de las competencias constitucionales con el sistema previsto en la

Constitución de 1998, se expresan a través de observaciones, por medio del siguiente

cuadro comparativo:

CONSTITUCIÓN DE 1998 CONSTITUCIÓN DE 2008 OBSERVACIONES

Competencias

Todas las competencias pueden

descentralizarse salvo defensa,

política exterior, política

económica / tributaria,

endeudamiento externo. Será

obligatoria si la entidad

seccional la solicita y tiene

capacidad de asumirla [art. 226].

La ley establecerá un sistema

nacional de competencias

obligatorias y progresivas

[art. 239]

Son competencias exclusivas

del gobierno central la

defensa, relaciones

internacionales, registro de

personas, planificación

nacional, política económica /

tributaria, políticas de

educación, salud, seguridad

social y vivienda, áreas

protegidas, manejo de

desastres, espectro

radioeléctrico,

comunicaciones, puertos y

aeropuertos, recursos

energéticos, minerales,

hidrocarburos, hídricos,

biodiversidad y forestal [art.

261]

El sistema de «descentralización

a la carta» de la Constitución de

1998 promueve y refuerza las

disparidades regionales. Es

necesario un régimen más

equitativo de competencias; pero

se pasan a jurisdicción central

muchas cosas que al parecer no

son necesarias

Las competencias de los

gobiernos seccionales

autónomos se determinarán en la

ley [aparte de que pueden

Cada gobierno autónomo

tiene las competencias

exclusivas de planificar el

desarrollo territorial,

Las competencias «exclusivas»

mencionadas por la constitución

para cada nivel de gobierno

autónomo están en realidad



solicitar todo menos los 4 temas

mencionados antes]

planificar, construir y

mantener la vialidad, y

fomentar actividades

productivas [arts. 262-3-4-6 y

267]

repetidas [tanto que los distritos

metropolitanos asumen todas] y

otras nunca podrán ser

exclusivas. Esto puede dar lugar

a una gestión limitada y al

incremento de la superposición

de funciones.

Niveles de gobierno autónomo

El gobernador es representante

del ejecutivo en las provincias

[art. 227]

Gobiernos autónomos ejercidos

por consejos provinciales,

concejos municipales, juntas

parroquiales y organismos

determinados por ley para CTI

A. Gobiernos provincial y

cantonal tienen facultad

legislativa [art. 228]

Son gobiernos autónomos las

juntas parroquiales rurales,

los concejos municipales, los

consejos metropolitanos, los

consejos provinciales y los

consejos regionales [art. 238].

Todos, salvo las parroquias,

tienen facultades legislativas

[art. 240]

No se mencionan a las CTI como

«gobiernos autónomos», pero

luego se dice que asumen sus

competencias [art. 257]. Los

Distritos Metropolitanos están

mencionados como gobiernos

autónomos en este artículo y

como regímenes especiales en el

art. 242, lo que muestra que no

hay muchas diferencias entre

ambos en la idea del asambleísta

El consejo provincial

El consejo provincial estará

conformado por consejeros

provinciales electos en número

que tendrá relación directa con

su población [art. 233]. La mitad

serán representantes de los

concejos municipales [esto

último se reformó]

Consejo provincial

compuesto por el Prefecto [a]

y viceprefecto [a] elegidos

por votación popular, los

alcaldes o concejales y

representantes de las juntas

parroquiales [art. 252]

Se retoma la idea original de

1998 que no funcionó.

Probablemente fue retomada

precisamente por eso: para

debilitar a los gobiernos

provinciales mediante la

inoperancia

Las junta parroquiales rurales

Sus competencias se definirán

en la ley [art. 235] [en la ley no

se les atribuyen competencias

ejecutivas sino

fundamentalmente consultivas]

Se le otorgan competencias

ejecutivas en cuanto a

planificar, construir y

mantener la infraestructura

física, equipamientos y

espacios públicos de las

parroquias [art. 267]

Era lo que pedía la

CONAJUPARE

Las regiones autónomas

No existen Dos o más provincias de más

de 20.000 Km2 y más del 5%

de la población nacional

formarán regiones autónomas

[art. 244] por iniciativa de los

gobiernos provinciales que

proponen un proyecto de

Si las regiones son de formación

obligatoria, ¿qué pasa si no gana

la consulta popular o si la Corte o

la Asamblea obstruyen el

proceso?. La creación de una

instancia adicional de gobierno

autónomo puede aumentar el



estatuto que debe ser

aprobado por la Asamblea

Nacional, por la Corte

Constitucional y por una

consulta popular con mayoría

de votos válidos [art. 245].

Las regiones deberán

conformarse en no más de 8

años [Disposición Transitoria

primera, núm. 9]

Cada región tendrá un

consejo regional electo y un

[a] gobernador [a] por 4 años

[art. 251]

Sus competencias son:

planificación regional y OT,

ordenar cuencas

hidrográficas, tránsito y

transporte regional, sistema

vial regional, registro de

organizaciones sociales

regionales, políticas de

investigación, fomentar

producción y seguridad

alimentaria [art. 262]

potencial de conflictos de

jurisdicción y competencias

Financiamiento

Asignación de recursos estatales

según población, NBI,

capacidad contributiva, logros

en mejoramiento de niveles de

vida y eficiencia administrativa

[art. 231]

Transferencias de no menos del

15% de ingresos corrientes del

gobierno central [art. 232]

Asignación según población,

NBI, logros en mejoramiento

de niveles de vida y esfuerzo

fiscal y administrativo y

cumplimiento de metas del

Plan Nacional de Desarrollo

[art. 272]

Gobiernos autónomos

recibirán el 15% de ingresos

permanentes y no menos del

5% de los ingresos no

permanentes del Estado

central [art. 271]

Al aumentar un nivel de gobierno

y dar competencias ejecutivas a

las juntas parroquiales y con la

creación potencial de CTI, la

parte que corresponde a cada

nivel de gobierno será

posiblemente menor a lo recibido

en la actualidad

Los organismos del gobierno

seccional autónomo tendrán

rentas generadas por ordenanzas

Los costos de las

transferencias de

competencias serán

En ninguno de los casos se

menciona explícitamente la

capacidad de crear tasas propias,



propias y recursos que reciban

en virtud de las transferencias de

competencias [art. 232]

determinados por un

organismo técnico con

participación de gobierno

central y descentralizados

[art. 273]

Los gobiernos autónomos

generarán sus propios

recursos financieros [art. 270]

salvo en el caso de los

municipios [art. 264 núm. 5]

Regímenes especiales

Se crearán por consideraciones

demográficas y ambientales;

podrán crearse distritos

metropolitanos [art. 238].

