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A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a 10 de diciembre de
2014, habiéndose establecido, de conformidad con lo
dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el
siguiente orden de votación: doctores Kogan, Hitters,
Negri, Genoud, se reúnen los señores jueces de la Suprema
Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar
sentencia definitiva en la causa B. 63.386, "Chaparro,
Alejo G. y otros contra Provincia de Buenos Aires -
Ministerio de Obras y Servicios Públicos-. Demanda
contencioso administrativa".
A N T E C E D E N T E S
I. Susana Haydée Abadie, Oscar Alfredo Almada,
Pedro Daniel Alvarado, María Dora Alzamendi, Ana María
Anzaldi, Lilian Estela Araque, Margarita Ester Arce, José
Guillermo Bahuon, Griselda Noemí Barros, Osvaldo Omar
Basso, Claudia Mabel Bataglia, Lia Inés Borio, Gustavo
Walter Calderari, Graciela Edith Caperochipi, Luis Ángel
Cardozo, Héctor Alfredo Cariaga, María Teresa Cepeda, Alejo
Guillermo Chaparro, María Silvina D’Agostino, Daniel
Alberto Di Cio, Hugo Remo Di Ianni, Nelida Susana
Domínguez, Carlos Gustavo Eguilegor, Edgardo Francisco
Fabala, José Luis Faretta, Fernando Javier Fernández, Raúl
Alfredo Fernández Pezino, Sergio Fabián Franco, Fernando
Raúl García, Mónica Edith García, Noemí Teresa Esther
García, Enrique Gorriz, Haydée Beatriz Guzmán, Vilma
Beatriz Hanaman, Héctor Omar Iriquin, Carlos Laporta,
Fabiana Analía Locatelli, Ruben Daniel Lombardo, Jorge Luis
Lusetti, Jorge Raúl Martínez, María del Carmen Martino,
Walter Manuel Mashke, Juan José Mc Cargo, Adriana María
Minino, Horacio Alberto Moscoloni, Claudio Omar Neder,
Arnoldo Eduardo Olivetto, Horacio Miguel Orgambide,
Graciela Mabel Peña, Alfredo Oscar Peñalva, Andrés
Sebastián Peñalva, Rafael Rodolfo Pérez, Gustavo Marcelo
Piro, Jorge Alberto Porcel De Peralta, Néstor Osvaldo
Prejano, Ismael Ignacio Rivarola, María Liébana Rodríguez
Carriquiriborde, Jorge Adrián Sangronis, Susana Graciela
Shuster, Guillermo José Tittarelli, Julio César Tortarella,
Julio Héctor Ucin, Maite Urbiztondo, Alberto Carlos
Vallejo, Rodolfo Roque Vetere, Daniel Gustavo Viñales,
Osvaldo Marcelo Viñales, Adriana Laura Cabo, Ricardo
Alberto De Amézola, Roberto Eduardo Yebara, Estela Analía
Capannini y Graciela Marta Pereyra, por su propio derecho,
a través de su apoderado -representación acreditada con los
testimonios notariales cuyas copias se agregan a fs.
180/184 y 207-, promueven demanda contencioso
administrativa contra la Provincia de Buenos Aires
-Ministerio de Obras y Servicios Públicos-.
En su condición de ex agentes del Ente Provincial
Regulador Energético (E.P.R.E.), pretenden que se les
reconozca su derecho a percibir la remuneración acorde a la
situación de revista establecida en las resoluciones del
Administrador de ese organismo 579/99 y 600/99.
Piden se efectivicen los pagos pertinentes, con
carácter retroactivo al 1-XII-1999, y que se apliquen
intereses a los montos resultantes. También requieren se
ordene a la Administración a ingresar las sumas que
legalmente correspondan en el Instituto de Previsión Social
y la imposición de costas a la demandada.
Accesoriamente, denuncian la inconstitu-
cionalidad de las leyes 11.684 y 12.727.
II. Corrido el pertinente traslado, se presenta
en autos la Fiscalía de Estado. Argumenta a favor de lo
actuado en sede administrativa y solicita el rechazo de la
demanda interpuesta.
