URBANISMO AMBIENTAL Y EVALUACIÓN … · trabajo del Área de Derecho administrativo de la Universidad de Girona, SEJ 2005-01717 «El urbanismo como política europea medioambiental

URBANISMO AMBIENTAL Y

EVALUACIÓN ESTRATÉGICA

ADAPTADO A LA LEY 8/2007DE SUELO Y A LA LEY 9/2006SOBRE EVALUACIÓN DE LOS

EFECTOS DE DETERMINADOS

PLANES Y PROGRAMAS EN

EL MEDIO AMBIENTE

María Mercedes Cuyás Palazón

CONSEJO EDITORIAL

MIGUEL ÁNGEL COLLADO YURRITA

MARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR

JOAN EGEA FERNÁNDEZ

JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET

FRANCISCO RAMOS MÉNDEZ

SIXTO SÁNCHEZ LORENZO

JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ

JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ

BELÉN NOGUERA DE LA MUELA

RICARDO ROBLES PLANAS

JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZDirector de Publicaciones

URBANISMO AMBIENTAL Y

EVALUACIÓN ESTRATÉGICA

ADAPTADO A LA LEY 8/2007DE SUELO Y A LA LEY 9/2006SOBRE EVALUACIÓN DE LOS

EFECTOS DE DETERMINADOS

PLANES Y PROGRAMAS EN

EL MEDIO AMBIENTE


Prólogo de Joan M. Trayter Jiménez

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penalvigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuye-re o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquiertipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectualo de sus cesionarios.

© 2007 María Mercedes Cuyás Palazón© 2007 Atelier

Via Laietana 12, 08003 Barcelonae-mail: [email protected].: 93 295 45 60

I.S.B.N.13: 978-84-96758-18-6I.S.B.N.10: 84-96758-18-4Depósito legal: B-33.541-2007

Diseño y fotocomposición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelonawww.addenda.es

Impresión: Winihard Gràfics

Colección: Atelier AdministrativoDirectores:Joan Manel Trayter(Catedrático de Derecho administrativo)

Belén Noguera de la Muela(Profesora titular de Derecho administrativo)

Esta publicación se inscribe en el Proyecto de Investigación del grupo detrabajo del Área de Derecho administrativo de la Universidad de Girona, SEJ2005-01717 «El urbanismo como política europea medioambiental y de cohe-sión social en el s. XXI», dirigido por el profesor Dr. D. Joan M. Trayter Jiménez.

A mis padres

9

ÍNDICE

ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

CAPÍTULO I.EL SUELO COMO RECURSO AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

I.1. Introducción. Nuevas perspectivas ambientales del suelo ysus instrumentos de planificación: el urbanismo y la ordenaciónterritorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

I.2. El suelo como elemento ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41I.2.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41I.2.2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

I.2.2.1. Ámbito internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43I.2.2.2. Ámbito europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43I.2.2.3. Ámbito nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

I.2.3. Las líneas doctrinales de debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48I.3. La perspectiva medioambiental del suelo en el derecho

comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53I.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53I.3.2. La clasificación de las normas medioambientales . . . . . . . . . . . . . . 56I.3.3. Algunas reflexiones para futuras clasificaciones acordes

con la nueva línea de actuación comunitaria en materiade suelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

I.3.3.1. Estrategias innovadoras y su incidencia en laclasificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

I.3.3.2. Breves conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

CAPÍTULO II.LOS PRINCIPIOS DE INTEGRACIÓN Y SOSTENIBILIDAD: ELEMENTOS NECESARIOS

PARA LA NUEVA PERSPECTIVA AMBIENTAL DEL SUELO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

II.1. Introducción: el principio de integración y el desarrollosostenible. Cara y cruz de una misma moneda . . . . . . . . . . . . . . . . 75

II.2. El principio de integración: un medio para alcanzar eldesarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

II.2.1. Breve exégesis del principio de integración . . . . . . . . . . . . . . . 77II.2.2. Alcance y contenido del principio de integración . . . . . . . . . . 79

II.3. El principio de integración: un medio para impulsar laactuación comunitaria en la planificación y uso del suelosostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

II.4. El desarrollo sostenible: el fin a alcanzar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83II.4.1. Exégesis del desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83II.4.1.1. Aproximación al concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85II.4.1.2. El desarrollo sostenible. De la Conferencia de Estocolmo

a la de Johannesburgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87II.4.2. El desarrollo sostenible en el derecho comunitario . . . . . . . . . . . 95

II.4.2.1. La sostenibilidad en los Tratados hasta la ConstituciónEuropea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

II.4.2.2. Acciones concretas para la sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . 98II.4.2.2.1. El V Programa de Acción en Materia de Medio

Ambiente y Desarrollo Sostenible 1993-2000 . . . . . . 98II.4.2.2.2. La Carta de Aalborg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100II.4.2.2.3. La Estrategia Europea para Un Desarrollo

Sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108II.4.2.2.4. El VI Programa de Acción «Medio Ambiente 2010:

Nuestro Futuro, Nuestra Elección» . . . . . . . . . . . . . . . 110II.4.3. La sostenibilidad ambiental, económica y social: los tres

pilares del desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115II.4.3.1. La sostenibilidad ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115II.4.3.2. La sostenibilidad ambiental económica . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

II.4.3.2.1 Acercamiento a las posturas económicas y lasostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

II.4.3.2.2 Los aspectos de la sostenibilidad económicareclamados por Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

a) Empresas más sostenibles y creación de nuevasempresas ecológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

b) Inversiones y movimientos de capital mássostenibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

c) Investigación y desarrollo sostenibles. La economíadel conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

II.4.3.3. La sostenibilidad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128II.5. ¿Es el desarrollo sostenible algo más que un principio? El derecho

a la sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131


10

CAPÍTULO III.ALGUNOS REPLANTEAMIENTOS COMPETENCIALES DESDE LA RECEPCIÓN DE

LA SOSTENIBILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

III.1. La competencia sobre sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137III.2. La recepción comunitaria del derecho sostenible en el

urbanismo y la ordenación del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150III.3. La distribución competencial comunitaria en materia de

ordenación del territorio y uso del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154III.3.1. El artículo 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

