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INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO

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REVISTA 64 l ISSN 0122-0799

Veinte años en la búsqueda del ordenamiento territorial en Colombia1

Magda Cristina Montaña Murillo2

Resumen

Por más de dos décadas, desde la vigencia de la actual Constitución, un gran reto para el legislador ha sido expedir una ley orgánica de ordenamiento territorial que llene las expec-tativas dejadas por la Carta de 1991, ordenamiento superior que previó la necesidad de expedir una Ley de carácter superior a las ordinarias que distribuyera las competencias entre la Nación y los territorios, y determinara el camino para la implementación de dos tipos de territorios de corte regional, como son las regiones y las provincias como modelo de gestión de Gobierno subnacional, delegando en ese poder legislativo la facultad de estructurarlas y, sobre todo, de fijarle sus competencias en el marco de la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Nos encontramos en el intento número 32, durante estos 20 años, y la intención de este documento es analizar si la propuesta contiene un régimen orgánico de ordenamiento territorial y cuál sería su alcance, así como las falencias y bondades del mismo.

1 Este artículo contiene reflexiones y posiciones personales de la autora frente al proyecto de ley, los análisis están dados para soportar su posición.

2 Abogada, Universidad Libre de Colombia. Postgrado en Gestión Pública e instituciones administrativas, Universidad de los Andes; en Derecho Administrativo, Colegio Mayor del Rosario. Maestría en Hacienda Pública y Administración Tributaria Internacional, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, España. Consultora y docente investigadora del Lincoln Ins-titute of Land Policy en los temas del avance legal en Colombia de los sistemas tributarios y urbanísticos de financiamiento del desarrollo con la gestión de suelo. Consultora en aplicación de instrumentos de financiación de desarrollo urbano para la ciudad de Quito, Ecuador, y de Santo Domingo, República Dominicana. Consultora de la Secretaria Distrital de Planeación en temas de gestión y financiación de la renovación urbana y del patrimonio construido. Asesora jurídica para el diseño e implementación de mecanismos institucionales de operación del Sistema Integrado de Transporte (SIT) regional, y la implementación de mecanismos de gestión de suelo y financiación del SIT en el marco del programa Región Capital adelantado por la Gobernación del departamento de Cundinamarca. Asesora de diferentes municipios y departamentos colombianos en la aplicación de instrumentos de gestión de suelo y sistema de compensación de cargas de conservación ambiental y urbanística, y en proyectos de renova-ción urbana. Asesora de diferentes municipios del país en implementación, estructuración legal, elaboración de procedimientos y procesos para la correcta organización funcional de las administraciones tributarias. Ex-Subdirectora Jurídico Tributaria y Directora Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital de Bogotá desde el año 1998 a 2006. Autora de artículos sobre hacienda pública local y ordenamiento territorial. Docente de las universidades Rosario, Javeriana y Andes en temas de posgrado sobre hacienda pública territorial y derecho urbano.


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VEINTE AÑOS EN LA BÚSQUEDA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA

Palabras clave

Ordenamiento, LOOT, proyecto, Constitución, coordinación, concurrencia, subsidiarie-dad, ley orgánica.

Abstract

It has become a major challenge of the legislature for more than two decades since the term of the current Constitution, to issue a Land Order Organic Law, which meets the expectations left by the 1991 Constitution, higher order that prior to the need of issuing a superior nature Law higher to the ordinaries, that distributes powers between the Na-tion and the territories, and determines the way to implementation of two types of terri-tories of regional style, as are the regions and provinces as a sub-national government management model, delegating to the legislature the power to structure and, most of all, delegating in such legislature the right of the coordination, concurrence and subsi-diary principles. We are in the attempt number 32, over the last 20 years, and the inten-tion of this document is to analyze if the proposal contains an organic regimen of land order and what would be its scope as well as the shortcomings and advantages thereof.

Key words

Project, plan, planning, constitution, coordination, concurrence, subsidiary, organic law.


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Magda Cristina Montaña Murillo

1. Marco constitucional para la estructuración del ordena-miento territorial

La dimensión de ordenamiento territorial plasmado en nuestro modelo de Estado en términos de la Carta Política del 91 en la que lo concibió como: “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrá-tica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad huma-na, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”, plantea una fórmula de ordenamiento que debe estar regida por una coordinación entre población, territorio e instituciones, con sumisión a un nivel superior soberano en aras del res-peto por el precepto de unidad.

Recordemos entonces, que el contexto histórico en el que fue expedida la Constitución de 1991 exigía una nueva tendencia de Estado en la me-dida en que no solo Colombia estaba en proceso de modernización sino en general el mundo se encontraba transformándose y exigiendo nuevas tendencias de gobernabilidad, en ese sentido se atendió a una nueva ola de expansión en la que el Estado debía estructurarse fijando sus obje-tivos en tres direcciones: la primera de ellas dirigida hacia arriba de su misma soberanía, en la cual reconociera la interacción de otros países, el crecimiento del mercado y los procesos de globalización; la segunda, inferior a su soberanía, y tenía que ver con la organización de su terri-torio, la subdivisión del mismo en entes de inferior jerarquía en aras de propender por un Estado eficiente, concediendo competencias políticas y administrativas bajo el contexto de descentralización, y la tercera, de manera horizontal en el reconocimiento de la privatización de funciones como forma de hacer Estado radicando poderes en otros sectores distin-tos de las instituciones del Gobierno.

Nuestra constitución incorpora una tendencia del desarrollo mundial del siglo XIX, en el que se configura una base de cultura, economía y vida hu-mana, basada en la regionalización, por ello se incorporan las opciones de descentralización no solo en entes municipales sino en las regiones y las provincias. Al respecto refiere el americano Munford en su clásica obra, The cultura of the cities, “ lejos de ser arcaico y reaccionario, el


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regionalismo pertenece al futuro.” Esta concepción del regionalismo, que en términos del profesor García de Enterría3, despliega una nueva con-cepción, el cual se justifica sobre bases funcionales y operativas como respuesta a una serie de problemas y exigencias básicas del funciona-miento entero de la sociedad, que se sustenta en tres ejes básicos: orde-nación del territorio, política de desarrollo económico, crisis del sistema de mando burocrático. Estos tres ejes de necesidades que conducen a la necesidad de postular una institucionalización regional, apoyada sobre su propia población, ordenada a la resolución de sus propios problemas, que va mas allá de la simple distribución de la burocracia central.

Desde el primero de los ejes la ordenación del territorio desde lo regional, surge como una necesidad referenciada por el urbanismo como rama de estudio como una técnica de estudio del espacio entero rural y urbano, que han ido surgiendo, por el cambio en las formas de asentamiento humano, en especial por la técnica de las comunicaciones, que ha he-cho de las ciudades tejidos urbanos difusos y extensos, el anudamiento de relaciones sociales crecientes entre zonas densas y más aisladas; la articulación de los mercados entre sí, con los centros de consumo; las crecientes transformaciones y obras territoriales y sus grandes costos, la escasez de recursos naturales, son entre otros los factores que han lleva-do a determinar que la única forma de organizar eficientemente la acción humana sobre el territorio es mediante organización y planificaciones re-gionales. Estos factores que reflejan la necesidad de una regionalización en la organización del territorio en especial se hace mas evidente en las grandes urbes, para el caso Colombiano, tenemos la palmaria necesidad en la región central, dada por el impacto de la capital como metrópoli.

Concretamente el tema de ordenamiento territorial cobra en esta nueva era (1991) una mayor importancia, en la medida en que es elevado a la categoría Constitucional dedicando a este objetivo de Estado varias disposiciones a lo largo del texto superior, lo cual quedó establecido en el título XI; en este apartado, la Constitución se dedica desde el punto de vista dogmático a constituir un modelo de organización territorial, y digo dogmático en el sentido de resaltar que la Carta entrega la responsabili-

3 García de Enterría, Eduardo. Estudios sobre autonomías territoriales. 1985. Editorial Civitas.


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dad de estructurar el modelo que ella simplemente enuncia al legislador, en estos términos:

Artículo 285. Fuera de la división general del territorio, habrá las que determi-ne la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado.

Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y pro-vincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.

Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal vir-tud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cum-plimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.

Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distri-bución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejerci-das conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

Es así como bajo el contexto de Estado unitario descentralizado, y con respeto por la autonomía de sus entes subnacionales, se siguió desa-rrollando en el marco Constitucional el concepto de unidad y autonomía los que, a pesar de ser términos distantes, nuestro modelo de Estado los concibe como alternos y coexistentes, por un lado reconociendo la soberanía de un centro de impulsión política, en cabeza de la Nación como suprema autoridad administrativa, reconociendo preceptos como la delegación, la descentralización y la desconcentración de funciones administrativas4, y en cuanto al concepto de autonomía lo desarrolla la

4 Constitución Política, artículo 209.


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carta al atribuir competencias a los entes subnacionales en los términos del referido artículo 287, según el cual “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En ese sentido podemos afirmar que nuestro modelo de Estado se aproxima más al modelo español concebido como un sistema regional o autonómico.

Hasta aquí advertimos que, en la actualidad, son entes territoriales cons-titucionalmente concebidos y desarrollados los municipios los departa-mentos, los distritos y los territorios indígenas; no obstante, el mismo constituyente radicó en cabeza del legislativo la facultad de elevar a esta misma categoría a las provincias y las regiones, facultad de ordenación del territorio que deberá llevar a cabo de manera exclusiva a través de la expedición de una ley orgánica en donde claramente se refleja la tenden-cia a organizar un estado de regiones.

El desarrollo del concepto regional de la descentralización en nuestro ordenamiento constitucional, se defiere por el artículo 307 de la C.N. a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que para el ente denominado región que surgiría como fusión de departamentos y posterior referendo ciudadano, una ley orgánica propia para cada ente debe determinar las atribuciones, órganos de administración y recursos propios, así como su participación en el Fondo Nacional de Regalías y para el ente denomi-nado provincia, como agrupación de municipios vecinos5, la cual hace ver más que como un ente territorial autónomo como un simple meca-nismo de desconcentración administrativa y funcional.

No obstante, la constitución guarda contradicciones profundas entre un modelo descentralizado regional y uno municipalista, porque aunque propone un modelo regionalista, consagra al municipio como la entidad fundamental del desarrollo y sobre él se radican las más importantes competencias que van desde la prestación de los servicios, el ordena-miento del territorio y la ejecución de las obras de progreso local.

Frente a la expectativa de ordenar el territorio a través de Ley orgánica, desde la constitución a la fecha se han sido expedidas diferentes leyes

5 Artículos 286 y 321 de la Constitución Nacional.


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ordinarias, que han intentado inmiscuirse en temas de ordenamiento, ante lo cual se ha hecho prevalecer la importancia de velar por la exclusi-vidad en la regulación de este objetivo de Estado, dada la trascendental necesidad de cualquier país de materializar su soberanía a través de la correcta regulación u ordenamiento de su territorio, en ese sentido tene-mos la experiencia del fallo que declaró la inexequibilidad del Artículo 7 de la Ley 388 de 1997, según el cual el legislador pretendió concederle facultades de ordenación de territorio a los Departamentos, prerrogativa ante la cual la H. Corte Constitucional advirtió la usurpación de faculta-des en la medida en que, una ley ordinaria nunca podrá inmiscuirse o regular temas que le son dados por orden constitucional a las Leyes or-gánicas, y tal es el caso de la Ley de ordenamiento territorial que a pesar de no existir en nuestro País, la carta concibió este tema como de es-pecial categoría razón por la cual debe estar regulado a través de leyes orgánicas de manera exclusiva, veamos apartes de la mentada decisión:

[…] 2. La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de ac-ciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, parti-cipativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográ-fico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como esta involucran un mayor número de relaciones y articulacio-nes entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; tam-bién, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente.

Se descubre por ello sin dificultad el carácter eminentemente político de toda decisión relativa a asignar funciones en este campo. Señalar el sujeto público llamado a ordenar un determinado territorio, así como delimitar su ámbito de competencia, es una forma de repartir espacialmente el poder. Este tipo de regulaciones, se distingue de las restantes en cuanto tienen un elemento inconfundible de supraordenación. Con esto se quiere puntualizar que este género de normas se erige en presupuesto, condición y factor desencade-nante de un complejo de acciones y regulaciones que se remiten a las prime-ras, pues en éstas se contienen los principios orgánicos y las orientaciones y reglas básicas conforme a los cuales se desenvuelve un específico ordena-miento jurídico.


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Los aspectos medulares de la organización territorial, en todo aquello no di-rectamente definido por el Constituyente, solo pueden ser regulados a través de la ley orgánica territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a una categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesi-dad de que las decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten mediante un instrumento normativo que desde un prin-cipio —no de manera casual o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias—, se ocupe del tema territorial.

Aunque en la Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el ré-gimen básico de ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Consti-tución dispuso que “[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales” (CP art. 288).

[…]

La ley ordinaria, por lo visto, desconoció la reserva de ley orgánica consa-grada en la Constitución Política (CP art. 288). En estricto rigor, la inconsti-tucionalidad de la disposición legal demandada deriva de la violación directa de la citada norma constitucional. Entre las leyes no se predica el principio jerárquico. Para los efectos de su inconstitucionalidad, el patrón de compa-ración que resulta determinante es el que provee la misma Constitución. En este caso, no obstante que no se haya expedido la ley orgánica territorial, la norma demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la CP, como quiera que se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que la Ley 388 de 1997, indepen-dientemente del quórum con el que fue finalmente aprobada, no se presentó como ley orgánica de ordenamiento territorial. Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica, debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes. En modo alguno, la ley analizada se ajusta a los requisitos que deben cumplir las leyes orgánicas.


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[…]

En esas condiciones, si relacionamos esos principios con los artículos consti-tucionales específicos que hablan del ordenamiento orgánico territorial, pode-mos concluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manera la Carta busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no solo está ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (CP art. 2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de las entidades territo-riales (CP art. 287), en el marco de una República unitaria y una democracia participativa (CP art. 1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territo-rial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287).

14- Esa finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts. 1º, 150 ord. 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación re-lacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que de-cidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos me-canismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288)6.

En resumen, la Corte fundamenta su criterio en la relevancia que tie-ne la ordenación del territorio, relevancia que ha sido reconocida por el Constituyente, el cual si bien otorga facultades al legislativo en materia

6 Corte Constitucional, sentencia C-795 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.


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de determinación de la estructura de competencias entre los entes terri-toriales y la nación, lo restringe al advertir que lo debe hacer de manera exclusiva a través de ley orgánica, nunca ordinaria, con lo cual le confirió una especial fuerza legal en aras de dar mayor estabilidad a la regulación del territorio, en esa medida encontró la Corporación que la concepción de la Ley 388, de naturaleza ordinaria, no puede entrañar una regula-ción de competencias frente a la regulación del ordenamiento territorial por tratarse de una ley de menor jerarquía advirtiendo, además, que no puede hacerse ordenamiento de manera aislada, pues debe existir una ley orgánica que no solo cree las entidades territoriales de las que habló la Carta, si no que de manera articulada regule sobre los requisitos de creación y permanencia de dichos entes, organice sus poderes públicos y le cree institucionalidad a través de un régimen jurídico claro y unificado.La proliferación de normas legales que tratan aspectos aislados de com-petencias de los entes sobre el tema es una constante en la instituciona-lidad actual del país. Es el caso de la ley que desarrolla las competencias de los entes para desarrollar las funciones con los recursos del Sistema General de Participaciones, hoy Ley 1176 de 2007. Otros efectos como la deslegitimación del Estado, el inadecuado uso de los recursos, la inefi-ciencia en la asignación del gasto público, el crecimiento de fenómenos de violencia regional y local, y el territorio, aunado a la marginalidad de territorios y sectores sociales, se suman a un panorama amenazante en materia de orden y consistencia en las políticas de Estado7.

