Valores y Diseño de Política Pública: El Caso de la Implementación del Programa Chile Solidario en las Comunas de la Región de Antofagasta.

Autores: Marcelo Lufin Varas Angela Villalobos Lorca

Observatorio Regional de Desarrollo Humano (ORDHUM), Universidad Católica del Norte, Chile.

Secretaria Regional de Planificación y Cooperación (SERPLAC), Región de Antofagasta, Chile

Resumen

El objetivo del trabajo es discutir el rol que los valores juegan en el diseño e implementación de las políticas públicas, para ello se examina como caso la política de protección social diseñada en Chile, en su etapa de implementación a nivel de una región del país, incluyendo la totalidad de sus municipalidades. El análisis ha usado información proveniente de encuestas y entrevistas a los equipos municipales encargados de la implementación local. Para la representación y análisis de los datos se utilizaron herramientas provenientes del análisis de redes sociales. Los resultados muestran una importante heterogeneidad regional en términos valóricos y de prácticas de trabajo asociadas a la implementación, estas ponen de manifiesto la existencia de grupos de municipalidades cercanas en estos espacios relacionales, así como grupos divergentes, aspectos que pueden afectar significativamente la potencial efectividad de los diseños de política pública cuando estos se implementan territorialmente. JEL: R58: Regional Development Policy, Z13: Social Norms and Social Capital; Social Networks Economic Anthropology, O21: Planning Models; Planning Policy.

Introducción La cuestión de los valores involucrados en el diseño de política pública ha sido un tema largamente discutido en diferentes ciencias sociales durante muchos años. Sin embargo, en años recientes, Flyvbjerg (2001) planteó que las ciencias sociales deben ser repensadas desde una perspectiva centrada en la cuestión ética del bien común y en las formas de consecución de fines sociales por medio de medios éticamente aceptables. Esta postura subraya el interés de explicitar el conjunto de valores que son tomados en cuenta en el diseño de la política pública, porque ellos definen la calidad moral de las propuestas técnicas asociadas (Schram, 2004). Desde una perspectiva epistemológica Flyvbjerg (2001) propone que las ciencias sociales en vez de tratar de imitar a las ciencias naturales, debieran más bien concebirse como phronesis, y de esta manera deberían enfocarse en la cuestión de los fines sociales, o más particularmente hacia qué estilo o modelo de sociedad se desea arribar y, en ese marco, establecer quienes son los actores sociales que ganan o pierden y por medio de qué mecanismos de poder dichas pérdidas o ganancias se realizan. Los fundamentos de esta posición se encuentran en Aristóteles, particularmente en el texto de la Etica de Nicómaco, donde se distingue entre dos virtudes intelectuales: la Sophia o sabiduría, que correspondería a la habilidad para pensar acerca de la naturaleza del mundo, para discernir porqué el mundo opera de la forma en que lo hace y la Phronesis o accionar prudente, que es entendida como la capacidad para considerar los modos de acción, con el propósito de lograr ciertos cambios asociados con el incremento de la calidad de vida. Esta no es sólo una habilidad para lograr ciertos fines sino que también involucra la capacidad de reflejar los fines en los medios de su realización (Geertz, 2001). Considerando esta perspectiva, el propósito central de este trabajo será discutir el rol que los valores juegan en el diseño e implementación de las políticas públicas, ilustrando la importancia de las consideraciones valóricas a partir de un caso de estudio planteado con base a un programa social específico. Donde, por medio de un análisis de contenidos, ha sido posible explicitar el marco valórico que los actores públicos involucrados (equipos de trabajos municipales) consideran asociado a las condiciones de éxito en la implementación territorial del programa durante el año 2008. El artículo ha sido organizado en cuatro secciones, la primera consiste en una revisión de parte de la literatura relevante, en ella se pone énfasis en la relación entre valores, el servicio público y los valores en el diseño de las políticas. En esta sección también se propone una definición operativa del concepto de valores a ser utilizada en el análisis, basada en Rokeach (1973) los valores se definen como “creencias permanentes que influyen las acciones y hacen disponibles medios para la realización de fines”, así entendidos los valores son instrumentos para la acción. La segunda sección presenta algunos elementos básicos del caso en análisis, destacando en primer lugar las características de la política pública a ser examinada y de los elementos de su implementación territorial que la hacen relevante. La tercera sección discute los métodos de análisis, los que provenientes de la teoría de redes sociales consistirán en el examen de redes de 2-modos, que permitan vincular a las unidades municipales bajo estudios con perfiles de valores asociados a la política pública y a las prácticas de trabajo que supuso su implementación a escala local. La cuarta sección discute los principales resultados de los métodos de análisis utilizados, allí se destacan los resultados globales que definen el marco de interpretación para el caso de estudio. Finalmente, la última sección contiene una discusión de los resultados destacándose las principales conclusiones obtenidas.

