· Web view2.6.2.Sobre el consumo de horas mensuales superiores a lo definido en el contrato.11 2.6.3.Sobre la calidad de los productos entregados por Grupo Asesor.11 2.6.4.Sobre

Dirección General de Auditoría Interna

San José, 20 de diciembre de 2012INF-DGAI-034-2012

SeñorEdgar AyalesMinistro de Hacienda.

Asunto: Informe de control interno,Contrato mantenimiento INTEGRA

Estimado señor Ministro:

Nos permitimos presentarle el informe N° INF-DGAI-034-2012 sobre el cumplimiento del contrato de mantenimiento del Sistema INTEGRA en el Ministerio de Hacienda MH-041-2006.

En el estudio se determinaron aspectos de control que requieren ser revisados respecto a contrato de mantenimiento del sistema INTEGRA, por lo que se formulan las recomendaciones correspondientes tendentes a fortalecer los procesos de contratación administrativa y el control del cumplimiento de lo estipulado en los contratos.

Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio1. Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo de 30 días hábiles posterior al recibo del informe según se establece en la normativa citada, así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

C. Estudio 020-2012

1 Decreto Nº 34323-H, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008

Dirección: Av. 2da, Calle 1 y 3, diagonal al Teatro Nacional, San José, Costa Rica •Tel 2284-5242/Fax: 2222-1334 • www.hacienda.go.cr

http://www.hacienda.go.cr/

INF-DGAI-034-2012

INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE MANTENIMIENTO DEL

SISTEMA INTEGRA MH-041-2006

DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORÍA INTERNADiciembre, 2012

INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE MANTENIMIENTO DEL SISTEMA INTEGRA MH-041-2006

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO........................................................................................................................................ i

1. INTRODUCCIÓN...........................................................................................................................................1

1.1 Origen....................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo..................................................................................................................................................1

1.3 Alcance..................................................................................................................................................1

1.4 Normativa relacionada en materia de control y atención de informes...........................................................1

1.5 Comunicación Oral de Resultados............................................................................................................2

1.6 Aspectos generales.................................................................................................................................2

2. RESULTADOS..............................................................................................................................................4

2.1. Sobre el uso de horas en el Proyecto Unificado.........................................................................................4

2.2. Sobre la sustitución de productos.............................................................................................................6

2.3. Sobre las funciones de Gerente y Supervisor del Contrato..........................................................................7

2.4. Sobre el cumplimiento del rol de Supervisor del contrato............................................................................8

2.5. Sobre los informes de avance de ejecución del contrato.............................................................................9

2.6. Sobre otros aspectos del contrato...........................................................................................................10

2.6.1. Sobre la definición de un plan de capacitación.........................................................................................10

2.6.2. Sobre el consumo de horas mensuales superiores a lo definido en el contrato...........................................11

2.6.3. Sobre la calidad de los productos entregados por Grupo Asesor...............................................................11

2.6.4. Sobre la aprobación de las funcionalidades puestas en producción...........................................................12

3. CONCLUSIONES........................................................................................................................................13

4. RECOMENDACIONES................................................................................................................................14



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RESUMEN EJECUTIVO

Este informe es el resultado del estudio sobre la evaluación del cumplimiento del contrato de mantenimiento del Sistema Integra, MH-041-2006, el cual se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2012. El objetivo consistió en evaluar el cumplimiento de los términos contractuales para el mantenimiento y mejoras del sistema INTEGRA, a fin de determinar el logro de los objetivos institucionales definidos para este proyecto.

La evaluación comprendió la verificación del cumplimiento de las cláusulas del contrato, especialmente aquellas que se relacionan con los productos entregables, actividad gerencial y la fiscalización de la ejecución contractual. No comprende la revisión de aspectos técnicos de los productos entregables. El periodo de estudio comprendió del 15 de Junio del 2007 al 19 de julio del 2011 vigencia de la contratación, extendiéndose cuando se consideró necesario

Para efectos de este estudio, se obtuvo información sobre el contrato N° 041-2006 y su ejecución en la Dirección General de Informática, en la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera (CCAF) así como en el Comité Técnico Funcional de Integra (CTFi), en el Comité de Seguimiento y Control (COSECO), con lo que se evidenció que existen aspectos que se requieren fortalecer, según se cita a continuación:

Se determinó que con el consentimiento de la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera se tomó la decisión de variar el objeto inicial del Contrato, al utilizarse recursos del contrato MH-041-2006 en el proyecto INTEGRA-MEP, lo cual fue justificado según las circunstancias que se presentaron y la importancia de visualizar ambos contratos como un solo proyecto del Gobierno Central, al cual se le llamó Proyecto Unificado. Esto generó el riesgo de que horas consultor facturadas en el Ministerio de Hacienda pudieran también ser facturadas en el Ministerio de Educación Pública, sin embargo, en el estudio no se comprobó su materialización. Así como también se dio la sustitución del recurso destinado en el Contrato MH-041-2006 para el desarrollo de algunas funcionalidades del Sistema INTEGRA por un análisis de la Base de Datos de ese Sistema, en razón de que por el atraso en la puesta en ejecución del contrato, dichas funcionalidades fueron atendidas por la Dirección General de Informática, sin que exista evidencia de que se haya efectuado una valoración para determinar la relación costo-beneficio del cambio, ni su procedencia legal.

Lo anterior incide, en el primer caso, en el uso de recursos de este Ministerio en gastos del Ministerio de Educación Pública, afectando las cuentas de gasto y activo en el Ministerio de Hacienda, generándose información contable y presupuestaria no ajustada a la realidad, en tanto en el segundo caso, en el uso de recursos en una actividad no prevista en el contrato y de la cual no se puede medir ni evaluar los pro o contras de la decisión tomada.

En el contrato MH041-2006 se dio el nombramiento de un mismo funcionario para los cargos de Gerente del Proyecto o Mantenimiento y de encargado de la supervisión de la contratación, lo cual se considera inconveniente pues la misma persona en el ejercicio de actividades de supervisión, debe vigilar lo actuado por él mismo como Gerente del Proyecto, situación que resulta contraria e incompatible y que podría debilitar el control, permitir la realización u ocultamiento de errores u omisiones, con el riesgo de que se presenten situaciones inconvenientes que afecten la salvaguarda de los recursos y el cumplimiento de los objetivos del contrato.

La labor de vigilancia de la ejecución contractual no se realizó de forma adecuada y que permitiera asegurar el debido cumplimiento de los términos del contrato en forma estricta, ni tampoco se evidencia información suficiente y



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oportuna sobre la ejecución que permita el análisis y la toma de decisiones oportuna por parte de las distintas unidades y órganos que en este caso tenían que ver con el desarrollo del contrato y el pago de las obligaciones contraídas.