Como lo mencionamos, este modelo de ordenamiento implantado en el 91, basa sus objetivos de regulación en tres principios reconocidos en nuestro sistema como ejes fundamentales en los que debe sustentar el legislador la asignación de competencias que distribuya a los distintos ni-veles, principios que quedaron referenciados en el precitado artículo 288 y son: coordinación, concurrencia y subsidiariedad, con ellos lo que quiso el constituyente sin duda fue conceder autonomía a los entes subnacio-nales dentro de un marco de acción respetuoso por el precepto de unidad nacional, en aras de hacer un sistema sincronizado en el que se reconoz-can libertades regladas en materia de asignación de competencias.

7 Pensamiento Jurídico, Revista de teoría del Derecho y análisis jurídico, núm. 14, Universi-dad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, p. 197.


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De acuerdo con este modelo de estructuración territorial, si bien nuestro Estado se construye a partir del principio unitario, también es cierto que garantiza alternamente la autonomía para sus entidades territoriales, en ese contexto y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el mismo constituyente confió al legislador or-gánico, estableciendo para ello una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que respetan la primacía al poder central y, al mismo, tiempo impulsan la gestión autónoma de las entida-des territoriales.

Este diseño constitucional nos indica la necesidad de sincronizar los principios de unidad y de autonomía, que a simple vista parecieran ex-cluyentes. Al respecto existe nutrida jurisprudencia en la que la Corte Constitucional se ha encargado de analizar estos dos criterios, para el caso evoquemos lo que se dijo en la sentencia C-579 de 2001. En ese momento, la Corte señaló que la naturaleza del Estado unitario presupo-ne la centralización política lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subor-dinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de compe-tencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Del principio unitario tam-bién se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales que despla-cen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.

Para hacer hincapié en la importancia que revisten los principios de coor-dinación, concurrencia y subsidiariedad, veamos lo que dijo esta misma corporación en análisis de constitucionalidad que hizo del artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, “Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, legisla-ción que, en términos de la Corte, no tuvo en cuenta estos preceptos como pilares de la actividad ordenadora del territorio, resolviendo decla-rar la inexequibilidad del enjuiciado artículo que permitió a la Nación de-finir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de interés


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social nacional, y señalar las condiciones para su participación y desa-rrollo, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecución de programas, proyectos u obras de utilidad pública o interés social, or-denando además que los mismos debían ser incorporados dentro de los planes de ordenamiento de los entes territoriales; el análisis que realiza la Corte detiene su atención en otro aspecto fundamental en materia de ordenamiento y es el que tiene que ver con el respeto por el ejercicio de las competencias asignadas por la Constitución a los diferentes entes te-rritoriales y a los cuales se debe sujetar no solo la Ley ordinaria, sino en la misma proporción la Ley orgánica de ordenamiento territorial, so pena de hacerse violatoria de la Constitución nacional.

En este aspecto la Corte Constitucional concluye que no puede la na-ción intervenir de manera casi que usurpatoria en una de las funciones prevalentes otorgada a los municipios, como lo es la ordenación de su territorio; en ese sentido la Corte, aunque reconoce que en la práctica estos macroproyectos fueron pensados con el fin de suplir necesidades primordiales en materia de vivienda de interés social, ello no es óbice para que el legislador desconociera el respeto de autonomía concedido a los subniveles de Gobierno en la Constitución, al respecto veamos algu-nos apartes de la referida decisión:

[…] 5.1. De acuerdo con la modalidad de estructuración territorial consagrada en la Constitución Política, el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, pero garantizando, al mismo tiempo, un ámbito de autono-mía para sus entidades territoriales [27]. Tal como se ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional [28], dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distri-bución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han es-tablecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, re-glas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.[29]

[…] El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas defi-niciones constitucionales que establecen unos límites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha precisado que, “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de


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la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última.”[34]

Sobre esta materia, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1258 de 2001 hizo unas precisiones en relación con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional. Señaló la Corte en esa sentencia que la autonomía de los entes territoriales se desenvuelve dentro de unos límites mínimos y máximos y que el lími-te mínimo de la autonomía territorial, que se encuentra garantizado por la Constitución “[…] está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo.”[35] En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario.[36]

En ese esquema, para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses (CP art. 287), una de cuyas manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior, hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador.

No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones bá-sicas de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial, per-mitan una armonización de funciones.[37]

Por otra parte, es necesario tener en cuenta que, en el contexto de una dis-tribución general de competencias, pueden presentarse situaciones que im-pongan la necesidad, a la luz de las circunstancias concretas, de producir una alteración de esa distribución.

[…] 5.2. De acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a


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los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de interés mera-mente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia.

El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determi-nadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.

El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspon-diente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimen-sión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización solo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se muestren incapaces o sean inefi-cientes para llevar a cabo sus responsabilidades.

Como se ha dicho, la distribución de competencias que se haga con base en los anteriores criterios tiene el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón suficiente.


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[…] Como se ha dicho, para el adecuado cumplimiento de los fines del Es-tado, es necesario articular las competencias de los distintos órganos que lo integran, para lo cual la Constitución fijó un marco general y dispuso que corresponde al Congreso de la República, a través de una ley orgánica de ordenamiento territorial, establecer la distribución competencias entre los dis-tintos niveles de la Administración. Aunque esa la ley aún no se ha expedido, la jurisprudencia constitucional ha fijado, a partir del marco constitucional, los criterios que permiten armonizar la tensión unidad-autonomía que se presen-ta a la hora de definir al ámbito de la acción del Estado.

[…] 5.3.4.1. En función del principio unitario, el marco normativo en asuntos urbanos se desarrolla desde el nivel central, pero respetando los espacios de autonomía de las entidades territoriales, a cuyas autoridades la Constitu-ción atribuye directamente una competencia reglamentaria. De este modo, las competencias normativas se distribuyen, de acuerdo con un principio de jerarquía, entre los niveles nacional, departamental y municipal o distrital, sin excluir la posibilidad de que al esquema se integren modalidades interme-dias como áreas metropolitanas, regiones o provincias. Así, por ejemplo, en materia urbanística, existen desarrollos legislativos en relación con normas constructivas en general, eliminación de barreras arquitectónicas [41] cons-trucciones sismo-resistentes [42], financiación de vivienda [43], financiación de vivienda de interés social [44], régimen de propiedad horizontal [45], etc. Dentro de ese marco legal, de superior jerarquía, se desenvuelven las com-petencias normativas de las entidades territoriales.

El artículo 313 de la Constitución establece como función de los concejos municipales y distritales la de reglamentar los usos del suelo. Esta función está desarrollada en la Ley 388 de 1997, entre cuyos objetivos figuran “(i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equita-tivo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades admi-nistrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones consti-tucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) faci-litar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales


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con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política.”

[…] 6.3. La norma acusada desconoce el principio de autonomía de las en-tidades territoriales y de manera específica vulnera lo dispuesto en los artí-culos 1º, 311 y 313-1-7 de la Constitución Política. El artículo 1º, en cuanto garantiza la autonomía de los entes territoriales; el artículo 311, mediante el cual se define al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, asignándole competencia para ordenar el desa-rrollo de su territorio; y el artículo 311-1, según el cual corresponde a los concejos la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, como también el numeral 7 del mismo precepto, según el cual a estas corporacio-nes administrativas les corresponde reglamentar los usos del suelo.