Agregadas a los autos, sin acumular, las
actuaciones tramitadas en sede administrativa, glosado el
cuaderno de prueba de la actora y el alegato de ambas
partes, la causa quedó en estado de dictar sentencia,
decidiéndose plantear y votar la siguiente
C U E S T I Ó N
¿Es fundada la demanda?
V O T A C I Ó N
A la cuestión planteada, la señora Jueza doctora
Kogan dijo:
I. Los actores explican que ingresaron a prestar
servicios en la Dirección de Energía de la Provincia de
Buenos Aires (D.E.B.A). Agregan que en virtud de sucesivas
transformaciones operadas en el organismo, su desempeño
continuó en la Empresa Social de Energía de la Provincia de
Buenos Aires (E.S.E.B.A.), luego en el Ente Provincial
Regulador Energético (E.P.R.E.) y, finalmente, a partir del
10-XII-1999, en el Ministerio de Obras y Servicios Públicos
provincial.
Manifiestan que mediante el decreto del Poder
Ejecutivo 1510 de fecha 10-VI-1999 se aprobó la estructura
orgánico funcional del E.P.R.E.; en virtud de ello, se
efectuaron designaciones de personal hasta el nivel
jerárquico de sub gerente, ratificándose en la oportunidad
la resolución ministerial 273/98.
Posteriormente, con el dictado de las
resoluciones 496/99 a 498/99, 546/99, 547/99 y 550/99,
entre otras, el Administrador General del E.P.R.E. "comenzó
con el ordenamiento racional" de la estructura y asignó
categorías de revista a parte del personal. Agregan que,
como consecuencia de ello, estos agentes percibieron, desde
la fecha de cada resolución, los salarios correspondientes
a las categorías asignadas de acuerdo al Convenio 36/75.
Expresan que en fecha 1-XII-1999, previa
propuesta estructural confeccionada por los gerentes del
E.P.R.E., el Administrador General de este organismo dictó
la resolución 579/99 y su rectificatoria 600/99 a través de
las cuales a) aprobó los planteles básicos de las
Gerencias, conforme los organigramas y descripción de
misiones y funciones; b) asignó la titularidad de los
cargos al personal y c) dispuso el pase de las actuaciones
a la División Personal.
Notificadas las resoluciones 579/99 y 600/99 a
los actores, éstos tomaron posesión de sus cargos y
asumieron las funciones y responsabilidades consecuentes.
Destacan que su desempeño se mantuvo en las
mismas condiciones hasta después del 10-XII-1999, fecha en
la cual se disolviera el E.P.R.E. y los recursos humanos se
incorporaran al Ministerio de Obras y Servicios Públicos.
Señalan que, con posterioridad a ello, no se dictó ningún
acto administrativo modificatorio o anulatorio de la
resolución 579/99.
Afirman que, pese a su desempeño en tareas
propias de categorías superiores del escalafón, la
Administración continuó abonando a los actores la
remuneración vigente al 30-XI-1999 sin reconocer ni tomar
en cuenta el escalafonamiento dispuesto por el
Administrador General del E.P.R.E. en las mencionadas
resoluciones.
Puntualizan que es injustificado y violatorio de
los derechos constitucionales de igualdad ante la ley y de
propiedad, el desconocimiento, por parte de la
Administración, de la reubicación dispuesta mediante las
resoluciones 579/99 y 600/99; resaltan que continúan
percibiendo sus haberes de acuerdo a una normativa que ya
no se encuentra vigente; por el contrario, dicen, debió
reconocerse de inmediato la nueva situación escalafonaria.
Argumentan que, para la vigencia del escalafón
aprobado por la resolución 579/99 no es necesaria su
ratificación ya que la Ley de Ministerios -ley 12.355,
publicada en el Boletín Oficial el 10-XII-1999-, en su art.
39 convalida la decisión adoptada por el E.P.R.E. Remarca
que este cuerpo legal alude al Convenio Colectivo de
Trabajo y no al régimen del decreto 1510/1999. Explica
entonces que este Convenio Colectivo está integrado por las
normas vigentes en el ámbito nacional para los trabajadores
del servicio eléctrico así como también por los actos
emanados de los Administradores Generales de D.E.B.A.,
E.S.E.B.A. y E.P.R.E. Estiman que las resoluciones 579/99 y
600/99 integran el plexo normativo de la convención
colectiva aplicable a los trabajadores del E.P.R.E. que
fueran posteriormente transferidos al Ministerio de Obras y
Servicios Públicos.