III.3.1.1. El articulo 175 en la redacción del Tratado deÁmsterdam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

III.3.1.2. El artículo 175 en la redacción del Tratado de Niza . . . . . 166III.3.1.3. El artículo 175 en la redacción del Proyecto de

Constitución Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169III.3.2. El principio de subsidiariedad en el medio ambiente

urbanístico y territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169III.4. Redistribución de ámbitos, potestades y competencias en el

derecho ambiental, el urbanismo y la ordenación del territorioa la luz del principio de sostenibilidad en el derecho español . . . . 179

III.5. El problema competencial en la técnica de la evaluaciónambiental estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

CAPÍTULO IV.EL URBANISMO AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

IV.1. Introducción. La integración del derecho ambiental en elurbanismo y la ordenación territorial: El urbanismo ambiental . . . . 197

IV.2. Técnicas de cooperación vertical del Urbanismo ambiental deorden territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

IV.2.1. Los Planes y Programas Conjuntos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206IV.2.2. El Plan Integral de Ordenación Sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

IV.2.2.1. Características del Plan Integral de OrdenaciónSostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

IV.2.2.2. Procedimiento de elaboración y aprobación del PlanIntegral de Ordenación Sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

IV.2.2.3. Previsión legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225IV.2.3. Directrices básicas de la sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

IV.3. El desarrollo urbanístico sostenible: técnicas del urbanismoambiental de orden urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

IV.3.1. Concepto y contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229IV.3.2. Técnicas y principios del desarrollo urbanístico sostenible . . . . . 231IV.3.3. El desarrollo urbanístico sostenible en la Ley 2/2002

de Urbanismo de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238IV.3.4. Otros modelos de recepción del desarrollo urbanístico

sostenible en legislaciones autonómicas: Madrid y Galicia . . . . . 254IV.3.5. El desarrollo urbanístico sostenible en la Ley Estatal

del Suelo de 10 de mayo de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

Urbanismo ambiental y evaluación estratégica

11

CAPÍTULO V.LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

V.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267V.2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268V.3. Concepto de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y notas

características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272V.3.1. El concepto de EAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272V.3.2. Notas características de la EAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

V.4. Diferencias entre la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y laEvaluación de Impacto Ambiental (EIA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

V.5. Modelos básicos de EAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292V.5.1. Modelos según Partidario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

V.5.1.1. Evaluación por partes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292V.5.1.2. Evaluación implícita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293V.5.1.3. Evaluación explícita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293V.1.5.4. Evaluación estratégica de sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

V.5.2. Modelos según Clark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293V.5.2.1. Evaluación estratégica completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294V.5.2.2. Apreciación / Evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294V.5.2.3. Evaluación de políticas basada en el análisis de

costo-beneficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294V.5.2.4. Evaluación ambiental estratégica progresista . . . . . . . . . . . . . 295

V.6. Dos modelos legislativos de evaluación ambiental estratégica:el holandés y el británico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

V.6.1. Aproximación a la EAE holandesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295V.6.2. Aproximación al modelo británico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

CAPÍTULO VI.EL MODELO DE EVALUACIÓN ADOPTADO POR LA COMUNIDAD EUROPEA.LA DIRECTIVA 2001/42/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO,DE 27 DE JUNIO DE 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

VI.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301VI.2. Análisis de la directiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

VI.2.1. Exposición de motivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303VI.2.2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306VI.2.3. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307VI.2.4. El procedimiento de evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314

VI.3. La Guía de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317VI.3.1. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318VI.3.2. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319VI.3.3. Supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

VI.4. Unas breves reflexiones a modo de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . 330


12

CAPÍTULO VII.LA TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL . . . . 333

VII.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333VII.2. La Ley estatal 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los

Efectos de Determinados Planes y Programas en el MedioAmbiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

VII.2.1. La condición de interesado y la acción pública:la Ley 27/2006, de 18 de julio, por lo que se regulanlos Derechos de Acceso a la Información, de ParticipaciónPública y de Acceso a la Justicia en materia deMedio Ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

VII.2.2. El principio de jerarquía y su incidencia en la evaluación . 340VII.2.3. El informe ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341VII.2.4. Derecho transitorio. Ámbito temporal de aplicación

de la Ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343VII.2.5. La regulación básica: Títulos I y II de la Ley 9/2006 . . . . . . 344VII.2.6. La EAE estatal. Título III de la Ley 9/2006 . . . . . . . . . . . . . . . 355

VII.3. Breve análisis de la EAE en los ordenamientos de lasComunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

VII.3.1. Una especial mención a los modelos canario y catalán . . . . . . . 360VII.3.1.1. El modelo canario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360VII.3.1.2. El modelo catalán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

VII.3.1.2.1. El informe ambiental del art. 10 del D. 287/03,de 4 de noviembre por el cual se aprobó elReglamento parcial de la Ley 2/02, de 14 demarzo, de Urbanismo de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . 367

VII.3.1.2.2. La DT 6ª del TR de la LUC. Un primer intentode transposición de la D. 2001/42/CE en losplanes urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

VII.3.1.2.3. El Decreto 305/2006, de 18 de julio, por elque se aprueba el Reglamento de la Ley deUrbanismo de Cataluña. Un segundo intentode transposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

a) El informe ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380b) La evaluación ambiental estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . 382

