Uruguay en las conferencias panamericanas: la construcción de una opción enPolítica exterior

Ponencia presentada al Simposio “Los Asuntos Internacionales en América Latina y elCaribe Historia y Teoría. Problemas a Dos Siglos de la Emancipación”

Isabel Clemente Ph D*

Introducción

Esta ponencia presenta un análisis de la política exterior uruguaya desde la perspectiva dela incidencia de las ideas en la formulación de políticas y en el diseño de estrategias. Elconcepto de ideas que ordena este trabajo abarca las corrientes de pensamiento, lasideologías, las visiones del mundo, las interpretaciones sobre política internacional y lascreencias establecidas y transmitidas socialmente a través de la educación, los medios dedifusión y/o el proceso de socialización.

La teoría dominante en el campo de los estudios internacionales, de acuerdo con elparadigma racionalista que le da fundamento, asigna un valor secundario a las ideas. Enefecto, la teoría de la elección racional, de la cual son tributarios tanto el realismo comoel institucionalismo liberal, postula que son los intereses los que explican la acciónhumana y en consecuencia, las políticas tienen por objetivo la maximización de losbeneficios. Los intereses, que pueden ser tanto materiales como inmateriales, incluyendoen estos el prestigio, el status y el poder, tienen un rasgo común: están dados en larealidad y son entonces anteriores a cualquier idea o creencia sostenida por los actores.

Los enfoques reflectivistas, en cambio, proponen una alternativa a este modelo: asumenque el proceso de las relaciones internacionales es socialmente construido. Uno de losexpositores de este paradigma, Alexander Wendt, plantea que el conocimiento y lasprácticas construyen sujetos y que en el proceso inter-subjetivo, identidades e interesesson inherentes a la interacción que está en la base de la planeación de estrategias.1 Si bienel peso de las investigaciones elaboradas desde esta perspectiva es todavía débil porcomparación con el inmenso volumen de las investigaciones fundamentadas en elrealismo y en el institucionalismo liberal, el enfoque reflectivista proporciona un marcoadecuado para examinar el proceso por el cual las ideas pueden dar forma y contenidos ala política exterior.

* Profesora Agregada, Programa de Estudios Internacionales, Unidad Multidisciplinaria, Facultad deCiencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, Uruguay.

1.Wendt, Alexander, “Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of PowerPolitics”, en International Organization, 46, 2, Spring 1992: 391-425.

1

En primer lugar, es importante precisar que “el interés” no aparece en la realidad como undato empírico sino como un constructo relacional en el cual el pensamiento juega un roldecisivo. El concepto de “interés nacional”, pieza central del análisis realista, sóloadquiera existencia cuando determinados conceptos de nación, de su lugar en el mundo yde sus objetivos, se concretan en una definición. Por consiguiente, el proceso deelaboración de ideas es anterior a la formulación racional del interés nacional y a suoperacionalización en la forma de políticas.

Judith Goldstein y Robert Keohane sostienen que las ideas informan la política exteriorde tres maneras: proporcionando mapas de rutas causales o basados en principios,afectando estrategias en situaciones en las cuales no existe un equilibrio claro yencarnándose en instituciones que construyen principios y valores.2 Esta ponencia asumeen parte este enfoque y se propone demostrar que las ideas y las reflexiones sobre lascondicionantes de la política internacional en la definición del lugar de Uruguay en elmundo orientaron las preferencias por ciertos cursos de acción y la elección de posicionesen las relaciones con los países del continente americano.

En Uruguay los estudios sobre este problema son escasos y el único y solitario precedentees el ensayo publicado en 1959 en el semanario Marcha por Carlos Real de Azúa, untrabajo hoy superado y claramente marcado por referencias a la coyuntura del período dela segunda guerra. Este vacío en la investigación contrasta con la existencia en Uruguayde una rica producción de pensamiento sobre las tendencias de la política internacional ysobre las direcciones posibles de la política exterior. Este último problema fue el centrode algunos debates muy intensos en el período que antecedió a la fundación de la OEA.Es esta dimensión de la política exterior que esta ponencia se propone explorar desde unaperspectiva histórica, examinando primero las opciones planteadas tanto por intelectualesy académicos como por actores del sistema político nacional. En segundo lugar examinala participación uruguaya en las conferencias panamericanas y la correlación entre ideas yposiciones defendidas por los delegados uruguayos. Finalmente, analiza el proceso por elcual se afirmó la opción panamericana como la orientación dominante en la formulaciónde la política exterior del período de la segunda posguerra.

Debates sobre opciones en política exterior

En el pensamiento uruguayo sobre las alternativas abiertas para la inserción internacionalde Uruguay un factor determinante fue el reconocimiento de Uruguay como país pequeñoy ubicado en el contexto de América Latina. Es posible establecer que las alternativas

2. Goldstein, Judith y Robert O. Keohane, Ideas and Foreign Policy. Beliefs, Institutions andPolitical Change, Ithaca y Londres: Cornell University Press, 1993.

2

propuestas durante el período que se examina en este trabajo fueron básicamente tres: laopción latinoamericana (en algunos textos designada como hispanoamericana oiberoamericana), la opción panamericana y la opción internacional o universalista.

La opción latinoamericana aparece desde principios del siglo XX, expuesta en la obra deRodó, con un fundamento en la cultura planteado en la famosa oposición de Ariel yCalibán y con un alcance más bien iberoamericano. Lengua, cultura, religión e historiacomún eran los componentes de una identidad que en la visión de Rodó oponían a laAmérica latina con la América anglosajona.

En la formación de la corriente latinoamericanista tuvo también gran influencia lapropuesta de unión latinoamericana del argentino Manuel Ugarte, amigo del círculo deintelectuales y artistas del 900 uruguayo y asiduo visitante de Montevideo. En una líneade pensamiento afín con esta postura se encontraban los que proponían la elaboración deun derecho internacional americano como un cuerpo de normas complementario delderecho internacional y en capacidad de dar cuenta de los problemas específicos de lasrelaciones entre naciones americanas.

Un espacio importante para la difusión de este pensamiento fue el movimiento estudiantila partir del Congreso de estudiantes latinoamericanos realizado en Montevideo en 1908 ymás tarde, el Centro Ariel del cual fue principal animador Carlos Quijano, el intelectualmás influyente en el siglo XX uruguayo, desde las páginas de Marcha, el semanario porél fundado en 1939.

La escuela del revisionismo histórico aporta desde la década de 1950 nuevosfundamentos a la opción latinoamericana: una reinterpretación de la historia nacional yuna tesis sobre la viabilidad del Estado uruguayo que se articulaba con el argumento afavor de la necesidad de la integración latinoamericana. En la obra del pensador másdestacado de esta escuela, Alberto Methol Ferré, la integración de Uruguay en AméricaLatina es planteada como la única alternativa. Es posible rastrear la permanencia de laopción latinoamericana en el modelo de inserción internacional adoptado por el primergobierno de izquierda en 2005, con la fuerte apuesta al fortalecimiento del Mercosurcomo plataforma para la inserción de Uruguay en la región y desde ella, también en elmundo.

La opción panamericana surge de dos líneas complementarias: de un lado, la crítica de laopción latinoamericana como alternativa realista y del otro, el reconocimiento del papelde Estados Unidos como potencia, en particular a partir del cambio operado en el sistemainternacional con el fin de la “gran guerra”. Los defensores del panamericanismodescartaban la opción hispanoamericana por estimar que había perdido vigencia desde elpunto de vista político, si bien admitían su valor para la auto-afirmación cultural. Estalínea de pensamiento recogió mayoritariamente sus respaldos en el círculo gobernante y

3

en particular en la cancillería y terminó por volverse hegemónica con el fin de la segundaguerra mundial. La aproximación a las directrices de la política exterior de Brasil fue unfactor importante en la afirmación de esta opción. En el nivel de las propuestas, ella semanifiesta en la formulación de un proyecto para la constitución de una liga o asociaciónamericana. Esta era la posición que con ligeras alteraciones de matiz sostuvieron losgobiernos uruguayos hasta el fin de la segunda guerra y la fundación de la OEA en 1948.

La opción internacional o universalista planteaba la inserción de Uruguay en el mundopor la vía de una organización multilateral. La primera manifestación de este pensamientose produjo en 1907 con la propuesta uruguaya, presentada ante la II ConferenciaInternacional de La Haya, de arbitraje amplio y obligatorio para la solución de losconflictos internacionales y de creación de una organización internacional en capacidadde hacer efectivo ese mecanismo. Tras la fundación de la Sociedad de Naciones, la activaparticipación uruguaya en esta organización era consistente con la idea del lugar deUruguay en el mundo que postulaban intelectuales, diplomáticos y políticos liberales conformación cultural marcadamente europea. Esta alternativa era sostenida por quienesprivilegiaban la Sociedad de Naciones como el ámbito más importante para la proyeccióninternacional de Uruguay. Entre ellos se destacaba Alberto Guani, representante deUruguay en Ginebra y miembro del Consejo de la organización por dos períodos. Lacorriente liberal que había animado el respaldo a los Aliados en la primera guerra y queadhería a las esperanzas pacifistas y a los principios expuestos por Wilson en Versalles,era fuerte en los dos partidos tradicionales, aunque esta línea de pensamiento tambiénrecogía defensores entre quienes consideraban que los intereses del país estabanestrechamente ligados a los mercados y las inversiones europeas en América Latina.