Galápagos es régimen especial

[art. 239]. Habrá políticas de

compensación a las provincias

amazónicas [art. 340].

Competencias de las CTI serán

reguladas por ley [art. 341]

Se crearán por razones de

conservación ambiental,

étnico culturales o de

población. Son regímenes

especiales los distritos

metropolitanos, Galápagos y

las CTI [art. 242]. También

las provincias amazónicas

[art. 250]

Si la Amazonía es un régimen

especial, ¿sus provincias deben

también formar regiones

autónomas con otras provincias?

Autonomías indígenas

Las circunscripciones

territoriales indígenas serán

establecidas por la ley [art. 224]

Art. 257. En el marco de la

organización político

administrativa podrán

conformarse CTI o

afroecuatorianas que

ejercerán las competencias

del gobierno territorial

autónomo correspondiente, y

se regirán por principios de

interculturalidad,

plurinacionalidad y de

acuerdo con los derechos

colectivos. Las parroquias,

cantones o provincias

conformados

mayoritariamente por

comunidades pueblos o

nacionalidades indígenas,

afroecuatorianos, montubios o

ancestrales podrán adoptar

este régimen de

administración especial, luego

de una consulta aprobada por

al menos las dos terceras

partes de los votos válidos.

Es un avance: existe un

mecanismo para formar las CTI.

Pero obliga a los pueblos y

nacionalidades a adaptarse a los

límites parroquiales, cantonales y

provinciales, lo que es

equivocado especialmente para

las tierras bajas. Solo pueden

hacerlo las zonas

«mayoritariamente» conformados

por estos pueblos. Aunque no

incluye explícitamente el

dictamen de la Corte

Constitucional o el voto

aprobatorio de la Asamblea, el

total de votos necesario para

conformar la CTI es mayor que

en el caso de la formación de

gobiernos regionales.



Dos o más circunscripciones

administradas por gobiernos

territoriales indígenas o

pluriculturales podrán

integrarse y conformar una

nueva circunscripción. La ley

establecerá las normas de

conformación,

funcionamiento y

competencias de estas

circunscripciones

Tabla 3-2: o ANEXO: Diferencias de competencias constitucionales de años 1998 y 2008 o

ANEXO:

Fuente: Constituciones de años 1998-2008

Elaboración: Autor

3.6.- Ejercicio de las competencias

Una vez atribuidas o asignadas las competencias a cada nivel de gobierno autónomo

descentralizado a través de la constitución, la ley y otros instrumentos del

ordenamiento jurídico del país, viene el ejercicio de las competencias

constitucionales.

En el caso ecuatoriano, el COOTAD determina los niveles de intervención y

coordinación en los sectores, las disposiciones para el ejercicio de las competencias

constitucionales, los procedimientos de transferencia, los procedimientos de

intervención en el caso de gestión deficiente de la competencia por los gobiernos

autónomos descentralizados y, lo referente al fortalecimiento institucional.

Las disposiciones del ejercicio de las competencias constitucionales, establecen que

las facultades de rectoría, normativa, planificación y ejecución del sistema vial

conformado por las troncales nacionales y su señalización, corresponde al gobierno

central; las facultades de planificar, construir regular, controlar y mantener el sistema

vial de ámbito regional, en concordancia con las políticas nacionales, corresponde al

gobierno autónomo descentralizado regional; las facultades de planificar, construir y

mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas,



corresponde al gobierno autónomo descentralizado provincial; las facultades de

planificar, construir y mantener la vialidad urbana. En el caso de las cabeceras de las

parroquias rurales, la ejecución de esta competencia se coordinará con los gobiernos

parroquiales rurales, corresponde al gobierno autónomo descentralizado municipal;

y, las facultades de planificar y mantener, en coordinación con el gobierno autónomo

descentralizado provincial la vialidad parroquial y vecinal, corresponde al gobierno

autónomo descentralizado parroquial rural.

3.7.- Mecanismos de transferencias de las competencias constitucionales

Los mecanismos que favorecen las transferencias de competencias previstos en el

nuevo ordenamiento jurídico ecuatoriano tenemos la descentralización,

desconcentración y privatización, con énfasis la descentralización, para el efecto se

señala a la Comisión Nacional de Competencias, creada mediante el Reglamento a la

Ley, para impulsar y consolidar el proceso, atender y resolver los reclamos y

controversias que surgieren entre los actores tanto de los convenios de transferencia

de competencias como de los de mancomunidad, en este último caso, entendido de

aquellos que se suscriban para asumir competencias descentralizadas; también se

indica debe considerarse como mecanismos a la propia descentralización con la

finalidad de que «permite acercar la toma de decisiones y la gestión de los servicios a

los escenarios territoriales adecuados»; y, la participación ciudadana para la

«democratización de las decisiones en los diferentes escenarios territoriales».

La Constitución vigente [Art. 273] dispone que «Las competencias que asuman los

gobiernos autónomos descentralizados serán transferidas con los correspondientes

recursos.

3.8.- Costos y financiamiento de las competencias descentralizadas.

La Constitución vigente [Art. 273] dispone que «Las competencias que asuman los

gobiernos autónomos descentralizados serán transferidas con los correspondientes



recursos. No habrá transferencia de competencias sin la transferencia de recursos

suficientes, salvo expresa aceptación de la entidad que asuma las competencias».