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393


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15

ABREVIATURAS

ART ArtículoATS Auto del Tribunal SupremoAUE Acta Única EuropeaBEI Banco Europeo de InversionesBOE Boletín Oficial del EstadoCCAA Comunidades AutónomasCDE Comité de Desarrollo EspacialCdR Comité de las RegionesCDT Comité de Desarrollo EuropeaCE Constitución EspañolaCEE Comunidad Económica EuropeoCEL Carta Europea del LitoralCEMAT Conferencia Europea de Ministros responsables

de la Política Regional y de Ordenación delTerritorio

CMMAD Comisión Mundial sobre Medio Ambiente yDesarrollo

CEOT Carta Europea de Ordenación del TerritorioCES Comité Económico y SocialCEU Centro de Estudios UniversitariosCI Constitución ItalianaCIG Conferencia IntergubernamentalCOM ComunicaciónCPER Contratos Plan Estado-RegiónCREA Capital Riego para Empresas en fase de Lanza-

mientoDA Disposición AdicionalDGXI Dirección General de Medio Ambiente, Seguri-

dad Nuclear y Protección Civil de la ComisiónEuropea

DIA Declaración Impacto AmbientalDL Decreto LegislativoDOCE Diario Oficial de la Comunidad EuropeaDT Disposición TransitoriaDUS Desarrollo Urbanístico SostenibleEAE Evaluación Ambiental EstratégicaECGIZC Estrategia Comunitaria de Gestión Integrada de

las Zonas CosterasEIA Estudio de Impacto AmbientalESPON Red Europea de Observatorios de Ordenación

del TerritorioETE Estrategia Territorial EuropeaEURATOM Tratado constitutivo de la Comunidad Europea

de la Energía AtómicaFEDER Fondo Europeo de Desarrollo RegionalFEI Fondos Europeos de IntegraciónFEOGA Fondo Europeo de Garantía AgrícolaFJ Fundamento JurídicoFSE Fondo Social EuropeoGIZC Gestión Integrada de las Zonas CosterasI+D Investigación y DesarrolloICLEI Consejo Internacional para la Iniciativa Ambien-

tal LocalIFOP Instrumento Financiero de Orientación a la PescaLGMA Ley General de Medio AmbienteLJCA Ley de la Jurisdicción Contencioso-AdministrativaLOPJ Ley Orgánica del Poder JudicialLOTC Ley Orgánica del Tribunal ConstitucionalLRJAP y PAC Ley de Régimen Jurídico de las Administracio-

nes Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún

LRSV Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen delSuelo y Valoraciones

LUC Ley de Urbanismo de CataluñaMA Medio AmbienteMAP Ministerio de Administraciones PúblicasMET Mecanismo Europeo para la TecnologíaMKRO Conferencia de Ministros responsables de la

Ordenación del Territorio (Alemania)OECE Organización Europea para la Cooperación Eco-

nómicaONG Organización No GubernamentalONU Organización de Naciones UnidasORATE Red Europea de Observatorios de Ordenación

del Territorio


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OSCE Organización de Seguridad y Cooperación enEuropa

PAC Política Agrícola ComúnPDU Plan de Desarrollo UrbanísticoPEOT Perspectiva Europea de Ordenación del TerritorioPE Plan EspecialPPEE Planes EspecialesPIB Producto Interior BrutoPIOS Plan Integral de Ordenación SosteniblePNB Producto Nacional BrutoPNUMA Programa de las Naciones sobre Medio AmbientePORN Planes de Ordenación de Recursos NaturalesPOUM Plan de Ordenación Urbana MunicipalPP Plan ParcialPPPP Planes ParcialesPYMES Pequeña y Mediana EmpresaRAP Revista Administraciones PúblicasRDL Real Decreto LegislativoREDA Revista Española de Derecho AdministrativoRJC Revista Jurídica de CataluñaRLUC Reglamento Ley Urbanismo de CataluñaRTE Redes TranseuropeasSEA Strategic Environment AssessmentSNU Suelo No UrbanizableSTC Sentencia Tribunal ConstitucionalSTS Sentencia del Tribunal SupremoSTSJ Sentencia del Tribunal Superior de JusticiaSTJCE Senencia del Tribunal de Justicia de la Comuni-

dad EuropeaSU Suelo UrbanoSUD Suelo Urbanizable DelimitadoSUND Suelo Urbanizable No DelimitadoTCE Tratado de la Comunidad EuropeaTCECA Tratado constitutivo de la Comunidad Europea

del Carbón y del AceroTJE Tribunal de Justicia EuropeoTJCE Tribunal de Justicia de la Comunidad EuropeaTR 92 Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen

del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado porReal Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio

TUE Tratado de la Unión EuropeaUE Unión Europea


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PRÓLOGO

I. El libro que el lector tiene en sus manos ancla sus orígenes en la tesisdoctoral que la autora defendió brillantemente en la Universitat de Girona bajoel título Urbanismo ambiental y evaluación estratégica. Con un tribunal com-puesto por los profesores Joaquín Tornos Mas, Maria Jesús Montoro, FrancinaEsteve, Blanca Lozano y Jesús Jordana Fraga, el citado trabajo recibió la máxi-ma calificación académica.

Y es que a poco que te adentres en él comprobarás, querido lector, comouna tesis doctoral ha de tener además de un aparato doctrinal y jurispruden-cial importante y un análisis del derecho comparado, una solución para cadaproblema que se plantee en la práctica, en el sentido que lo construido teóri-camente ha de resistir, sin problemas, el envite de la realidad y aportar la solu-ción más correcta. Hace años el profesor Alejandro Nieto nos decía que nopodía haber una teoría sin ser práctica y que la práctica diaria ha de estar sos-tenida por un buen soporte teórico.

Pues bien, he aquí el secreto de esta obra. La autora combina en su vidacotidiana esos dos aspectos del derecho. Es profesora de derecho administra-tivo de la Universidad de Girona y, además, compagina sus clases con el ejer-cicio de la profesión. Y ello se nota pues, si de verdad dedicas horas a la inves-tigación, surgen trabajos como este, trabajos por otro lado que ya comienzana dar sus frutos en el área del Derecho Administrativo de la citada universidad,donde en el marco del proyecto de investigación I+D del Ministerio de Uni-versidades, «el urbanismo como política europea medio ambiental y de cohe-sión social en el siglo XXI» ya ha visto la luz el libro Comentarios a la legisla-ción urbanística de Cataluña (cuatro reimpresiones, dos ediciones) y estaránen las librerías el estudio sobre la situación del litoral en Cataluña (Josep MªAguirre) y, en un futuro próximo, un trabajo que marcará, sin duda, un antesy un después en la ejecución de las sentencias urbanísticas (Gemma Geis).

