Visión administrativa del amparo Vs Chapulineo

8/2/2019 Visión administrativa del amparo Vs Chapulineo

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El amparo contra el “chapulineo” desde la perspectiva del derecho procesal yadministrativo

Lic. Luis Darío Ángeles González

Tema jurídico de alta trascendencia en los últimos días es, por supuesto, el relativoa, primero, el hecho de que una ciudadana promovió un juicio de amparo indirecto encontra del denominado “chapulineo” de la Alcaldesa de Guadalupe, Nuevo León; y,segundo, el otorgamiento de la suspensión por parte de un Tribunal en contra de lalicencia en el cargo otorgada por el Ayuntamiento de dicho Municipio a la Alcaldesa, cuyoefecto práctico es, necesariamente, que la licencia deje de surtir efectos y en consecuenciala aludida se encuentre obligada a desempeñar ese cargo.

Existen múltiples razones para considerar jurídicamente relevante el caso peroquisiera referirme particularmente a dos: a) el amparo en cuestión rompe con la ideageneralizada de que el ciudadano ordinario no puede llevar a cabo acción alguna en contradel chapulineo; b) la suspensión otorgada por el Tribunal en el cual privilegiaampliamente el derecho a la tutela judicial efectiva sobre la existencia de otros posiblesderechos y, de forma más acertada aún, sobre las potestades típicamente reconocidas a laadministración pública.

Antes de referirme a ellos quiero partir de la aclaración que lo que se reclama en elJuicio de Amparo, es, esencialmente, la licencia otorgada por parte del Ayuntamiento deGuadalupe a la Alcaldesa Ivonne Álvarez, para que ésta pueda dejar de ejercer por tiempo

indeterminado dicho cargo. En el caso particular de Ivonne Álvarez es un hecho conocidoque solicitó la licencia con la finalidad de contender por un nuevo cargo público deelección popular.1 Igualmente hay que considerar que la licencia o el acta de sesión delAyuntamiento mediante la cual se autoriza aquella, carece de referencia alguna a dichasituación de naturaleza personal para conceder la licencia a la alcaldesa.

Ahora sí, ¿por qué me llaman la atención estos dos elementos vinculados al famoso juicio de amparo?

A.- Creo que la tramitación del juicio de amparo en contra de la licencia otorgada ala Alcaldesa de Guadalupe rompe con la idea generalizada de que los ciudadanos nopueden hacer nada para evitar esas conductas que, en principio, no nos parecen adecuadasindependientemente de si son legales o no.

A.1.- El primer gran obstáculo que da lugar a esta idea generalizada lo constituyeel hecho de que a esos brincos constantes entre puestos, incumpliendo con cargospreviamente adquiridos, se dan en el marco del derecho electoral, respecto el cual,

1 Esto, valga decir, es lo que popularmente se conoce como “chapulineo”, puesto que se separaprovisionalmente de un cargo sin concluir éste, al tiempo que se aspira a conseguir un cargo nuevo.



tradicionalmente, los ciudadanos no podían impugnar libremente las actuaciones de loscandidatos electorales. Es decir, las impugnaciones electorales se dan para los sujetos delderecho electoral, dentro de los cuales ¡sorpresa!, el ciudadano no es un sujeto de granrelevancia en lo que respecta a control jurisdiccional.

Bueno: “¡pasemos al juicio de amparo!” se podría pensar. El problema es que el juicio de amparo es improcedente en contra de actos relativos a la materia electoral.

Finalmente, aun librando el obstáculo de la materia electoral y la improcedencia delamparo, quedaba un problema consistente en la imposibilidad de acreditar que la licenciasolicitada por el servidor público afectaba un derecho subjetivo del gobernado, entendidocomo la relación facultad-obligación, frente al funcionario que abandona el cargo. Es decir,se carece, de conformidad a la doctrina y jurisprudencia clásica, de interés jurídico parapromover el juicio de amparo.

¿Qué cambió?