I. Valores y Servicio Público y Valores en el Diseño de Políticas Públicas: Una síntesis de la literatura. La literatura de administración pública plantea la distinción entre “los valores y el servicio público” y “los valores en el diseño de políticas públicas” (Asthama, et al., 2002). Esta categorización busca hacer operativa la diferencia entre el accionar de los servidores públicos, cuyas conductas se entienden centradas en la práctica y promoción de un conjunto de valores que, a nivel del sector público, definen el desempeño de excelencia. Del conjunto de valores que justifican el diseño y accionar de la política pública, la que tradicionalmente – en el caso del Gobierno- se ha supuesto orientada a la búsqueda del bien común. Indudablemente, ambas dimensiones coexisten intensamente en la práctica de la llamada función pública, de tal forma que desde una perspectiva empírica ambas dimensiones se ha incorporado como el reconocimiento tradicional a la complejidad del accionar de los servidores públicos y de su toma de decisiones (Lowndes y Skelcher, 1998; Lowndes, et al., 2001a y 2001b). Ambas dimensiones en todo caso, ponen en relieve que existe un importante rol que juegan los valores, tanto en el diseño como en la práctica de la acción del servicio público, y que un mayor análisis de este rol probablemente mejoraría la calidad del proceso de decisión y de la práctica profesional de los servidores públicos, ayudando a clarificar los límites de cada uno de los cuerpos valóricos involucrados, tanto a nivel institucional, como a nivel del ejercicio de la función (Corrigan y Joyce, 2000; Baron y Spranca, 1997). Para ilustrar estos puntos previos, se propone el siguiente ejemplo. Una forma común en que la dimensión valórica es introducida en el diseño de la política pública ha sido por medio de valor comúnmente definido como “Participación Social”. A partir de este valor declarado se estimula, en el diseño e implementación de una política, prácticas de trabajo asociadas a la consulta, la participación y la receptividad a la crítica de diferentes grupos de interés. Este tipo de definiciones, muy comunes en los casos de politicas sobre renovación urbana,así como en las de seguridad pública, privilegian formas cooperativas de proceder, involucrando a los ciudadanos y a las diversas agencias gubernamentales, para operar a diferentes niveles de escala territorial y/o comunitaria (Fischer, 1993 ; Rhodes, 1997). Siguiendo el ejemplo, cuando esta política enfrenta a los servidores públicos y a sus valores, se reconoce que la práctica participativa es altamente compleja, pues su efectividad descansaría en la capacidad para converger a espacios de intereses comunes, donde iversos actores sociales puedan compartir objetivos e instrumentalizar en forma eficiente medios colectivos, provistos por el servicio público. Evidentemente, se reconoce que el conflicto estará presente, pero es la confianza en la capacidad de cooperación, la que permite viabilizar los cursos de acción convergentes (Barnes, 1999). De este modo, la definición de la política pública y de su implementación operarían sobre conjuntos distintos de valores, que de complementarse mutuamente posibilitan la implementación consistente de las mismas. A partir de este ejemplo limitado, queda de manifiesto que un área de particular de interés es el análisis de la efectividad y legitimidad de las políticas públicas. En este sentido con frecuencia las críticas se centran en la necesidad de definir estándares más precisos o más consistentes para la implementación, en la falta de definición de condiciones de sostenibilidad de los diseños y, recientemente, en la falta de explicitación de los valores públicos que están contenidos en ellas (Schwartz, 1999). En este contexto es importante clarificar que los valores son definidos con independencia de su contenido ético axiológico. Los valores son definidos como “Creencias permanentes que influyen las acciones y que hacen disponibles ciertos medios y/o fines” (Rokeach, 1973). Aún cuando

valores y ética son conceptos comúnmente asociados, de forma que pudiesen entenderse como sinónimos, es importante hacer notar que no todos los valores públicos son valores éticos, simplemente los valores son creencias que definen cursos de acción o metas a conseguir. La evidencia empírica (Ravlin y Meglino, 1987; Van Wart, 1998; White, 2000) muestra que los expertos, el público general y los usuarios proveen insumos esenciales que ayudan a mejorar la efectividad y sobre todo la legitimidad de los diseños y prácticas del servicio público. Aunque existe poco entendimiento sobre cómo estos temas valóricos son incluidos, es claro que están presentes y que los ciudadanos, así como los diferentes grupos de interés, deben estar explícitamente informados de ellos. Aunque los niveles de participación difieran, dependiendo la complejidad técnica de las materias tratadas y del tipo de política a ser implementada, conducir las discusiones de una forma accesible promueve y renueva el interés por la cuestión pública, acrecentando el compromiso cívico, aunque el proceso mismo del diseño y su discusión se vuelva más lento y complejo (White y Bouner, 2007). Entre otras razones que se han esgrimido para señalar la importancia de este aspecto en el diseño e implementación de la política pública, se menciona que el involucramiento y la participación del público en ellas, provee de mejor sustento a los diseños y facilita la aplicación (Martin y Steelman, 2004). Este involucramiento se estima que también redundaría en mayores niveles de participación en otras dimensiones de la vida civil, lo que aumentaría el desempeño global del trabajo de los servidores públicos. Un punto central en el debate de los grados de participación, dicen relación con la necesidad de comunicación descendente-ascendente entre los diseñadores técnicos y el público, particularmente con los usuarios mismos. Este tipo de mecanismos, aunque útiles han sido también considerados ambiguos. No obstante la crítica, se sostiene que un cierto grado de ambigüedad no erosiona su capacidad de refuerzar la concepción de un gobierno centrado en satisfacer múltiples obligaciones y en garantizar derechos entre y para los ciudadanos (Pollitt y Bouckaert, 2000). Además de plantearse como un opuesto a la concepción neoliberal de la política pública, que reduciría a los actores sólo a su condición de consumidores/beneficiarios (White y Bourne, 2007; Gregg, 1992). Varias formas participativas de diseño han sido asociadas con el proceso de otorgar voz a los ciudadanos, e independiente de sus múltiples formas, todas ellas permiten el intercambio de ideas y la identificación de valores, tales como justicia, igualdad, cooperación y sustentabilidad que son reforzados mediante el diseño e implementación de la política específica (Martin et al., 1998; Hood, 1991). Sobre el punto de ¿cómo se define el conjunto de valores a ser promovidos?, la literatura destaca (Farnham et al. 1995) que esto debería demarcarse probablemente caso a caso, puesto que las problemáticas sociales definen un conjunto pertinente de opciones valóricas en cada comunidad. Siguiendo a Kernaghan (2003), los conjuntos de valores pueden ser visualizados en un espacio de tensiones valóricas (llamado sistema 1), definido por medio de 2 ejes y 4 valores principales: eje 1 “Democracia v/s Eficiencia” y eje 2 “Individuo v/s Comunidad”. La localización en este espacio siempre involucrará conjuntos diversos y perspectivas contrapuestas. El eje “Democracia/eficiencia” fluctúa entre valores asociados al conjunto de “lo democrático”, es decir lo centrado en el diálogo, el debate, la libertad de opinión, el control público (gobernanza), la transparencia y el consenso, versus los valores de la eficiencia, basados en la precisión técnica, la resolución rápida y autónoma, y en el juicio técnico. De igual forma el segundo eje fluctúa entre los valores centrados en la libertad individual, el legitimo interés privado y los derechos individuales versus el bien común, caracterizado por la primacía del interés de la mayoría, la solidaridad y la libertad regulada.