Algunos informes de avance a la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera fueron presentados con escaso contenido, también se evidenció que faltaban datos de interés como fecha de recibido del informe, que pudieron incidir en la toma de decisiones por parte de la CCAF. Además, se presentaron otras debilidades en la ejecución del contrato como la no presentación de un Plan de Capacitación, consumo mensual de horas mayor al estimado, problemas de calidad en los productos entregados y aprobaciones y puesta en producción de funcionalidades sin la aprobación previa del CTFI, que pudieron haber incidido negativamente en el logro de los objetivos de la contratación

En razón de lo anterior, se emiten las recomendaciones correspondientes, las cuales están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno, y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio, según Decreto Nº 34323-H, y su reforma, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008.



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1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2012, como una auditoría de cumplimiento.

1.2 Objetivo

Evaluar el cumplimiento de los términos contractuales para el mantenimiento y mejoras del sistema INTEGRA, a fin de determinar el logro de los objetivos institucionales definidos para este proyecto.

1.3 Alcance

Comprende la revisión del cumplimiento de los términos contractuales definidos en el Contrato MH-041-2006, suscrito entre el Ministerio de Hacienda y el Grupo Asesor, S.A., así como la revisión del cumplimiento de las funciones asignadas a los funcionarios designados como Gerente de Mantenimiento y Supervisor de Contrato, para el periodo comprendido entre el 15 de Junio del 2007 al 19 de julio del 2011, ampliándose cuando se consideró necesario. No comprende la revisión de aspectos técnicos de los productos entregables.

Las actividades de este estudio se realizaron de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público.

1.4 Normativa relacionada en materia de control y atención de informes

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en materia de control y atención de informes.

“Artículo 10. —Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. — Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 37.—Informes dirigidos al jerarca. // Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implementación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.”

“Artículo 39. —Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El




jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.5 Comunicación Oral de Resultados

Los resultados y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados el 18 de Diciembre de 2012 a los miembros de la CCAF, Licda. Marjorie Morera González, Directora de Presupuesto Nacional y Coordinadora de la CCAF, Licda. Jeannette Solano García, Sub Contadora Nacional y Secretaria a.i, Licda. Patricia Navarro Vargas, Directora General de Bienes y Contratación Administrativa, Licdo. Manuel Enrique Ramos Campos, Director General de Informática, el Lic. Jose Adrián Vargas Barrantes, Tesorero Nacional, así como la señora Isabel Ramos Corea del CTFI, la señora María Eugenia Espinoza del CTFI, y la señora Alexandra Quiros Roman de la CCAF.

Los participantes en esta comunicación indicaron las razones que tuvieron para tomar decisiones relacionadas con el contrato según necesidades de la solución tecnológica y el interés de la Institución en su función de servicio al Gobierno Central mediante el sistema de pagos, también en términos generales estuvieron de acuerdo con los resultados y la necesidad de fortalecer los procesos relacionados con esta materia. Las observaciones realizadas por los participantes, en lo procedente, fueron consideradas en este informe.

1.6 Aspectos generales

El Sistema Integrado de Recursos Humanos, Planilla y Pagos (en adelante INTEGRA), fue creado en la década de los 90 con el proyecto denominado “Nuevo Sistema de Pagos del Gobierno Central” con el que se buscaba modernizar el sistema de pagos del Gobierno Central.

El Sistema INTEGRA se constituye en una solución computacional cuyo principal objetivo es apoyar los procesos administrativos relacionados con la función de Recursos Humanos y Planillas, para el Gobierno Central de Costa Rica. Este sistema está compuesto por tres sistemas que se identifican con claridad por su campo de acción, a saber:

Sistema de Recursos Humanos Sistema de Pagos Sistema de Seguridad

De acuerdo con el artículo 28, inciso a), de la Ley Nº 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, el Ministerio de Hacienda es el ente Rector del Sistema de la Administración Financiera, por lo que le compete dirigir, coordinar y supervisar los subsistemas que conforman dicho sistema.

El 2 de noviembre del 2004 se emitió el Decreto Ejecutivo N° 32170, Reglamento de Creación de la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera y el 05 de junio del 2008 el Decreto Ejecutivo N° 34534-H, en donde se establecen otros aspectos relacionados con su función.

El propósito de la Comisión es obtener una visión técnica operativa integral del funcionamiento de los sistemas de administración financiera y la información computarizada que involucran a dos o más direcciones. Entre sus funciones está la verificación de la correcta operación funcional dentro del ámbito de su competencia, con el



propósito de optimizar y mejorar los procesos. A su vez, se le faculta para crear subcomisiones técnicas, que le permitan atender aspectos específicos de interés especial o para la definición de aspectos técnico operativos2.

Por otra parte, se crea el Comité Técnico Funcional (CTF) y un Comité de Seguimiento y Control (CoSeCo), por cada uno de los Sistemas de Información de la Administración Financiera, dependiendo este funcionalmente de la Comisión de Coordinación. Entre las funciones del primero se encuentra la de analizar los requerimientos funcionales, participar en la elaboración del plan de pruebas, realizarlas, preparar y actualizar los manuales de usuario y autorizar la aplicación en ambiente de producción, entre otras.

El Comité de Seguimiento y Control en cada uno de los Sistemas de Información de la Administración Financiera, se encarga de verificar la congruencia entre las actualizaciones a los sistemas de información y los procedimientos establecidos por los entes rectores, proponer a la Comisión mejoras en los procesos y procedimientos de operación, revisar la operación de los sistemas desde la óptica funcional para contribuir a su correcto funcionamiento, entre otras funciones.

El proceso de esta contratación inicia con la Licitación Pública Nº 039-2006, adjudicada a la empresa Grupo Asesor en Informática S.A. a quien se contrata el desarrollo de varias funcionalidades y con resolución Nº116-2006 del 26 de setiembre del 2006 el mantenimiento preventivo y correctivo del sistema INTEGRA. El contrato que se suscribe es el MH-041-2006, el cual fue refrendado por la Contraloría General de la República con el oficio DCA-2019 del 15 de junio del 2007, y de acuerdo a la fecha de la primera orden de compra el trabajo se inicia a partir del mes de Agosto del 2007.

De acuerdo con lo indicado en la clausula cuarta del contrato MH-041-2006, este se divide en tres fases, las cuales se describen de la siguiente manera: Fase I, dedicada al desarrollo de requerimientos establecidos en el contrato, la Fase II contemplaba la evaluación de esquema de seguridad del sistema Integra y la segregación de funciones y perfiles de los usuarios la fase posee una extensión de 5 meses y puede ser trabajada simultáneamente con la Fase I y por último se encontraba la Fase III enfocada en el mantenimiento preventivo, correctivo y desarrollo de nuevos programas del sistema Integra la cual tenía una extensión de 7 meses y que posee una prórroga automática de 3 años más.