6.4. La lectura de la norma atacada demuestra que los MISN tienen por ob-jeto ejecutar operaciones de gran escala que contribuyan al desarrollo de determinados municipios, distritos o regiones del país y han sido proyectados para generar gran impacto en el desarrollo urbano, afectando las competen-cias de los entes territoriales en materia de formulación y ejecución de esta clase de programas, como también sometiendo a los municipios y distritos a varias obligaciones, entre ellas las de concertar con el Gobierno nacional las acciones urbanísticas que tengan incidencia en los MISN, quedando estos entes territoriales a expensas de las determinaciones que en estas materias adopten las autoridades nacionales.

Como lo demuestra la exposición sobre el alcance de la norma demandada [47], los MISN desplazan las competencias constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopción, elaboración, revisión y ejecución de los POT, en asuntos de alto impacto para el desarrollo de los municipios o distritos. Para la Sala, desplazar las competencias de los concejos en el proceso de adopción de los POT dando prioridad a lo estable-cido en los MISN, significa desconocer las competencias que el constituyente asignó a las mencionadas corporaciones administrativas mediante el artículo 313, numerales 1 y 7 de la Carta Política.

[…] 6.5. El vaciamiento de las competencias en los términos expuestos aca-rrea el desconocimiento de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Constitución Política, con fundamento en los cuales deben ser ejercidas las atribuciones conferidas a los distintos niveles territoriales, toda vez que la norma demandada asigna al Gobierno nacional competencias excluyendo de las mismas a los concejos municipales y distritales.


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Como consecuencia, el precepto atacado no prevé formulas para la coordi-nación en el ejercicio de tales atribuciones, sino que establece una estructura jurídica de supra-subordinación con prevalencia del nivel central sobre las autoridades locales; al mismo tiempo, la norma demandada desconoce el principio de subsidiariedad al inobservar que existe un imperativo constitu-cional en virtud del cual la intervención debe llevarse a cabo en primer lugar en el nivel más próximo al ciudadano y solo subsidiariamente en los niveles superiores8 (énfasis agregado).

De acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atri-buidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los tér-minos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes. Se habla de concurrencia cuando en ciertas materias la actividad estatal debe ejercerse de manera con-junta con los diferentes niveles de la administración, lo cual implica una necesaria distribución de competencias que a mi juicio constituye una de las razones primordiales para la cual está llamada la expedición de una Ley orgánica de ordenamiento territorial; a través de una correcta deli-mitaciones de cargas a los respectivos entes lo que se garantiza es que no quede por fuera del marco de acción ningún nivel que se considere necesario en la actuación estatal. Para la correcta satisfacción de las necesidades básicas propuestas, en cuanto al principio de coordinación que reza la Carta, este presupone la coexistencia de competencias con-currentes entre distintas autoridades estatales, lo que las obliga a actuar de manera armonizada. Para finalizar, en lo que respecta al principio de subsidiariedad, este aborda tanto la distribución literal de competencias como la ejecución o materialización de las mismas, este principio implica que el reparto de competencias debe ser asignado de menor a mayor escala, es decir, que se inicie concediendo las competencias desde el nivel más próximo al ciudadano, en aras de la racionalización de la fun-ción administrativa, ello en la medida en que estas autoridades, dada su cercanía con la colectividad, conocen mejor las necesidades básicas por satisfacer; sin embargo, la subsidiaridad permite que las autoridades de

8 Corte Constitucional, sentancia C-149 de 2010. Referencia: expedientes D-7828 y D-7843, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.


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mayor nivel de centralización intervengan en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se muestren incapaces o sean inefi-cientes para llevar a cabo sus responsabilidades.

2. Lineamientos para el Ordenamiento Territorial. Avances en la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territo-rial en Colombia

En esas condiciones, si relacionamos los principios del modelo de orde-namiento con los artículos constitucionales específicos que hablan de este mismo concepto de ordenamiento orgánico territorial, podemos con-cluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manera, la Carta busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no solo está ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (CP art. 2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales (CP art. 287), en el marco de una República uni-taria y una democracia participativa (CP art. 1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287).

En este contexto constitucional se han presentado más de 20 intentos fa-llidos a partir del año 1992, en los que el Legislador ha pretendido expedir una ley de ordenamiento territorial, estos proyectos no han trascendido lo suficiente como para alcanzar el consenso requerido, y en esa medida han sido solo eso, iniciativas, todas archivadas por un sin número de razones, dentro de estas tenemos que ninguna de ellas asume la res-ponsabilidad concreta de hacer ordenamiento territorial, no han pasado de ser propuestas de modelos de delegación de funciones y descriptores de modos de asociación de entes territoriales, sin tener presente la visión de ordenamiento de territorio requerida para desarrollar la dogmática de organización territorial prevista por el constituyente del 91. Veamos la referencia de algunos de esos intentos:


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Proyecto Gaceta Fecha de Ponentes Discutido Archivado No.

Id. Año Sen Cám Título Congreso radicación Autor(es) Senado Cámara En: Por qué? Art.

1 1992 178 Por la cual se dictan 143/1992 14/10/1992 MinGobierno Darío Londoño - No se rindió Oficio 021 de 30 normas orgánicas de Humberto de la ponencia Agosto 4/1993. ordenamiento territorial Calle

2 1993 89 Por la cual se dictan 321/1993 14/09/1993 MinGobierno Dario Londoño, - No se rindió Oficio 64/1995 69 normas orgánicas de Fabio Villegas Carlos Espinosa, ponencia ordenamiento territorial Bernardo Zuluaga, José R. Trujillo, Omar Yepes y Orlando Vázquez.

3 1995 191 Por la cual se dictan 321/1995 22/03/1995 MinInterior Claudia Blum, - No se rindió Oficio 347 de 119 normas orgánicas de Horacio Serpa Carlos Espinosa, ponencia octubre 31/1995 ordenamiento territorial José R. Trujillo, Mario Uribe y Luis Giraldo.

4 1995 130 Por la cual se dictan 325/1995 06/10/1995 MinInterior Mario Uribe, - No se rindió En Comisión 116 normas orgánicas de Horacio Serpa Luis Giraldo y ponencia Oficio de Octubre ordenamiento territorial Carlos Espinosa 9/1996 . 5 1995 195 Por la cual se dicta la 447/1995 28/11/1995 H.S. Juan Mario Uribe, - No se rindió En Comisión 810 Ley Orgánica y los Camilo Restrepo Luis Giraldo y ponencia Oficio de Octubre Principios Ordenamiento Carlos Espinosa sep-96 Territorial

6 1995 215 Por la cual se dictan 75/1995; 02/05/1995 H.S. Amilkar Piedad Córdoba - Se rindió Junio 29/1995 25 normas para la creación 161/1995 Acosta, y María I. Cruz ponencia y funcionamiento de las Álvaro Benedetti RAP y otros

7 1995 71 Por la cual se dictan 248/1995 16/08/1995 H.S. Amilkar Carlos Espinosa - No se rindió En Comisión I 21 normas orgánicas para Acosta, ponencia la creación y funciona- Julio Guerra, miento de las RAP, de Salomón Nader, conformidad con el Juan López y artículo 306 de la CP Francisco Jattin y se dictan otras disposiciones

8 1996 23 Ley Orgánica de 292/1996 24/07/1996 H.S. Armando Mario Uribe - - 16 Ordenamiento territorial. Blanco Dugand Con base en los Artículos 285, 286, 306 y 307 de la CPC

9 1996 84 Por la cual se dictan 375/1996; 04/09/1996 H.S. Amilkar Pliego - En Comisión 84 normas orgánicas sobre Acosta Medina la creación y funcionamiento de las RAP de conformidad con el Artículo 306 de la CP y se dictan otras disposiciones. 430/1996 ‘Modificaciones Oficio de Agosto H.S. Carlos 15/1997 Espinosa 10 1996 103 Ley Orgánica de 415/1996 26/09/1996 H.S. Juan Carlos Espinosa - 769 Ordenamiento territorial Camilo Restrepo

11 1996 254 299 Por la cual se dictan 11/04/1996 MinHacienda disposiciones sobre las Guillermo regiones planificación, Perry Rubio los Consejos Regionales de Planificación y se modifican los artículos 47 y 51 de la Ley 152 de 1994. Por la cual se modifica el parágrafo 1º de la Ley 152 de 1994.