II. Y es que el destino de la protección del medio ambiente está en el urba-nismo; y viceversa, un urbanismo sostenible y coherente solo puede darse conuna utilización racional del suelo y los recursos naturales.

En efecto, la primera elección del Derecho Urbanístico, entendido este, enlo que nos interesa, como un conjunto de reglas que regulan la ordenación ytransformación del uso del suelo y del subsuelo, su urbanización y edificacióntiene inevitablemente importantes consecuencias medio ambientales. De esemodo, por ejemplo, el artículo 25 de la Ley de Urbanismo de Cataluña (1/2005,de 26 de junio, en adelante LUC) atribuye a los planes de ordenación urba-nística municipal la clasificación del suelo del territorio en suelo urbano, nourbanizable y urbanizable. Ese régimen urbanístico del suelo determinará sudestino medioambiental. Si el plan urbanístico correspondiente considera losterrenos necesarios y adecuados para garantizar el crecimiento de la poblacióny su actividad económica regulará su transformación; en caso contrario, los pre-servará del proceso urbanizador y edificatorio.

Por tanto, la relación medioambiente-urbanismo viene desde el principio,desde la primera decisión que toman las autoridades urbanísticas. Así se encar-ga de concretarlo el artículo 47 de la LUC de Cataluña al decir que en el suelono urbanizable se prohíben las parcelaciones urbanísticas y los propietarios tie-nen derecho al uso de esos terrenos de acuerdo con su naturaleza rústica ysiempre con plena observancia del principio de utilización racional de los recur-sos naturales de conformidad también con la legislación protectora del medio-ambiente.

Asimismo, entre las determinaciones que se incluyen en los planes de orde-nación urbanística municipal se prevén algunas con importantes consecuenciasmedioambientales. De ese modo, la determinación de los indicadores de cre-cimiento, población y recursos, las previsiones sobre la disponibilidad de recur-sos hidráulicos y energéticos, la definición del sistema general de espacios librespúblicos en un mínimo de 20 metros cuadrados por cada 100 metros cuadra-dos de techo residencial, la concreción de los valores paisajísticos y medioam-bientales que han de protegerse (art. 58 LUC).

III. De todo ello se dieron cuenta las autoridades de la Unión Europea quehan establecido como uno de los objetivos de la Unión la protección del medioambiente con el fin de solucionar muchos problemas de la utilización racionaldel territorio y de preservar los recursos naturales, paisajísticos, históricos yarqueológicos de generaciones presentes y futuras. Nos explicamos. Nadie dudaque uno de los grandes problemas que tiene nuestro mundo globalizado es laprotección del medio ambiente. En España, el último informe de la ComisiónEuropea afirma que es el país más incumplidor tanto por el número de direc-tivas no transpuestas como por el número de condenas mediante la vía delrecurso por incumplimiento.

A nivel de derecho europeo, la protección del medio ambiente ha pasadopor tres hitos fundamentales, por tres etapas. Una primera, donde las políticascomunitarias han incidido de manera indirecta en la protección del medioambiente de los diversos territorios de los Estados miembros. Así ocurría cuan-do se redactaban normas sobre política agrícola común, transporte, o energía,regulando algunos aspectos de su protección. Una segunda fase que se iniciadespués del Acta Única Europea, donde el medio ambiente, además, pasa a ser


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una competencia de la Unión Europea. De esta manera, se dictan normas queinciden directamente en el medio ambiente, como la Directiva de protección yconservación de hábitats naturales y de la flora y la fauna silvestre, la Directi-va de impacto ambiental que, como sabemos, exige a determinados proyectosconcretos la denominada evaluación del impacto ambiental. Una tercera, laactual, donde la Unión Europea ha resuelto proteger el medio ambiente median-te la planificación urbanística de los Estados miembros. Esta decisión, que per-sigue una uniformización en la protección ambiental, utiliza técnicas muchomás incisivas a nivel europeo, tal y como explica Mercedes Cuyas en las siguien-tes páginas.

Con esta idea, los pilares fundamentales en la protección del medio ambien-te, a partir de ahora, son los siguientes:

1. Todas las políticas y acciones comunitarias deben tener en cuenta las exi-gencias de protección de medio ambiente, con el objeto de garantizarun desarrollo sostenible: es la denominada técnica o principio de inte-gración. A este principio se le ha de añadir el bloque normativo especi-fico que, en materia de derecho ambiental, dicte la Unión Europea, par-ticularmente el acervo comunitario compuesto por las directivas europeasy la jurisprudencia del Tribunal de justicia.

2. No obstante lo anterior, se ha comprobado la necesidad de dar un pasomás, evitando, por ejemplo, que determinadas industrias o actividadestóxicas, insalubres o nocivas, se instalen en otros países de la Unión máspermisivos.

En esta etapa, la presente, y que da lugar a este pionero y excelente libro,la Unión Europea considera que la mejor manera de proteger el medioam-biente, con vistas a una mayor integración de los Estados miembros es a tra-vés de las técnicas urbanísticas de cada país, dejando además la responsabili-dad en la aplicación y el respeto de la normativa europea, en virtud del principiode subsidiaridad, a las autoridades competentes de cada Estado.

Para ello, se dicta la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y delConsejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos dedeterminados planes y programas en el medioambiente (la denominada eva-luación ambiental estratégica). La misma debía ser transpuesta, a más tardar, el21 de julio de 2004.