En el contrato MH-041-2012 se establecen dos figuras importantes, la primera el Gerente de Mantenimiento, que de igual forma se le llama Gerente de Proyecto o Gerente del Contrato y la otra el Supervisor del Contrato esto según las cláusulas octava y decimo octava respectivamente, el primero con la responsabilidad de dirigir el proyecto desde antes de su inicio operativo hasta su finalización, y el segundo de velar por el cumplimiento con lo establecido en el contrato. Ambos puestos en un principio fueron designados al señor Marlon Rodríguez Arias, en su momento jefe del Área de Redes de la Dirección General de Informática.

La extensión del contrato es de 48 meses iniciando en julio del 2007 y finalizando en julio del 2011, el último pago se realizó en octubre del 2011 posterior a su aprobación por la CCAF, y se verificó mediante actas de la CCAF que todos los pagos realizados a la compañía Grupo Asesor fueron aprobados, por lo cual se observaron 49 pagos debido a que el contrato iniciaba y terminaba a mitad de mes. El valor estimado del contrato en dólares estadounidenses era de $1.048.295.563, de los cuales según las facturas realizadas por Grupo Asesor fue cancelado alrededor de $1.010.134,134 dólares estadounidenses.

La Fase I posee un costo mensual de $18.167 dólares estadounidenses, la Fase II el costo mensual es de $8.564 dólares estadounidenses y la Fase III el costo mensual sería de $21.270,71 dólares estadounidenses lo que representa un máximo de 472 horas consultor, esto según la cláusula vigésimo primera del contrato MH-041-2006.

2 Artículos 11 y 12, Decreto Ejecutivo 34534-H.3 Monto estimado del Contrato según se estable en la Cláusula Trigésima Primera del Contrato M-041-20064 El monto fue verificado en las facturas que se encuentran en la Financiero en el 4 piso del edificio central.



Simultáneamente conforme se encontraba en desarrollo la Fase III del contrato MH-041-2006, el Ministerio de Educación Pública firma un contrato con la empresa Grupo Asesor para el desarrollo de INTEGRA MEP, dentro de su plan para el Proyecto MEP Digital. De acuerdo con el Acta de Sesión Extraordinaria N°80-2009 celebrada por la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera, el 13 de abril del 2009 se estableció que: ”La estrategia que inicialmente se conoció y la que dio pie a ambos contratos es que Hacienda, facilitaba el código que iba a generar el proceso de actualización de mantenimiento de INTEGRA y este código se iba al Ministerio de Educación y estos hacían su Sistema y solo se integraba la parte de pagos, esta es la estrategia inicial y después surge la visión que es más eficiente no solo integrar la parte de pagos sino integrar el proceso de Gestión de Recursos Humanos.¨

Con base en la segunda estrategia se busca migrar de plataforma el sistema Integra del Ministerio de Hacienda, el cual se encontraba en Power-builder y pasarlo a .NET, y esto tomando en cuenta los requerimientos del Ministerio de Educación Pública. Es por esta razón que se presenta un esfuerzo conjunto de los dos Ministerios para unificar la Gestión de Recursos Humanos, lo que para efectos de conceptualizar este objetivo se dio el nombre de “Proyecto Unificado”, utilizando los recursos de ambos contratos.

2. RESULTADOS

2.1. Sobre el uso de horas en el Proyecto Unificado

En el desarrollo de la Fase III del contrato MH-041-2006 suscrito entre el Ministerio de Hacienda y el Grupo Asesor en Informática S.A., entró en ejecución un contrato suscrito por el Ministerio de Educación Pública con Grupo Asesor en Informática S.A., denominado INTEGRA II, a los cuales en conjunto se les llamó: "Proyecto Unificado" por parte de la CCAF, no obstante, esto no se trata de un proyecto nuevo ni tampoco existe documento formal o convenio entre estos Ministerios que establezca sus características.

Durante el periodo de abril 2009 a mayo del 2010 según los informes mensuales remitidos a la CCAF, tanto por la funcionaria Ginnette Chaves Solano como por la funcionaria Gabriela Espinoza Meza, en calidad de Gerentes del Proyecto Integra Hacienda, en distintos momentos, los asesores de la empresa Grupo Asesor que se encontraban en el Ministerio de Hacienda realizando labores para el contrato MH-041-2006, dedicaron horas al desarrollo de funcionalidades que le fueron contratadas a esa misma firma en el contrato del Ministerio de Educación Pública de Integra II, registrándose estas al contrato del Ministerio de Hacienda, lo cual contaba con la aprobación, tanto de la CCAF como de los Gerentes del contrato de Hacienda.

De acuerdo con los informes citados, y según se observa en el siguiente detalle, en la situación comentada se utilizaron un total 5958 horas consultor con un costo unitario por hora de $ 45.00 para un total de $258.750,00 dólares lo que representa un 25% del monto total del contrato, aproximadamente.



CUADRO N°1: Detalle de horas contratadas a la empresa Grupo Asesor al amparo del contrato MH-041-2006 y aplicadas al Proyecto Unificado.

Gerente del Contrato MH-041-2012

Periodo de informe

Horas Registradas al

Proyecto Unificado

Costo mensual

Aprobado en Acta de la CCAF

Ginnette Chaves Solano

Abr-2009 208 $ 9.360 .00 Acta 86

May-2009 476 $ 21.420.00 Acta 86

Jun-2009 504 $ 22.680.00 Acta 86

Jul-2009 577 $ 25.965.00 Acta 86

Ago-2009 501 $ 22.523.00 Acta 86

Set-2009 587 $ 26.393.00 Acta 88

Oct-2009 356 $ 16.020.00 Acta 89

Nov-2009 476 $ 21.420.00 Acta 91

Dic-2009 266 $ 11.970.00 Acta 93

Ene-2010 448 $ 20.160.00 Acta 94

Gabriela Espinoza Meza

Feb-2010 480 $ 21.600.00 Acta 96 Mar-2010 520 $ 23.400.00 Acta 99

Abr-2010 360 $ 16.200.00 Acta 100

May-2010 200 $ 9.000.00 Acta 101 Total 5.958 $ 258.750

Fuente: Informes mensuales presentados por la gerencia del proyecto a la CCAF.

Nota: Las actas de la CCAF N°86, 88, 89, 91, 93, 94, y 96, se encuentran aprobadas por los funcionarios José Adrián Vargas Barrantes e Irene Espinoza Alvarado, en calidad de Presidente y Secretaria de la Comisión, respectivamente. Las actas N° 99, 100, 101, se encuentran aprobadas por las funcionarias Gabriela Espinoza Meza e Irene Espinoza Alvarado en calidad de Presidenta y Secretaria de la Comisión, respectivamente.