En referencia a los costos de las competencias descentralizadas dice que en

situaciones normales «Los costos directos e indirectos del ejercicio de las

competencias descentralizables en el ámbito territorial de cada uno de los gobiernos

autónomos descentralizados se cuantificarán por un organismo técnico, que se

integrará en partes iguales por delegados del Ejecutivo y de cada uno de los

gobiernos autónomos descentralizados, de acuerdo con la ley orgánica

correspondiente», excepto en caso de catástrofe, se dice «…existirán asignaciones

discrecionales no permanentes para los gobiernos autónomos descentralizados».

El sistema de financiamiento del costo por nuevas competencias descentralizadas,

conforme a la sección tercera del Capítulo IV «Transferencias del Presupuesto

General del Estado» del Título VI «Recursos Financieros de los Gobiernos

Autónomos Descentralizados», se orienta a garantizar transferencias para financiar

únicamente el ejercicio de nuevas competencias que asuman los gobiernos

autónomos descentralizados «que estaban siendo desarrolladas por el gobierno

central, las cuales tienen que considerar el principio de equidad territorial», para el

efecto se consideran los mecanismos y medios de distribución para determinar los

recursos requeridos y se faculta en caso necesario el desarrollo de metodologías y

fórmulas para el costeo de las competencias.

TIPO DE COMPETENCIA USD$

Exclusivas

Concurrentes

Adicionales

Residuales

SUMAN

Tabla 3-3: GASTOS POR COMPETENCIAS

Fuente: Constitución de la República 2008

Elaboración: Autor



Por otra parte se indica que sin menoscabo de las competencias y autonomía de los

gobiernos autónomos descentralizados se establece un sistema de presupuesto que

debe ser elaborado de acuerdo con lo prescrito por la Constitución y la Ley.

3.8.1.- Presupuesto de los gobiernos autónomos

3.8.1.1.- Antecedentes

En términos generales, se cree que la palabra presupuestos se deriva del francés

antiguo «bougette» que significa "bolsa» de la cual se derivó la palabra inglesa

BOUDGET, utilizada durante las últimos décadas de siglo XVIII para indicar que

existía una cartera o carpeta que contenía todos los documentos oficiales; para otros

autores proviene de dos raíces latinas: PRE = que significa antes de o delante de y, de

FACTUM= que significa hecho o formado; unidas los significados de las raíces

tenemos que presupuesto significa " antes de lo hecho ", es decir, nada real, sino que

involucra una actuación futura.

El origen del Presupuesto del Sector Público está en la Política, sus antecedentes al

parecer están en Inglaterra, cuando el Ministro de Finanzas sometió a consideración

del parlamento inglés un "Estado de Cuenta" llamado " Presupuesto", en el que

constaba los planes de gastos y programas de impuestos y recomendaciones para su

aplicación; luego, se desarrollaría progresivamente en los siglos XVII y XVIII,

aplicándose en Francia[1820], posteriormente en varios países europeos y por el

Gobierno de Estados Unidos a partir del siglo XIX[1821], con nuevas concepciones

que producirían profundas transformaciones en la concepción del presupuesto, hasta

llegar hasta la formulación del presupuesto por programas, aplicado en el Sector

Público ecuatoriano en la década de los noventas.

3.8.1.2.- Definición

El presupuesto de los gobiernos autónomos descentralizados, puede ser definido

como un plan de acción que incluye con arreglo a técnicas presupuestales, la

cuantificación de las políticas públicas y la proyección de ingresos y asignación de



recursos para la consecución de los objetivos y metas previstas en la planificación

dentro de un período determinado, bajo ciertas condiciones previstas.

El propósito fundamental del presupuesto con sujeción al principios presupuestarios,

es orientar los recursos disponibles, coordinada y armónicamente, al logro de los

objetivos y metas planificadas en un período determinado en el marco del Plan

Nacional de Desarrollo sin afectar su autonomía y, asegurar que la ejecución

presupuestaria se programe y desarrolle coordinadamente, utilizando las técnicas

apropiadas y asignando los recursos según las necesidades de cada gobierno, para el

desarrollo armónico no solamente de los gobiernos autónomos descentralizados sino

del país.

El presupuesto de los gobiernos autónomos descentralizados, de conformidad con el

Artículo 215 del COOTAD, deberá ser «elaborado participativamente, de acuerdo

con lo prescrito por la Constitución y la ley»; y, los programas o proyectos

financiados con recursos públicos tendrán «objetivos, metas y plazos» para su

evaluación a la terminación. El presupuesto de los gobiernos autónomos

descentralizados parroquiales rurales se regirán a las disposiciones normativas del

presupuesto del COOTAD, en «todo lo que les sea aplicable y no se oponga a su

estructura y fines».

3.8.1.3.- Naturaleza jurídica del presupuesto

El presupuesto del Sector Público adopta la forma de una ley, dado que sus etapas

del ciclo presupuestario deben cumplir todos los requisitos exigidos por la

Constitución y la legislación general, pero sin la posibilidad de crear tributos, este

aspecto del presupuesto se refleja en la Constitución vigente cuando se dispone que

la formulación y ejecución de los presupuestos de los gobiernos autónomos

descentralizados y los de otras entidades públicas, conforme al Art. 293 de la CV,

«… se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales,

respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus



competencias y su autonomía», y que «Los gobiernos autónomos descentralizados se

someterán a reglas fiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del

Presupuesto General del Estado, de acuerdo con la ley».

3.8.1.4.- Etapas del ciclo presupuestario

Las etapas del ciclo presupuestario de los gobiernos autónomos descentralizados,

conforme al Capítulo VII «Presupuesto de los Gobiernos Autónomos» del

COOTAD, son la formulación del presupuesto, aprobación y sanción del

presupuesto, ejecución del presupuesto y, clausura y liquidación del presupuesto, con

diferencias frente a las etapas del ciclo presupuestario establecido en el Art. 96 del

del «Código orgánico de planificación y finanzas públicas» 22, de cumplimiento

obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público.

Los conceptos generales de las etapas del ciclo presupuestario de los gobiernos

autónomos descentralizados de conformidad con el COOTAD o del Código

Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas [COPYFP] por la falta, son los

siguientes:

3.8.1.4.1.- Formulación del Presupuesto

La formulación del presupuesto, de conformidad con el Art. 98 del COPYFP, es una

etapa del ciclo presupuestario que «…consiste en la elaboración de las proformas que

expresan los resultados de la programación presupuestaria, bajo una presentación

estandarizada según los catálogos y clasificadores presupuestarios, con el objeto de

facilitar su exposición, posibilitar su fácil manejo, su comprensión y permitir la

agregación y consolidación».