A.2.- Por una parte se modificó la Constitución el año pasado, cambiando elrequisito de procedencia del amparo, a efecto de que, adicionalmente de aquellos juiciospromovidos para la tutela de un interés jurídico, sea procedente cuando se promueve conla pretensión de salvaguardar intereses legítimos del promovente. ¿Cómo entender éstos?,como la especial situación que una persona guarda frente al ordenamiento. El ejemplo seobserva más fácilmente: Si existe una norma que dice que “los vecinos de la colonia Xrecibirán el servicio público de limpia”, aun cuando la norma carece de la estructura típicadel derecho subjetivo (Facultad-Obligación) se acepta que los “vecinos de la colonia X”,guardan una especial situación frente a la norma que el que tendría los “vecinos de laColonia A”.

De esta forma lo que se alega en el juicio de amparo es que la Constitución y

diversos derechos contenidos en varios Instrumentos Internacionales establecen elderecho de los gobernados a que los servidores públicos cumplan con su encargo. Lafórmula en el caso sería así: “Las personas que habitan en el Municipio de Guadalupetienen derecho a que se alcalde sea Ivonne Álvarez”. Esto implica que una personadomiciliada en Guadalupe puede promover el juicio de amparo con la intención de que suAlcaldesa cumpla con su encargo, alegando esa especial situación jurídica frente alordenamiento, mientras que al mismo tiempo implica que una persona domiciliada enMonterrey carecería de interés para solicitar el juicio de amparo en contra de la licenciaotorgada a la Alcaldesa de Guadalupe.

A3.- Respecto al otro problema, el de las cuestiones electorales, cabe señalar queuno de los detalles que merecen un (fuerte) aplauso para la quejosa y los abogadosinvolucrados, lo constituye el de haber llevado a cabo una demanda pulcramenteencaminada a combatir actos vinculados única y exclusivamente al derecho administrativo,es decir, desvinculados de cualquier consideración político-electoral. La bondad dedicha estructuración es doble: en primer lugar se salva el problema indicado respecto a laimprocedencia del amparo que pretende controvertir cuestiones electorales, pues se limitaa la impugnación directa y concreta de un acto administrativo (licencia emitida por unaautoridad administrativa [Ayuntamiento]); en segundo lugar, permite optimizar yproyectar la procedencia del juicio de amparo en casos análogos a los chapulineos, ¿cómo?



Imaginemos que dentro de los tres meses de instalado el Ayuntamiento recién electo, seotorga una licencia por tiempo indefinido al Alcalde electo, de forma tal que se cuenta conun “Regidor encargado de despacho” durante el trienio de que se trate… ¿y nos van adecir que no podemos hacer nada como ciudadanos contra ese evidente fraude a lademocracia? En verdad se ha abierto la caja de pandora: si te eligieron, estás vinculado alcargo,2 esto es lo que yo considero admirable de la demanda promovida. Claro, combatir elchapulineo es muy relevante. Pero la trascendencia va mucho más allá de este efectoaislado.

Así las cosas, y como indiqué al principio, este amparo es relevante por el sólohecho de su admisión y trámite. De aquí a la resolución sobre el fondo del asunto faltacamino por andar y otro tipo de complicaciones (por ejemplo sí en efecto el acto [licencia]causa un daño susceptible de tutela vía amparo). Pero el reconocimiento de que el juicio deamparo puede servir para que el ciudadano ordinario manifieste su oposición a estassituaciones es ya en sí mismo un gran avance. Aquí cabría, también, reconocer al JuezTercero de Distrito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito por aceptar que nohabía razones notorias y manifiestas de improcedencia del juicio por lo correspondía dar

trámite al juicio.B.- En lo que respecta a la suspensión otorgada por el Tercer Tribunal Colegiado

de Circuito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, dentro del recurso de quejaidentificado con el número 24/2012, es trascendente en tanto que en verdad privilegia elderecho a la tutela judicial efectiva sobre la existencia de otros posibles derechos y, deforma más acertada aún, sobre las potestades típicamente reconocidas a la administraciónpública.