En relación con lo anterior, el señor José Adrián Vargas, en la Sesión N°83 de la CCAF del 11 de noviembre del 2009, siendo Coordinador de la Comisión en ese entonces, informó a los miembros presentes sobre los temas abordados durante una reunión con el Comité Ejecutivo de MEP Digital, entre ellos, el de las facturaciones, señalando que la realidad es que hay dos contratos, pero se toma como un solo proyecto y las facturaciones de cada uno, deben de ser independientes y ajustarse a los términos de cada contrato.

No obstante lo anterior, y ante información brindada a la CCAF por el señor Víctor Valverde, funcionario de la DGI, en el acta 101-2010 del 23 de junio del 2010 sobre las horas pendientes y la proyección del gasto a junio del 2011, mes en que concluye el contrato, se tomó el acuerdo de destinar 140 horas mensuales del contrato MH-041-2006 al Proyecto Unificado.

Posterior en el Acta de la Sesión ordinaria 103-2010 celebrada el 06 de agosto del 2010, la CCAF tomó el acuerdo de comunicarle al Comité Directivo del Proyecto Unificado INTEGRA 2, la imposibilidad de continuar aportando a ese proyecto los recursos de la empresa Grupo Asesor bajo el contrato de mantenimiento MH-041-2006 como inicialmente se proyectó, en virtud del consumo de horas de los últimos meses y las previsiones de necesidades de mantenimiento en INTEGRA; motivo por el cual el aporte se podrá mantener por un mes, a partir de la comunicación del Acuerdo, plazo que consideraron prudencial para que se realizaran las gestiones pertinentes a efectos de garantizar la continuidad de este importante proyecto institucional.



La utilización de horas del contrato suscrito por el Ministerio de Hacienda con el Grupo Asesor S.A., en el desarrollo de funcionalidades incluidas en el contrato firmado por el Ministerio de Educación Pública (MEP) con esa misma Empresa, trae como consecuencia que se hayan destinando recursos económicos y presupuestarios de este Ministerio cuando en realidad correspondían al MEP, lo que genera incertidumbre en la ejecución de estos contratos, entrega de productos y servicios, y la asociación con los respectivos pagos.

Esta condición incide en la afectación de las cuentas de gasto y activo en el Ministerio de Hacienda, generando información contable y presupuestaria no ajustada a la realidad. Adicionalmente, tanto las horas que se señalan en el Acuerdo tomado por la Comisión, como las utilizadas para ese mismo fin, con anterioridad a este Acuerdo, podrían resultar contrarios a lo establecido en el numeral 2.2.3 i) de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa, el cual en lo que interesa, señala: “…Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios.”

Asimismo, existe el riesgo de que se haya presentado una duplicidad de pago por el desarrollo de funcionalidades correspondiente al contrato INTEGRA- MEP, utilizando recursos del contrato MH-041-2006, las cuales fueron pagados por el Ministerio de Hacienda.

En la comunicación oral de resultados citada, el Licenciado José Adrian Vargas señaló, que la utilización de horas consultor del contrato MH-041-2006 en el desarrollo de funcionalidades del contrato INTEGRA-MEP, se debió a que el mantenimiento y mejoras del sistema INTEGRA debe verse como un proyecto país del Gobierno Central que busca unificar en un solo sistema todo lo concerniente al sistema de pagos y el de recursos humanos; reduciendo de esta forma costos administrativos y haciendo un uso más eficiente de los recursos del Estado.

En nuestra opinión aún cuando se comparte las razones expuestas por don José Adrián Vargas, se considera que los elementos que da lugar a este tipo de decisiones, deben quedar debidamente fundamentados y documentadas.

2.2. Sobre la sustitución de productos

Según se detalla en el Anexo 1 del Cartel de la Licitación Pública 039-2006, que dio lugar al Contrato MH 041-2006, se licitaron aproximadamente 167 requerimientos, de los cuales, dado el tiempo que se demora desde que se inicia el concurso hasta la obtención del refrendo contralor, la Dirección General de Informática atendió 80 de ellos debido a que eran considerados de urgencia por parte de la Administración.

Al respecto, la Licenciada Ginnette Chaves, Gerente del proyecto de Integra Hacienda, en el informe final brindado a la CCAF de culminación del Proyecto Ministerio de Hacienda recibido el 12 de mayo del 2010 en el acta de la CCAF 99-2010, en el punto 4.3.1.1.1 Requerimientos desarrollados por la Dirección General de Informática, señaló: “Debido a que el proceso de contratación requirió un largo periodo y existía una lista de incidentes considerable, se decidió que los técnicos de la Dirección General de Informática dieran inicio a atender esos requerimientos. Para la fecha en que se tenía la orden de compra se habían desarrollado por parte de la Dirección General de Informática los 80 requerimientos detallados en el cuadro 1 que contenía el cartel de contratación.”

Entra las funcionalidades que fueron atendidas por la DGI se encontraba, el desarrollo de un modulo de creación y aprobación de capacitaciones, ajustes al sistema de recargo de funciones para que permitiera dicha funcionalidad a los interinos y mejoras al modulo de horas extra para que cuando existiera el cambio de puestos o salarios se ajustara automáticamente el monto a pagar de horas extra, entre algunas de las 80 funcionalidades que fueron desarrolladas.

A su vez la decisión del cambio de funcionalidades y la entrega del análisis de base de datos fue entregado por medio del informe de cierre de fase I el cual fue conocido por la CCAF según se evidencia en Acta N 58-2007 de



fecha 29 de noviembre del 2007. En dicho informe se indica que, a cambio de los requerimientos atendidos por la DGI, se llegó a un acuerdo verbal con la empresa Grupo Asesor a fin de sustituir la atención de dichas funcionalidades por un análisis de base de datos del Sistema INTEGRA, con el fin de analizar y encontrar la razón de bloqueos.

No obstante, esta decisión no fue debidamente respaldada con un estudio en que quedara manifiesta la necesidad de realizar el análisis de la base de datos, ni tampoco existe evidencia de que se haya realizado un análisis de costo beneficio que permitiera determinar los beneficios económicos o de otra naturaleza que podía obtener el Ministerio, al tomarse esta decisión, asociado a los incidentes atendidos por la Dirección General de Informática y que estaban contempladas en el contrato.

2.3. Sobre las funciones de Gerente y Supervisor del Contrato.

La cláusula OCTAVA del contrato, referida a la organización del Ministerio para esta contratación, señala la designación del señor Marlon Rodríguez Arias, Jefe del Área de Redes y Comunicación de la DGI en ese entonces, como Gerente del Mantenimiento por parte del Ministerio con la responsabilidad de dirigir el proyecto desde antes de su inicio operativo hasta su finalización, indicando además que éste es el enlace entre los miembros de la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera, el Comité Técnico Funcional de INTEGRA y la Empresa.