Para Kernaghan (2003), el conjunto de ambos ejes conceptuales definen variados espacios de interés valórico, algunos asociados con la necesidad de un proceso de diseño e implementación de políticas públicas más efectivas e inclusivas (gobernanza), o con la necesidad de promover valores públicos apropiados para generar espacios de participación individuales, locales y colectivos. El autor propone entonces que los valores de servicio público pueden ser clasificados en cuatro grupos (o sistema 2, ver detalle en la Tabla No.1): los Valores Éticos son aquellos que contienen una alusión anterior de tipo axiológica, por lo tanto definida a partir de una noción de lo bueno o aceptable versus lo no bueno o inaceptable. Ejemplos de estos valores son: la integridad, la justicia, la lealtad, etc. Un segundo grupo lo constituyen los Valores Profesionales, estos son declaraciones que operan en el seno de las agrupaciones gremiales y son entendidas como una parte básica de la identidad profesional, ejemplos de estos valores son: la eficiencia y la innovación. La tercera categoría corresponden a los Valores Democráticos, que se relacionan con principios fundamentales de los estados democráticos moderno y que están contenidos en la definición del sentido mismo del trabajo y la acción pública, ejemplos serían el imperio de la ley, la legalidad y la no discriminación. Finalmente, existe los Valores Populares asociados a la dimensión cultural en que se sitúan las sociedades modernas, como por ejemplo la tolerancia, la decencia y la benevolencia. La categorización de Kernaghan (2003), posee la dificultad inherente de que obviamente sus categorías son arbitrarias, pues un mismo valor por ejemplo podría perfectamente adscribir simultáneamente a más de una de las grandes agrupaciones. Sin embargo, tal como señala Ejzen (1980), la utilización de una sistema de categorías facilita la comprensión de fenómenos complejos, por lo que deberán ser entendidas como simples agrupaciones instrumentales orientadas a facilitar la comprensión del fenómeno. <<INSERTAR TABLA No1>> II. Caso en Análisis: Descripción, Fundamentos y Datos para el Análisis El programa Chile Solidario es una iniciativa iniciada en el año 2002 por el Gobierno Nacional de Chile, que para el año 2009 se encontró totalmente instalada a nivel municipal. Este programa puede considerarse como un instrumento central de la llamada política de protección social inaugurada durante el gobierno de la Presidenta Bachelet y administrado en su forma general por el Ministerio de Planificación (Mideplan). Se entendía que el objetivo principal de la política era generar condiciones que brinden seguridad a las personas durante toda su vida, y garantizar derechos sociales que les permitan finalmente reducir los riesgos en empleo, salud, educación y previsión, para generar condiciones de mayor igualdad y oportunidades de progreso. Las políticas sociales, en consecuencia, se supone tendrían como objetivo no sólo superar la pobreza, sino también las desigualdades y discriminaciones que están en la base de los riesgos sociales que afectan a las familias y personas. Algunos de los elementos más importantes del sistema institucional propuesto, es que el diseño y la implementación se basan en un modelo de derechos, en oposición a los modelos tradicionales centrados en la focalización de recursos escasos (Serrano, 2005; Palma y Urzúa, 2005). El modelo se basa en la existencia de prestaciones garantizadas, lo que implica la obligación del prestador de brindar una acción de protección de carácter integral, es decir son intervenciones holísticas que apuntan sinérgicamente a abordar a los sujetos de derecho.

Otro elemento distintivo, de carácter institucional, es que en vez de existir una burocracia institucionalizada para avanzar en la ejecución de la política, el diseño plantea la generación de líneas de cooperación entre instituciones y servidores públicos, que articulando esfuerzos, gestionan la cobertura de riesgos y la reducción de vulnerabilidades a favor de las personas (Palma, 2005). Esta cooperación se espera que genere una red de actores institucionales y programas que, finalmente, posibiliten el acceso de las personas a niveles crecientes de protección social efectiva. Este diseño también implica un cambio cognitivo en los actores que participan en él, pasando desde el entendimiento de los derechos de los ciudadanos, hasta la actuación de colaborador y/o proveedor de prestaciones o servicios a las personas, movilizando recursos por medio de las redes personales de vinculación. Finalmente esta forma de organización del trabajo requiere la implementación de formas de evaluación de desempeño en grupos, lo que supone una transformación organizacional mayor en las organizaciones del sector público. A nivel de cada municipalidad, este nuevo diseño de política suponía cambiar desde una lógica de reparto a una de atención integral, donde las unidades colaboradoras y su personal profesional actúan como gestores de oportunidades para el ejercicio de los derechos ciudadanos. En esta práctica, un elemento central para el funcionamiento son los llamados umbrales mínimos garantizados, que no son otra cosa que niveles de logro que el Estado y su red de protección han comprometido como mínimos disponibles. Estos son estándares verificables de logro y de control, pues guían las actividades en forma precisa y continua, y se asume también que ellos facilitan la exigibilidad por parte de las personas, haciendo que el empoderamiento ciudadano sea real, esta última condición tiene una conexión especifica con la noción de sociedad democrática, con los valores del servicio y de los servidores públicos. A nivel de los municipios (responsables de la gestión local de base territorial), el desafío consistió en desarrollar la capacidad de satisfacer a múltiples públicos, con sus respectivas demandas en términos de soluciones y oportunidades que, amparados en la conciencia de ser sujetos de derechos, presionan por soluciones de calidad. Es por esta última dimensión que el caso es del mayor interés para ilustrar el rol de los valores en el diseño e implementación de política pública, puesto que el modelo a ser implementado se constituye desde una visión valórica completamente diferente del modelo previo pasándose desde un modelo de beneficiarios de subsidios y prestaciones a uno de ciudadanos empoderados con derechos que deben ser cubiertos. En este sentido, el desafío mayor se vive al nivel de los gobiernos locales donde los respectivos equipos técnicos deben no sólo adaptarse al nuevo diseño, sino también incluir prácticas de trabajo basadas en contenidos valóricos diferentes a los habituales. Por lo mismo, este proceso no sólo aumentó los niveles de estrés organizacional, por la vía de una mayor demanda e intensidad del trabajo, sino también porque al mismo tiempo puso en relieve la necesidad de territorializar el esfuerzo y aplicar a un trabajo diseñado localmente más creativo, analítico y con mayor capacidad de adaptación (más detalles sobre el particular se encuentran desarrollados en Winchester, 2005). La implementación regional de mucho de los programas, estuvo a cargo de personal de las correspondientes Secretarias Regionales de Planificación (Serplac), las que activando sus redes de trabajo con los gobiernos municipales por comuna, generaron una serie de acciones de capacitación e implementación a nivel local del sistema. Estos esfuerzos precedentes ocasionaron que, al menos durante un tiempo, las direcciones comunales de desarrollo (o DIDECOS) administraran simultáneamente el sistema de beneficios clásicos, así como los que se concibían en el nuevo sistema de protección social. Generándose un escenario de casi experimento natural para evaluar la transición entre modelos valóricos distintos. En el caso de la Región de Antofagasta en Chile, sus 9 municipalidades se vieron involucradas activamente en la puesta en marcha del programa y en su nueva filosofía de trabajo. El proceso