22 Las etapas del ciclo presupuestario establecido en el Art. 96 del «Código orgánico de planificación

y finanzas públicas» (COPYFP), publicado en el segundo suplemento del R. O. NO. 306 del 22 de

octubre de 2010, son programación presupuestaria, formulación presupuestaria, aprobación

presupuestaria, ejecución presupuestaria y, evaluación y seguimiento presupuestario.



La elaboración o formulación de las proformas presupuestarias tiene como

fundamento los resultados de la programación presupuestaria23 por cuanto, de

conformidad con el Artículo 233 del COOTAD, le proporciona el insumo para la

elaboración del presupuesto, al disponer a las dependencias de los gobiernos

autónomos descentralizados a «… preparar antes del 10 de septiembre de cada año su

plan operativo anual y el correspondiente presupuesto para el año siguiente, que

contemple los ingresos y egresos de conformidad con las prioridades establecidas en

el plan de desarrollo y ordenamiento territorial y bajo los principios de la

participación definidos en la Constitución y la ley»; con criterios referidos a que

[Artículo 234 del COOTAD] la formulación de cada plan operativo anual debe

«…contener una descripción de la magnitud e importancia de la necesidad pública

que satisface, la especificación de sus objetivos y metas, la indicación de los recursos

necesarios para su cumplimiento; la formulación de los programas «… en función

de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial; y, «a fin de hacer posible su

evaluación técnica, las dependencias de los gobiernos autónomos descentralizados

deberán presentar programas alternativos con objetivos de corto, mediano y largo

plazo».

El presupuesto debe conservar la estructura del presupuesto gobierno autónomo

descentralizado [Artículo 221 del COOTAD] que consta de tres partes denominadas

ingresos, egresos y disposiciones generales, adicionalmente de un «anexo con el

detalle distributivo de sueldos y salarios» con el « …respectivo financiamiento para

dar cumplimiento a los contratos colectivos, actas transaccionales o sentencias

dictadas sea por los tribunales de conciliación y arbitraje o, los jueces laborales o

constitucionales». Los ingresos del presupuesto deben agruparse por títulos y

capítulos y distribuirse por partidas; los egresos deben agruparse por programas,

23 Programación presupuestaria, es una fase del ciclo presupuestario en la que «…se definen los

programas, proyectos y actividades a incorporar en el presupuesto, con la identificación de las metas,

los recursos necesarios, los impactos o resultados esperados de su entrega a la sociedad; y los plazos

para su ejecución» [Art 97 del COPYFP].



subprogramas y proyectos [Artículo 222 del COOTAD]; y, las disposiciones

generales prepararse considerando las «normas necesarias para el mejor

cumplimiento del presupuesto», sin incorporar disposiciones constantes en «la ley o

en un reglamento general sobre la materia».

3.8.1.4.2.- Aprobación y Sanción del Presupuesto

La aprobación y sanción del presupuesto puede definirse como una etapa del ciclo

presupuestario en la que se estudia y analiza el proyecto de presupuesto y se adoptan

decisiones definitivas para ponerlo en vigencia en el respectivo ejercicio financiero,

por medio de procedimientos constantes en normas y disposiciones legales

aplicables.

La aprobación del presupuesto del gobierno autónomo descentralizado respectivo

debe producirse en «dos sesiones hasta el 10 de diciembre de cada año,

conjuntamente con el proyecto complementario de financiamiento, cuando

corresponda. Si a la expiración de este plazo no lo hubiere aprobado, éste entrará en

vigencia» [Artículo 245 del COOTAD]; y, la sanción lo realizará la máxima

autoridad del ejecutivo luego de aprobado el proyecto de presupuesto por el

legislativo del gobierno autónomo descentralizado «…dentro del plazo de tres días y

entrará en vigencia, indefectiblemente, a partir del primero de enero».

3.8.1.4.3.- Ejecución del Presupuesto

La ejecución presupuestaria «es una fase del ciclo presupuestario que comprende el

conjunto de acciones destinadas a la utilización óptima del talento humano, y los

recursos materiales y financieros asignados en el presupuesto con el propósito de

obtener los bienes, servicios y obras en la cantidad, calidad y oportunidad previstos

en el mismo» [Art 97 del COPYFP].



El proceso de ejecución del presupuesto comprende básicamente la programación de

actividades, el establecimiento de cupos de gasto, el pago de obligaciones y las

reformas al presupuesto.

La programación de actividades [Artículo 250 del COOTAD] consiste en elaborar

la «…programación de actividades de los gobiernos autónomos descentralizados...»

y someter a «…consideración del ejecutivo del gobierno autónomo un calendario de

ejecución y desarrollo de actividades, detalladas por trimestres, el mismo que se

conocerá en el seno de la asamblea territorial o del organismo que en cada gobierno

autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación.

Esta programación guardará coherencia con el plan de desarrollo y de ordenamiento

territorial»; el establecimiento de cupos de gasto [Artículo 251 del COOTAD]

consiste en estudiar los «calendarios de ejecución y desarrollo de actividades»,

relacionar con las» previsiones mensuales de ingresos» y, proceder a fijar para cada

«programa y subprograma, las prioridades y cupos de gasto correspondientes»; el

pago de obligaciones, comprende la entrega de valores a sus propios beneficiarios

por compromisos y obligaciones contraídas con cargo al presupuesto del ejercicio

vigente [ Artículo 253/4 del COOTAD]; y, las reformas al presupuesto, producto

de la ejecución del presupuesto, puede realizarse modificaciones de la estructura del

presupuesto aprobado a través de medios como: traspasos, suplementos y

reducciones de créditos [Artículo 255 del COOTAD].