Asimismo, se le definen las siguientes responsabilidades:

Definición y dirección de los recursos del proyecto. Comunicación del grado de avance del proyecto, tanto para la Comisión de Coordinación de la

Administración Financiera y el equipo de trabajo. Deber de anticipar la desviación de cualquier punto del proyecto y tomar las acciones correctivas necesarias

de forma inmediata. Solicitar las actualizaciones a producción de los mantenimientos y nuevas implementaciones al Área de

Ingeniería de Sistemas de la Dirección General de informática.

Por su parte, la cláusula DÉCIMO OCTAVA, relacionada con la supervisión de la contratación, señala también como responsable al señor Marlon Rodríguez Arias.

En nuestra opinión esta condición constituye una dualidad de funciones incompatibles entre sí, pues dicho funcionario como encargado de la supervisión del contrato, debía velar por el cumplimiento de lo establecido en el mismo, incluidas las asignadas al Gerente del Proyecto en la cláusula OCTAVA, y en caso de cualquier desviación, efectuar la comunicación respectiva a la CCAF; así como comunicar los avances, reportar y aprobar las horas y facturas a pagar.

No obstante lo indicado, el señor Marlon Rodríguez no ejerció ninguno de los roles señalados, pues le fue concedido un permiso sin goce de salario por un año a partir del 01/06/2007, en tanto el contrato fue refrendado por la Contraloría General de la República el 19 de junio del 2007.

El 07 de enero del 2008 se suscribe el Adendum N°1 MH-01-2008 al Contrato MH-041-2006, en que se modifica la cláusula OCTAVA, sustituyendo al señor Marlon Rodríguez Arias en la condición de Gerente del Mantenimiento por parte del Ministerio, por la señora Ginnette Chaves Solano, dejándose como supervisor del contrato al señor Rodriguez Arias, al no haberse modificado la cláusula DÉCIMO OCTAVA. A su vez, se deja previsto en dicha modificación, que la funcionaria podrá ser sustituida por cualquier otro funcionario de la Dirección General de Informática que oportunamente designe el Ministerio.

2.4. Sobre el cumplimiento del rol de Supervisor del contrato.



Las Normas técnicas para la gestión y el control de las Tecnologías de Información aprobadas mediante Resolución del Despacho de la Contraloría General de la República, Nro. R-CO-26-20075 del 7 de junio, 2007, establecen en el art 4.6 que "4.6 Administración de servicios prestados por terceros. La organización debe asegurar que los servicios contratados a terceros satisfagan los requerimientos en forma eficiente. Con ese fin, debe: // c. Vigilar que los servicios contratados sean congruentes con las políticas relativas a calidad, seguridad y seguimiento establecidas por la organización. // (…) e. Asignar a un responsable con las competencias necesarias que evalúe periódicamente la calidad y cumplimiento oportuno de los servicios contratados."

Por su parte, el artículo 8 Decisión inicial del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa6 inciso g) establece que: “La designación de un encargado general del contrato cuando, por la magnitud del negocio o porque así sea conveniente al interés público o institucional, tal designación resulte conveniente para la adecuada ejecución del contrato./ El funcionario competente valorará el cumplimiento de los anteriores requisitos, dispondrá la confección de un cronograma con tareas y responsables de su ejecución y velará por el debido cumplimiento del contrato que llegue a realizarse; e informará a la brevedad posible al adjudicatario, cualquier ajuste en los tiempos del cronograma o incumplimiento trascendente de éste, a fin de que se adopten las medidas pertinentes, de lo cual deberá mantener informado en todo momento a la Proveeduría Institucional"

Según se mencionó en el apartado 2.3, el señor Marlon Rodríguez Arias fue designado en la Cláusula DECIMO OCTAVA como supervisor del contrato, no obstante no ejerció este rol en razón de que le fue concedido un permiso sin goce de salario desde el 01 de junio del 2007 al 01 de setiembre del 2009, sin que se diera una designación posterior de otro funcionario para cumplir con este rol.7, De igual forma al funcionario Rodriguez Arias, no se le indicó en su oportunidad los deberes y responsabilidades asociados a este rol que debía desempeñar.

Esta condición hizo que no se desarrollara una labor de vigilancia conforme lo previsto, que asegurara a la administración el debido cumplimiento de los términos contractuales, y contar con información suficiente y oportuna sobre la ejecución que permitiera tomar decisiones adecuadas sobre el desarrollo del contrato y el pago de las obligaciones contraídas.

Durante la comunicación oral de resultados, la Licenciada Patricia Navarro Vargas comentó que ella consideraba que las actividades de supervisión de la ejecución contractual podrían formar parte de las actividades que realiza el gerente del proyecto. También se mencionó por parte de los presentes que dentro de la organización de los proyectos informáticos, existe el Comité de Seguimiento y Control (COSECO), el cual como su nombre lo indica, brinda seguimiento al contrato por lo que podría resultar innecesaria la figura del supervisor.

En nuestra opinión, las actividades de supervisor establecidas se encuadran en una labor de estricta vigilancia del cumplimiento de los términos del contrato, sin participar en la toma de decisiones que corresponden a un gerente del proyecto atinentes con la planificación, organización, dirección, control y documentación del proyecto; y por otra parte las funciones que le impone el Decreto N°345348 al COSECO, son de naturaleza administrativa y no de vigilancia de la ejecución contractual, tal como en este caso estaban establecidas en forma específica en el contrato.

2.5. Sobre los informes de avance de ejecución del contrato

La cláusula décimo cuarta del Contrato, sobre los informes y documentación del mantenimiento, señala: “…/ todo informe y documentación de productos debe ser presentado en idioma español y entregado formalmente a través de una carta dirigida al Gerente de mantenimiento del Sistema INTEGRA del Misterio de Hacienda, quién se encargará de realizar los trámites que correspondan para su revisión y aprobación según proceda…” 5 Publicada en La Gaceta Nro.119 del 21 de junio, 20076 Decreto 33411-H publicado en La Gaceta Nº 210 de 2 de noviembre del 20067 Información obtenida del Sistema INTEGRA8 Reglamento de creación de la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera



Asimismo, la cláusula décimo sétima Contenido de los informes, establece lo siguiente: “El informe mensual que se indica en la cláusula anterior, debe de contener una lista con las órdenes de trabajo realizadas indicando la cantidad de horas trabajadas, la cantidad de horas estimadas y la cantidad de horas a pagar. Además esta información deberá adjuntar toda la documentación de aceptación por parte de los usuarios de los cambios realizados.”