Los eventos del período de entreguerras marcaron cambios en las adhesiones a estasdiferentes opciones. Las intervenciones de Estados Unidos en países latinoamericanoserosionaron seriamente el respaldo a la opción panamericana en algunos sectores socialesy políticos. En 1909, la reclamación Alsop contra Chile fue tema de preocupación delgobierno y objeto de un comentario de prensa en el órgano vocero del oficialismo.3 Eldesembarco de 1914 en Tampico y Veracruz durante la revolución mexicana tuvo granrepercusión en el movimiento estudiantil y fue el centro de debates desde la prensa ydesde el Parlamento en el otoño de 1914. Hubo manifestaciones de protesta estudiantilante la sede diplomática de Estados Unidos seguidas por represión policial. Las excusasdel canciller uruguayo transmitidas al Ministro de Estados Unidos fueron objeto decríticas desde el Parlamento por parte de los diputados Luis Alberto de Herrera yWashington Beltrán, del Partido Nacional. El oficialismo, si bien no abdicaba delprincipio de no intervención, introducía muchos atenuantes en su evaluación de los

3. Turcatti, Dante, El equilibrio difícil. La Política Internacional del Batllismo, Montevideo: Arca,1981, p. 78.

4

hechos: destacaba el carácter dictatorial del régimen de Huertas y apuntaba que la pesadaherencia que los gobiernos republicanos habían dejado al presidente Wilson generaba losefectos negativos de una acción inicialmente bien intencionada del presidente. Esta líneaargumental, expuesta por el diputado colorado Juan Antonio Buero, justificaba la posturaadoptada por el Ministro uruguayo en Washington cuando, ante la consulta del Secretariode Estado a los representantes diplomáticos latinoamericanos, dio su “apoyo moral” a ladecisión del gobierno americano. Las expectativas despertadas por Wilson explicanbuena parte de las dificultades en que se encontraron muchos uruguayos para entender supolítica exterior y el contraste con el que fuera su primer mensaje en la Casa Blancacuando expuso que jamás atentaría contra las “hermanas menores”.

La intervención en Nicaragua en 1927 tuvo un impacto aún mayor que la de 1914, quepor otra parte fue breve y no afectó el curso de la revolución mexicana. El hecho másnotable en 1927 fue la división en el oficialismo con dos posiciones claramentecontrapuestas en el debate parlamentario, una sostenida por Enrique Rodríguez Fabregatde crítica de la intervención y sus objetivos económicos y otra de justificación de lapolítica norteamericana por parte del diputado Minelli.

Las ejecuciones de negros en Alabama en 1932, denunciadas por el semanario Justiciadel Partido Comunista, desafiaban a la sensibilidad uruguaya con una realidad nada fácilde entender.

Estas controversias sobre el panamericanismo se complejizaban con otra sobre el alcancede la participación de Uruguay en la Sociedad de Naciones. Uruguay estuvo entre lospaíses fundadores de esta organización y tuvo en ella un rol activo inclusive en el másalto nivel de conducción. Sin embargo, desde el golpe de Estado de 1933, comenzó aafirmarse en el círculo gobernante una postura adversa a la organización y las primeraspropuestas de desafiliación fueron planteadas en la prensa y en el Parlamento. Loscríticos de la Sociedad de Naciones partían de diferentes formaciones políticas. Paraalgunos, la posición de Estados Unidos contraria a la ratificación del Tratado de Versallesera un argumento poderoso para descartar la organización de Ginebra, debilitada desde sumismo origen por la negativa de Estados Unidos a adherir a ella. En otros, entre los quese contaban el propio presidente Terra y varios de sus ministros, así como muchos de susaliados de la fracción herrerista del Partido Nacional como el senador José G. Antuña, laadmiración por los nuevos regímenes totalitarios de Italia y Alemania y por el modelo deEstado corporativo iba pareja con la crítica a la Sociedad de Naciones. El ingreso de laURSS a la Sociedad de Naciones era para otros un mal signo.

Algunos hechos dieron prueba del cambio de orientación oficial hacia la Sociedad deNaciones: la negativa del presidente Terra a cooperar con la gestión mediadora de lacomisión designada para la guerra del Chaco, la protesta de la URSS ante el Consejo dela Sociedad de Naciones tras la decisión uruguaya de ruptura de relaciones con ese país

5

en diciembre de 1935 y las reacciones que ello suscitó en Uruguay, fueron la base deargumentos de tono ultranacionalista. Por otro lado, el fracaso de la organizacióninternacional para impedir la agresión italiana contra Etiopía y la política agresiva delTercer Reich ilustraban sobre la extrema fragilidad de la organización de Ginebra. Essignificativo que a partir de 1935 se repitieran en la prensa, en discursos parlamentarios yen trabajos académicos los argumentos a favor del retiro de Uruguay de la organizacióninternacional cuya creación había respaldado en 1918.4

La posición del gobierno uruguayo ante la gestión de conciliación emprendida por laSociedad de Naciones fue un claro indicador del viraje que se había operado en laconducción de la política exterior uruguaya desde el golpe de Estado del 31 de marzo de1933 y la formación de un nuevo bloque gobernante de orientación conservadora. Elinforme del Ministro británico en Montevideo Sir Eugen Millington-Drake dirigido alForeign Office da cuenta de la interpretación que la diplomacia británica hacía delcambio en la relación con la Sociedad de Naciones. Los miembros de la Comisiónencargada del problema del Chaco llegaron a Montevideo el 3 de noviembre de 1933,viajaron a Buenos Aires y regresaron a Montevideo para participar en la sesión declausura de la Conferencia panamericana. Millington-Drake anotaba en sentido crítico eltratamiento dado por Gabriel Terra a los miembros de la Comisión, su propuesta dearmisticio directamente presentada a los presidentes de Bolivia y Paraguay con respaldode la Conferencia panamericana y en desconocimiento de las propuestas ya elaboradaspor la Comisión de la Sociedad de Naciones. “Esta acción fue de lo más sorprendente yaque Uruguay siempre fue considerado como un leal adherente de la Liga” decía elMinistro británico en su informe y sostenía que ese viraje había sido “claramenteinspirado desde posiciones que se sabía eran hostiles a la influencia de la Liga”, ademásde las presiones de los delegados brasileños y bolivianos y del Ministro de Italia, paraforzar una “movida tan directamente perjudicial para el trabajo de la Liga”.5 La posiciónadoptada por el gobierno de Terra aparecía así como un capítulo más de la contiendaentre la Sociedad de Naciones y las potencias emergentes que se preparaban para laguerra, con la guerra en el Chaco como telón de fondo.

4. Véase al respecto la obra del entonces estudiante Aureliano Rodríguez Larreta, Orientación dela Política Internacional en América Latina, obra premiada en el Concurso anual de conferenciasestudiantiles de 1935, pp. 301-304.

5 Millington-Drake a Sir John Simon, 10 de marzo de 1934, en Nahum, Benjamín, Informesdiplomáticos de los representantes del Reino Unido en el Uruguay, Tomo VI, 1932-1933,Montevideo: Universidad de la República-Departamento de Publicaciones, 1996, p. 330.

6

La ruptura de relaciones con la URSS se produjo a instancias del gobierno brasileño elcual acusó a la Legación soviética en Montevideo de intervenir en los asuntos internos deBrasil con apoyo financiero a la revolución liderada por el Partido Comunista entoncesencabezado por Luis Carlos Prestes. Este hecho dio lugar a un debate que nuevamentepuso en cuestión a nivel local de Uruguay el papel de la Sociedad de Naciones. MaximLitvinoff, Comisario del Pueblo para Asuntos Internacionales y representante de la URSSen el Consejo de la Sociedad de Naciones, presentó la protesta de su gobierno por lasupuesta violación de Uruguay del Tratado de la organización. Alberto Guani refutó laargumentación del diplomático soviético y el asunto finalmente se resolvió en una claravictoria diplomática de Uruguay.6

Por otra parte, los defensores de las tesis panamericanistas, en particular los propulsoresdel proyecto de creación de una organización multilateral americana, no percibieroncorrectamente que la dirección históricamente prevaleciente en las relaciones entreEstados Unidos y América Latina era el tratamiento bilateral y casuístico de losproblemas. No lograron diferenciar entre la retórica de la unidad y la práctica delbilateralismo. Los esfuerzos por “continentalizar” la doctrina Monroe pasaron por alto elcarácter deliberadamente unilateral que ese documento rector de la política de EstadosUnidos tuvo desde su origen mismo. La posición de Estados Unidos en la conferencia de1923 proporcionó una evidencia clara al respecto pero ella no fue entendida en esa formay los esfuerzos en la línea de continentalizar perduraron en las décadas siguientes.

La “doctrina Monroe” en debate en Uruguay

Al igual que otros países latinoamericanos, Uruguay vivió un intenso debate sobre ladoctrina Monroe.7 La propuesta de “continentalizar” ese famoso documento tenía por

6 Gros Espiell, Héctor, “Las relaciones diplomáticas entre Uruguay y Rusia. Algunos puntos deinterés histórico y jurídico” en Ministerio de Relaciones Exteriores-Embajada de la Federación deRusia en Uruguay, Relaciones diplomáticas entre Rusia y Uruguay 140° Aniversario. Historia,estado actual y perspectivas, Montevideo: Impresora Cordón, 1999. Rodríguez Ayçaguer, AnaMaría, “La diplomacia del anticomunismo: la influencia del gobierno de Getulio Vargas en lainterrupción de las relaciones diplomáticas de Uruguay con la URSS de diciembre de 1935” enEstudios Ibero-americanos, Porto Alegre: Facultade de Filosofía Ciéncias Humanas, Programa dePos Graduação, Vol. XXXIV, N° 1, Janeiro-Junho 2008, pp. 92-120. Paradójicamente, los doshombres, Guani y Litvinoff se reencontraron en 1943, siendo el primero Vicepresidente deUruguay y el segundo, embajador de la URSS en Washington. Litvinoff aceptó la sugerencia deGuani para reanudar relaciones diplomáticas y comerciales entre Uruguay y la URSS. EmilioFrugoni fue designado embajador en Moscú.