3.8.1.4.4.- Clausura y Liquidación del Presupuesto

La clausura y liquidación es una etapa del ciclo presupuestario, que comprende un

conjunto de decisiones y operaciones que se dan con motivo de la finalización del

ejercicio financiero, con relación al cumplimiento de las disposiciones legales con el

fin de demostrar los resultados de la ejecución del presupuesto a base de informes del

ejercicio respectivo.



Los presupuestos de los GAD se clausuran definitivamente hasta el 31 de diciembre

de cada año [Artículo 263 del COOTAD], esto implica que después de esta fecha, los

ingresos que se recauden se «acreditarán en el presupuesto vigente a la fecha en que

se perciban» y que «no se podrán contraer obligaciones que afecten al presupuesto

del ejercicio anterior».

La liquidación del presupuesto comprende el cierre del ejercicio presupuestario a

base de la formulación de los informes financieros hasta el 31 de enero por la unidad

financiera o quien haga sus veces, para la Rendición de Cuentas [Artículo 266 del

COOTAD] a la «…asamblea territorial o al organismo que en cada gobierno

autónomo descentralizado se establezca como máxima instancia de participación,

para informar sobre la ejecución presupuestaria anual, sobre el cumplimiento de sus

metas, y sobre las prioridades de ejecución del siguiente año».

3.8.1.4.5.- Mecanismos de financiamiento del Presupuesto

Los mecanismos de financiamiento del presupuesto de los gobiernos autónomos

descentralizados y regímenes especiales, en especial de los gobiernos municipales,

en la perspectiva de alcanzar una autonomía financiera a través de la generación de

sus propias rentas, de conformidad con el mandato constitucional, constituyen el

ejercicio de una verdadera autonomía por que pasa por la posibilidad real de generar

sus propios recursos para financiar el ejercicio de las competencias y posibilitar el

cumplimiento de los fines esenciales de la organización social, so pena de que el

costo de los servicios deje de ser competitivo.

La autonomía financiera constituye un componente básico que apoya a la autonomía

política y administrativa de los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes

especiales en la formulación y cumplimiento de las competencias para alcanzar sus

fines en beneficio de sus habitantes. El COOTAD [Artículo 5] define a la autonomía

financiera, como «… el derecho de los gobiernos autónomos descentralizados de

recibir de manera directa, predecible, oportuna, automática y sin condiciones, los



recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto General de

Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus propios recursos, de

acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley».

Figura Nº 3-1: Autonomía de los GAD

Fuente: Materiales del VII Simposio Nacional de Desarrollo Urbano y Planificación Territorial y

COOTAD

Elaboración: Autor

La autonomía financiera en sentido general se alcanza a través del principio de

equilibrio presupuestario entre ingresos y egresos, en caso de desequilibrio la

variación explicará el grado de dependencia del Estado o de otros organismos; como

la Constitución vigente determina que «Los gobiernos autónomos descentralizados



generarán sus propios recursos financieros y participarán de las rentas del Estado, de

conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad» [Art. 270]

y «equidad interterritorial» [Art. 163 del COOTAD], lo que conlleva a deducir que

los GAD nunca alcanzarán una autonomía financiera por la dependencia de las rentas

del Estado de acuerdo con la norma constitucional, lo cual tampoco es malo

especialmente para la sociedad, al contrario beneficia, especialmente a las clase de

menos recursos si se aplican tarifas diferenciadas a través de las respectivas políticas.

En este contexto, los mecanismos de financiamiento propios, constituyen los

ingresos propios que por mandato constitucional o legal se reconocen a los gobiernos

autónomos descentralizados como organismos estatales dotados de autonomía

política, administrativa y financiera para el ejercicio de sus competencias y la

consecución del buen vivir de la población, procurando la estabilidad económica.

La autonomía financiera, se encuentra bajo el control social, por cuanto las normas

legales disponen que «Los gobiernos autónomos descentralizados observarán reglas

fiscales sobre el manejo de los recursos públicos, de endeudamiento y de la

cooperación, de acuerdo con la ley que regule las finanzas públicas e incorporarán

procedimientos eficaces que garanticen la rendición de cuentas ante la ciudadanía

sobre el uso y manejo de los recursos financieros [Art. 164 del COOTAD]».

3.8. Conclusiones

La relación del sistema de competencias para el buen vivir de la población con los

principios generales del derecho ambiental internacional, en términos generales, es

concordante, especialmente con el “Principio del desarrollo sostenible”, sin embargo

no constan expresamente los componentes en el diseño de las competencias,

situación que puede ser resuelta por los gobiernos autónomos descentralizados por

medio del diseño de estrategias jurídicas a través de ordenanzas donde se armonice



jurídicamente la relación entre ambiente y colectividad, conforme al componente

“integración” del medio ambiente y desarrollo.



CAPITULO IV

DISCUSIONES DE RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN

4.1. Conclusiones y recomendaciones doctrinarias; 4.2. Conclusiones y recomendaciones

metodológicas; y, 4.3. Conclusiones y recomendaciones operacionales.

Abstract: La discusión de resultados de la investigación del sistema constitucional de competencias

por gobiernos autónomos descentralizados tiene que ver con la formulación de conclusiones y

recomendaciones de tipo doctrinario, metodológico y operativo a base de los resultados obtenidos.

4.1.- Conclusiones y Recomendaciones Doctrinarias

4.1.1. Interpretación de las normas constitucionales sobre ambiente y desarrollo

Conclusión 1: Los principios generales del derecho internacional público emanados

de los tratados internacionales sobre medio ambiente y desarrollo, especialmente los

relativos a la sustentabilidad del ambiente y desarrollo, han sido incorporados en la

Constitución de la República con cierta ambigüedad por la falta de definición de

determinados conceptos de las normas constitucionales sobre medio ambiente y

desarrollo sustentable tanto a nivel nacional como a nivel internacional,

especialmente los derivados de los principios del derecho ambiental internacional sin

«significado definido» y de la distinción teórica entre Derecho Ambiental

internacional y Derecho Internacional para el desarrollo sostenible.

La ambigüedad en la conceptualización, dada la dificultad en la interpretación usual

de las normas constitucionales relativas al medio ambiente y desarrollo sustentable,

de conformidad con las necesidades de aplicación «simple y llana» del derecho,

generando diferentes puntos de vistas sobre los conceptos contenidos en la norma.