tomó meses para su implementación, dando lugar a una serie de trabajos con los equipos locales para detectar problemas, proponer nuevas prácticas de trabajo asociadas a áreas de gestión específicas1 y a reforzar ciertos valores que son entendidos como representativos e importantes, usando como contenidos iniciales el conjunto de 8 valores2 definidos en los sistemas 1 y 2 de Kernaghan (2003), los que fueron adaptados adefiniciones finalmente operativas para los equipos locales de trabajo. Para entender el contexto geográfico del área de trabajo, en la Figura No.1, se representa la disposición geográfica de las comunas al interior de la región, así como la participación relativa total en la población regional. <<INSERTAR FIGURA 1>> Los datos fueron obtenidos mediante rondas de conversaciones con los equipos comunales, la forma fue similar a una entrevista semiestructuradas aplicada al grupo. Estas conversaciones se realizaron durante las reuniones de capacitación y de implementación con los diferentes equipos comunales en la Región ocurridas durante el año 2008. Una vez procesadas se identificaron un conjunto de valores y prácticas de trabajo o actividades de gestión relevantes, estas últimas se definieron a partir de las conversaciones con los equipos de trabajo e incluyen tanto prácticas de trabajo, formas de gestión, así como atributos valóricos que deberían caracterizar la implementación del programa. Luego estos valores y prácticas fueron nuevamente puestos a disposición de los grupos, los que finalmente, mediante un proceso de consenso se inclinaron a seleccionar un subconjunto de ellos. Esta selección se lleva a cabo mediante un cuestionario donde los equipos señalan los valores relevantes contenidos en el programa, que a su juicio se constituyen en la guía de acción del servidor público en la ejecución del programa, y al mismo tiempo se asocian un conjunto de prácticas de trabajo, requeridas para la implementación exitosa del programa, a cada uno de los valores definidos y al conjuntos de prácticas asociadas a las áreas de gestión específicas. Considerando la información anterior, es posible situar a cada municipalidad, por el perfil de definiciones de su equipo, en un espacio de prácticas requeridas para la implementación del programa, y también en un espacio definido por el conjunto de valores de servicio público que típicamente describirían al programa. De esta manera, cada opción de trabajo concreto tendrá aparejado una posición en el espacio de los valores públicos y actividades identificados por los equipos locales que ha participado en su ejecución. Este sistema de información relacional permite vincular comunas, áreas de gestión (o prácticas de trabajo) con un conjunto de valores, de esta forma se construye un conjunto de matrices de incidencia, que pueden examinarse mediante métodos de análisis relacional, como por ejemplo las redes multimodos (Mikaa, 2007) y de esta manera puede describirse el espacio valórico en que cada comuna está situada. Adicionalmente, el estudio de redes que involucran actores y conceptos (en este caso valores y prácticas de trabajo o comunas y valores) puede entenderse como similar a las llamadas redes semánticas (Krippendorff, 2004), esta similitud da lugar a la posibilidad de utilizar las 1Las áreas de gestión se definen a partir de tareas agrupadas en: las tareas asociadas a la Gestión Sistémica (código A.1.), las tareas asociadas a la Gestión Territorial (código A.2.), las tareas asociadas a la Gestión Presupuestaria (código A.3.), las tareas asociadas a la Gestión de la Información (código A.4.), las tareas asociadas a la Gestión del Conocimiento (código A.5.), y las tareas asociadaas a la Gestión por Valores (código A.6.). 2 Los valores corresponden a: Sistema de valores 1 =[V.1.1. Eficiencia, V.1.2 Democracia, V.1.3. Comunidad, V.1.4. Individuos] Sistema de valores 2=[ V.2.1. Valores profesionales, V.2.2. Valores éticos, V.2.3. Valores de las personas o populares, V.2.4. Valores democráticos]

herramientas convencionales del análisis de redes sociales, para estudiar y caracterizar la estructura relacional subyacente entre los actores, sean personas, organizaciones, conceptos y/o significados (Monge y Eisenberg, 1987; Monge y Contractor, 2000) . III. Métodos para el Análisis Los métodos seleccionados para el análisis ponen énfasis en la dimensión relacional que vincula las comunas, los valores y las prácticas de trabajo. Siguiendo a Borgatti y Everett (1997), estas relaciones pueden ser representadas como matrices de 2-modos, es decir como una clase particular de matriz social donde dos conjuntos diferentes de actores (nodos i y nodos j) son representados. Desde la teoría de grafos, esta representación de 2-modos sería un grafo con dos conjuntos de nodos diferenciados y un tercer conjunto de conexiones entre ellos. Siguiendo los teoremas de dualidad propuestos por Breiger (1974) las matrices de 2-modos pueden dar lugar a matrices sociales que muestran la interacción de cada conjunto de nodos interactuando entre ellos en un espacio derivado de su vinculación con el otro conjunto, es decir se podría mostrar cuáles son las vinculaciones o cercanía sociales existentes entre las comunas a partir de sus vinculaciones con los valores o las prácticas de trabajo. Más formalmente se definen las siguientes matrices de 2-modos:

A(nXm ) una matriz de incidencia que muestra las n=9 comunas asociadas a los m=8 valores generales identificados por los equipos de trabajo.