En esa tarea, ha sido la Ley 9/2006, de 28 de Abril, sobre evaluación de losefectos de determinados planes y programas en el medioambiente (BOE nº 102,de 29 de Abril) la norma que, a nivel estatal, ha realizado dicha operación. Anivel autonómico destacaríamos la disposición transitoria sexta del DecretoLegislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba la Ley de Urbanismode Cataluña y su reglamento de Desarrollo, aprobado por Decreto 305/206, de18 de julio (en adelante RUC) en especial su artículo 115. Por su parte, la dis-posición transitoria duodécima de esta norma prevé la futura aprobación deuna ley autonómica que desarrollará la Ley estatal 9/2006 ya citada.


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Sin perjuicio de ulteriores conclusiones ya podemos avanzar la poca serie-dad de las autoridades españolas en el cumplimiento de la normativa europeasobre el medioambiente pues por ejemplo, la legislación española declara suaplicación a los planes que se hayan aprobado inicialmente con posterioridadal 30 de Abril de 2006, fecha de entrada en vigor de la ley de 2006 y que pro-voca enviar al limbo ambiental los planes urbanísticos cuya elaboración se ini-ció con la fecha tope de transposición de la directiva, en julio de 2004.

IV. Cuando nos enfrentamos a esta nueva normativa, que como explica Mer-cedes Cuyas magníficamente, significa un cambio cualitativo en la proteccióndel medioambiente a nivel europeo, la primera duda que nos surge es la dis-tinción entre la técnica de la evaluación de impacto ambiental de determina-dos proyectos para realizar obras o instalaciones (Real Decreto Legislativo1302/86, de 28 de junio y disposición final primera de la ley 8/2006, que tras-pone la Directiva 85/337 CEE de 27 de junio de 1985. En Cataluña, Decreto114/1998, de 7 de Abril), y la nueva técnica de evaluación ambiental de planesy programas, o evaluación ambiental estratégica.

Y la duda surge pues, como es sabido, la evaluación de impacto ambientalconocida hasta ahora, a pesar de las expectativas creadas en sus inicios, no haservido para casi nada. No conocemos ninguna obra o instalación que haya sidoanulada judicialmente por incumplir la declaración de impacto; o que el titu-lar del proyecto haya sido indemnizado por daños y perjuicios por no haber-se cumplido o haber ejecutado el proyecto ocultando datos o falseándolos.

Así, las diferencias fundamentales entre ambos sistemas son las siguientes:a) la evaluación de impacto ambiental se refiere a proyectos, públicos o pri-vados, consistentes en la realización de obras, instalaciones u otras actividadesanálogas (construcción de autopistas, autovías, líneas de ferrocarril, aeropuer-tos, puertos, presas, etc); en cambio la evaluación de los efectos de los planesy programas se generaliza a todos los planes urbanísticos con impacto sobre elmedioambiente, no solo meras actuaciones puntuales: b) La declaración deimpacto la realiza, hasta ahora, la misma autoridad que aprueba la obra o elproyecto. Por tanto, se ha convertido en un documento más que se incluye enel proyecto constructivo. Por el contrario, la evaluación de los efectos de deter-minados planes y programas en el medioambiente es responsabilidad de la auto-ridad ambiental (el órgano ambiental, artículo 16 de la ley 9/2006, es decir elMinisterio de medio ambiente o la consejería autonómica correspondiente) noexclusivamente de la competente para la aprobación del plan urbanístico, aun-que lo integre en la aprobación del plan o programa (art. 17, 19, 22 y 23 Ley9/2006). Así, por ejemplo, la memoria ambiental debe ser aprobada, como deta-lla y clarifica este trabajo, por la autoridad ambiental.

Es previsible, por tanto, que esta nueva técnica tenga una eficacia muchomás grande tal y como señala la autora del libro.

V. La segunda cuestión a resolver se centra en determinar que es la eva-luación ambiental estratégica. La ley de 2006 la define como el proceso quepermite la integración de los aspectos ambientales en los planes y programasmediante la preparación del informe de sostenibilidad ambiental, de la cele-


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bración de consultas, de la consideración del informe de sostenibilidad ambien-tal, y del suministro de información sobre la aprobación de los mismos (art. 2.d).

Esta definición, dice Andrés Betancor («Urbanismo y medioambiente: laracionalización de la función urbanística por la vía de la evaluación ambiental»,en AAVV, Joan M. Trayter (dir.), Comentarios a la legislación urbanística deCataluña, 2 ed., Pamplona, Aranzadi, 2007 pag. 746 y ss.) nos identifica tantoel objetivo como el modo de alcanzarlo. El objetivo es la integración de losaspectos ambientales en los planes y programas. En cambio, el modo de con-seguirlo es mediante un proceso en el que se llevan a cabo ciertas actuacio-nes. Estas actuaciones son, como se detallan en la definición que comentamos,la preparación del informe de sostenibilidad ambiental, la celebración de con-sultas, la consideración de aquel informe, los resultados de las consultas y dela memoria ambiental y, por último, el suministro de información.

Un aspecto que no es destacado en la definición es la finalidad de tal ins-trumento: la prevención de los impactos ambientales. La evaluación ambientales un instrumento de prevención porque se entiende que permite a la autori-dad responsable de la aprobación de los planes y programas anticipar los posi-bles efectos ambientales que podrían producir tales planes y programas paraque, ante su examen, acuerde bien no aprobarlos en los términos presentadoso bien aprobarlos con ciertas condiciones. En definitiva, la evaluación preten-de anticipar los posibles efectos para evitarlos.