Recomendación 1: Motivar a los académicos y jurisconsultos a profundizar en los

estudios doctrinarios que soporta a la Constitución, especialmente en la definición de

los conceptos nuevos e imprecisos relativas al medio ambiente y desarrollo



sustentable, a la luz del derecho internacional público, para una mayor compresión

del espíritu de las normas constitucionales, eficacia en la aplicación por los gobiernos

autónomos descentralizados durante la gestión del desarrollo, eficaz defensa, impere

la justicia sin dilatorias y se alcance el buen vivir/vivir bien de la sociedad.

4.1.2. Ejercicio de la Competencia Territorio por los GAD

Conclusión 2: Los órganos estatales titulares de la competencia territorio corren el

riesgo de afectación del ejercicio de las competencias para el buen vivir, dado la

fragmentación de la potestad estatal en varios niveles de organización dentro de una

extensión territorial del Estado relativamente pequeña.

Recomendación 2: Motivar a los juristas constitucionales, con participación eruditos

en los diversos campos teóricos del ambiente y desarrollo, a realizar estudios

relativos a la determinación de los niveles de organización territorial que permitan

gestionar el buen vivir de la población sin afectar a la estabilidad del medio

ambiente.

4.1.3. Interrelación del Sistema de Competencias con Principios del Desarrollo

Sustentable

Conclusión 3: Es concordante en términos generales la relación del sistema de

competencias de los GAD con los principios con el “Principio del desarrollo

sostenible” del derecho ambiental internacional, sin embargo no se incorporan

expresamente los valores del desarrollo sustentable en el diseño de las competencias

atribuidas a los gobiernos autónomos descentralizados.

Recomendación 3: Los gobiernos autónomos descentralizados, deberán resolver la

situación por medio del diseño de estrategias jurídicas a través de ordenanzas donde

se armonice jurídicamente la relación entre ambiente y colectividad, conforme al



enfoque (“integración”) de los tratados internacionales suscriptos por el país y en

coordinación con los niveles de previstos en el COTAD.

4.2.- Conclusiones y Recomendaciones Metodológicas

4.2.1. Sistematización de competencias para el buen vivir

Conclusión 4: Los principales conclusiones de la sistematización de competencias

son las siguientes:

Competencias constitucionales de los GAD: Se encuentra por redefinirse y

desarrollarse en sus aspectos innovadores o modificatorios el statu quo

anterior de los gobiernos autónomos descentralizados, desde la perspectiva de

las disposiciones constantes en la Constitución vigente.

Diferencias de competencias constitucionales de años 1998 y 2008: En

proceso de identificación de las competencias que el gobierno central debe

transferir a los gobiernos autónomos descentralizados, de manera obligatoria

conforme a la Ley, lo referente a funciones, atribuciones, responsabilidades y

recursos para la gestión del buen vivir.

Indicadores medición del cumplimiento de competencias: Insipiente

proceso de construcción de indicadores que proporcionen información sobre

la calidad con la que se están otorgando los servicios públicos a la población

por la administración pública, de acuerdo a los estándares establecidos

durante la planificación estratégica del desarrollo, en relación con las

necesidades y expectativas de la población.

Recomendación 4: Las organizaciones de los gobiernos autónomos descentralizados

deben incentivar la investigación de los temas relacionados con el ejercicio de las

competencias por sistemas de desarrollo, con la finalidad de contar con opiniones



procesadas o consistentes para formular políticas de gestión del desarrollo para

mejora la calidad de vida o el buen vivir de la población, como también para

impulsar reformas al ordenamiento jurídico del país.

4.2.2. Conformación de regiones autónomas de manera voluntaria

Conclusión 5: Las provincias tiene un plazo de ocho años para conformar regiones

autónomas de manera voluntaria conforme a las normas constitucionales, quienes no

hayan logrado integrarse dentro de una región una vez vencido el plazo establecido,

se integrarán por disposición de una ley, es decir que la regionalización no queda a

la sola voluntad política de las autoridades de los consejos provinciales, sino que

debe cumplirse inexorablemente por disposición de la Ley. Por otra parte, en cuanto

al estatuto de autonomía regional, la constitución vigente «…no resuelve el tema de

su jerarquía dentro del ordenamiento jurídico, pues tampoco en la disposición que

regula este tema lo incluye, lo cual puede ser fuente de conflictos». Otra forma de

organización territorial, a manera de región es la conformación de mancomunidades

a base de la agrupación de las regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas,

conforme al Art. 243 de la CV, con la finalidad de mejorar la gestión de sus

competencias y favorecer sus procesos de integración, a través una ley que regulará

la creación, estructura y administración.

Recomendación 5: Los consejos provinciales deben tomar la iniciativa de conformar

las regiones autónomas considerando los aspectos afines entre otros los «culturales,

históricos, productivos, hidrográficos, uso del suelo, infraestructura, población»,

incentivos de beneficios previstos y el riesgo de ser integrado a una región por

mandato de la Ley, para el efecto se puede partir con el estudio de la regionalización

propuesta por el «Gobierno Nacional».



4.2.3 Atribución de competencias por niveles de gobierno autónomo

descentralizado.

Conclusión 6: La atribución de los sistemas constitucionales de competencias,

efectuada de conformidad con la Constitución vigente, segmenta el ejercicio de la

competencia, generando el riesgo de una gestión limitada, incremento del costo de

ejercicio de la competencia y conflictos entre autoridades de los niveles de gobierno,

por la aparente superposición de competencias atribuidas.

Recomendación 6: Incentivar a académicos y jurisconsultos a analizar con mayor

alcance la atribución de competencias por materia en los niveles de gobierno

autónomo descentralizado, a fin obtener conclusiones que permitan formular criterios

para reformas y mejoras de la gestión del sistema de competencias.