B(nXh) una matriz de incidencia que muestra las n=9 comunas asociadas a las h=22 prácticas de trabajo identificados por los equipos de trabajo de cada comuna. Luego usando el enfoque dual de Breiger se construyen:

D1(nXn)

= A(nXm)

*

T

A(nXm)

una matriz de distancias sociales entre las n comunas a partir de su ubicación relacional con los m valores identificados por los equipos de trabajo.

D2(nXn)

= B(nXh)

*

T

B(hXn)

una matriz de distancias sociales entre las n comunas a partir de su ubicación relacional con las h prácticas de trabajo o actividades de gestión identificadas por los equipos municipales. Tanto las matrices D1 y D2 representan espacios relacionales que pueden ser apropiadamente reducidos a representaciones gráficas usando diagramas de grafos o en su defecto reducidas a un espacio continuo mediante el procedimiento de Análisis de Correspondencia Múltiple, o MCA, tal como se plantea en Freeman (2000). Particularmente los nodos pueden representarse situándolos en un espacio cuyas coordenadas provienen del MCA aplicada sobre la matriz de 2-modos, este procedimiento, pese a sus limitaciones, permitiría representar el sistema de relaciones en un diagrama que pueda interpretarse desde las dimensiones subyacentes en la relación y que serán capturadas en las dos coordenadas (X,Y) principales vía MCA (Borgatti y Everett, 1997). Una sustancial debilidad del análisis propuesto radica en que el patrón de relaciones podría emerger como un simple artefacto estadístico, es decir como consecuencia de un proceso

aleatorio, más que de una serie de procesos sociales que dan forma al conjunto de relaciones examinadas. Con el propósito de verificar que el sistema bajo análisis constituya un sistema relacional significativo, es decir no aleatorio, debe examinarse el total posible de realizaciones potenciales en un sistema de 2-modos y determinar si las configuraciones observadas en el grafo son significativas. Para resolver esta cuestión, se propone la aplicación del procedimiento desarrollado por Admiraal y Handcock (2008) e implementado como un algoritmo en el paquete Networksis en el ambiente R. Esta aplicación permite simular grafos bipartitos con marginales fijas por medio de una algoritmo denominado “Sequential Importance Sampling o SIS”. En primer lugar la aplicación es capaz de proveer una aproximación empírica al tamaño del espacio del grafo bipartito, es decir del número total de grafos únicos que coinciden en las sumas filas y columnas totales del grafo observado, y sobre ella realizar una estimación del tamaño del espacio del grafo y de su desviación estándar utilizando simulaciones y estimando el tamaño y su desviación según el método propuesto por Hansen y Hurwitz (1943). En Segundo lugar, la aplicación permite también aproximar la distribución nula de cualquier estadístico asociado a la red, de esta forma se puede probar la significación de cualquier hipótesis asociada a las formas de vinculaciones en la red y capturadas en dicho estadístico. Este procedimiento requiere que, una vez definido un estadístico, se puede simular una muestra de grafos que pertenecen al espacio del grafo, y desde ellos conocer la distribución asociada al estadístico de interés. Con relación a la definición de un estadístico particular, interesa en este caso verificar la hipótesis de selección comunal de valores, es decir si la aparición de un determinado perfil de valores para cada comuna es producto de una selección, donde algunas comunas optan por un determinado conjunto de valores y no por otros. Este patrón hipotético de presencia de selectividad, en torno a valores preferidos por parte de los equipos comunales bajo análisis, puede probarse adaptando el estadístico propuesto por Roberts y Stone (1990) que mide la asociación entre actores y eventos. Este indicador ha sido utilizado previamente en el análisis de nichos ecológicos (Sanderson, 2000 y Sanderson et al. 1998) y su forma funcional es la siguiente: Tomando la matriz A de 2-modos de nxm dimensiones, se define el estadístico de Roberts-Stone como:

2

S_

=1

n(n !1)"#$

%&' ij

2

si( j) , donde :

ijs * T

A A

Mientras mayor sea la asociación entre un par de comunas i y j individualmente con un grupo

específico de valores, mayor será el valor del estadístico, 2

S

_

, asociada a ambas comunas. De este modo la hipótesis nula es que el estadístico es igual a cero, indicando no asociación entre los patrones de elección de valores y las comunas, rechazar la nula implica que existe evidencia de selectividad en los valores por parte de las n comunas bajo análisis. Del mismo modo, el rechazo de la nula implica que las matrices relacionales son significativas pues su estructura no emerge de un patrón aleatorio, lo que habilita los métodos de análisis basados en redes sociales ya discutidos.

IV. Resultados para las comunidades locales bajo estudio Los primeros resultados a ser comentados dicen relación con el análisis de significación de los grafos de 2-modos para las matrices de comunas-valores, esta tiene una dimensión de (n=9)X(h=8) y sólo presenta 42 conexiones efectivas, correspondiendo a una densidad de 30.88%. Utilizando el método de Admiraal y Handcock (2008) y con base a una simulación de 1000 grafos, se determina que el tamaño del espacio del grafo respectivo es aproximadamente igual a: 763.43, con una desviación estándar igual a 21.18473. A la matriz de 2-modos se le aplicó el estadístico de Roberts y Stone (1990), de acuerdo al cual