En este sentido tres cuestiones queríamos resaltar, a saber:

a) Una primera, que elabora brillantemente Mercedes Cuyas en las siguien-tes páginas, es que esta técnica no es un simple proceso de controlambiental, sino que incide en la elección misma del modelo de plan oprograma, extiende su fuerza desde el momento previo a su elaboraciónhasta la adopción y ejecución y exige que el proceso urbanístico sea sos-tenible y, por tanto, impone la solución urbanística mas equilibrada, esdecir aquella que mejor responde a los intereses y objetivos persegui-dos desde una ponderación, en plano de igualdad, entre las diversasdimensiones social, económica, ambiental. La interrelación urbanismo-medioambiente (el urbanismo-ambiental) es ya inescindible.

b) Una segunda consecuencia, nada desdeñable, va en relación a las com-petencias Estado-Comunitario Autónomas en materia urbanística. Si bienla STC de 20 de mayo de 1997 declara la competencia exclusiva de lasComunidades Autónomas en materia urbanística, el Estado recupera partede ser papel a través del medio ambiente. Así, mediante los artículos 45y el 149º 1º 13 CE (bases del medio ambiente) el Estado podría volvera incidir en la materia. La autora del libro nos dice al respecto: A par-tir de la competencia estatal para dictar legislación básica en materia desostenibilidad llegamos a una segunda conclusión y es que, siendo elsuelo un recurso ambiental y ostentado el Estado la competencia paradictar la legislación básica en materia de protección del medio ambien-te y en materia de desarrollo sostenible, el Estado recupera la posibili-


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dad de incidir legislativamente en el urbanismo y la ordenación del terri-torio desde tales títulos. Y es que, como ha afirmado la Comunidad Euro-pea en sus nuevas estrategias temáticas sobre suelo y sostenibilidad,mejorando los resultados ambientales se refuerza la contribución delmedio ambiente al desarrollo urbanístico sostenible.

c) Si la evaluación ambiental tiene por finalidad integrar los aspectos ambien-tales en los planes y programas, esta integración debe constar en la docu-mentación aportada al proceso de evaluación.

Por ello, va a ser un elemento más de reducción de la discrecionalidad delplaneador pues, como es sabido, a las conocidas técnicas de control de la com-petencia del órgano para la elaboración y aprobación, del respeto al procedi-miento legalmente establecido, de la finalidad, que no ha de ser otra que lacorrecta utilización de las potestades urbanísticas so pena de incurrir en des-viación de poder, de la motivación del plan contenido fundamentalmente enla memoria se les añadió otras. De la mano,fundamentalmente, de T. R. Fer-nández, cuya tesis acogió la jurisprudencia de las ponencias de F. J. DelgadoBarrio, se añadió el control del núcleo de la discrecionalidad de los planesmediante la técnica de los principios generales del derecho y en concreto delos principios de coherencia, racionalidad, proporcionalidad (el balance costes-beneficios del que habla el Consejo de Estado de Francia) e interdicción de laarbitrariedad (art. 9º 3 CE).

Pues bien, en esa línea, mediante la evaluación ambiental estratégica laopción urbanística elegida ha de ser la más coherente y racional con el prin-cipio del desarrollo urbanístico sostenible. Desde ese punto de vista, dice AndrésBetancor, es también un instrumento para racionalizar el ejercicio por la Admi-nistración de la función urbanística que tiene encomendada desde la perspec-tiva de la optimización del objetivo del desarrollo urbanístico sostenible pres-crito en la Ley.

Lo importante aquí es destacar que la motivación de la decisión elegida nosolo la hará a partir de ahora la Administración con competencias urbanísticas,sino también la Administración medioambiental (el Ministerio de medioam-biente o la Consejería de medioambiente competente).

Así pues, un paso más en la reducción de la discrecionalidad de la Admi-nistración Pública en el contenido de los planes urbanísticos. A partir de ahora,con mayor rigor si cabe, nos deberá justificar porque, entre las diversas opcio-nes posibles, a elegido la integrada en el plan, desde los principios generalesde racionalidad y del desarrollo urbanístico sostenible.

Así, tanto la autoridad ambiental como, en especial, la jurisdicción conten-cioso-administrativa deberían actuar de manera inflexible desde el primer día,anulando esta última las decisiones que no están directamente justificadas yevitando situaciones que sean ya irreparables tanto para generaciones presen-tes como futuras. Desde esta perspectiva, importará sin duda lo que hace laAdministración pero mucho más preocupa al ordenamiento como lo hace. Yaquí, si queremos frenar el urbanismo descontrolado que padecemos, tenemos


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una nueva oportunidad, un nuevo instrumento, que nuestros jueces, en par-ticular, no pueden desaprovechar.

VI. Otra cuestión clave para el éxito o fracaso de la evaluación ambientalestratégica es su ámbito de aplicación donde una, una vez más, el legisladorautonómico se ha mostrado cicatero, interpretando la literalidad de la Directi-va de forma restrictiva y contraria, en algunos supuestos, al texto y finalidadde la misma. Vayamos por partes. La Directiva 2001/42, con la finalidad de con-seguir un nivel elevado de protección del medioambiente y contribuir a la inte-gración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planesy programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, intenta que cual-quier plan o programa (este último incluiría los proyectos de infraestructuras,la realización de trabajos o instalaciones u otras intervenciones en el medionatural o paisaje, incluidos los destinados a la explotación de los recursos delsuelo, artículo 1 de la Directiva 85/330 que puede tener efectos significativosen el medioambiente), sea sometido a evaluación ambiental estratégica.

La regla es por tanto esa; la excepción son los planes que se excluyen expre-samente por razón de su objeto (defensa nacional, emergencia civil, financie-ros y presupuestarios) y que no tengan consecuencias ambientales que, comohemos señalado, serán una inmensa minoría.

La Ley 9/2006, de 21 de Abril, sobre evaluación de los efectos de determi-nados planes y programas en el medioambiente, recoge en su artículo 3 losplanes y programas cuya aprobación y modificación son objeto de evaluaciónmedioambiental. Este precepto dice:

«1. Serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta ley, los pla-nes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos signifi-cativos sobre el medio ambiente y que cumplan los dos requisitos siguientes:

a) Que se elaboren o aprueben por una Administración pública.b) Que su elaboración y aprobación venga exigida por una disposición

legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o delConsejo de Gobierno de una comunidad autónoma.

2. Se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aque-llos planes y programas que tengan cabida en alguna de las siguientes categorías:

a) Los que establezcan el marco para la futura autorización de pro-yectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental enlas siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultu-ra, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos,gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público maríti-mo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territo-rio urbano y rural, o del uso del suelo.

b) Los que requieran una evaluación conforme a la normativa regula-dora de la Red Ecológica Europea Natura 2000, regulada en la Ley4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturalesy de la flora y la fauna silvestres.