4.3.- Conclusiones y Recomendaciones Operacionales

4.3.1 Conocimiento de la base legal por los gobiernos autónomos

descentralizados

Conclusión 7: Los gobiernos autónomos descentralizados, especialmente los

denominados «pequeños», tienen un bajo nivel de conocimiento de las principales

normas y disposiciones constitucionales y legales que rigen la organización de los

gobiernos autónomos descentralizados, tales como la «Constitución de la República

del Ecuador», publicada en el R. O. No. 449 del 20 de Octubre de 2008; «Código

Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización» [COOTAD],

publicado en el primer suplemento del R. O. NO. 303 del 19 de octubre de 2010;

«Código orgánico de planificación y finanzas públicas», publicado en el segundo

suplemento del R. O. NO. 306 del 22 de octubre de 2010; y, otras normas legales

expedidas antes o después de la Constitución vigente relativas a la organización y

funcionamiento de los entes citados, por la falta de suficientes eventos de

capacitación.



Recomendación 7: Las asociaciones de gobiernos autónomos descentralizados,

deben planificar y llevar a cabo eventos de capacitación sobre el marco jurídico

relacionado con el desarrollo de la organizaciones por niveles de gobierno

autónomo, para una gestión eficaz y legal del desarrollo para la calidad de vida o

vivir bien/buen vivir.

4.3.2 Consistencia de las normas de ciclo presupuestario de los gobiernos

autónomos descentralizados

Conclusión 8: A simple vista se observa la existencia de inconsistencias del ciclo

presupuestario de los gobiernos autónomos descentralizados del COOTAD con el

ciclo presupuestario del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, por

la diferente denominación y secuencia lógica presentada, aparte de la insuficiente

definición de las etapas del ciclo presupuestario.

CICLO DEL COOTAD CICLO DEL COPYFP

Programación presupuestaria

Formulación del presupuesto Formulación presupuestaria

Aprobación y sanción del presupuesto Aprobación presupuestaria

Ejecución del presupuesto Ejecución presupuestaria

Clausura y liquidación del presupuesto Evaluación y seguimiento presupuestario

Tabla 4-1: CICLOS DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO

Fuente: COOTAD y COPYFP.

Elaboración: Autor

Recomendación 8: Los organizaciones de los gobiernos autónomos descentralizados

deben definir el proceso presupuestario en el cual se ha de especificar sus etapas, a

través de un manual de presupuestos para aplicación coherente de la planificación y

programación de la distribución de los recursos en los respectivos GAD en función

de las poblaciones (rurales) con extrema pobreza.



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ANEXOS



N° Año

Lugar donde se ha

reunido la

Constituyente

Comentarios

1 1830 RiobambaSe reúne el 14 de agosto, la preside José Fernández Salvador. Tuvo como objetivo la creación de la República del Ecuador, y nombró a Juan

José Flores como presidente provisional. Redacta la primera Constitución y elige al General Juan José Flores, primer Presidente Constitucional.

2 1835 Ambato Presidida por José Joaquín de Olmedo, redactó la segunda Constitución, eligiendo al Dr. Vicente Rocafuerte como presidente de la República.

3 1843 Quito

La preside Francisco Marcos, elaborando la tercera Constitución llamada Carta de la Esclavitud y eligió a Juan José Flores como presidente.

Disponía que el Congreso se reuna solo cada cuatro años. La duración del mandato presidencial y de la Cámara de Diputados era de ocho años.

Los Senadores eran elegidos para periodo de 12 años.

4 1845 CuencaEs presidida por Pablo Merino, redacta la cuarta Constitución que legitimaba la Revolución Marcista que derrocó a Flores e instauró un

Triunvirato Provisional, liderado por Vicente Ramón Roca.

5 1850- 1851 Quito La preside Ramón de la Barrera, elaboró la quinta Constitución y eligió a Diego Noboa como Presidente Constitucional.

6 1851 Guayaquil Es presidida por Pedro Moncayo, redactando la sexta Constitución y se designó como presidente al General José María Urbina.

7 1861 QuitoLa presidió el General Juan José Flores, redactó la séptima Constitución y se designó como presidente Redacción de una nueva Constitución y

se designó como presidente aGabriel García Moreno.

8 1869 Quito

Fue presidida por Rafael Carvajal, redactó la octava Constitución, llamada la Carta Negra, y permitió la segunda presidencia de Gabriel García

Moreno. Impuso la pena de muerte por delitos políticos y prohibía cultos y religiones, excepto la Católica.Para ser ciudadano se exigía ser

católico.

9 1878 AmbatoEs presidida por el General José María Urbina, redactó la novena Constitución y nombramiento del General Ignacio de Ventimilla como

presidente, después del derrocamiento deAntonio Borrero.

10 1884 QuitoLa preside Francisco J. Salazar, redacta la décima Constitución y nombra como presidente a José María Plácido Caamaño, luego de la dictadura

de Ignacio Ventimilla.

11 1896- 1897 GuayaquilPrimera Constitución Liberal, tras la revolución del 5 de junio y eligió presidente al general Eloy Alfaro. Se establece la libertad de culto, deroga la

pena de muerte e impuso la igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley.

12 1906 QuitoSegunda constitución Liberal y eligió presidente al general Eloy Alfaro. Esta Constitución es llamada "atea" por los conservadores, porque

separa la iglesia del Estado.

13 1928 Quito Nueva Constitución y elección para la presidencia de Isidro Ayora. Incluye los logros de la Revolución Juliana de 1925.

14 1938 QuitoConvocada por Alberto Enríquez, la Asamblea Constituyente promulgó la nueva Constitución y eligió como presidente a Aurelio Narváez. Sin

embargo nunca entro en vigencia pue fue derogada por Narváez.

15 1945 QuitoRedacta una Constitución producto de la Revolución de Mayo que derrocó al presidente Carlos Arroyo del Río. Nombra presidente a José María

Velasco Ibarra.

16 1946 Quito Convocada por José María Velasco Ibarra después de dar un golpe de estado, se elabora una nueva Constitución.

17 1966 Quito Convocada por Clemente Yerovi. Elabora la Carta Magna y elige presidente a Otto Arosemena Gómez.

18 1978 QuitoConvocada por Gobierno Militar. Elabora la Carta Magna y permite la elección como Presidente de Jaime Roldós Aguilera. Fue aprobada mediante

referendo y permitió al Estado ecuatoriano el retorno al ejercicio democrático de poderes.