el valor del estadístico alcanza a: 2

S

_

=17.89286. La simulación del estadístico 2

S

_

propuesto se realizó utilizando el método de simulación habitual, luego de 1000 simulaciones, se obtuvo la distribución empírica del mismo mediante una aproximación de kernel tipo gaussiana, en ella se observa que el valor calculado es altamente significativo, con una seudo-significación de 0.0001. Este resultado lleva a rechazar la hipótesis nula de que el grado de selectividad es cero, es decir se rechaza la hipótesis que la matriz de 2-modos comunas-valores sea causada por un proceso estocástico aleatorio. De esta forma se puede proceder con el análisis basado en redes sociales con el propósito de comprender las características estructurales de la selectividad capturada por el sistema relacional en uso. Una vez clarificada la significación del sistema relacional se procedió, como se indicó en la sección anterior, a construir dos representaciones como redes de 2-modos del sistema; el primero, Figura No.2, representa las comunas en conjunto con los valores y la Figura No.3, representa las comunas y las prácticas de gestión asociadas. En ambos casos los nodos están localizados en un espacio definido por 2 coordenadas obtenidas mediante MCA, aplicado a las matrices D1 y D2 respectivamente. <<INSERTAR FIGURA 2>> En la Figura No.2 las comunas son localizadas en su posición absoluta en el espacio de los valores dados los resultados del análisis MCA, las localizaciones fluctúan entre dos ejes imaginarios definidos por los extremos representados en la horizontal por los conceptos “individuos” v/s “valores democráticos o democrático” y en la vertical por el binomio “valores de las personas o personas” v/s “comunidad”, ambos componentes, de acuerdo a lo reportado en al Tabla No. 2 dan cuenta conjunta de cerca del 67% de la varianza total, allí también se detallan las respectivas coordenadas de cada comuna en cada espacio construido. En contraste, un segundo grupo de valores aparece centralmente localizado no jugando un rol diferenciador significativo (“valores profesionales o profesionalismo”, “eficiencia”, “democracia” y “valores éticos o ética”). Utilizando estos ejes empíricos las comunas aparecen en los siguientes cuadrantes relativos: cuadrante Individuos/Comunidad dominante para comunas de Antofagasta y Mejillones, cuadrante Comunidad/Democrático para las comunas de Ollagüe y Tocopilla, cuadrante Personas/Democrático para comunas de Taltal, María Elena, San Pedro de Atacama y Sierra Gorda y el cuadrante Individuos/Personas para Calama. La configuración es interesante pues coloca a las comunas más pobladas, Calama y Antofagasta en situaciones estructurales diferentes, lo mismo las comunas más pequeñas de Ollagüe y Tocopilla expresan una situación relativa diferente del resto de las comunas regionales pequeñas. <<INSERTAR FIGURA 3>> En la Figura No.3, se representan las comunas en el espacio de las prácticas o actividades de gestión, nuevamente se han seleccionado sólo dos coordenadas o componentes provenientes de la aplicación del algoritmo de MCA a la matriz de 2-modos respectiva, ambas coordenadas

explican un 62%, según la Tabla No.2. En la figura el plano cartesiano subyacente, se puede entender a partir de los grupos de actividades, es así que el eje horizontal se desplaza desde las actividades de la “Gestión por Valores” (señaladas por prefijo A.6.) hacia las de “Gestión Presupuestaria” (prefijo A.3.) y el eje vertical, que aparece menos nítido, se desplaza desde la “Gestión Territorial” (prefijo A.2.) a la “Gestión de la Información” (prefijo A.4.), al mismo tiempo las actividades de “Gestión Sistémica” (prefijo A.1.) y del “Conocimiento” (prefijo A.5.) quedan integradas en la zona central del segundo eje (coordenada Y). De igual forma que en la figura anterior, los ejes en la figura No.3 definen cuadrantes donde las comunas están situadas, así la comuna de Calama queda instalada en una zona dominada por la Gestión de valores y la territorial, por el contrario Ollagüe se situaría en un cuadrante orientado por la gestión presupuestaria y territorial. En oposición las comunas de Antofagasta y Mejillones aparecerían más bien referidas a una zona central cercana la gestión territorial y sistémica, mientras que el resto de las comunas se desplazan a lo largo del eje Y hacia un zona más bien centrada entre la gestión sistémica, la de la información y la del conocimiento. Nuevamente el patrón de análisis por cuadrante permite identificar grupos de convergencia donde las comunas más pobladas aparecen en posiciones diferenciadas, al igual que las comunas más pequeñas. Los resultados anteriores basados en cuadrantes, dependen de las posiciones absolutas definidas por las coordenadas respectivas, no obstante lo didáctico del método, este tiene la debilidad de que las coordenadas generadas vía MCA no pueden interpretarse con simpleza en un espacio lineal, por lo que la posición en los cuadrantes puede no ser precisa si se intentan integrar ambos espacios, el de los valores y el de las actividades, en un mismo análisis. Para corregir este problema se han relativizado las posiciones absolutas, centrando todo el sistema en la posición de la comuna de Antofagasta, que se corresponde con la capital de la región bajo estudio y donde está la sede del gobierno regional. Este indicador relativo de distancia entre las comunas se calcula sobre el llamado “Espacio de los Valores”, y si bien el indicador es una distancia euclideana, expresa la distancia relativa de cada comunidad respecto de la situación de la ciudad de Antofagasta, de esta forma cada comuna está representada en una distancia unidimensional normalizada por la situación de la capital regional. El indicador de distancia valórica relativa aparece en la última columna de la Tabla No.2, en ella la capital regional figura a una distancia cero respecto del centro arbitrario del sistema, que es ella misma. La intención es establecer un indicador métrico que permita distinguir, en términos valóricos, situaciones diferentes entre cada municipalidad en la región. <<INSERTAR TABLA No.2.>> Utilizando esta información, y por medio de un análisis de interpolación de las distancias al centro del sistema de valores basado en un método de distancia inversa (Galouchko, 2003), se construye un mapa de curvas de isodistancias en el espacio continuo de los valores, pero proyectado en el espacio de las actividades, puesto que esas coordenadas son utilizadas para situar a cada municipalidad en el plano respectivo. Este mapa de isodistancias permite integrar ambos espacios en una misma herramienta de análisis, así las comunas aparecen localizadas en el espacio de las actividades, pero al mismo tiempo situadas en una curva de isodistancia al centro relativo del espacio de los valores, de esta forma es posible establecer si aquellas comunas cercanas o lejanas en términos de prácticas de trabajo, lo son también en términos de su perfil de valores. Por lo tanto la herramienta muestra como una misma política al ser implementada se activa en conjuntos de acciones y de contenidos valóricos heterogéneos al interior de las diferentes unidades territoriales que componen una región administrativa del país.