Veamos lo correspondiente a que el Tribunal privilegia el derecho a la tutela judicial efectiva sobre la existencia de otros posibles derechos.

B.1.- En este sentido cabe señalar que la tendencia actual de interpretación de lasmedidas cautelares (o “suspensión”), es a considerarlas como parte integral del derecho a latutela judicial efectiva.3 Es decir: si no existe tutela cautelar de los derechos a través de lasuspensión o cualquier otra medida que tienda efectivamente a proteger el derecho que sepretende salvaguardar en juicio, se corre el riesgo de que el derecho se vea afectado deforma irreparable y, con ello, se niega el acceso a la justicia.

En el caso mexicano no siempre ha sido entendido así el derecho a la tutela judicialefectiva puesto que se suele considerar que el mismo abarca: a.- Justicia pronta, como laobligación de impartirla en los términos y plazos establecidos en ley; b.- Justicia completa,

2 Habrá otro tipo de consideraciones como el hecho de que nadie puede ser obligado a trabajar enalgo que no desea. En este caso, y a reserva de un análisis más detallado, parece ser que lo procedente es quese renuncie al cargo y no que se solicite una licencia indefinida.

3 Véase: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Ob Cit., Tomo I,págs. 525, 528, 536. En el mismo sentido GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La Justicia Administrativa en el Cambio de Siglo. 1ª ed., en la editorial, México, Ed. FUNDAp, 2003. Pág. 75. CASSAGNE, Juan Carlos. El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa . 1ª ed., Argentina, Ed. MarcialPons, 2009. Pág. 96.



que el asunto se resuelva atendiendo a la totalidad de lo pretendido; c.- Justicia imparcial;y d.- Justicia gratuita.4

Sin embargo, la jurisprudencia ha sido reiterativa en considerar que el objetoprincipal de la medida cautelar es lograr que una vez dictada la sentencia del procesoprincipal, pueda ser cumplida. Ésta concepción teleológica de la suspensión coincideesencialmente con la noción de la medida cautelar como parte de la tutela judicial efectiva,5 de lo que podemos señalar que en México existe una aceptación de que la suspensión en el juicio de amparo forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva (o al menos que sufuncionalidad se vincula al hecho de permitir la protección judicial).

Pues bueno, la resolución del Tribunal Colegiado antes indicado, ubica a éste, enmi consideración, en la aceptación de las posturas más vanguardistas y acordes a laconcepción de los derechos humanos y el acceso a la justicia toda vez que al momento deresolver la suspensión se indica claramente: “… resulta que,… de no suspenderse losefectos de la misma (licencia), podría causarse un daño de difícil reparación al interéslegítimo de la quejosa, pues las circunstancias fácticas jurídicas del caso podrían variar con

el tiempo, o incluso desaparecer la materia de la Litis, esto, sin dejar de apreciar que elinterés particular de la tercera perjudicada se subordina al interés general.” 6 Y, másadelante, se indica: “… al estimarse a la misma (la suspensión de los efectos de la licencia),como una medida pertinente para la subsistencia de la materia del amparo…”,7esto es queel Tribunal reconoce como necesario el otorgamiento de la suspensión porque de nootorgarse la misma, puede suceder que el derecho alegado por la quejosa se vea afectadoirreparablemente.

B.2.- Por otra parte, aunque no se refleja expresamente en la resolución, también elTribunal hace evidente el predominio, en términos de suspensión del acto reclamado, de latutela judicial efectiva sobre las prerrogativas clásicas reconocidas a la administración.

¿Qué prerrogativas?, esencialmente se acepta que el acto administrativo goza deuna presunción de legalidad, y en consecuencia de ejecutividad inmediata, lo que se utilizaen una gran diversidad de casos como argumento para negar el otorgamiento de medidascautelares contra el acto administrativo.