19 1997- 1998Ambato, Quito,San

golquí y Riobamba

Se instaló como Asamblea Constitucional pero luego se autodenominó Constituyente. Redactó una nueva Constitución y legalizó el gobierno de

Fabián Alarcón.

20 2007 -2008 MontecristiConvocada por Rafael Correa. Se instala la Asamblea Nacional Constituyente respaldada por una consulta popular y es aprobada en referendum

en 2008.

FUENTE: http://es.wikipedia.org/wiki/Historia_del_constitucionalismo_ecuatoriano

ANEXO N° 01: CONSTITUCIONES DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR



CODIGO SISTEMAS COMP. EXCLUSV. TEMA O HIPOTESIS INDICADOR DE INSUMO O ESTADO INDICADOR DE PROCESAMIENTO O PRESION INDICADOR DE GESTION O RESPUESTA

I.- SOBERANIA LOCAL Art. 262, núm 5. Calidad de Vida o buen v iv ir Calidad de Vida o buen v iv ir Equidad social Participación ciudadana

II.- INSTITUCIONAL 262, num 1. Desarrollo Institucional Desempeño Institucional efectiv idad del desempeño Economía del desempeño

2.1 GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO Gobernabilidad % de actores sociales por sectores sociales % de integrantes de la sociedad civil por organismos de la organización sociales % de cumplimiento de las resoluciones adoptdas

2.2.- GESTION Y DESARROLLO SOCIAL Art. 263, núm 4. Gestión ambiental % de políticas por sistemas ambientales % del cumplimiento de las políticas por sistemas ambientales % de acciones adoptadas por sistemas ambientales

2.2.1.- Sistema de gestión de los recursos naturales Política ambiental % de políticas por elemento de la naturaleza % del cumplimiento de las políticas por elemento de la naturaleza % de acciones adoptadas por elemento de la naturaleza

2.2.2.- Sistema de gestión del desarrollo humano Política social % de políticas por elemento de la activ idad humana % del cumplimiento de las políticas por elemento de la actividad humana % de acciones adoptadas por elemento de la activ idad humana

2.2.2.1.- Sistema de Competitiv idad Económica Política económica % de políticas por activ idad económica % del cumplimiento de las políticas por por activ idad económica % de acciones adoptadas por por activ idad económica

2.2.2.2.- Sistema de Bienestar Social Política de bienestar % de políticas por servicios básicos % del cumplimiento de las políticas por serv icios básicos % de acciones adoptadas por serv icios básicos

2.2.2.3.- Sistema de Obras y Serv icios Comunitarios Política comunitaria % de políticas por obras y serv icios % del cumplimiento de las políticas por obras y serv icios % de acciones adoptadas por obras y serv icios

2.3.- GESTION DE RECURSOS INSTITUCIONALES Art. 263, núm 8. Autonomía institucional % de recursos programados por tipo competencias % del consecución de los recursos programados por tipo competencias % de acciones adoptadas sobre recursos por tipo competencias

III.- DESARROLLO SOCIAL Desarrollo Sustentable Sustentabilidad del Desarrollo Nivel de la sustentabilidad del sesarrollo % de acciones adoptadas por desigualdaddesarrollo sustentable

3.1.- SISTEMAS NATURAL: 262, num 2. Naturaleza estable Estabilidad del ente natural Nivel de estabilidad del ente natural % de acciones adoptadas por brechas en la estabilidad del ente natural

3.1.1.- Sistema de recursos físicos Art. 263 núm 1. Estabilidad de los recursos físicos Nivel de estabilidad de los recursos físicos % de acciones adoptadas por brechas en el Nivel de estabilidad de los recursos físicos

3.1.1.1.- Litosfera: Art. 264 núm 12. Suelo Calidad de las partículas del suelo por sectores % de áreas de terreno erosionadas por sectores % de rehabilitación de áreas de terreno erosionadas por sectores

Hidrosfera Agua dulce *Extracción/Disponibilidad *Uso del agua/población * Precio del agua/costo de aprovisionamiento

Atmósfera *Calidad del aire. *Carga contaminante *Enfermedades relacionadas al medio ambiente Medidas prev entiv as de contaminación ambiental

Sistema de recursos bióticos Art. 267 núm 4. Estabilidad de los recursos bióticos Nivel de estabilidad de los recursos bióticos % de acciones adoptadas por brechas en el nivel de estabilidad de los recursos bióticos

3.2.- SISTEMAS ARTIFICIAL Art. 263, núm 4. Desarrollo Humano Equitativo Equidad del desarrollo humano Nivel de equidad del desarrollo humano % de acciones adoptadas por desigualdad del desarrollo humano

3.2.1.- Demografía *Demografía *Indice de crecimiento de población * Densidad de población *Tasa de fecundidad

3.2.2.- Político Art. 264 núm 14 Tendencia Ideológica Partidos políticos Militantes por partidos políticos Alcaldes por partidos políticos y género

3.2.3.- Económico Art. 264 núm 5 y 9. *Pobreza *Distribución de riqueza *Ahorro auténtico/PIB *Gastos para serv icios sociales básicos/gasto público total

3.2.4.- Social Art. 264 núm 4 y 7. *Salud *Gastos Enfermedad *Esperanza de v ida *Gastos de Salud/ PIB

*Educación *Matriculación Escolar *Indice de Alfabetización adulta *Gastos de Educación percápita.

3.2.5.- Comunitario Art. 267 núm 2 y 8. *Infraestructura *Vehículos de motor percápita Nro de kilómetros por organización comunal *Gastos infraestructura/PIB

3.3.- SISTEMA DE INTERCAMBIO SOCIAL : Art. 263, núm 5 y 6 . Intercambio Social Equitativo Equidad del Intercambio Social Nivel de equidad del intercambio social % de acciones adoptadas por por desigualdad del intercambio social

* Indicadores tomados de la "Matriz de Sustentabilidad" del Banco Mundial

ANEXO N° 02INDICADORES SUSTENTABLES POR COMPETENCIAS

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