El mapa de isodistancias valóricas es presentado en la Figura No.4, allí los contornos más oscuros muestran las localizaciones más lejanas del punto de referencia central que corresponde a la municipalidad de Antofagasta. Cada municipalidad es situada como un punto en este espacio de actividades, de esta manera el ranking de distancia valórica relativa corresponderá a la distancia lineal entre el punto y el centro, la similaridad valórica se reflejan también en el código de color de la zona de isodistancia donde se ubica cada punto-municipalidad. Usando este sistema se concluye que de mayor a menor similitud valórica con la municipalidad de Antofagasta, se encuentran: Mejillones, Taltal, San Pedro de Atacama, Calama, Ollagüe, Tocopilla, Sierra Gorda y Maria Elena (ver Tabla No3 para resumen). <<INSERTAR FIGURA 4>> Como la proyección se realiza usando el espacio de las actividades de gestión, las distancias lineales en el gráfico muestran la disimilaridad en términos de perfiles de actividades de gestión entre las diferentes comunas, lo que no se corresponde necesariamente con la distancia valórica entre ellas. Para ilustrar precisamente este punto se presenta la Figura No. 5 donde las curvas de isodistancias son reemplazadas por la altura directamente en el eje Z, así se pude apreciar como comunas relativamente cercanas en el espacio de las actividades pueden diferir sustantivamente en términos de sus valores relativos. <<INSERTAR FIGURA 5>> Considerando esta información se concluye que las comunas de Antofagasta y Mejillones son similares no sólo en términos de las prácticas de gestión que desarrollan los equipos municipales al implementar el programa, sino también por el contenido valórico al que se asocia. En oposición existe un conjunto de comunas pequeñas: Taltal, María Elena, Sierra Gorda, Tocopilla, San Pedro de Atacama, que en términos de prácticas de trabajo son más cercanas entre si y lejanas de las comunas de Antofagasta y Mejillones, pero que en términos valóricos presentan una mayor heterogeneidad, algunas de ellas son valóricamente muy lejanas, como por ejemplo Maria Elena, y otras mucho más cercanas como San Pedro de Atacama y Taltal. Las comunas de Ollagüe y Calama, si bien no están ubicadas tan alejadas en términos de distancia valórica relativa al centro del sistema (dadas sus alturas relativas), si lo están en términos de las prácticas de trabajo, de hecho cada una de ellas representa un opuesto a la posición de las comunas de Antofagasta y Mejillones. En el caso de la comuna de Ollagüe, ésta se ubica en el límite superior del rango de la coordenada X y casi en el límite inferior de la coordenada Y, alejada de todas las comunas de la región. Similarmente, la comuna de Calama está ubicada en ambos limites inferiores para ambas coordenadas, también esto indica una posición única y distintiva en el espacio de las prácticas de trabajo. En la Tabla No.3 se sintetizan las posiciones relativas de cada comuna en relación al centro del sistema y una comparación entre ambas posiciones, el cambio en posiciones de orden indica que existe una diferenciación clara en un comuna ya sea por efecto de prácticas de trabajo distintivas o por adhesión a un perfil valórico muy particular. <<INSERTAR TABLA No.3 >>

Con base a la tabla anterior y al comparar los vectores de orden de lejanía al centro del sistema, en el espacio de las actividades y en el de los valores, queda en evidencia que las comunas con mayores cambios relativos positivos son: Calama, San Pedro y Ollagüe. Esto quiere decir que estás comunas tiende a cambiar su distancia relativa cuando se cambia el espacio de referencia, desde los valores a las actividades, es decir su perfil valórico es mucho más cercano del centro que su perfil de actividades. Por el contrario, las comunas de María Elena, Sierra Gorda y Tocopilla tienen cambios ordinales negativos, es decir su distancia relativa en el espacio de los valores tiende a reducirse cuando se pasa al espacio de las actividades. En este grupo de

comunas las prácticas de trabajo tienden a acercarlas al centro relativo, pero esto está asociado a una distancia valórica mucho mayor, en oposición a lo que pasa en el primer grupo. Estos resultados son muy importantes porque implican que aunque las prácticas de trabajo tiendan a la estandarización, y de esta forma a converger en las diferentes localidades, podría subsistir una importante heterogeneidad respecto del contenido valórico atribuido a las políticas y por lo tanto del contenido del servicio público en cada municipalidad. Al mismo tiempo la asociación de la política pública a conjunto similar de valores por parte de los equipos de trabajo, no es suficiente para asegurar que las prácticas de trabajo resulten estándares a lo largo del territorio. Esto pone en relieve un triple desafío relacionado con el diseño e implementación de cualquier política pública, primero la necesidad de clarificar explícitamente le contenido valórico que sustenta la política, las formas en que se implementará a diferentes escalas territoriales y las prácticas de trabajo que deberán ser activadas en cada caso, asegurando que exista una compatibilidad entre prácticas y los contenidos valóricos atribuidos.

V. Conclusiones El objetivo del trabajo ha sido ilustrar como la cuestión de los valores juega un rol central tanto en el diseño como en la implementación de la política pública, para estos propósitos se situó la discusión en un contexto bibliográfico general que puso de manifiesto que este contenido valórico siempre está presente en el diseño, sea explícita o implícitamente, y que tiene consecuencias importantes en términos de la efectividad y eficiencia sobre el logro de los objetivos públicos que se persiguen con el diseño e intervención. El concepto de valores es usado como una forma de creencias que influyen a las acciones, de manera que los valores delimitan los espacios de los cursos de acción disponibles para los servidores públicos. Para ilustrar la relevancia del tema se utilizó el caso se la iniciativa Chile Solidario, una vasta política social que incluye muchos programas y que ha estado en implementación en Chile desde el año 2002 y continua perfeccionándose a la fecha. Dicha política implica un cambio en la filosofía de la acción del Estado basándose en la idea de derechos sociales garantizados. Esta política ha sido implementada a nivel regional y municipal lo que ofreció la oportunidad para analizar el aspecto valórico en su aplicación a una escala territorial distinta de la nacional. Con relación al caso de estudio regional, la preocupación operativa central fue implementar un método de análisis que permitiera situar las prácticas declaradas de trabajo y sus valores asociados en espacios relacionales, para luego ser capaces de medir las diferencias entre las distintas comunas examinadas. El método consideró herramientas tradicionales provenientes del análisis de redes sociales, particularmente las llamadas redes de 2-modos y su representación en espacios continuos, pero adicionalmente se implementó una prueba estadística que permitió evaluar la significación de los patrones examinados, con la intención de verificar que los resultados no emergieran simplemente de un proceso aleatorio de asociaciones. Los resultados muestran que existen diferencias a nivel de municipalidades, tanto en los espacios de prácticas de trabajo como en el de valores asociados, y que ambos patrones de diferenciación no son convergentes, es decir las situaciones locales cercanas en termines de prácticas de trabajo pueden implicar una gran distancia en términos de contenidos de valores y viceversa. Estos resultados ponen de manifiesto que, aunque en el caso Chileno la política pública es unitaria, cuando se implementa a una escala territorial menor sea regional o municipal, surgen inevitablemente diferencias que no operan sólo respecto del contenido valórico específico atribuido a los diseños, sino también en cuanto a las prácticas de trabajo que deben activarse para su materialización. Si bien esta heterogeneidad de prácticas locales puede se positiva por cuanto adapta la política pública las particularidades de cada unidad administrativa, podría también ser perjudicial por cuanto no se trata normalmente de aspectos planeados en el diseño, sino más bien de elementos que surgen de la incompletitud de los mismos, así muchas de ellas podrían resultar disfuncionales y hasta contradictorias con los objetivos de la intervención o política.