En la revisión de los informes mensuales presentados por parte de la Gerencia del mantenimiento a la CCAF, se observaron varias debilidades entre ellas:

Los primeros meses del contrato del periodo de julio 2007 a noviembre 2007 únicamente se presentaron informes por parte de la Empresa, sin embargo estos no generaron informes para la CCAF, y luego de 5 meses posteriores al inicio del trabajo se presentó el primer informe donde se identificaba el trabajo realizado durante la fase 1. este presentado el 29 de noviembre del 2007 en el acta 59-2007 a la CCAF por parte de la Gerente de Mantenimiento señora Ginnette Chaves Solano.

De acuerdo con lo indicado en el contrato todos los informes deberían indicar la cantidad de horas utilizadas a la fecha, las presupuestadas y las que deberían de ser canceladas por el Ministerio. Aspecto que no se observó en los informes durante todo el periodo de la contratación.

La no presentación de los informes en tiempo y forma, ante la CCAF por parte del Gerente, incidió en atrasos en los pagos realizados al proveedor lo que pudo tener consecuencias legales. De igual forma la CCAF no estuvo informada formalmente de los avances realizados, por otra parte, la no inclusión de información sobre las horas utilizadas, presupuestadas y las que debían ser canceladas, imposibilitó a la CCAF de contar con información sobre este importante aspecto, limitando el control y la tomas de decisiones sobre esta materia.

Esta condición podría tener su origen en la definición y asignación de las responsabilidades que asumen los funcionarios cuando son designados como gerentes de proyecto lo cual implica, entre otras cosas, realizar una adecuada revisión de las cláusulas del contrato y su cumplimiento, lo que podría ser un aspecto que no se realizó en el presente contrato. Al respecto, cabe indicar que en este caso la Gerente del Proyecto desconocía que los informes debían ser presentados a la CCAF, a su vez indicó que no hubo adecuada coordinación para estar presente en las sesiones.

La norma 4.5.2 Gestión de proyectos de las Normas de Control Interno del Sector Público, indica en lo que interesa: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer, vigilar el cumplimiento y perfeccionar las actividades de control necesarias para garantizar razonablemente la correcta planificación y gestión de los proyectos que la institución emprenda…/ Las actividades de control que se adopten para tales efectos deben contemplar al menos los siguientes asuntos: … / c. La planificación, la supervisión y el control de avance del proyecto, considerando los costos financieros y los recursos utilizados, de lo cual debe informarse en los reportes periódicos correspondientes. Asimismo, la definición de las consecuencias de eventuales desviaciones, y la ejecución de las acciones pertinentes. / d. El establecimiento de un sistema de información confiable, oportuno, relevante y competente para dar seguimiento al proyecto. / e. La evaluación posterior, para analizar la efectividad del proyecto y retroalimentar esfuerzos futuros.”

De igual forma, el Manual de Procesos Comunes emitido el 20 de noviembre de 20079, establece en su punto 7.7 “Fase de Cierre”, “las actividades que ejecutan la entrega y aceptación formal de actividades mayores, fases o del proyecto, y de cierre ordenado”.

Se determinó que los informes presentados a la CCAF no poseen una fecha de recibido, únicamente la firma de aprobación, lo que implica que no consta cuando fueron entregados y su relación con las actas de las reuniones de

9 Publicado mediante Circular DGI-005-2007 del 20 de noviembre del 2007, vigente durante el contrato



la Comisión. Asimismo, los correspondientes al periodo marzo del 2010 a agosto del 2011, eran poco específicos en cuanto al trabajo realizado y su alcance, a su vez no se mencionaron riesgos a diferencia de los otros informes, anteriores a este periodo. Esta condición es una limitante para relacionar en forma precisa informes, productos y pagos.

Tampoco se encontró un Informe Final del Proyecto por parte del Gerente de Mantenimiento, en el que conste la fecha de entrega, fecha de aceptación, objetivos finales cumplidos, objetivos no cumplidos, cambios realizados, fecha de inicio y fin, costo final, persona que recibe, comentarios generales y firmas, según se establece en el Manual de Procesos Comunes.

Las condiciones comentadas vienen a perjudicar la gestión documental del proyecto, pues no queda respaldo adecuado, documentación e información pertinente, que permita a los titulares subordinados y al Jerarca, evaluar y tomar las decisiones que correspondan respecto a lo actuado por los distintos actores, así como para su fiscalización, cuando esto corresponda, ni tampoco para retroalimentar esfuerzos futuros.

2.6. Sobre otros aspectos del contrato

Se observaron aspectos definidos en cláusulas contractuales, que no pudieron ser comprobados su recepción conforme con la documentación a la cual se tuvo acceso. En esta situación se encuentran los siguientes:

2.6.1. Sobre la definición de un plan de capacitación

Entre los requerimientos que se estableció en el contrato estaba definir un plan de capacitación de las funcionalidades que se iban desarrollando, sin embargo no se identificó en ninguno de los entregables dicho plan, a pesar de que sí se identificó en ciertos informes que se realizaron capacitaciones.

De acuerdo a lo indicado en el contrato MH-041-2006 se establece en la cláusula décimo quinta lo siguiente: “6- Plan de capacitación: Presentar y ejecutar un plan de capacitación que comprenda al menos los siguiente: / 1. Capacitación al personal de los Órganos Rectores y oficinas presupuestales y proveedurías en la utilización de los módulos adaptados o mejorados. / 2. Capacitación al personal técnico para el mantenimiento del sistema, la base de datos. Esta capacitación debe considerar al menos la filosofía de desarrollo aplicada, estructuras de las bases de datos, programas y subprogramas e interrelaciones.”

La ausencia del plan indicado, deja a la administración sin un instrumento que se considera necesario para el control y seguimiento del cumplimiento de los objetivos y actividades que se persiguen con la capacitación.

2.6.2. Sobre el consumo de horas mensuales superiores a lo definido en el contrato.

Durante la revisión de los informes presentados por el Gerente del Contrato realizados en la fase III, se observó como en varios meses se registró un total de horas superior a lo indicado en el contrato, mostrando a su vez horas realizadas en labores relacionadas con el contrato del MEP, sobrepasando lo presupuestado para las horas que habían sido estipuladas a la fecha. Sin embargo, cabe indicar que a pesar que los registros de horas eran superiores a las 472 horas, el monto pagado mensual no superó el costo de las 472 horas máximo establecido en el contrato.

En razón de lo anterior, se presentó que en los informes de junio del 2010 a noviembre del 2010, se registró un total de 0 horas por pagar debido a que fueron realizadas labores en Garantía, sin embargo según la facturación de estos meses se realizó el pago de las 472 horas debido a horas laboradas acumuladas, pendientes de cancelación, como se observa el cuadro siguiente:

CUADRO N°2: Detalle de facturas pagadas a Grupo Asesor en Informática S.A. con informes que registran horas laboradas en Garantía.