12 1996 Por la cual se expide la /08/1996 H.R. Marta Luna - Retirado Ley Orgánica de Morales Ordenamiento territorial


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13 1997 21 Por la cual se dictan 301/1997; 30/07/1997 H.S. Amilkar Carlos Espinosa En Comisión 16 normas orgánicas sobre Acosta Oficio # 04 de la creación y funciona- Febrero 3/2000 miento de las RAP, de 397/1997 conformidad con el artículo 306 de la CP y se dictan otras disposiciones

14 1998 94 Por la cual se desarrolla 196/1998 22/09/1998 H.S. Amilkar Carlos Espinosa - En Comisión el artículo 306 de la Acosta, Oficio # 4 de Constitución Nacional Julio Guerra, Febrero 3/2000 – Asociación de Piedad Zuccardi, Departamentos. Enrique Caballero, Edgar Perea y otros

15 1999 68 Por la cual se desarrolla 262/1999 12/08/1999 H.S. Miguel José R. Trujillo, - En Comisión 22 el artículo 306 de la Pinedo, Carlos Espinosa Oficio de Marzo Constitución Nacional Juan M. Ospina, y Jorge León 15/2001 J. Matías, Isabel Celis y otros

16 1999 128 Por la cual se dictan 358/1999 04/10/1999 H.S. Juan Martín José R. Trujillo, - En Comisión 144 normas orgánicas de Caicedo F Carlos Holguín, Oficio de Marzo Ordenamiento territorial Claudia Blum, 15/2001 Rodrigo Rivera, Jesús Carrisoza y José Sánchez

17 2000 77 - Por la cual se dictan 348/2000 24/08/2000 H.S. Juan Martín Carlos Arturo - Archivado 119 normas orgànicas de (Senado) Caicedo Ferrer Ángel Ordenamiento Territorial

18 2000 118 Por medio de la cual se 439/2000 02/11/2000 H.S. Francisco Jesús Piñacué - En Comisión 17 desarrolla el artículo (Senado) Rojas Birry 329 de la Constitución Política de Colombia y 152/2001 se dictan otras disposiciones.

19 2001 41 43 Por la cual se dictan 362/2001; 25/07/2001 MinInterior José R. Trujillo, 1er Debate Pendiente de 112 normas orgánicas de 366/2001; (Senado) Armando Estrada Jesús Piñacúe, Senado Informe Ordenamiento Territorial 627/01; y MinDesarrollo Carlos Holguín, (Gaceta: Segundo Debate. 104/02; Eduardo Pizano Rodrigo Rivera, 627/2001) Archivado según 138/02 Juan M.Caicedo, - Oficios de junio Carlos Ángel, 24 y julio 8/2003 Claudia Blum y Miguel Pinedo

20 2001 52 Por medio del cual se 366/01 y 31/07/2001 H.S. Amilkar - Pendiente 22 dictan normas orgánicas, 627/01 Acosta M., Informe se crean las RAP y se Manuel G. Segundo Debate. desarrolla el artículo Infante, Vivianne Archivado 306 de la Constitución Morales H., Juan Oficio julio 8/03 Nacional. F. Cristo B., y Dieb Maloof

21 2001 57 223 Por la cual se dictan 366/2001; 01/08/2001 H.S. Juan Martín José R. Trujillo, 1er Debate Pendiente 119 normas orgánicas de 152, 362, (Senado) Caicedo Ferrer Jesús Piñacúe, Senado Informe Ordenamiento Territorial 366, 410, Carlos Holguín, (Gaceta: Segundo Debate. 427, 451, Rodrigo Rivera, 627/2001) Archivado 460 Juan M.Caicedo, - según Oficios 627/01 Carlos Ángel, de junio 24 y 138/02 Claudia Blum y y julio 8/03 Miguel Pinedo

22 2001 72 - Por medio de la cual se 410/2001; 16/08/2001 H.S. Francisco José R. Trujillo, Pendiente 17 desarrolla el artículo 329 627/01, (Senado) Rojas Birry Jesús Piñacúe, Informe de la Constitución Política 105/02, Carlos Holguín, Segundo Debate. de Colombia y se dictan 138/02 Rodrigo Rivera, Archivado otras disposiciones. Juan M.Caicedo, - según Oficios Carlos Ángel, de junio 24 Claudia Blum y julio 8/03 y Miguel Pinedo


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23 2001 174 103/2001 27/03/2001 H.S. Amilkar Carlos Espinosa, Ponencia 22 319/2001 Acosta M., Jesús Piñacué 1° Debate Senado Salomón Nader, a Junio 20/2001. William Montes Archivado en y Roberto Pérez Comisión, según Oficio de julio 03-feb

24 2003 16 270 Por la cual se expiden 350, 454, 20/07/2003 MinInterior José R. Trujillo, Nancy P. Gutiérrez, 1er Debate Aprob. Comis. I 26 normas orgánicas en 591, 679, (Senado) Fernando Jesús Piñacué, Oscar Arboleda, Senado (Gaceta: y Plen. Senado. materia de ordenamiento 704 Londoño Ciro Ramírez, Oscar Bravo, 354/2003) Comis. I Cámara. territorial y se dictan 707/2003; Andrés González Luis F. Velasco, Cámara (Gaceta: Constancia de otras disposiciones 26, 144, Lorenzo Almendra, 364/2005) inconformidad 207, 311, Carlos Piedrahita, 2do. Debate por la 315/2004 y Adalberto Jaimes, Senado (Gaceta: Proposición de 366/2005 Jesus Garcia, 144/2004) Archivo del H.R. Oscar Lopez, Plenaria (Gaceta: Lorenzo Almendra. Tony Jozame, 315/2005) Archivado en Jorge Luis Comisión I Caballero. según Art. 190-L.5/1992. 25 2005 120 - Por medio del cual se 692. 824, 30/09/2005 H.S. Jaime Rodrigo Rivera, 1er Debate Comisión I. 6 promueve el desarrollo 854/2005 (Senado) Bravo Motta Andrés González, - Senado (Gaceta: Acta # 34 del ordenamiento Jesús Piñacué, 854/2005 21/03/06. territorial y la Ciro Ramírez Informe de descentralización Ponencia. administrativa y se Archivado dictan otras 27/03/2006 disposiciones.

26 2005 170 Por medio de la cual se 707/2005 12/10/2005 H.S. Jaime Bravo; Ponencia 6 crean mecanismos para H.R. Francisco Negativa. el desarrollo normativo Córdoba, Retirado por del ordenamiento José Restrepo, su Autor, de territorial y la Carlos Cuervo, conformidad con descentralización y se Miguel Durán, el artículo 155 dictan otras Nancy P. Gutiérrez, LEY 5ª/1992 y disposiciones. Wilmer González, Oficio P.3.1.276 Buenaventura León, de diciembre Luís A. Cuellar, 1º/05 Myriam Paredes, Luís Sanguino, Guillermo Santos, Luís Serrano, John Velásquez (et al). 27 2007 24 Por la cual se expiden normas orgánicas en materia de ordenamiento territorial 28 2007 122 - Por la cual se expide 437/2007 10/09/2007 H.S. Ernesto Hernán Andrade - normas orgánicas en (Senado) Estacio, materia de ordenamiento Manuel Carebilla territorial y se dictan otras dispociciones".