7 Véase al respecto Liévano Aguirre, Indalecio, Bolivarismo y Monroismo, Bogotá: EditorialRevista Colombiana, 1969.

7

objetivo otorgarle el valor de doctrina de derecho internacional para todas las nacionesdel continente americano. Entre los defensores de esta idea se encontraban muchasfiguras connotadas del gobierno batllista. Entre ellas, se destacaba Gabriel Terra. En undiscurso pronunciado en 1916 en la Universidad en homenaje al Secretario del Tesoro deEstados Unidos, hizo la apología de las instituciones republicanas de Estados Unidos y lapolítica exterior expuesta desde el Mensaje de despedida de Washington y el posteriormensaje de Monroe.8 Una posición coincidente fue expuesta más tarde por José Serrato,presidente de Uruguay entre 1923 y 1927. Si bien anotaba que la doctrina Monroe habíaexperimentado sucesivas adaptaciones y reinterpretaciones, algunas de las cuales “fueroninjustas”, la caracterizaba como un “evangelio salvador de pueblos” porque había dejadode ser una doctrina unilateral para convertirse en la doctrina de todo un hemisferio.Declarándose identificado con la propuesta de Brum de 1920, Serrato defendía lacreación de una confederación de naciones americanas y un panamericanismo activo que,en una peculiar lectura de la historia, situaba en directa relación con “el genio proféticode Bolívar en la hora llena de vislumbres y promesas del Congreso de Panamá.”9 Serratolograba así conciliar dos términos que para la mayoría eran opuestos: bolivarismo ymonroísmo. Para Baltasar Brum, la doctrina Monroe había sido un freno poderoso contrael intervencionismo europeo.

La Universidad de la República, en particular la Cátedra de Derecho Internacional de laFacultad de Derecho, fue el ámbito para un debate entre dos tesis opuestas: unadesarrollada por el catedrático de Derecho Internacional Dr. Arístides Delle Piane y otraexpuesta en conferencia por el presidente de la República, Dr. Baltasar Brum.

El profesor Delle Piane elaboró una documentada y exhaustiva evaluación crítica de ladoctrina Monroe para su curso de Derecho Internacional Público. La producción de estetrabajo se cumplió a lo largo del año 1921, con el contenido de nueve clases dictadasdurante ese curso, recogido luego en versión taquigráfica y publicada en la revistaJurisprudencia uruguaya, en 1930, precisamente cuando la discusión sobre la vigenciadel mensaje de Monroe en las relaciones interamericanas se encontraba en el centro de laspreocupaciones sobre política internacional y sobre la posición de Uruguay en ella.10

8 Terra, Gabriel, Política internacional, Montevideo: Barreiro y Ramos, 1918.Terra seríapresidente de Uruguay entre 1930 y 1938.

9 Serrato, José, Vida pública de José Serrato, Montevideo: Biblioteca de Cultura Uruguaya, 1944,p. 82.

8

En sus lecciones Delle Piane desarrolló un sistemático análisis del texto abordando losorígenes del mensaje del presidente James Monroe de 2 de diciembre de 1823, laevolución de la doctrina y sus posteriores reformulaciones y aplicaciones en políticasconcretas hasta 1921 y finalmente, el balance de su validez como doctrina del derechointernacional.

En el estudio de los orígenes, el autor adoptó un tratamiento histórico para establecer losalcances precisos de los objetivos de Monroe. Así relevaba las iniciativas de GeorgeCanning, tanto su propuesta al Ministro de Estados Unidos en Londres Richard Rushcomo su negociación con el príncipe de Polignac a fin de forzar el retiro de Francia detodo proyecto de intervención de la Santa Alianza en Hispanoamérica. En segundo lugar,el estado de las relaciones entre Estados Unidos y el Imperio Ruso y la defensa deintereses muy concretos de Estados Unidos. En verdad, la “doctrina Monroe” se iniciabacon un párrafo relativo a una propuesta recibida del Ministro de Rusia en Washington. Nosólo este análisis reducía la originalidad del documento americano, el cual aparecía asícomo un “subproducto” de, o una reacción a, una política diseñada en Londres, sino querefutaba las interpretaciones de publicistas y diplomáticos argentinos como Emilio Mitrey Estanislao Zeballos sobre el contexto histórico en el cual surgió la doctrina Monroe.

En un análisis realista de la forma unilateral que finalmente adoptó el pronunciamientoamericano, Delle Piane encontraba tres razones fundamentales que configurandirecciones constantes en la política exterior de Estados Unidos: a) la determinación deperseverar en la política de prescindencia en las cuestiones europeas recomendada porGeorge Washington en su Mensaje de 1796; b) el interés de no aparecer secundando unapolítica británica, al decir de John Quincy Adams como un bote arrastrado por un grannavío y c) el contenido de la declaración sobre colonización. Este último aspecto eraexaminado por Delle Piane en relación con las diferencias entre Estados Unidos y Rusia apropósito de las posesiones del zar en Alaska y costa del Pacífico sobre las cuales lapolítica rusa de expansión podría excluir definitivamente a los americanos de sus posiblesexpectativas sobre esa zona. Pero además, la propuesta de declaración de Canning incluíaun pasaje en el cual se afirmaba que “nosotros no deseamos ninguna parte de las colonias

10 Delle Piane, Arístides L., “Doctrina de Monroe”, en Publicaciones de JurisprudenciaUruguaya, Montevideo: 1930. Es interesante anotar que la dirección de la revista justificó lapublicación explicando que a pesar del tiempo transcurrido desde 1921 la obra de Delle Pianeconservaba toda su actualidad porque “lo fundamental del asunto permanece siendo el mismo ylas enseñanzas que surgen de esta exposición siguen teniendo el mismo interés que pudieronrevestir en aquella época” y agregaba que “ahora como entonces reina la mayor confusiónrespecto del significado y alcance de la doctrina de Monroe”. Aureliano Rodríguez Larretaafirma en su obra escrita en 1935 que el texto de Delle Piane era parte de la bibliografíaobligatoria y por tanto su influencia sobre varias generaciones estudiantiles fue grande.

9

españolas” y Delle Piane encontraba que tal afirmación era inaceptable para muchosmiembros del gobierno de Estados Unidos que “tenían ya puestos los ojos en el territoriode Texas, y desde ese momento también aspiraban a la anexión de Cuba”.

La revisión de los orígenes y el contenido de la “doctrina” culminaba con las siguientesconclusiones de Delle Piane: 1) cuando el presidente Monroe transmitió al Congreso sucélebre Mensaje, ya la política británica había obtenido en la práctica el resultado deimpedir la intervención europea; 2) el mensaje de Monroe no tenía el propósito deestablecer una “doctrina” entendida como un principio de carácter general sino de fijarposición ante dos peligros inmediatos, la amenaza de intervención europea y las mirasexpansionistas de Rusia en el Pacífico; 3) la prohibición de establecer nuevascolonizaciones en “los continentes americanos” se refería básicamente a América delNorte y no tenía alcance general, afirma Delle Piane basándose en este caso en JohnBassett Moore, profesor de Derecho Internacional, tratadista autor de numerosos libros yrepresentante diplomático de Estados Unidos en diversos foros internacionales en laépoca11; en todo caso, el texto de la declaración se refiere expresamente a territorios “porla libre e independiente condición que mantienen” por lo cual Delle Piane deducía que selimitaba a preservar de posibles empresas de colonización europea los territoriosorganizados como Estados independientes; 4) la declaración tenía unos objetivosconcretos y una vez obtenidos estos, había cumplido su función y era asunto terminado.Esta última conclusión se apoyaba en las declaraciones de James Polk en 1825, enocasión de los debates del Congreso de Estados Unidos sobre la invitación a participar enel Congreso de Panamá convocado por Bolívar; 4) la doctrina Monroe no aportaba unainnovación teórica en el derecho internacional en la medida en que se atenía a la doctrinaentonces vigente sobre no intervención.

El análisis de Delle Piane sobre el proceso histórico de la Doctrina Monroe se propusoidentificar las reelaboraciones que ese documento tuvo como expresión del cambio en lapolítica exterior de Estados Unidos. Esa revisión estuvo apoyada en una cuidadosaexploración en fuentes documentales como los escritos del Secretario de Estado DanielWebster, los mensajes presidenciales de Polk y en las obras de referencialatinoamericanas sobre el tema como las de Calvo y Céspedes12 así como en obras dehistoriadores y juristas norteamericanos. Delle Piane examina hasta qué punto, poco

11 Las referencias citadas por Delle Piane corresponden a dos obras de Basset Moore: “Les ÉtatsUnis et la politique d’annexion” en Revue de Droit International et de Legislation comparée,1894, y The Principles of American Diplomacy, Nueva York: 1918.

12 Calvo, Carlos, Le droit international: théorie et pratique précedé d’un historique des gens,Paris: Rousseau, 1896. Céspedes, José María, La doctrina de Monroe, La Habana: 1893.