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Tabla No.1: Valores de Servicio Público

Valores éticos Valores democráticos

Valores profesionales

Valores Populares

Integridad Justicia Lealtad Excelencia Respeto Honestidad Probidad

Legalidad Neutralidad Apertura Participación Inclusión Representatividad Responsabilidad

Efectividad Eficiencia Servicio Liderazgo Innovación Calidad Creatividad

Caridad Justicia Tolerancia Decencia Compasión Coraje Humanidad

Fuente: adaptado de Kernaghan, K. (2003).

Tabla No.2: Localización de las Comunas en Espacios Relacionales Alternativos

Fuente: Elaboración propia con base al sistema de coordenadas producidas por el análisis de correspondencia múltiple de UCINET 6.

Tabla No.3: Jerarquía Ascendente del Nivel de Diferencias de las Comunas con respecto del centro y

en Espacios Relacionales Alternativos

Fuente: Elaboración propia con base a la información de la Tabla N.2 y de la Figura No5.

Localización Basada en Espacio de Actividades de

Gestión (Column Scores)

Localización Basada en Espacio de Actividades de

Gestión (Column Scores)

Localización Basada en Espacio de

Valores (Row Scores)

Localización Basada en Espacio

de Valores (Row Scores)

Distancia Relativa al Centro en Sistema de

Valores

Comuna

Factor 1 (X) 33.5%

Factor 2 (Y) 28.0%

Factor 1 (X) 39.9%

Factor 2 (Y) 27.0%

Centro (Antofagasta)

Antofagasta 0.416 -0.250 -0.097 0.048 0.00000 Sierra Gorda -0.032 0.552 0.294 -0.181 0.45312 Mejillones 0.416 -0.250 -0.096 0.049 0.00141 Tocopilla 0.014 0.609 0.298 0.176 0.41522 María Elena -0.127 0.450 0.127 -0.60 0.68562 Ollague 1.430 -0.799 0.074 0.320 0.32129 Calama -1.248 -0.891 -0.348 -0.030 0.26284 San Pedro de Atacama

-0.365

0.499

0.001

-0.151

0.22182

Taltal -0.093 0.200 -0.025 -0.054 0.12485

COMUNA

ANTOFAGASTA

MEJILLONES

TALTAL

SAN PEDRO

CALAMA

OLLAGUE

TOCOPILLA

SIERRA GORDA

MARIA ELENA

ESPACIO VALORES

CENTRO

1ERO

2DO

3ERO

4TO

5T0

6TO

7MO

8VO

ESPACIO ACTIVIDADES

CENTRO

1ERO

2DO

6TO

8VO

7MO

5TO

4TO

3ERO

DIFERENCIA EN RANKING (Valores V/S Actividades)

0

0

0

+3

+4

+2

-1

-3

-5

Figura No.1: Región y Municipalidades Bajo Análisis

Fuente: Proyecciones de Población INE, con base al censo 2002.

Figura No.2: Red de Municipalidades y Valores

(Proyectado en Espacio de Coordenadas Obtenidas por MCA)

Fuente: Elaboración propia, red de 2-modos en software Netdraw v.2.087, las coordenadas fueron obtenidas mediante MCA aplicada a la red de 2-modos usando software UCINET6 v6.232 (Borgatti, et al., 2002). En la figura los nodos cuadrados representan valores (los de sistema 1 son indicados con prefijo V.1. y los de sistema 2 con prefijo V.2.). Los nodos circulares

representan municipalidades y las líneas son las conexiones desde cada equipo municipal a los valores disponibles. Nota: Técnicamente las comunas de Antofagasta y Mejillones están superpuestas en la misma localización (ver Tabla No.2).

Figura No.3: Red de Municipalidades y Actividades/Prácticas de Gestión

(Proyectado en Espacio de Coordenadas Obtenidas por MCA)

Fuente: Elaboración propia, red de 2-modos en software Netdraw v.2.087, las coordenadas fueron obtenidas mediante MCA aplicada a la red de 2-modos usando software UCINET6 v6.232 (Borgatti, et al., 2002). En la figura los nodos triangulares representan prácticas de gestión, los nodos circulares representan municipalidades y las líneas son las conexiones desde cada equipo municipal a las prácticas disponibles. Nota: Técnicamente los conjuntos de prácticas presentan pequeñísimas variaciones en sus coordenadas, por lo que sus nodos deberían estar prácticamente superpuestos en la misma localización, para efectos de ilustración se optó por presentarlos dispuestos a lo largo de una vertical que representa cada grupo.

Figura No.4: Mapa de Curvas de Isodistancias a Centro Relativo del Espacio de Valores

(Proyectado en Espacio de las Actividades de Gestión)

Fuente: Elaboración propia, procesado en software 3Dfield v2.8.1.0 (Galouchko, 2003)

Figura No.5: Mapa de Curvas de Elevación De Distancias a Centro Relativo del Espacio de Valores

Fuente: Elaboración propia, procesado en software 3Dfield v2.8.1.0 (Galouchko, 2003)