3. En los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a eva-luación ambiental cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en elmedio ambiente:


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a) Los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reduci-do ámbito territorial.

b) Las modificaciones menores de planes y programas.c) Los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a).

4. Esta ley no será de aplicación a los siguientes planes y programas:a) Los que tengan como único objeto la defensa nacional o la protec-

ción civil en casos de emergencia. b) Los de tipo financiero o presupuestario.»

En cambio, tristemente, la legislación catalana de urbanismo hace la pre-sunción contraria: solo están sometidos a evaluación ambiental estratégica, segúnla disposición transitoria duodécima del RUC y mientras no se apruebe la leyautonómica que desarrolla la Ley Estatal 9/2006, los recogidos en el apartado1 de la disposición transitoria sexta de la ley de urbanismo de Cataluña (estoes, los planes de ordenación urbanística municipal y sus revisiones, las modi-ficaciones del planeamiento urbanístico general si alteran la clasificación o cali-ficación del suelo no urbanizable siempre y cuando comporte un cambio deuso de este suelo, el planeamiento derivado para la implantación en suelo urba-nizable de campings, equipamientos y servicios comunitarios no compatiblescon los usos urbanos, instalaciones y obras para la prestación de servicios téc-nicos, gasolineras u otros servicios de la red viaria, así como los planes par-ciales de delimitación y el resto de planes sujetos a evaluación de impacto am-biental).

Como vemos, a nuestro juicio, y en la línea defendida en este libro, la Direc-tiva y la Ley 9/2006 son más amplias e incluyen diversos tipos de planes urba-nísticos que deberían ser objeto evaluación ambiental estratégica, a saber: Planesdirectores urbanísticos (art. 56 LUC, art. 63 RUC) en todo caso y no solo en lossupuestos que ha añadido el reglamento de urbanismo; programas de actuaciónurbanística municipal cuando se dicten (art. 60, 61 LUC y 77, 99 y 106 RUC);Normas de Planteamiento Urbanístico (art. 62 LUC, 78, 99, y 106 RUC); PlanesParciales Urbanísticos (art. 65 LUC, 80 y 252 RUC); Planes especiales, en con-creto los destinados a mejoras de ámbitos rurales, los dirigidos a la implantaciónde obras y usos en suelo no urbanizable (art. 47º 4 LUC), para la prestación ymejora de espacios agrícolas y forestales, espacios fluviales, y en general, delmedio natural y del paisaje (art. 67 LUC).

En este aspecto resultan de aplicación las reglas que ha elaborado el TJCEsobre la aplicabilidad directa de las Directivas y la interpretación de la legisla-ción interna conforme el texto y espíritu de la misma, por lo que la Ley Urba-nística de Cataluña y su reglamento deben ser aplicados e interpretados a laluz de la norma europea y, sobre todo, haciendo aplicación y respeto a la Ley9/2006 que es de carácter básico, al amparo de su disposición final tercera almenos en esos aspectos.

VII. En cuanto al contenido concreto del procedimiento de evaluaciónambiental estratégico este se integra, respecto a los planes, en cinco trámitesdestacados, a saber:


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a) la elaboración del informe de sostenibilidad ambiental. Es el informeque debe incluirse como documentación del plan, que debe formular laautoridad urbanística encargada de la iniciación y elaboración del plan,identificando, describiendo y evaluando los efectos significativos sobreel medioambiente que puedan derivarse de la aplicación del plantea-miento, así como las alternativas razonables, técnica y ambientalmenteviables, incluida la denominada alternativa cero, es decir, la no realiza-ción del plan (artículo 8 Ley 9/2006).Como hemos señalado, este es un trámite según el cual, por razones am-bientales se reduce la discrecionalidad del planeador, al tener que elegireste siempre la decisión más razonable desde el punto de vista medio-ambiental.El contenido del informe varía en función del tipo de plan, tal y comoexplica con claridad meridiana Mercedes Cuyas. La amplitud, nivel y gra-do de detalle lo determinará el órgano ambiental, pero también las nor-mas (así art. 63.5 RUC para los planes directores, 70 RUU Planes Orde-nación Urbanística Municipal, 100 RUU, planes parciales). La autoridadambiental será la competente para determinar el contenido del informede sostenibilidad ambiental mediante la notificación de la autoridad urba-nística del denominado «documento de referencia», que incluirá las cues-tiones ambientales estratégicas e indicadoras de objetivos ambientales ylos principios de sostenibilidad aplicables a cada caso. Este informe a deser accesible e inteligible para el público con el fin que pueda partici-par en la consulta.

b) Aproximando al medio ambiente cada vez más el principio del urbanis-mo democrático y transparente, el informe de sostenibilidad ambientaldebe someterse a información pública durante un plazo mínimo de 45días, tanto de los ciudadanos como de las Administraciones Públicas afec-tadas, junto al plan del que forma parte tras su aprobación inicial.Por aplicación de los artículos 10º 2 Ley 9/2006, 31 de la Ley 30/92 ylas Directivas europeas (Directiva 2003/4 CE y 2003/5 CE) incorporadasa nuestro ordenamiento por la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acce-so a la información, participación pública y acceso a la justicia, se con-sagra una amplia concepción de interesado, que podrá formular las obser-vaciones que consideren adecuadas, debiendo la Administracióncontestarles de forma razonada (art. 86 Ley 30/92) integrando su resul-tado en la memoria ambiental que seguidamente veremos.Una de las claves del éxito o fracaso de esta técnica será el grado de res-peto y las consecuencias que la jurisdicción contenciosa extraiga de lainobservancia de la información pública. Este trámite no puede conver-tirse en un mero formalismo, en pura pantomima. Debe ser uno de lospilares para poner coto a los desmanes de ciertos planes urbanísticosdebiendo castigarse con la nulidad de todo lo actuado su ausencia oindiferencia, por infracción total y absoluta del procedimiento legalmenteestablecido (art. 62º 1 Ley 30/92).