10

tiempo después de la presentación del Mensaje, en 1824, en ocasión de la visita delprimer Ministro Plenipotenciario del Imperio del Brasil y su propuesta de un concierto depoderes americanos para defender la independencia, la interpretación oficial delpresidente Monroe distaba mucho de visiones latinoamericanas más proactivas: larespuesta fue el silencio ante lo que John Quincy Adams calificó como “incómoda frase”.En la misma línea, las expectativas de Bolívar en cuanto a buscar los medios para hacerefectiva la declaración con el Congreso de Panamá, tuvieron una derivación totalmenteopuesta en los debates del Congreso de Estados Unidos acerca de la participación de esepaís en aquél evento. En realidad, Delle Piane sostiene, es Bolívar y no Monroe quienalentó la idea de elaborar un derecho internacional americano, esbozada por primera vezen su carta de Jamaica de 1815 y proseguida luego con las misiones diplomáticas queenviara a Perú, Chile, el Río de la Plata y México. Y, apoyándose en el examen de lasfuentes primarias de la época (documentos de Adams, Henry Clay y Webster, declaraciónde Polk en 1845) sostenía que la doctrina Monroe fue descartada como principio derelaciones entre Estados Unidos y las repúblicas latinoamericanas en 1835, cuando elgobierno argentino se dirigió al de Estados Unidos a raíz de la ocupación de las islasMalvinas y recibió la respuesta de que el hecho nada tenía que ver con la declaración delpresidente Monroe.

En su examen de las diversas interpretaciones del mensaje de 1823 a lo largo de un siglo,Delle Piane identifica las contradicciones con el documento original y las innovacionesque implicaban una verdadera re-elaboración: el mensaje de Polk al congreso en 1848referente al caso de la rebelión en Yucatán, la argumentación según la cual el tratadoClayton-Bulwer de 1850 sobre canal interoceánico de Panamá era “contradictorio” conla doctrina de Monroe, la defensa en 1869 por el presidente Grant de su tratado deanexión de la República Dominicana como una aplicación de la doctrina Monroe en lamedida en que se trataba de prevenir eventuales ocupaciones europeas de ese territorio,las declaraciones del Secretario de Estado Olney en 1895 en relación con la controversiade límites entre Venezuela y Gran Bretaña, las invocaciones al mensaje de 1823 parajustificar la política de separación de Panamá de Colombia, el “Corolario Roosevelt” de1904, la interpretación de la doctrina de Monroe como defensa de la hegemonía deEstados Unidos por Roosevelt y la propuesta de Wilson en su mensaje al Senado de 22 deenero de 1917 acerca de transformar la doctrina de Monroe en “doctrina mundial”.13 Laúnica aplicación efectiva de esa doctrina en un caso concreto de política exterior seríasegún Delle Piane la posición adoptada por el gobierno de Estados Unidos ante laintervención francesa en México (1862-1867) pero el autor anota que curiosamente en

13 En su análisis de las propuestas de Woodrow Wilson, Delle Piane destaca las dificultadesconfesadas por el propio presidente sobre sus intentos por definir la doctrina de Monroe.

11

esa ocasión el gobierno de Washington no invocó ante el gobierno francés la doctrina deMonroe sino los principios de derecho internacional sobre no intervención.

Las conclusiones del trabajo de Delle Piane fueron expuestas en su “novena lección” del20 de junio de 1921. En primer lugar, a la cuestión entonces en debate, Delle Pianerespondía que la doctrina Monroe no es un principio de derecho internacional. Estaconclusión era sustentada en las siguientes consideraciones. En primer término, no setrata de una regla de derecho consuetudinario pues para que tuviera esta condiciónhubiera sido necesaria la aceptación por razones de interés mutuo por parte de lasrestantes naciones generando precedentes que le dieran fuerza de norma pero ese no erael caso de la doctrina Monroe pues ni en América ni en Europa hubo acuerdo en cuanto asu aceptación y sí en cambio hubo precedentes de rechazo explícito como la declaracióndel gobierno británico en el conflicto limítrofe con Venezuela. Por otra parte, laaceptación internacional sólo podía ser posible con una formulación clara e invariable,pero la doctrina Monroe había sido “interpretada y aplicada con los más distintoscriterios”.

En segundo término, un principio de derecho internacional puede estar sustentado en elderecho contractual, vale decir para este caso, en un pacto entre naciones para adoptar laDoctrina Monroe como regla de derecho positivo. Pero incluso la reserva incluida ainstancias del presidente Wilson en el Pacto de la Sociedad de Naciones (art. XXI) era enopinión de Delle Piane sin ningún valor jurídico por estar formulada en términos vagos ycontiene una inexactitud en la medida en que alude a una “inteligencia regional”inexistente: “Sería un reconocimiento originalísimo puesto que consistiría en reconoceruna cosa indefinible (la doctrina) y otra inexistente (el acuerdo sobre ella).” Delle Pianecitaba en respaldo de su argumento, las propias explicaciones de Wilson al Senadocuando se trató la ratificación del tratado de creación de la Sociedad de Naciones,explicaciones infructuosas porque el Senado acabó rechazando el artículo XXI.14

En su balance final, al examinar la compatibilidad de la doctrina Monroe con losprincipios del derecho internacional, Delle Piane sostiene que la idea central contenida enese documento, el principio de no intervención había sido ya expuesto por los tratadistasdesde las obras clásicas de Grotius y Vattel y más cerca del tiempo en que Monroe llegó ala presidencia, Lord Castlereagh lo había defendido en una nota dirigida a las potenciasde la Santa Alianza. Por consiguiente, la novedad del principio de no intervenciónexpuesto por Monroe es según Delle Piane no tanto jurídica sino política por el hecho deser proclamada por un país de reciente fundación como Estado soberano y dirigida a lasgrandes potencias de la época que practicaban en forma sistemática la intervención y lahabían convertido en norma de su alianza. Para Delle Piane, la doctrina Monroe es en

14 Delle Piane, op. cit., pp. 87-88.

12

último análisis una defensa del derecho de la independencia y por tanto, también lasintervenciones de Estados Unidos en otros países del continente deberían considerarsecontrarios a ella: “Toda intervención opresiva, todas esas intervenciones que hanrealizado ilegítimamente los Estados Unidos, son contrarias a la verdadera doctrina, sonformas aberrantes de la doctrina de Monroe”.

La “doctrina Brum”

Una tesis opuesta fue elaborada por Baltasar Brum, primero como Canciller y luegocomo Presidente de la República. El historiador Dante Turcatti asigna gran importancia alpapel de Brum en el trazado de la política exterior de Uruguay en la segunda década delsiglo XX. Según Turcatti, Uruguay se convirtió en el país latinoamericano más“filoestadounidense” de la época. Esta posición se manifestó en la firma de tratados, enel intercambio de visitas oficiales y en declaraciones públicas y artículos de prensa.

Paralelamente, Uruguay se involucró en la creación de un organismo multilateral capazde proporcionar garantías a los países latinoamericanos frente al poderoso vecino delNorte. La adhesión que encontró en Uruguay la “Declaración del derecho de lasnaciones” aprobada por unanimidad por el Instituto Americano de Derecho Internacionalen 1916, es indicativa de la mayoritaria inclinación por el panamericanismo queprevalecía en los más altos círculos dirigentes. En esa declaración aparecía el concepto de“federación” como fórmula para la organización política interamericana.

El pensamiento de Baltasar Brum sobre relaciones entre los Estados americanos fuepresentado en tres documentos diferentes aunque estrechamente relacionados por unamisma lógica argumental, luego reunidos en una publicación.15 El primero de ellos,“Solidaridad americana” fue inicialmente expuesto en una conferencia dictada el 21 deabril de 1920 en la Universidad de la República por el presidente, invitado por la Cátedrade Derecho Internacional; el segundo, titulado “Solidaridad mundial” fue publicado enLa Nación de Buenos Aires el 21 de enero de 1923; el tercero, “La Asociación de losPaíses Americanos” fue publicado en El Día el 10 de febrero de 1923.

El primero de estos textos propone las líneas fundamentales que, según Brum, debíaadoptar la política exterior de Uruguay. Su visión del futuro era una en la que elcontinente americano, “libre de odios seculares y de los perniciosos prejuicios de razas”estaría en capacidad de influir para reducir los conflictos que, originados en lasrivalidades entre países europeos, comprometían el “bienestar del mundo”.

Una de esas líneas fundamentales propuestas era el panamericanismo, entendido comocomunidad de formas de gobierno e ideales de justicia, democracia y solidaridad entre

15 Brum, Baltasar, La paz de América, Montevideo: Imprenta Nacional, 1923.

13

todas las naciones del continente. El abandono del aislacionismo por parte de EEUU en1917 era prueba, en opinión de Brum, de la voluntad de defender los derechos y laindependencia de los países americanos, amenazados por las pretensiones hegemónicasde Alemania. Aunque Brum reconocía que en el pasado la política de Estados Unidospudo haber sido “injusta y áspera” con algunos países latinos, esto no debía ser obstáculopara buscar el acercamiento sobre todo porque se había cumplido un cambio grande en supolítica hacia las naciones del continente. Aislar a Estados Unidos sería no sólo injustosino “perjudicial para los intereses comunes”. En la visión de Brum, el panamericanismo“implica igualdad de todas las soberanías, grandes y pequeñas”.

Desde este punto de partida, el presidente uruguayo abordaba el análisis de la doctrinaMonroe como el freno eficaz de las conquistas europeas en América. Y aunque losefectos de la guerra en Europa alejaban el peligro de futuras conquistas, ello no debía sermotivo para repudiar la doctrina Monroe. Por el contrario, Brum proponía transformar loque hasta ese momento era una norma de la política exterior de Estados Unidos en unaalianza defensiva entre todos los países americanos, con obligaciones y ventajasrecíprocas para todos. La única salvaguardia contra el “imperialismo interamericano”debía buscarse únicamente en la nueva concepción de la solidaridad americana.