29 2007 179 24 Por medio de la cual se 554/2007 20/07/2007 H.R. Luis Salas Hernán Andrade Álvaro Murón, expiden normas (Cámara) y otros David Luna, orgánicas en materia de Rosmeri Martínez, ordenamiento territorial Guillermo Rivera, nota;"Acumular". De Orlando Guerra conformidad con el articulo 152 ley 5ª/92 “Acumulacion”

30 2008 194 - Por la cual se expiden 794/2008 12/11/2008 H.S. Ernesto Alfonso - 1er Debate Archivado 15 normas orgánicas en (Senado) Estacio Valdivieso Senado (Gaceta: materia de ordenamiento 238/2009) Territorial en Desarrollo de los Articulos 286, 329 y 330 de la Constitucion Politica y se dictan otras disposiciones.


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Fuente: Faudel Cajiao, Felipe, “Tensiones entre centralización y descentralización a la luz de los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, periodo 1991-2010”. Monografía de Grado presentada como requisito para optar al título de Politólogo, Facultad de Ciencia Política y Gobierno, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.



31 2009 99 - Por la cual se expiden 752/2009 18/08/2009 H.S. Ernesto Parmenio - 1er Debate 15 normas orgánicas en (Senado) Estacio Cuéllar Senado (Gaceta: materia de ordenamiento 978/2009) territorial en desarrollo de los artículos 286, 329 y 330 de la Constitucion Politica y se dictan otras disposiciones.

32 2010 58 Por la cual se dictan 537/2010 23/08/2010 MinInterior normas orgánicas de (Cámara) Germán ordenamiento territorial. Vargas Lleras

Tal como arriba se señalaba, el principal obstáculo que ha impedido la expedición de una ley orgánica de ordenamiento territorial ha sido la fal-ta de una clara definición de lo que se busca con ese ordenamiento, por eso partimos de considerar unos mínimos sobre los que parte el trazado constitucional de competencia de dicha ley, y esta fue la distribución de competencias en los entes territoriales en orden a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Aunque es conocido que la Constitución dejó muchas zonas grises acerca de la forma de involu-crar esos nuevos sujetos que tienen la categoría de entes territoriales, como son las provincias y las regiones que no permiten que el legislador se aleje de sus conveniencias políticas y planee en términos de territo-rio, satisfacción de necesidades básicas, prestación efectiva de servi-cios y sostenibilidad a través de la captación permanente de recursos para el financiamiento como elementos claves a efectos de conseguir el ordenamiento territorial que de manera dogmática implementó la Cons-titución del 91.

En términos institucionales esta falta de ley orgánica de ordenamiento territorial que ha sufrido el país por estos 20 años ha generado unos efectos nocivos sobre la gobernabilidad, la institucionalidad y la presen-cia del Estado en algunos sectores territoriales del país; en este sentido, el ordenamiento territorial debe arrojar como resultado una política de planificación, definición de estrategias de uso, ocupación y manejo del territorio encaminada al cumplimiento de los objetivos económicos, so-


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ciales, urbanísticos y ambientales en estricta sincronía con el tema fiscal, así como una correcta captación de recursos, la identificación y otorga-miento de competencias claras acompañadas de un marco fiscal que le permita a los diferentes niveles de gobierno llevar a cabo los fines para los cuales fueron creados como forma de poder del Estado más próxima al conglomerado social.

Si bien es cierto que cualquier posibilidad de tener algunas reglas claras por lo menos para las entidades actuales en funcionamiento y competen-cias sería una ganancia, también lo es que, dado el proceso dispendio-so que significa el trámite de una ley orgánica se presenta la necesidad de optimizar el aprovechamiento de este recurso involucrando en dicha ley orgánica de ordenamiento territorial (en adelante LOOT) de manera esencial los aspectos mínimamente requeridos para hacer ordenamiento como son: i) distribución de competencias entre sujetos públicos en el modelo descentralizado que tienen la categoría de entes territoriales —nación, municipios, departamentos, provincias, regiones—, siguiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en ese senti-do no se pueden vulnerar las competencias básicas ya asignadas en la Constitución a entes como la nación, los departamentos y municipios, los cuales señalan:

[…] Artículo 298. Los departamentos tienen autonomía para la administra-ción de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución.

Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitu-ción y las leyes.

La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga.

[…]

Artículo 302. La ley podrá establecer para uno o varios departamentos diver-sas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas


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a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.

En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios departamen-tos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales.

Artículo 306. Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones ad-ministrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patri-monio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio.

Artículo 307. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conver-sión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamen-tos interesados

[…]

Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejora-miento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Artículo 319. Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolita-na, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quie-nes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas au-


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toridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consul-tas populares que decidan la vinculación de los municipios.

Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos muni-cipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley.

Las áreas metropolitanas podrán convertirse en Distritos conforme a la ley.

Artículo 321. Las provincias se constituyen con municipios o territorios indíge-nas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento.

La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las pro-vincias que podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran.

Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los respectivos municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.

Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en los municipios interesados.

El departamento y los municipios aportarán a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la asamblea y los concejos respectivos.

El otro criterio esencial de regulación en una ley LOOT tiene que ver con el mecanismo de financiación que garantice la permanencia de estos en-tes subnacionales, en ese orden de ideas deberá especificarse si dichos entes para su sostenibilidad se nutrirán únicamente de las transferencias de la Nación y de los recursos por conceptos de regalías, y en mate-ria impositiva regular sus competencias y capacidades de imposición, a efectos de estructurar un financiamiento que garantice su sostenibilidad a través de la gestión de recursos propios y la unidad nacional en la es-tructuración de los tributos, con el fin de garantizar una coherencia fiscal.

Bajo estos preceptos, a continuación me permito hacer los comentarios al Proyecto de Ley 058 de 2010 “de ordenamiento territorial” que cursa en el Congreso de la República en la actualidad:


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3. Comentarios generales al proyecto de Ley Orgánica de Or-denamiento Territorial

3.1 Partiendo de lo ya señalado, como contenido mínimo del ordena-miento territorial, y lo que se requiere para distribuir competencias, incluye componentes como la organización político-administrativa que se relaciona con las divisiones territoriales, las competencias de las entidades territoriales y la planificación físico-territorial, el plan y los instrumentos de ordenamiento territorial, y la distribución de re-cursos en orden a las competencias asignadas9.

En términos generales, el proyecto de ley de ordenamiento adolece de muchos elementos que son clave en el marco de la ordenación de un territorio; inicialmente se observa cómo el proyecto, en el marco de expedición de una ley orgánica, en los términos de la Constitución diseñada con el fin de distribuir competencias entre la nación y los entes territoriales, no le apunta a este resultado, por el contario, el ejercicio que se intenta hacer en este sentido lo desarrolla el pro-yecto de artículo 28, quedándose corto en la determinación clara de competencias que podrían tener las provincias, las regiones, los dis-tritos y el Distrito Capital. Incluso dispersa su contenido incluyendo competencias para áreas metropolitanas que no tienen la categoría de entidad territorial sino constituyen una mera forma asociativa, lo cual distrae en todo el objetivo esencial de la ley en términos consti-tucionales, el cual se ciñe a la correcta delimitación de competencias entre ese Estado central y los subsectores territoriales como parte de esa ordenación del territorio.

La Ley de ordenamiento en definitiva es la única oportunidad para que el legislador, en el marco de las competencias constitucionales otorgadas en el pluricitado artículo 288, delimite el campo de acción de cada ente territorial, previa identificación de objetivos de ordena-miento y necesidades por satisfacer, y en el mismo texto legal insti-tuya los nuevos niveles que considere pertinentes, los cuales deberá estructurar a través de una clara delimitación de competencias.

9 Pensamiento Jurídico, Revista de teoría del Derecho y análisis jurídico, núm. 14, ob. cit., p. 201.


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En ese orden de ideas, lo que se identifica en el proyecto de ley de ordenamiento en curso es que su texto se limita a plasmar un mode-lo de desconcentración de funciones, olvidando la naturaleza que le instituyó la Carta, la cual fue la de asignar competencias, es decir, el marco de acción sobre el cual debe plantearse un proyecto de esta envergadura necesariamente debe estar vinculado con la solución al siguiente planteamiento: ¿qué le corresponde hacer a cada nivel del Gobierno?