Factura Fecha documento

Importe en Colones

Importe en Dólares

Periodo de Pago

Horas en informe a la CCAF

Horas Pagadas

9509 27/09/2010 (10.567.253) $21.240,00Periodo de Junio 2010

0 472

9510 27/09/2010 (10.567.253) $21.240,00Periodo de Julio 2010

0 472

9511 27/09/2010 (10.567.253) $21.240,00Periodo de Agosto 2010

0 472

9590 29/10/2010 (10.750.635) $21.240,00Periodo de Septiembre 2010

0 472

9626 18/11/2010 (10.546.646) $21.240,00Periodo de Octubre 2010

0 472

9627 18/11/2010 (10.559.135) $21.240,00Periodo de Noviembre 2010

0 472

Fuente: Informes mensuales presentados por la gerencia del proyecto a la CCAF y facturas brindadas por el Departamento financiero de la Dirección Administrativa y Financiera.

Por lo tanto, en ocasiones se dio un consumo mayor de horas a lo presupuestado, lo cual representó un riesgo relacionado con la posible insuficiencia del presupuesto, que de haberse materializado pudo haber afectado el alcance de los objetivos perseguidos con la contratación.

2.6.3. Sobre la calidad de los productos entregados por Grupo Asesor.

La cláusula novena del contrato de mantenimiento del Sistema Integra MH-041-2006 establece que: “Las mejoras, ajustes, adaptación; parametrización configuración, así como la creación de nuevos programas tanto aplicaciones como de las interfaces con los otros sistemas; términos de eficiencia EL MINISTERIO se reserva el derecho de someterlo a evaluación por parte de quien considere calificado. / Los ajustes y modificaciones al sistema no deben paralizar, ni afectar negativamente la operación normal del mismo, por lo cual deberán ser probados y probados y autorizados antes de entrar a la producción.”

De acuerdo con lo observado en los informes, principalmente en el de cierre de gestión de la Gerente de Contrato señora Ginnette Cháves, se indica que se presentaron varios inconvenientes con la calidad de los productos desarrollados, debido a que cuando se ejecutaban en producción se generaban grandes problemas, lo que fue causal de una gran variedad de incidentes que fueron reportados al Call-Center.

No obstante, en los informes periódicos, las actas de la CCAF y demás información a la que se tuvo acceso no se evidenció esta problemática, y por tanto no se puede identificar en forma precisa las diferentes situaciones que se presentaron, su relación directa con el trabajo efectuado, así como los riesgos asociados y su impacto sobre la operación normal del sistema.

2.6.4. Sobre la aprobación de las funcionalidades puestas en producción.

Durante el proceso de aprobación de funcionalidades de la Fase II, se observó según el informe del CTFi denominado CTFI-035-2010 del 21 de junio del 2010 y CTFI-059-2009 del 6 de agosto del 2009 y el COSECO en el informe CSC-INTEGRA 028-2009 del 31 de Octubre del 2009, que varias de las funcionalidades de la Fase II, no fueron aprobadas por el Comité Técnico Funcional, antes de ser puestas en producción, esto de acuerdo al procedimiento que había sido estipulado en el contrato de mantenimiento.



Según lo indicado en la cláusula octava del contrato de mantenimiento del Sistema Integra MH-041-2006 se establece que el CTFi, “debe de participar en el diseño de reportes, formas, interfaces y conversión de datos. Son responsables de la ejecución de pruebas del sistema tanto en forma modular como integrado, deberán definir y preparar el juego de datos que servirá para la realización de las pruebas modulares e integrales.”

Ante esta situación y en respuesta a los informes presentados por CTFI y COSECO a la CCAF, en la sesión del 10 de marzo del 2010 en el acta 96-2010, se indica que no era prudente someter al CTFI a tener que hacer una valoración tan extemporánea por lo que se solicita un informe a la Gerencia del Proyecto. En respuesta a esta situación señora Ginnette Cháves Solano, indica que estos requerimientos al ser aspectos de seguridad fueron aprobados directamente por la Dirección General de Informática.

Las condiciones indicadas en los puntos 2.6.1 a 2.6.4, relacionadas con la falta de un plan de capacitación, el exceso de horas reportadas en la Fase III del contrato, los informes mensuales con horas de mantenimiento 0 y pagadas como acumuladas, la calidad de los productos puestos en producción, y falta de aprobación de los requerimientos puestos en producción de las funcionalidades, son aspectos que en el proceso de contratación fueron comunicados en diferentes momentos a la CCAF, en donde si bien se tomaron medidas para atenderlos, no se dispuso de los controles o el supervisor requerido para evitar en su oportunidad que estas condiciones se produjeran.



3. CONCLUSIONES

El Contrato MH-041-2006 Contrato de mantenimiento del Sistema Informático de Gestión de Recursos Humanos, Planillas y Pagos (INTEGRA) suscrito entre el Ministerio de Hacienda y el Grupo Asesor en Informática, tenía como objeto el mantenimiento preventivo y correctivo de las aplicaciones desarrolladas en éste, así como la creación de nuevos programas e interfaces, con el fin de que posibilite la estabilización y depuración de los procesos que conforman dicho Sistema; y las interfaces con otros sistemas entre ellos SIGAF, Sistema de Formulación de Presupuesto, JUPEMA, Control de Defunciones, Sistema de Recursos Humanos del MEP y SINPE.

Para ello, el Ministerio invirtió un monto de $1.010.134,1310 (un millón diez mil ciento treinta y cuatro dólares con 13 céntimos), sin embargo pese a lo elevado de esta suma, se determinaron algunas debilidades que pusieron en riesgo no sólo el cumplimiento del contrato, sino también el logro de los objetivos previstos por el Ministerio de Hacienda, debido a las siguientes condiciones que se presentaron, a saber:

3.1 El objeto inicial del Contrato fue variado durante su ejecución con el consentimiento de la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera, en razón de situaciones que se presentaron y que debieron ser atendidas sobre la marcha. En este orden se encuentran 5958 horas del Contrato MH-041-2006, con un costo de $ 258.750.00, que se usaron en el desarrollo de funcionalidades relacionadas con contrato firmado por el Ministerio de Educación Pública con esa misma Empresa, lo que fue justificado como parte del Proyecto Unificado y las soluciones tecnológicas que en ese momento estaba atendiendo el Ministerio de Hacienda y considerados en su conjunto de beneficio para el Gobierno Central en cuanto al pago de planilla y gestión de recursos humanos, lo que pudo provocar una doble facturación de labores realizadas por parte de la empresa contratada, de no haberse ejercido un control efectivo por parte de ambos Ministerios.