Brum argumentaba que la condena del expansionismo europeo en América expuesto en ladoctrina Monroe había ya aparecido antes del mensaje de 1823 en declaraciones deArtigas, de Egaña y otros libertadores del período de la independencia de modo tal que nose trataba de un principio exclusivo de los Estados Unidos sino que era “una aspiracióninmanente de todos los pueblos de América”. En esos términos explicaba el decreto delgobierno uruguayo sobre solidaridad americana de 18 de junio de 1917, durante sugestión como Canciller. Con base en este razonamiento, Brum proponía que en vez derechazar la doctrina Monroe, lo que correspondía era reconocerla como “un postuladonacional” y ampliarlo para que comprendiera no sólo las anexiones territoriales deEuropa sino “también cualquier agravio al derecho”, forma eufemística que evitaba el usodirecto del término “intervención” o intervencionismo. Al otro lado del río de la Plata, larespuesta no tardó: Lucio Moreno Quintana publicó un ensayo que criticaba punto porpunto la tesis de Brum y concluía que no había necesidad de contrabalancear a Europapues ésta no había demostrado hostilidad hacia América. La afirmación de que “Elambicioso enemigo está en América” contradecía la idea de “solidaridad” que Brumauspiciaba.16

16 Moreno Quintana, Lucio, Política americana. Refutación a la conferencia pronunciada por elpresidente de la República O. del Uruguay Dr. Baltasar Brum en la Facultad de Derecho deMontevideo, Buenos Aires: Librería de J. Menéndez Editor, 1920.

14

La tesis de solidaridad americana se enlazaba con la propuesta de creación de una ligaque según Brum estaría fundamentada en el artículo introducido a instancias de Wilsonen el Tratado de Versalles y que hacía referencia a la doctrina Monroe y la “inteligenciaregional” sobre su validez en cuanto a los asuntos americanos. Esta organización serviríaal propósito de contar con un medio para incidir como bloque en la organizacióninternacional. Adicionalmente, ella sería el foro adecuado para resolver los conflictosentre naciones del continente americano. Por esta razón, los Estados Unidos deberíanjugar un papel de primera importancia. Según Turcatti, Brum reconocía la potenciainternacional que había adquirido Estados Unidos al terminar la primera guerra yconsideraba que los antecedentes de la política imperialista de Estados Unidos enCentroamérica y el Caribe eran eventos propios de una época ya superada, en la medidaen que Estados Unidos había adoptado una política amistosa y de trato igualitario haciaAmérica Latina desde la primera guerra.

La liga americana que Brum proponía tendría dos grandes objetivos: ocuparse de losconflictos con naciones de otros continentes y de los que surgieran entre los paísesmiembros. Estaría constituida sobre el principio de la igualdad absoluta entre los Estados.Las controversias que surgieran entre éstos serían resueltas por fallo arbitral. Laintervención en los asuntos internos de los países no sería admitida salvo que existierauna mayoría de dos tercios de miembros a favor de la intervención.

Esta propuesta tuvo en Uruguay críticos que la consideraron contraria a la organizaciónde la Sociedad de Naciones. Para Brum, en cambio las dos organizaciones eranperfectamente compatibles: más aún, una liga americana reforzaría a la Sociedad deNaciones. En su artículo “Solidaridad mundial” expuso nuevas consideraciones sobre laestructura posible de la Liga Americana y sus relaciones con la Sociedad de Naciones.Brum sostenía que la Sociedad de Naciones debía organizarse en forma confederal porentender que esa era la forma más apropiada para regir territorios extensos. Dentro de esaorganización de alcance mundial podrían existir acuerdos regionales, como la ligaamericana, pero estos acuerdos eran, en su concepto, sustancialmente diferentes de lossistemas de alianzas y la política de equilibrio que habían caracterizado la políticainternacional hasta la primera guerra mundial. El poder superior de la Sociedad deNaciones sería el factor decisivo para impedir el retorno de las rivalidades entre bloques yla política de equilibrio. La organización federativa de la Sociedad de Nacionesaseguraría ese resultado y los Estados nacionales aceptarían así las limitaciones a susprerrogativas para ganar un bien mayor, la paz mundial.

En su artículo para El Día Brum avanzaba con la idea de la liga americana y proponía unanteproyecto de estatutos. En ese documento, Brum preveía la incorporación de Canadá,recogía la lógica de la doctrina Calvo en cuanto a la primacía de los tribunales nacionalesen controversias con entidades privadas extranjeras (Art. IX) y proponía tres autoridades

15

(Consejo, Asamblea y Secretaría) para la conducción de la organización. Llama laatención el grado de detalle con el cual el documento define las funciones de cada una deesas instancias. Las mujeres podrían formar parte de la dirección tanto en cargoshonorarios como rentados. Entre las ideas novedosas contenidas en este anteproyecto seencuentran el firme pronunciamiento contra el armamentismo,17 la clara defensa de la nointervención tanto por parte de otros países como de la propia Asociación (Art. 8º - F), laexclusión de los regímenes de facto de la membrecía, salvo que mediara unreconocimiento de parte de la mayoría de los miembros de la Asociación y la solución deconflictos por medio de la mediación y el arbitraje. La propuesta de estatutos preveía lapertenencia a la Sociedad de Naciones pero contemplaba la situación de los países que nohubieran querido adherirse a ella, uno de los cuales era precisamente Estados Unidos.

La posición de Baltasar Brum sobre relaciones entre Estados Unidos y América Latinafue cambiando en el transcurso de la década del 20, con un abandono gradual deloptimismo que caracterizó sus primeros escritos. Un elemento determinante en esaevolución fue la intervención norteamericana en Nicaragua. Brum expuso su pensamientoen sus columnas en El Día a partir de 1927, en las cuales planteó una analogía arriesgadaentre la ocupación de Nicaragua y la separación de Panamá de Colombia en 1903,18 perotambién en sus intercambios con el embajador de Estados Unidos en Uruguay a quientransmitió su visión de las relaciones interamericanas. En el informe sobre su entrevistacon Brum el 18 de febrero de 1931, el embajador J. Butler Wright registraba lasopiniones críticas de Brum sobre la política de Estados Unidos: los errores habrían sido eldesconocimiento de las características “raciales” y culturales de los pueblos y ladesignación de oficiales del ejército, la marina y el Cuerpo de Infantes de la Marina enoperaciones que los latinoamericanos equiparaban con el imperialismo militar. SegúnBrum esos errores hubieran podido salvarse si se hubiera designado a diplomáticos y aúnmás si se hubiera invitado a participar a “un representante de por lo menos uno de losrestantes países latinoamericanos”. Esos errores, sumados a las presiones de los intereses

17 En la sección “Principios y fines”, numeral X, se dice: “El mantenimiento de la paz exige laeliminación de toda competencia en armamentos, y su reducción a lo indispensable para laseguridad nacional y para la ejecución de las obligaciones internacionales impuestas por unaacción colectiva.” Más adelante, entre los deberes de los asociados se estipulan la prohibición deventa de armas y municiones a particulares y la obligación de informar a todos los miembrossobre la situación de los armamentos, los programas militares, navales y aéreos y de las industriasque pudieran ser utilizadas para la guerra.

18 En su columna “Los sucesos de Nicaragua”, del 1° de marzo de 1927 (ver transcripción enTurcatti, op. cit. pp. 120-121), Brum atribuía la intervención de Estados Unidos a nuevos planespara construcción de un canal interoceánico por la ruta de Nicaragua.

16

comerciales empresariales de Estados Unidos, presentes en Uruguay en sus frigoríficos yconsorcios petroleros, y las medidas proteccionistas, habían generado un fuertesentimiento anti-norteamericano que no tenía precedentes en las actitudes hacia otraspotencias mundiales como España, Gran Bretaña e inclusive Alemania.19 El embajadoramericano relacionó estas opiniones del entonces presidente del Consejo Nacional deAdministración con su postura de tolerancia hacia todas las disidencias políticas incluidaslas de anarquistas y comunistas y su defensa de la política de apertura a la inmigración depersonas “de todas las naciones, ideas políticas y razas” y en posteriores informes alSecretario de Estado, se inclinó a admitir las sospechas que entonces cultivaban algunossectores políticos uruguayos sobre la supuesta simpatía de Brum con el comunismo.

Uruguay en las conferencias panamericanas

Uruguay participó en todas las conferencias panamericanas desde la primera realizada enWashington en 1889 adoptando posiciones por lo general alineadas con las sostenidas porla diplomacia de Estados Unidos e inclusive superando las metas que ésta se proponía.Entre los responsables de formular esta orientación en política exterior se deben contardurante las dos primeras décadas del siglo XX, además del presidente Batlle y sussucesores, a Baltasar Brum, el embajador en Estados Unidos Carlos María de Pena y alembajador Juan Antonio Buero. Debe tenerse en cuenta que la posición uruguaya no erademasiado distinta de la de otros países de la región, en particular Brasil, firme aliado deEstados Unidos desde que la conducción de la política exterior reposara en las manos delBarón de Río Branco.

En la primera conferencia panamericana, Uruguay votó junto a los restantes paíseslatinoamericanos la resolución por la cual se refirmó el principio de igualdad entrenacionales y extranjeros, por el cual todos quedaron con los mismos derechos yobligaciones frente a las leyes del país de residencia. Estados Unidos votó en contra deesta declaración y Haití se abstuvo.