En sentido amplio, la gestión de ordenamiento territorial implica para la autoridad local una modificación de sus roles y atribuciones ten-dientes a dotarla de mayores niveles de autonomía, independencia financiera y discrecionalidad en la toma de decisiones, permitiéndo-le así asumir un papel dinamizador, generador y de promoción del desarrollo regional y local. En otras palabras, fortalecer el nivel de gobernabilidad en el territorio, mediante el ordenamiento del espa-cio, en términos no solamente físicos, sino también económicos y sociales10.

3.2 El ordenamiento del territorio no puede ser modelado a través de fór-mulas de asociación simples, este ordenamiento resulta un comple-mento en la planificación socioeconómica; en ese sentido, demanda la definición de estrategias de ordenación del territorio (ocupación y manejo) en función de unos objetivos económicos y sociales, asi-mismo deberán diseñarse y aplicarse de manera coordinada los instrumentos de gestión que garanticen la correcta ejecución de lo planeado, la Ley de ordenamiento no puede reducirse a un cuer-po normativo de fórmulas de agrupación (casi que descriptora de modelos de asociación interadministrativa) cuando por orden cons-titucional su razón de ser va más allá de esta simple tarea. Así, ne-cesariamente debe ser un cuerpo legal que identifique necesidades, otorgue competencias, cree nuevos niveles de gobierno, y planee un modelo sostenible con una estructuración legal de captación de recursos que permitan la ejecución del modelo en aras del cumpli-miento de los fines del Estado.

10 Idem.


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Tal como se reconoce en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 058 de 2010, existe una imposibilidad de consenso frente a la incorporación de los nuevos entes territoriales, como serían las re-giones y las provincias, y el punto intermedio de la evolución son los modelos de asociación, de delegación de funciones, además de que muchos de ellos ya están operando o podrían funcionar por con-venios ya permitidos por las leyes 488 de 1998, 136 de 1994 y 122 de 1994. Si lo que se requiere es dar un modelo integral de formas de asociación de ente territorial o con el nivel nación, no es conve-niente desgastar esfuerzos legislativos para expedirlo a través de una LOOT, dado que a ello se puede llegar en el marco de una ley ordinaria, la cual tendría la gran ventaja de ser ajustada sin requerir el protocolo que exige la modificación de una ley orgánica; además, nos evita complicaciones de interpretaciones normativas frente a si la norma, por su contenido, tiene la categoría de ley orgánica o de ley ordinaria.

El plantear estos instrumentos de asociación de manera indepen-diente en una Ley ordinaria, si es que esta en realidad fuese la necesidad en el desarrollo de los entes territoriales como una op-ción transitoria, sería lo más conveniente para esta propuesta en la medida que permitiría diseñar un modelo más concreto que ofrezca mayores líneas de acción para potencializar el uso de estos me-canismos de gestión conjunta, como serian por ejemplo, plantear instrumentos de asociación para la administración de sus rentas, o el de administración de procesos básicos de los entes territoria-les como serían los catastros regionales, acciones estas de gestión conjunta que generarían economías de escalas y mayor eficiencia de los entes territoriales.

Es del caso señalar que existen experiencias comparadas, en los cuales las asociaciones de entes locales con el fin de hacer más efectiva una gestión estatal específica ha dado frutos exitosos, re-cordemos la experiencia Argentina, en este País constitucionalmen-te, sólo son nacionales los impuestos sobre comercio exterior, sin embargo, las provincias han delegado la mayor parte de las res-ponsabilidades impositivas en el gobierno nacional, encargado de administrar a través de un “pacto fiscal” suscrito entre ellas y la


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Nación manteniendo para sí (para las provincias) un impuesto a los ingresos brutos de las empresas.

También está la experiencia española en la administración de rentas municipales (ayuntamientos), en las cuales se permite la asociación de varios entes municipales para conformar administraciones de rentas locales y se delega en ellas la gestión de sus rentas.

3.3 Otra condición de máxima exigibilidad en una situación de mínimos contenidos como el planteado en la instancia de discusión de este proyecto de LOOT es la necesidad de precisar la competencia de las regiones administrativas y de planificación (RAP) y las regio-nes como entidad territorial (RET), de lo cual a mi juicio adolece el proyecto, necesidad que ha dado lugar a la organización de los movimientos interinstitucionales como región capital (liderada por el departamento de Cundinamarca y el Distrito Capital de Bogotá), región Caribe, región Caldas, región Cauca. No podemos perder de vista que la misma Constitución hace una delimitación, o por lo menos establece una base mínima de organización, lo cual dejó plasmado en el artículo 28811 al indicar que la LOOT mínimamente debe contener la asignación de competencias individualmente con-sideradas tanto para la nación como para los entes territoriales y en el artículo 30712, esta norma en particular sobre las regiones ordena que al ser elevada a la categoría de ente territorial, la misma LOOT necesariamente deberá regular, además de sus competencias, sus órganos de administración y los recursos de los cuales se va a su-plir, órdenes que no están claramente diseñadas en el modelo de LOOT que hoy nos ocupa.

11 Constitución Política, artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competen-cias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

12 Ídem. Artículo 307. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento

Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribucio-nes, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente, definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región.


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Asimismo, la Constitución Política en su artículo 32513 diseñó un modelo de agrupación al que denominó “área metropolitana”, y lo hizo pensando en la necesidad de conjurar esfuerzos entre distintos entes, para el cabal cumplimiento de sus fines y la correcta pres-tación de los servicios esenciales, esto quiere decir que la misma Carta previó —valga decirlo— “la necesidad” de planear el territorio aledaño a las ciudades principales, tal es el caso Bogotá D.C., y los municipios de la sabana norte y occidente, de manera coordinada, en aras de llevar a cabo una prestación efectiva de servicios; en esa medida, la orden Constitucional da lugar a pensar en modelos de agrupación entre diferentes municipios y el Distrito, así como tam-bién departamento-Distrito.

El artículo 3514 del analizado proyecto, como está plasmado, adolece de vicios de inconstitucionalidad en la medida que no desarrolla la orden dada por el artículo 307 de competencia exclusiva de una Ley de Ordenamiento, la cual es establecer las condiciones para solicitar conversión en entidad territorial, señalar atribuciones, órganos de administración, recursos de las regiones, y su participación en los ingresos del Fondo Nacional de Regalías, así como establecer prin-cipios para adopción del estatuto especial de cada región.

El proyecto tampoco identifica el fin para el cual está estructurando las regiones administrativas y de planificación (RAP) como nuevo nivel de gobierno. Establece el proyecto:

13 Artículo 325. Con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, dentro de las condi-ciones que fijen la Constitución y la ley, el Distrito Capital podrá conformar un área metro-politana con los municipios circunvecinos y una región con otras entidades territoriales de carácter departamental.

14 Proyecto de Ley 058 de 2010. Artículo 35. De la Región Territorial. De conformidad con el artículo 307 de la Constitución

Política la Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Con-greso de la República.

Parágrafo. El Congreso de la República tramitará la iniciativa legislativa correspondiente que permita dar cumplimiento a las previsiones señaladas en el presente artículo.


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“Artículo 32. Regiones Administrativas y de Planificación. Previa auto-rización de sus respectivas asambleas los gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir mediante convenio la región adminis-trativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes”.

Sin embargo, en un sentido práctico del alcance que tiene el pre-cepto de promoción del desarrollo económico, justamente la ley de ordenamiento debe delimitar esas necesidades que, en últimas, se convierten en el fin para el cual es expedida una norma ordenadora del territorio, no puede haber lugar a ambigüedades ni a la inclu-sión de indeterminaciones, sobre todo en materia de imposición de competencias, lo cual constituye un factor clave en el contexto de planeación territorial.