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c) Finalizada la fase de consulta, la Administración que elabora el plan debeincluir una denominada memoria ambiental, con objeto de valorar laintegración de los aspectos ambientales en la propuesta de plan (el infor-me de sostenibilidad ambiental, el resultado de las consultas y su tomade conclusiones, los aspectos significativos de la aplicación del plan).La memoria ambiental ha de contener las determinaciones finales quese han de incorporar a la propuesta de plan. La misma es preceptiva y«se ha de tener en cuenta en el plan antes de aprobarlo definitivamen-te» (art. 12 Ley 9/2006, considerando 17 Directiva 2001/42 y art. 8).Por tanto, la memoria ambiental incluye la manera en que se han integra-do los aspectos ambientales en el plan, el informe de sostenibilidad ambien-tal, los resultados de las consultas a los ciudadanos interesados y al restode Administraciones con responsabilidades ambientales que haya determi-nado el Ministerio de medio ambiente o la consejería correspondiente.Lo importante de esta memoria es que debe ser elaborada conjuntamente«por el órgano promotor y el Ministerio de medio ambiente» (art. 22) ola consejería autonómica correspondiente. Incluso el RUC exige que lamemoria ambiental sea aprobada por la autoridad ambiental, en el plazode un mes desde que haya sido presentada, Esta autoridad puede o noaprobar la memoria y si no lo hace debe concretar los aspectos quedeben ser enmendados, completados o ampliados.

d) El órgano urbanístico elaborará la propuesta de plan tomando en con-sideración el informe de sostenibilidad ambiental, las alegaciones for-muladas en las consultas y la memoria ambiental.

e) Una vez aprobado el plan, el órgano urbanístico promotor del mismo lopondrá a disposición del Ministerio de medio ambiente (o ConsejeríaAutonómica) de las Administraciones Públicas afectadas consultadas, delpúblico y de los Estados Consultados, en su caso.Asimismo, y junto a la aprobación del plan se incluirá, dice el artículo9º 1º b. de la Directiva 2001/42, un documento que resuma de que mane-ra se han integrado en el plan los aspectos medioambientales, y comose han tomado en conclusión el informe medioambiental, las consultasformuladas así como las razones de la elección del plan aprobado, «a lavista de las demás alternativas razonables consideradas.»

De todo ello podemos destacar tres cuestiones, a saber:

a) Que el procedimiento descrito tiene como objeto la reducción de la dis-crecionalidad del planeador en materia urbanística. Este tendrá que jus-tificar ante los distintas alternativas posibles, que la elegida es la másracional a efectos ambientales, tanto por los efectos ambientales que pro-duce como con los objetivos ambientales perseguidos. Por tanto el prin-cipio de racionalidad adquiere aquí su máximo esplendor.

b) Que a diferencia de otras técnicas y otros documentos que se incluyanen los planes urbanísticos, la evaluación ambiental estratégica, resalta


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Mercedes Cuyas en las siguientes páginas, da un salto cualitativo en elcontrol del urbanismo pues, este ya no puede entenderse sin un análi-sis de las consecuencias medioambientales que provoca. Y ese análisislo va a realizar la autoridad ambiental, autoridad que posee plenas com-petencias sobre el control del proceso urbanístico.

c) La jurisdicción contenciosa tiene una nueva arma para controlar la dis-crecionalidad de los planes urbanísticos: la racionalidad de la elecciónadaptada a la luz de las distintas alternativas posibles y los efectos ambien-tales de la alternativa elegida. Asimismo, el plan, como novedad, podráser controlado por el TJUE. Un salto cualitativo en el control judicial delurbanismo español.

VIII. Hoy en día que vemos publicaciones de muy distinto nivel (se publi-ca casi todo y no siempre con la calidad requerida) hemos de saludar con ale-gría esta obra que tengo el honor de prologar. La autora pertenece a una escue-la de pensamiento que considera que el derecho urbanístico y medioambientalforma parte de las reglas y principios del derecho administrativo. Y este, fun-damentalmente, además de procurar que la Administración actúe, contiene unaserie de garantías para los ciudadanos cuyo respeto es, cada día mas, impres-cindible para la constante afirmación del Estado de Derecho. En un momentopolítico y social donde el urbanismo desaforado esta haciendo mella en la vidadiaria, en donde leyes técnicamente buenas han sido arrinconadas y atropella-das por las presiones económicas o políticas, es necesario retomar sin amba-ges las consecuencias que derivan del principio de legalidad. El respeto a lasformas, a los procedimientos (en especial a los trámites de audiencia e infor-mación pública), a las reglas de la motivación, el control sin titubeos de la dis-crecionalidad y de su núcleo y, sobretodo, una jurisdicción contencioso-admi-nistrativa ágil e implacable con los desmanes medioambientales y la cultura deltocho descontrolado es la receta a aplicar. La autora lo sabe y por ello estelibro huye también de halagos innecesarios al legislador y, en general al poder,y se muestra crítico con técnicas que a veces intentan orillar las trabas queimpone el derecho que casi siempre molestan al gobernante de turno.

Este es, además, un trabajo valiente, pues aborda de manera pionera enEspaña una técnica en la que tenemos una nueva esperanza los que creemosde verdad en que es posible compaginar el necesario desarrollo humano conel respeto al entorno, al territorio y al medioambiente.

Felicidades a su autora, a la que tengo el orgullo de guiar en esta, su expe-riencia universitaria.

Que el lector juzgue ahora si exageramos en todo cuanto hemos dicho.

Joan M. TRAYTER JIMÉNEZ

Catedrático de Derecho administrativoUniversidad de Girona

En Tossa de Mar, a 20 de mayo de 2007


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URBANISMO AMBIENTAL Y EVALUACIÓN … · trabajo del Área de Derecho administrativo de la Universidad de Girona, SEJ 2005-01717 «El urbanismo como política europea medioambiental