En la segunda conferencia (México 1901) Uruguay votó afirmativamente la “Convenciónsobre los Derechos de los Extranjeros” que explícitamente excluía el recurso a la víadiplomática por parte de los extranjeros con excepción de los casos en que se comprobarauna “denegación de justicia” o “una violación evidente de los principios de DerechoInternacional” y también un tratado sobre “Reclamaciones por daños y perjuiciospecuniarios”, complementario de la convención anterior. El artículo 1º de estedocumento establecía la obligación para las partes contratantes de someter al arbitraje

19 “J. Butler Wright al Secretario de Estado” en Rodríguez Ayçaguer, Ana María, Selección deInformes de los Representantes Diplomáticos de los Estados Unidos en el Uruguay, Montevideo:Universidad de la República, 1996, pp. 53-60.

17

todas las reclamaciones que no pudieran ser resueltas amigablemente por la víadiplomática. Estados Unidos y Haití se opusieron a las dos convenciones.

La tercera conferencia (Río 1906) recomendó a las naciones participantes que dieraninstrucciones a sus delegados a la Conferencia Internacional de La Haya de 1907 paraprocurar que se celebrara una convención internacional sobre arbitraje. Uruguay llevó aesa instancia su propuesta sobre arbitraje amplio y obligatorio, garantizado por lacreación de una organización multilateral con capacidad para hacerlo cumplir.

La cuarta conferencia (Buenos Aires 1910) coincidió con la celebración del primercentenario de la independencia y sus actuaciones se concentraron en la aprobación deconvenciones sobre reclamaciones pecuniarias y arbitraje, sobre patentes de invención,dibujos y modelos industriales, marcas de fábrica o de comercio y propiedad intelectual,artística y literaria, sobre codificación del derecho internacional público y privado y sobrecomisiones panamericanas permanentes. En todos estos temas, la posición uruguayaestuvo alineada con la de Estados Unidos. Desde la cuarta conferencia panamericana, esealineamiento de Uruguay con la política exterior de Estados Unidos se hizo visible paralos restantes países de la región.

La quinta conferencia (Santiago de Chile 1923) se reunió en el clima de posguerra yoptimismo por el crecimiento espectacular de Estados Unidos y su nuevo rol de granpotencia mundial. Ello no impidió que los delegados latinoamericanos se extendieran enpronunciamientos a favor del proyecto bolivariano de unión americana. Las discusionessobre arbitraje ocuparon una buena parte de las sesiones pero la conferencia no adoptóninguna resolución. Es que en ese momento se contraponían dos tendencias diferentes, laque apoyaba el arbitraje amplio (Argentina, Paraguay y Uruguay) y la que sostenía elarbitraje restringido (Chile y Estados Unidos). La conferencia aprobó sin embargo elTratado para prevenir o evitar los conflictos entre los Estados, conocido también como“pacto Gondra” por el apellido del representante de Paraguay que presentó el proyecto.Este tratado disponía que las cuestiones entre dos o más Estados que no hubieran podidoser resueltas por la vía diplomática ni por arbitraje debían ser sometidas a una comisiónque estudiaría las causas del conflicto, comprometiéndose las partes a no realizar actoshostiles mientras se desarrollara la investigación. En virtud de ese tratado quedaronconstituidas dos comisiones permanentes de investigación, una con sede en Washington yotra en Montevideo.20

20 La conferencia de conciliación y arbitraje realizada en Washington en 1929 aprobó dosconvenciones que dieron desarrollo a lo establecido en el Pacto Gondra estableciendoprocedimientos de conciliación y arbitraje obligatorio.

18

En la quinta conferencia, Uruguay presentó lo que pasaría a ser llamada la “doctrinauruguaya”. Esta recogía las propuestas sostenidas por Baltasar Brum entre 1920 y 1923.Fue Juan Antonio Buero el encargado de defender el proyecto de internacionalización dela doctrina Monroe, elaborado y expuesto por Brum, en un intento de liderar una posiciónen la organización panamericana. Las propuestas de Uruguay sobre constitución de unaLiga Americana sobre la base de la igualdad perfecta entre las naciones asociadas y decontinentalización de la doctrina Monroe fueron sometidas a estudio del Consejo Directorde la Unión Panamericana. Sin embargo, esta iniciativa tropezó con la indiferencia deEstados Unidos, interesado en conservar el carácter unilateral de lo que llamaban su“política tradicional” en los asuntos americanos.

La sexta conferencia (La Habana 1928) estuvo marcada por intensos debates sobre lapolítica de intervención aplicada por Estados Unidos en Nicaragua. Las reacciones de losdiplomáticos latinoamericanos se hacían eco de las protestas de la sociedad civil de suspaíses. En particular los representantes de Argentina y México expusieron la crítica de laintervención e intentaron impulsar una resolución sobre no intervención. Uruguay,representado en esa oportunidad por el Dr. Juan José de Amézaga, expuso un bienfundamentado planteamiento a favor del principio de no intervención. El argumento deldelegado de Estados Unidos –el ex Secretario de Estado Charles Evans Hughes—segúnel cual la acción en Nicaragua debía caracterizarse como “interposición” y no como“intervención” impidió el consenso. La delegación argentina se retiró, no hubo acuerdoentre los delegados y por tanto no se adoptó resolución aplazando este tema para lasiguiente conferencia que debía reunirse en Montevideo en 1933. Para Uruguay, estaconferencia significó también un segundo fracaso para su propuesta de liga americana,presentada nuevamente a pesar del cambio en el contexto de las relacionesinteramericanas, la reafirmación del aislacionismo en Estados Unidos y el desinterés de laadministración Coolidge en la creación de una organización como la que se proponía.

La Conferencia de Montevideo (1933), reunida pocos meses después del anuncio porFranklin D. Roosevelt de la nueva política de Buena Vecindad, fue la instancia en la cualfinalmente se adoptó la resolución sobre no intervención. En su discurso inaugural, elpresidente uruguayo Gabriel Terra, haciendo un repaso del tiempo trascurrido desde laúltima conferencia, estimó que el panamericanismo había sufrido “un rudo contraste”. LaConvención sobre los Derechos y deberes de los Estados en su artículo 8° aprobada enesa ocasión afirmaba el principio de no intervención como perteneciente al DerechoInternacional americano. Decía textualmente: “Ningún Estado tiene el derecho deintervenir en los asuntos internos ni en los asuntos externos de otro” y reafirmaba elprincipio de inviolabilidad del territorio de los Estados. El artículo 11 establecía que noserían reconocidas las adquisiciones territoriales adquiridas por la fuerza. El secretario deEstado Cordell Hull planteó una reserva, invocando el Mensaje de Roosevelt del 4 demarzo sobre buena vecindad como garantía de que bajo su gobierno ningún Estado debía

19

guardar temor de la intervención de Estados Unidos. Esta reserva fue luego retirada en lasiguiente conferencia realizada en Buenos Aires en 1936.

La séptima conferencia fue también ocasión para la contraposición de dos alternativas deinserción internacional de las repúblicas americanas, panamericanismo o Sociedad deNaciones. Esta organización fue puesta a prueba precisamente en la época de la reuniónpanamericana de Montevideo, cuando la prolongada guerra en el Chaco fue objeto de laacción de la Sociedad de Naciones con la designación de una Comisión que debíaproponer soluciones al conflicto. Esa Comisión llegó a Montevideo cuando la conferenciapanamericana se encontraba sesionando y si bien la recepción fue según los usoscordiales de la diplomacia, el presidente uruguayo se encargó de disuadir a loscomisionados de la Sociedad de Naciones de emprender su labor de mediación,enfatizando que la solución de un problema americano debía quedar en manos de lospaíses de América.

En la Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz (Buenos Aires, 1936) eltema de la solidaridad americana volvió a integrar la agenda esta vez con una propuestade las cinco repúblicas centroamericanas. El presidente de la delegación uruguaya PedroManini Ríos intervino para presentar el interés de Uruguay en el tema “por la doctrinaprestigiada por el Dr. Baltasar Brum” que se había concretado en su decreto de 1917 peroen su informe a la Cancillería explicitaba que la orientación que se había impuesto a símisma la delegación de Uruguay era la de “salvar los compromisos de nuestro país en sucalidad de Miembro de la Sociedad de Naciones” y la necesidad de compatibilizar lasolidaridad americana con la pertenencia a la Sociedad de Naciones.21 Esta postura deManini Ríos respondía a la línea de pensamiento que asignaba un papel crucial a larelación con Europa: “pretender ahondar aún más el Atlántico que nos separa de Europaes contraproducente e inconveniente para el desarrollo general de nuestro continente,desde el punto de vista cultural y económico.”22

Finalmente en la conferencia de Lima en 1938, cuando la discusión se centró en la guerraque parecía inminente, Uruguay, representado por Pedro Manini Ríos nuevamente comopresidente de la delegación, se pronunció por una “posición continental” pero a la vezconfirmó la adhesión al principio de no intervención y defensa de las prerrogativas de la

21 “Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz reunida en Buenos Aires del 1° al 23de diciembre de 1936. Informe de la Delegación del Uruguay” en Boletín del Ministerio deRelaciones Exteriores, T. V. N° 2, Montevideo: 1938, pp. 1-69.