3.4 Otro elemento clave que debe contener una ley de ordenamiento tiene que ver con organizar unos principios de coordinación fiscal entre los diferentes niveles, reglas de máximos y mínimos en ma-teria fiscal, que permitan una organización del Estado coherente, eficiente y con un respaldo económico (fiscal) que le permita llevar a cabo las tareas o los fines para los cuales se consolida como ente territorial y organización asociativa del Estado.

En esos términos, el modelo de LOOT obligatoriamente debe prever un modelo fiscal que permita la coparticipación de las diferentes ha-ciendas (las que se fusionan, agrupan o regionalizan), fijar las reglas de participación y colaboración administrativa, constituir su institucio-nalidad, así como dar las bases de su organización y funcionamiento.

Frente al concepto de coordinación el profesor Lago señala, desde el punto de vista del análisis a la Constitución española, ordenamiento superior en el cual también se reconocen diferentes niveles de poder, lo siguiente:

La Constitución desea, pues, que el ejercicio de la autonomía finan-ciera por los nuevos entes regionales sea armónico y coherente con el ejercicio de las funciones financieras del Estado, […] Para la con-secución de tal armonía coordinadora, es indispensable contemplar


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conjuntamente las competencias de los cuatro niveles de hacienda que concurren en nuestro Estado descentralizado15.

La pertinencia e importancia que una ley orgánica de ordenamiento territorial, resuelva una distribución adecuada del poder financiero, o defina en términos hacendísticos el modelo de federalismo fiscal, es completamente inescindible en la medida que un modelo de des-centralización política no resulta viable si no está acompañado del modelo de distribución fiscal, en este mismo sentido se señala por el tratadista Jose Manuel Tejerizo Lopez16 en su libro la financiación territorial en los estados descentralizados: Un estudio comparado.

Hablar de coordinación presupone la existencia de una diversidad de elementos que constituyan su objetivo. Si nuestro sistema fiscal fuera único y de aplicación jerárquica por una sola administración sobraría hablar de coordinación en sentido estricto, siendo más ade-cuado hablar de ordenación17. Pero dada la distribución de compe-tencias existente, así como las que debe acarrear la expedición de una LOOT, específicamente sobre las regiones, debe estructurarse además un modelo de gestión coordinado entre distintas Adminis-traciones que le permita sostenibilidad y cumplimiento de sus fines a través de la captación armonizada de recursos; la coordinación se impone como principio conciliador de los de descentralización de un lado, y de eficiencia en la actuación administrativa de otro, principios todos constitucionales y de necesaria realización efectiva. La idea de coordinación lleva ínsitas las ideas de control, de armonización o de dirección unitaria para la consecución de fines comunes que no pue-den ser otros que los de la efectiva vitalidad de los principios recién enunciados.

El gran paradigma que debe romper una ley de ordenamiento es la estructuración de las entidades territoriales existentes con la vincula-

15 Lago Montero, José María, El poder Tributario de las comunidades autónomas, Navarra, Arazandi, 2000, p. 72.

16 Tejerizo Lopez, Jose Manuel, La financiación Territorial en los estados descentralizados. Un Estudio Comparado. Ed. Ministerio de Economia y Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales. p. 13.

17 Rovira Mola, A., La coordinación financiera estatal, autonómica y local, Barcelona, Escola de Administració Pública de Catalunya, 1984, p. 44.


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ción de las RAP y las RET, y la adopción de un modelo de integración fiscal en el que a través de un sistema coordinado que determine el ejercicio de la capacidad impositiva, coordine la forma de disposición de las capacidades impositivas y la de gestión de los recursos, con el fin de unificar esfuerzos para la captación de recursos que le per-mitan cumplir sus fines y hacer sostenible su misión como congre-gación de diferentes entes; no tiene sentido llenar con retórica una ley de ordenamiento que cree la figura, otorgue facultades, pero que olvide crear una fuente de financiamiento para la función de ordena-ción territorial, en ese sentido estaríamos hablando de un sistema ilusorio que si no se hace sostenible debe extinguirse pues de nada vale tener competencias, objetivos y fines, sino se tiente una fuente de inyección de recursos que hagan posible su cumplimiento.

4. Conclusiones

Expedir una ley orgánica de ordenamiento territorial que apunte a la ne-cesidad de organizar el territorio con el fin de cumplir con los objetivos del Estado de forma eficiente, logrando el cumplimiento de sus fines a partir de actuaciones coordinadas, concurrentes y subsidiarias entre los distin-tos órdenes de gestión implica un esfuerzo encaminado a dar una estruc-tura legal sólida que conforme los entes territoriales en los términos de la Constitución, pero también que permita la concreción de esos ideales de agrupación para el fortalecimiento del Estado a través de la creación de mecanismos que hagan posible la gestión de ordenamiento, creando los entes, asignándole competencias, dándoles un marco jurídico, forta-leciéndolos desde el punto de vista financiero (hacerlo sostenible a través de la percepción de recursos), y creando una institucionalidad que siga el hilo conductor de la estrategia de ordenación que la misma ley plantee.

En ese sentido, llevamos 20 años madurando la idea de ley de ordena-miento y, a pesar de ello, no hemos alcanzado el objetivo que de manera dogmática encomendó el Constituyente del 91 al legislador; ello tiene que ver necesariamente con la falta de horizonte que hemos experimentado durante estas dos décadas, es indispensable saber qué se quiere para trabajar en lograrlo, y definitivamente la pregunta que ha omitido el legis-lativo en estos más de 30 intentos de LOOT es precisamente concretar


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hacia dónde se dirige la acción legislativa de ordenamiento y, a partir de ello, volverse un estratega de dicha misión.

Es importante advertir que no debiera convertirse en ley orgánica un pro-yecto al que le hacen falta tantas directrices en materia de ordenamiento, que no cumple con la expectativa constitucional de asignación de com-petencias a los diferentes niveles de Gobierno y sería más transparente para la realidad en la gobernabilidad del país es mejor tener certeza de la necesidad de la expedición de una ley de ordenamiento como la he-mos percibido durante estos largos 20 años, que cerrar las discusiones y dejar de invertir esfuerzos en expedirla con la engañosa idea de contar con una normativa carente de las virtudes a las que debe obedecer por la importancia que en términos de gestión pública implica tener el territorio ordenado.

Esperaríamos que los próximos intentos del legislador si quiera se aproxi-men a estructurar un ordenamiento que:

1. Aclare la función del ordenamiento territorial para el país, que fije los métodos que se pretenden emplear dirigidos al cumplimiento de los fines propuestos.

2. Determine claramente los elementos del ordenamiento.

3. Desarrolle los principios constitucionales en los cuales debe fundarse: coordinación, concurrencia y subsidiariedad, tomando en serio el fun-damental papel de los intervinientes, y la relevancia de estructurar el poder colectivo, compartiendo responsabilidades.

4. Determine los elementos vinculantes de la planificación del territorio, es decir, a quiénes vincula la ley, a quiénes obliga, y quiénes son los llamados a hacer parte de la función colectiva y la gobernabilidad del Estado a partir de la ordenación del territorio.

5. Un objetivo con el que debe contar la ley, es la clara determinación de competencias distinguidas entre las propias del poder central (Nación) y las correspondientes a los entes territoriales, en todos los intentos legislativos que se han presentado ninguno se encarga de hacerlo,


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esto quiere decir que no se atendió a la orden Superior del artículo 288 que atiende a la base Constitucional sobre la cual debe fundarse el ordenamiento territorial.

6. Debe distribuir el poder fiscal, tanto el de la potestad de imposición como el de gestión y la disponibilidad de recursos para atender las competencias que corresponda a cada ente.

7. Para terminar, la LOOT debe consolidar la institucionalidad en los en-tes territoriales y a partir de ella modelar dicha institucionalidad, la cual debe ser diseñada en función del sistema, es decir, debe ser lo últi-mo en lo que se piense sin que sea menos importante, lo que ocurre es que se debe crear a partir de las necesidades que resulten de la implementación de las herramientas de ordenamiento anteriormente descritas.

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