4 Tesis 2ª./J. 192/2007. Visible en número de registro IUS 171257, 9ª época, 2ª Sala de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, XXVI, Octubre de 2007, de Rubro: “Acceso a la impartición de justicia. Elartículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece diversos principios queintegran la garantía individual relativa, a cuya observancia están obligadas las autoridades que realizan actosmaterialmente jurisdiccionales.”

5 Como se puede observar, en el derecho comparado, el reconocimiento que hace el TribunalConstitucional Español en Sentencia aprobada en 17 de diciembre de 1992, con número de referencia238/1992 y número de registro 1.445/1987. Vista en:http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion=tc&id=SENTENCIA-1992-0238 enfecha 17 de diciembre de 2010.

6 Foja 22 de la versión pública de la resolución emitida por el Tercer Tribunal Colegiado deCircuito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito dentro del recurso de queja 24/2012. La cursivaentre paréntesis es nuestra.

7 Ibídem, pág. 22. La cursiva entre paréntesis es nuestra.

http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion=tc&id=SENTENCIA-1992-0238





Es claro que la ejecutividad del acto administrativo es una necesidad de laefectividad de la administración pública.8 Sin embargo dicha característica no se justificaen la mera emisión del acto administrativo, sino en que al acto le preceda unprocedimiento administrativo. Es decir, el derecho de defensa y debido proceso ante laautoridad administrativa de forma previa al acto es lo que permite permear con lapresunción de legalidad al acto administrativo y la que legitima finalmente la inmediataejecución del acto administrativo.

¿Es la presunción de legalidad (y sus consecuencias), absoluta?, la respuestaobviamente es negativa. En este sentido una excelente formulación del dilema delpredominio entre presunción de legalidad y el rompimiento de ésta (o en su caso, de lasuspensión de aquélla), es la siguiente: “El acto administrativo se presume legítimo en lamedida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propioaspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima desaparece elsoporte mismo de la presunción legal. Así ocurre cuando tal autoridad es manifiestamenteincompetente o cuando demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o delictivas o aladoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los procedimientos legales.”9

¿La relevancia de esto?, la quejosa argumentó, entre diversas consideraciones, quelas normas aplicables para emitir el acto no indican el procedimiento que se debe llevar acabo para otorgar una licencia en el cargo de la Alcaldesa. Igualmente no se indican lascausas por las cuales puede otorgarse la misma.

Ahora sí: sin procedimiento y sin fundamento legal,10 ¿existen razones paramantener la eficacia de la licencia? Todo parece indicar, bajo el nivel de análisis deinmediatez que requiere el pronunciamiento sobre la suspensión, que no existen razonesválidas oponibles al otorgamiento de la suspensión de la licencia temporal para no ejercerel cargo que el Ayuntamiento de Guadalupe, Nuevo León, otorgó a la Alcaldesa.

Es por estas razones que, considero, también merece un amplio reconocimiento laresolución emitida por los integrantes del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito enMateria Administrativa del Cuarto Circuito. El otorgamiento de la suspensión coloca enverdad a este Tribunal dentro de los estándares en que un verdadero órgano encargado develar por los derechos humanos se debe encontrar. Lo que ha hecho es el reconocimiento,nada sencillo, de que sin esa suspensión, es probable que el acto reclamado se consumeirreparablemente y la quejosa, en consecuencia, no pueda ser escuchada en justicia en sureclamo. Nuevamente: un reconocimiento fuerte a esa resolución.

8 La doctrina acepta, con sus respectivas críticas, lo anterior. Puede verse entre otros: GARCÍA DEENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Ob Cit., Tomo I., pág. 516; GONZÁLEZ PÉREZ,Jesús. Ob Cit., págs. 7 y 8; PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo . 1ª ed., España, Ed. Ariel,2003. Pág. 603.

9 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo . 13ª ed., España, Ed. Thomson-Civitas, 2006, Tomo I., pág. 584.

10 Lo que se puede observar sin prejuzgar el fondo del asunto, puesto que basta observar de primeramano las normas aplicables para considerar que, en principio, no se regula lo anterior.

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