22 Ibid, p. 86.

20

soberanía de los Estados contra el retorno de “concepciones casi feudales deintervención”.23

En las conferencias panamericanas anteriores a 1939, Uruguay adoptó una posturaoscilante entre el alineamiento con Estados Unidos y la posición conjunta con losrestantes países latinoamericanos: esa oscilación tuvo un corte temático pues en lasresoluciones sobre normas relativas a patentes de invención, propiedad intelectual,marcas de fábrica, modelos industriales y comercio, Uruguay estuvo alineado con lasposiciones sostenidas por los representantes norteamericanos mientras que en los temasde no intervención y supremacía del derecho interno (Doctrina Calvo) Uruguay votó enconjunto con el bloque latinoamericano. Finalmente, las débiles adhesiones a la Sociedadde Naciones expuestas en las conferencias del período de “buena vecindad” sedesmoronaron junto con la misma organización sin necesidad de mayor discusión.

Uruguay y el panamericanismo durante la segunda guerra mundial. DoctrinasGuani y Rodríguez Larreta

Las reuniones de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores previstas por laConferencia Panamericana de 1938 fueron el espacio en que culminó la definitivaafirmación de la opción panamericana de Uruguay pero al mismo tiempo dieron origen aposiciones que promovieron nuevos debates. En 1940, el proyecto de instalación de basesaeronavales de Estados Unidos en Uruguay generó una fuerte polémica en la prensa y unmemorable debate en el Senado donde por una mayoría de 25 en 26 fue desaprobado elproyecto del Ejecutivo. En el curso de ese debate la argumentación de los opositores,todos ellos senadores de la fracción herrerista del Partido Nacional, miembro del bloquepolítico entonces en el gobierno, tuvo dos ejes principales: de una parte, una fuertedefensa de la opción latinoamericanista y de otra, la necesidad de preservar losequilibrios geopolíticos en la Cuenca del Plata contra la potencial amenaza que implicabala instalación de bases de Estados Unidos en Uruguay. El resultado de la votación sinembargo excedía claramente el número de senadores herreristas (15) y demostraba laexistencia de un consenso mayor contra un giro tan inusitado en la política exterioruruguaya.24

23 Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores, Tomo VII, N° 2, Montevideo: El SigloIlustrado, 1939, p. 84.

24 Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, Tomo 172, 84ª.Sesión Ordinaria, Noviembre21 de 1940, pp. 232-255.

21

En una dirección diferente, la Cancillería actuó en estricto alineamiento con EstadosUnidos y las reuniones de consulta proporcionaron el marco adecuado. En la tercerareunión, realizada en Río de Janeiro en 1942, se creó el Comité de Emergencia para laDefensa Política del continente y el Canciller uruguayo, Alberto Guani, luegoVicepresidente de la República tras las elecciones de 1943, fue designado su presidente.Desde esa posición, llevó adelante, con pleno respaldo de Estados Unidos, el esfuerzo deconformar un bloque hemisférico contra el Eje sobre la base de la recomendaciónformulada por la Tercera reunión de Río. De ese propósito resultaron las presiones a lospaíses que mantenían posiciones de neutralidad. Si para el caso uruguayo, ese cambio depolítica requirió un golpe de Estado en febrero de 1942 con disolución del Parlamento,donde la resistencia a la ruptura de relaciones con los países del Eje era el escollo mayor,en otros casos se aplicó la presión diplomática y las retaliaciones económicas. Loscambios de gobierno en Bolivia y Argentina en 1943, fueron tema central del Comité deEmergencia y el 22 de diciembre fue adoptada una resolución propuesta por supresidente, luego conocida como la “Doctrina Guani”. Ella establecía que los gobiernosimpuestos por la fuerza durante la guerra no debían ser reconocidos hasta tanto los otrospaíses americanos hubieran sido consultados a fin de decidir si esos gobiernos estabandispuestos a cumplir con los compromisos interamericanos.

La aplicación de la Doctrina Guani para el caso del régimen boliviano instaurado con elgolpe del Coronel Gualberto Villarroel tuvo como resultado el no reconocimiento de esegobierno por 18 países americanos. Pero también la “Doctrina Guani” fue invocadacontra el gobierno argentino surgido del golpe del 4 de junio de 1943, en particular tras larenuncia del General Ramírez.

Esta orientación de la política exterior uruguaya que colocaba al país en un rolprotagónico en la conformación de un bloque liderado por Estados Unidos se beneficiabade la existencia de un amplio consenso político y social interno en defensa de los aliadoscontra el Eje: no sólo los partidos políticos sino muchas organizaciones de la sociedadcivil canalizaban la expresión de simpatía hacia esos países y desarrollaban acciones quellegaban hasta el reclutamiento de combatientes voluntarios. Sólo en 1944, cuando el finde la guerra parecía cercano, aparecieron las primeras voces diferentes: en la celebracióndel 1° de mayo, la Federación de Estudiantes presentó un manifiesto en defensa de la“Tercera Posición”.

La consolidación de la opción panamericana como línea directriz de la política exterioruruguaya tuvo una última expresión en el período examinado en esta ponencia con laformulación de la llamada “doctrina Larreta”. Un cambio en el gabinete del presidenteAmézaga, con la renuncia del Canciller José Serrato, permitió el ingreso en octubre de1945 de Eduardo Rodríguez Larreta, de la fracción de los “blancos independientes” delPartido Nacional, en un gobierno de mayoría colorada. Co-director de El País y miembro

22

de organizaciones pro-aliados, el nuevo Canciller asumió en un momento de tensióndiplomática entre Estados Unidos y Argentina.

El origen de la “doctrina Larreta” se encuentra precisamente en esa tensión: una semanadespués de la asunción del nuevo ministro, la Cancillería uruguaya, al igual que lasrestantes de América Latina, recibió desde la Embajada de Estados Unidos un informe delSecretario de Estado James Byrnes sobre la amenaza de instalación de un régimentotalitario en Argentina con una solicitud de opiniones y puntos de vista. La respuesta deRodríguez Larreta llegó el 19 de octubre en un memorando “muy reservado” en la cualanotaba que “acordando todo su significado e importancia al principio de nointervención” no creía que este principio pudiera extenderse tanto como para ampararviolaciones a los derechos humanos e incumplimiento de los compromisosinternacionales de un Estado.25 En esa nota incluía una idea que sería luego el argumentocentral de la “doctrina” de la intervención colectiva: el paralelismo entre la democracia yla paz. A estos intercambios entre embajada y ministro se sumó la visita de SpruilleBraden en escala en Montevideo en su viaje de regreso desde Buenos Aires aWashington: según el historiador Lester Langley, Braden “indujo” al canciller uruguayo aproponer la intervención colectiva.26 Esta interpretación fue posteriormente reafirmada enla obra de Héctor Gros Espiell.27

Estos antecedentes culminaron con la circular dirigida el 21 de noviembre a los Ministrosde Relaciones Exteriores de América y hecha pública el 23 de noviembre en el diario delCanciller.28 Rodríguez Larreta había recabado previamente el respaldo del Consejo deMinistros para su iniciativa de consulta a los gobiernos americanos para lograr “antesucesos notorios” un pronunciamiento colectivo multilateral por las vías de un dictamende una Comisión, una consulta expresa o una resolución de la Conferencia que debíareunirse en Río en 1947. Las tres ideas básicas de la circular de Rodríguez Larreta eran el

25 Rodríguez Larreta asumía el argumento de Byrnes en cuanto al “incumplimiento” deArgentina de los acuerdos de la Conferencia de Chapultepec.

26 Langley, Lester, América y las Américas, Buenos Aires: Devenir, 1989, p.225.

27 Gros Espiell, Héctor, De Diplomacia e Historia, Montevideo: Ediciones de la Plaza, 1989.

28 “Uruguay propone a toda América la vigencia plena de la democracia”, en El País del 24 denoviembre, en Casal, Álvaro, La doctrina Larreta, Montevideo: Ediciones de la Plaza, 1997,pp.27-28. De esta obra se toman las referencias de prensa citadas en esta sección.

23

paralelismo entre la democracia y la paz, la protección internacional de los derechos delhombre contra las violaciones cometidas por regímenes totalitarios y la acción colectivaen defensa de esos principios.

Si la reacción contraria de la mayor parte de las Cancillerías americanas a esta propuestaque implicaba el abandono del principio de no intervención se expresó en notas deamable cortesía diplomática y variados matices de lenguaje evasivo, las reacciones enUruguay asumieron un tono fuerte. El Debate, diario del herrerismo, le dedicó doseditoriales cuyos títulos sintetizan el contenido: el artículo del 25 de noviembre setitulaba “La inconsciencia de una actitud” y el del día 26 tenía por título “La ridícula notacancilleresca pro intervención”. En ambos se condenaba la subordinación de Uruguay alpropósito americano de intervención en Argentina, país que era designado como “vecino”y “hermano rioplatense”. Al norte del continente, The Washington Post exponía unainterpretación similar: “la nota uruguaya está destinada indudablemente a la Argentina”.La defensa de la “doctrina Larreta” corrió por cuenta de los medios afines a los blancosindependientes, El País y El Plata, así como del órgano de prensa del partido católico, ElBien Público. Mientras los primeros realizaban una proeza dialéctica para argumentar quelos orígenes de dicha doctrina se encontraban en Bolívar y en el Tratado aprobado en elCongreso de Panamá de 1826 y se extendían en consideraciones sobre “el conceptoestéril y anacrónico de una soberanía obsoleta”, el periódico católico teorizaba sobre la“interdependencia que los medios científicos y sociales han creado” y sobre la necesidadde repensar el principio de no intervención frente a casos de dictadura.