Por otra parte, también se dio la sustitución del recurso destinado en el Contrato MH-041-2006 para el desarrollo de algunas funcionalidades del Sistema INTEGRA por un análisis de la Base de Datos de ese Sistema, en vista de que en razón del atraso en la formalización y puesta en ejecución del contrato, algunas funcionalidades que urgían fueron atendidas por la Dirección General de Informática.

Lo anterior, de riesgo en la eventual ejecución de pagos duplicados por una misma labor y un uso de recursos del Ministerio de Hacienda en actividades relacionadas con el Ministerio de Educación Pública, afectando las cuentas de gasto y activo de ambas instituciones, y genera información contable y presupuestaria no ajustada a la realidad; en tanto en el segundo caso, en el uso de recursos en una actividad no prevista en el contrato y de la cual no consta información que evidencie el fundamento de tal decisión, así como los costos o beneficios asociados.

Ver puntos 2.1 y 2.2 de este informe,

3.2 En el contrato se designó un mismo funcionario para los cargos de Gerente del Proyecto y de encargado de la supervisión de la contratación, lo cual se considera inconveniente pues la misma persona en el ejercicio de actividades de supervisión, debe vigilar lo actuado por él mismo como Gerente del Proyecto, situación que resulta contraria e incompatible. Además, se evidenció que esta figura no ejerció según correspondía durante la ejecución del contrato, y por tanto no se contó con una labor de vigilancia que asegurara a la administración el debido cumplimiento de los términos contractuales y la información suficiente y oportuna sobre la ejecución contractual que permitiera el análisis y la toma de decisiones por parte de las distintas unidades y órganos que tiene que ver con el desarrollo del contrato y el pago de las obligaciones contraídas, con el riesgo eminente en la salvaguarda de los recursos destinados para ese fin y el cumplimiento de los objetivos de la contratación. Ver punto 2.3 y 2.4. de este informe.

10 Monto cancelado del Contrato M-041-2006 según información proporcionada por el Departamento de Recursos Financieros



3.3 La no presentación de algunos informes de avance a la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera, la ausencia en estos de una fecha de recibido y el escaso contenido en algunos informes, representan debilidades en la gestión del Gerente, que pudieron incidir en forma adversa en el conocimiento sobre el avance de la ejecución contractual, los problemas que se enfrentaban, sus riesgos, y la toma de decisiones oportunas por parte de la CCAF, y con ello en el logro de los objetivos de la contratación. Asimismo, la falta de un informe final de la ejecución contractual con detalle de lo que significó el proyecto, deja sin información a la Comisión y demás interesados que han tenido participación en el Proyecto, para el análisis y evaluación de los resultados y la retroalimentación que pueda darse a futuro sobre otros proyectos informáticos. Ver punto 2.4 de este informe

3.4 Se presentaron otros aspectos relacionados con la ejecución de cláusulas contractuales, como la no presentación de un Plan de Capacitación, el consumo mensual de horas mayor al establecido en el contrato, problemas de calidad en los productos entregados, y puesta en producción de funcionalidades sin la aprobación previa del CTFI, los cuales podrían tener su origen en la ausencia de una actividad fiscalizadora por parte de un funcionario del Ministerio designado al efecto, y que podría incidir negativamente en el logro de los objetivos de la contratación. Ver puntos 2.6 de este informe

4. RECOMENDACIONES

Al señor Ministro de Hacienda girar instrucciones a la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera para que realice las siguientes acciones:

4.1. En forma conjunta con la Dirección General de Informática proceda a efectuar una revisión de las 5958 horas aplicadas a requerimientos del contrato INTEGRA-MEP y cancelados por el Ministerio de Hacienda, con horas consultor del contrato MH-041-2006, a fin de que se identifique, determine o descarte la posibilidad de que se haya producido una duplicidad en la aplicación del pago por servicios o productos de dichas horas consultor a la empresa Grupo Asesor S.A, al tratarse de funcionalidades que podrían encontrarse incorporados en el contrato INTEGRA-MEP ejecutado por el Ministerio de Educación Pública con la misma empresa.

De quedar determinada alguna posibilidad sobre tal duplicidad en el pago de productos o servicios, debe informarse para que se tomen las acciones procedentes ante el Ministerio de Educación Pública.

Ver punto 2.1. y 2.2. de este informe.

4.2. Se presente ante el Despacho del señor Ministro, en un plazo razonable, un informe sobre lo actuado respecto a la ejecución del contrato MH-041-2006 mantenimiento del sistema INTEGRA del Ministerio de Hacienda, en la utilización de horas mantenimiento en el desarrollo de funcionalidades del proyecto INTEGRA-MEP, el uso de los recursos que estaban destinados al desarrollo de funcionalidades y que fueron desarrolladas por la Dirección General de Informática, en el análisis de la base de datos del sistema INTEGRA, la no presentación de un Plan de Capacitación, el consumo mensual de horas mayor al establecido en el contrato, calidad de los productos recibidos, puesta en producción de funcionalidad sin aprobación y problemas derivados en la operatoria del sistema INTEGRA. Ver puntos 2.1., 2.2., y 2.6. de este informe.

4.3. Tomar las previsiones correspondientes para que en futuras contrataciones se ajuste la ejecución contractual a los términos de los contratos, de manera que los recursos sean utilizados en los fines previstos, evitando cualquier desviación de estos, en especial su uso en otras instituciones con las cuales no se ha suscrito un convenio que ampare dicha actuación, y fundamentar cualquier cambio que sea procedente realizar en los productos entregables contratados, con documentación en que se demuestre la necesidad o beneficios del cambio que se pretende realizar y su conformidad con la legislación vigente, a fin de garantizar el cumplimiento de la normativa y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Ver puntos 2.1., y 2.2 de este informe



4.4. Tomar las acciones correspondientes para que en las contrataciones, cuando se designe gerentes de proyecto y encargados de la supervisión contractual, dicha designación no recaiga sobre el mismo funcionario a efectos de eliminar cualquier elemento subjetivo que afecte las decisiones que se tomen en función de los cargos, además se le indique al funcionario sus deberes y responsabilidades, se garantice el cumplimiento de su rol en el control, y reporte de la información que se genera sobre la ejecución contractual a las instancias que corresponden. Ver puntos 2.3. y 2.4. de este informe

De lo anterior, debe realizarse y presentarse en un tiempo razonable un plan de acción para el cumplimiento efectivo de lo recomendado.

Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece: “Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.”

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente proceder en lo que corresponda, con la aplicación de esta normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Nº 34323-H del 22 de febrero de 2008, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de treinta días hábiles señalado.

Gustavo Adolfo Cascante Calvo Guillermo Badilla MartínezProfesional de Auditoría Interna 2 Coordinador Auditoría Servicios Corporativos

C. Estudio N°020-2012Archivo


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