El debate en el Parlamento se cumplió en las dos cámaras a principios de diciembre. Ladefensa de la “doctrina” estuvo a cargo del bloque de legisladores del Partido NacionalIndependiente y la oposición fue sostenida por parlamentarios herreristas y colorados dediversas formaciones (terristas, blancoacevedistas). La decisión en el Senado corrió porcuenta del vicepresidente Alberto Guani.29

El debate en torno a la doctrina de Eduardo Rodríguez Larreta prosiguió por varios años.Es importante destacar que tanto el autor como sus defensores se esforzaron pordemostrar la continuidad entre ese documento y las posiciones sostenidas por Uruguay enlas conferencias panamericanas. En primer término, se destacaba que la tesis defendidapor el delegado uruguayo en La Habana en 1928 admitía la posibilidad de excepción alprincipio de no intervención: “Ningún estado puede intervenir en los asuntos internos deotro. Los casos de excepción a este principio serán determinados por los mismos Estadosque forman parte de este Congreso, en la oportunidad que juzgara conveniente”. Estaargumentación omitía que en la exposición de esa moción, el delegado uruguayo vinculó

29 Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, Tomo 181, 69ª. Sesión Ordinaria, Diciembre 5de 1945.

24

la determinación de las posibles “excepciones” a la creación de un Tribunal Internacionalde Arbitraje y que en la conferencia de 1928, ante el caso concreto sobre el cual giró ladiscusión, la intervención en Nicaragua, la posición uruguaya fue acorde a la de losrestantes países latinoamericanos, sin que para ese caso se planteara alguna “excepción”.Más clara resultaba la relación entre la circular dirigida las cancillerías americanas y lasposiciones expuestas por el Canciller Serrato en las conferencias de Chapultepec y SanFrancisco sobre intervención colectiva para enfrentar amenazas a la paz. En cuanto a unaposible filiación con antecedentes latinoamericanos, la tentativa de establecer una líneade continuidad entre el tratado de 1826 y la doctrina Larreta fue derrotada en el Senadocon la intervención muy erudita del senador Armando Pirotto quien, a sus funcionesparlamentarias, sumaba una intensa actividad de investigación en Historia.

Conclusiones

El estudio de la trayectoria de Uruguay en las conferencias panamericanas permiteconcluir que las ideas incidieron en la definición de posiciones y en la elaboración depolíticas de tres maneras complementarias: en las interpretaciones sobre las relaciones depoder en política internacional, en la elección del rumbo a seguir entre las tres opcionesviables (América Latina, el hemisferio occidental, el multilateralismo organizado en laSociedad de Naciones) y en los debates sobre el curso de acción a adoptar en cuanto a lasmodalidades de inserción. La controversia sobre el panamericanismo fue central para laformulación de la política exterior.

La participación de los miembros del sistema político así como de intelectualesindependientes y actores de la sociedad civil demuestra el carácter complejo del procesode construcción social de políticas y estrategias. La relación entre ideas y sujetosinvolucrados en ese proceso evolucionó a lo largo del período examinado en estaponencia en un desarrollo caracterizado por el predominio de la continuidad sobre elcambio o las variaciones.

Las instituciones desempeñaron un papel fundamental: las conferencias panamericanasprimero, y las reuniones de consulta después, proporcionaron el espacio para lasinteracciones que se tradujeron en la elección de políticas y fueron un factordesencadenante de debates entre actores políticos y sociales en torno al panamericanismo.

La construcción de la opción que terminó por imponerse hacia el fin de la segunda guerramundial se cumplió en un proceso no lineal, enmarcado en contradicciones y en unacoyuntura en la cual el margen de incertidumbre acerca del futuro era muy alto, con losefectos devastadores en la economía de la gran depresión y con un conflicto bélico queculminó en la consolidación de la hegemonía incontrastable de Estados Unidos en elmundo.

25

Si bien la afirmación de la opción panamericana se apoyó en fuertes elementos decontinuidad respecto de antecedentes establecidos en el período de la primera guerramundial, no se impuso sobre otras adhesiones firmemente arraigadas en la cultura políticauruguaya: así la defensa de la soberanía primó sobre el proyecto de basesnorteamericanas en 1940 y la adhesión a la no intervención triunfó sobre la propuesta de“intervención colectiva”.

BIBLIOGRAFÍA

Fuentes primarias

ABADIE AICARDI, Oscar y Carlos María de PENA, El Uruguay, los Estados Unidos yla Unión Panamericana, Montevideo: Imprenta Cordón, 1969.

BRUM, Baltasar, La paz de América, Montevideo: Imprenta Nacional, 1923.

BRUM, Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores (1916-1918).

BUERO, Juan Antonio, El Uruguay en la vida internacional, Montevideo: EditorialRenacimiento, 1919.

DELLE PIANE, Arístides, Doctrina de Monroe, Montevideo: Publicaciones deJurisprudencia Uruguaya, 1930.

DE PENA, Carlos María, América Latina y el mercado financiero norteamericano,Montevideo: Facultad de Humanidades y Ciencias, Sección historia de la cultura, 1970.

FERRARA, Orestes, El Panamericanismo y la opinión europea, Paris: Le Livre Libre,1930.

GUANI, Alberto, La solidaridad internacional de América Latina, Montevideo: C.García, 1942.

MORENO QUINTANA, Lucio Manuel, Política americana: refutación a la conferenciapronunciada por el presidente de la República O. del Uruguay, Dr. Baltasar Brum,Buenos Aires: Libr. De J. Menéndez, 1920.

MORENO QUINTANA, Lucio Manuel, La quinta conferencia panamericana, BuenosAires: Editorial Contemporánea, 1923.

MORENO QUINTANA, Lucio, El sistema internacional americano, Buenos Aires:Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 1926.

NAHUM, Benjamín, Informes Diplomáticos de los Representantes del Reino Unido en elUruguay, Montevideo: Universidad de la República-Departamento de Publicaciones,

26

Tomos II (1912-1920), III (1921-1923), IV (1924-1928), V (1929-1931), VI (1932-1933),VII (1934-1937), VIII (1938-1943) y IX (1944-1947).

REGULES, Dardo, La lucha por la Justicia y por el Derecho. Apuntes sobre la IXConferencia Panamericana reunida en Bogotá durante el mes de abril de 1948,Montevideo: Barreiro y Ramos S. A., 1949.

ḈRODRÍGUEZ AY AGUER, Ana María, Selección de informes de los representantesdiplomáticos de los Estados Unidos en el Uruguay, Montevideo: Facultad deHumanidades y Ciencias de la Educación, 1996.

RODRÍGUEZ LARRETA, Aureliano, Orientación de la política internacional enAmérica Latina, Montevideo: Peña y Compañía, 1938.

SERRATO, José, Vida pública de José Serrato, Montevideo: Biblioteca de CulturaUruguaya, 1944.

VARELA ACEVEDO, Jacobo, Acción parlamentaria y diplomática, Montevideo: 1936.

ZEBALLOS, Estanislao, Conferencias internacionales americanas, (1797-1910), BuenosAires: Prometeo, 1914.

Fuentes secundarias

AROCENA OLIVERA, Enrique, De la aristocracia y del poder en el Uruguay de losaños 20, Montevideo: Linardi y Risso, 2004.

AROCENA OLIVERA, Enrique, Evolución y apogeo de la diplomacia en Uruguay,Montevideo: Poder Legislativo, 1985.

CAETANO, Gerardo y José Pedro RILLA, El joven Quijano. Izquierda nacional yconciencia crítica, Montevideo: Ediciones Banda Oriental, 1986.

CASAL, Álvaro, La doctrina Larreta, Montevideo: Ediciones de la Plaza, 1996.

CERVO, Amado Luiz y Clodoaldo BUENO, Historia de Política Exterior do Brasil,Brasilia: Editora Universidade de Brasilia – Instituto Brasileiro de RelaçõesInternacionais, 2002.

CLEMENTE, Isabel, Política exterior de Uruguay, 1830-1985. Tendencias, problemas,actores, agenda. Montevideo: Facultad de Ciencias Sociales. Serie Documentos deTrabajo, N° 69, 2005.

GIL, Federico, Latin America – US Relations, Nueva York, Chicago, San Francisco,Atlanta: Harcourt Brace Jovanovich, 1971.

27

GROS ESPIELL, Héctor, De Diplomacia e Historia, Montevideo: Ediciones de la Plaza,1989.

LAVIÑA, Félix y Horacio BALDOMIR, El proceso histórico de la diplomaciainteramericana y la vigencia de sus principios, Montevideo: FCU, 1978.

MAYERS, David Allan, Dissenting voices in America’s Rise to Power, Cambridge:Cambridge University Press, 2007.

MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto, Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la TripleAlianza al Mercosur, Buenos Aires: Norma, 2004.

ODDONE, Juan, Vecinos en discordia. Argentina, Uruguay y la política hemisférica delos Estados Unidos. Selección de documentos.1945-1955, Montevideo: Universidad de laRepública, Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales, 2003.

RAPOPORT, Mario y Amado Luíz CERVO, El Cono Sur. Una historia común, BuenosAires: Fondo de Cultura Económica, 2001.

REAL DE AZÚA, Carlos, “Política internacional e ideologías en el Uruguay”, enEscritos, Montevideo: Arca, 1987.

ḈRODRÍGUEZ AY AGUER, Ana María, Entre la hermandad y el Panamericanismo. Elgobierno de Amézaga y las relaciones con Argentina, Montevideo: FHUCE, SeriePapeles de Trabajo, Agosto 2004.

TURCATTI, Dante, El equilibrio difícil. La Política Internacional del Batllismo,Montevideo: Arca, 1981

YEPES, Jesús María, Del Congreso de Panamá a la Conferencia de Caracas, 1826-1954, Caracas: Oficina Central de Informaciones – Gobierno de Venezuela, 1955.

28