Alegan que el art. 8 del decreto 2536/1993 -de
creación del E.P.R.E.- no es aplicable al caso ya que los
actores fueron reubicados en sus cargos por una autoridad
administrativa en ejercicio de facultades propias del
titular de un órgano de derecho público. Argumentan que no
es cierto que esa norma impida al Administrador General del
E.P.R.E. el dictado de actos como los identificados con los
números 579/99 y 600/99 porque la previsión del inc. 1 de
dicho artículo se refiere a la primera estructura orgánica
y funcional del ente a crearse -que no existía aún a la
fecha del decreto 2536/1996-. Añaden que la previsión del
inc. 1 no puede interpretarse extensivamente al punto de
impedir la adopción de medidas administrativas
complementarias a dictarse para optimizar el funcionamiento
del ente.
Dicen que a través de las resoluciones 579/99 y
600/99 no se incorporaron agentes sino que se reubicó al
personal ya integrante el ente; destacan que el Ministerio
de Obras y Servicios Públicos no tiene competencia para
establecer las modificaciones a la estructura orgánica
funcional del E.P.R.E. y señalan que la vigencia del
decreto 2536/1993 fue desplazada por la ley 12.355 -Ley de
Ministerios-, sancionada nueve días después de la
aprobación de las resoluciones 579/99 y 600/99.
Sostienen que la atribución ejercida por el
Administrador del E.P.R.E. es de carácter genérico y se
desprende del plexo normativo propio de la autoridad
máxima, en el caso el decreto 2536/1993 sin necesidad
alguna de ratificación; específicamente apunta que la
ratificación que exige el art. 8 quedó definitivamente
desplazada por la entrada en vigencia de la Ley de
Ministerios. En igual sentido destaca que la Administración
no ha dictado ningún acto "abrogatorio, anulatorio o
siquiera modificatorio del régimen escalafonario dispuesto
en las resoluciones 579/00 y 600/99 del E.P.R.E.".
Afirman que, aún cuando se predique la necesidad
de que las resoluciones 579/99 y 600/99 deben ser
ratificadas por el Ministerio, no puede obviarse que han
surtido efectos y tampoco puede negarse que se trata de
actos regulares que no ostentan vicios graves que los
descalifiquen. Las resoluciones conforman un acto
administrativo regular y gozan del atributo de estabilidad
y, como tales, producen los efectos propios que les
reconoce el ordenamiento a partir de su notificación a los
interesados, ello en virtud del principio de estabilidad
del acto. Si los actores fueron alcanzados con el dictado
de un acto regular, emanado de la máxima autoridad del
E.P.R.E., no pudieron prever la supuesta incompetencia de
la Administración. Enfatiza que se reconocieron derechos
subjetivos de naturaleza administrativa a favor de los
actores
Aluden al art. 111 del dec. ley 7647/1970 y
exponen que aún cuando la Administración hubiera decidido
la cesación de los efectos de las resoluciones 579/99 y
600/99 no pueden afectarse los derechos patrimoniales
otorgados a favor de los actores en virtud del principio de
irretroactividad del acto administrativo.
Denuncian la inconstitucionalidad de las leyes
12.727 y 11.684. Con cita de doctrina emanada de la Corte
Suprema de Justicia, exponen que ambas leyes contienen
normas que vulneran los arts. 16, 31, 75 inc. 22 y concs.
de la Constitución nacional.
Ofrecen prueba. Efectúan reserva del caso federal
en los términos del art. 14 de la ley 48. Piden imposición
de costas a la demandada.
II. Fiscalía de Estado contesta la demanda y
requiere su rechazo.
Relatados los hechos aludidos por la actora
puntualiza, liminarmente, que el E.P.R.E. fue suprimido
antes que los actores pudieran adquirir los derechos que
invocan; alega que no se generó una relación jurídica que
pueda ahora obligar a la Provincia.
Explica que el ente autárquico E.P.R.E. fue
creado por decreto 2536 -B.O.P., 12-VII-1993-; y destaca
que, según el art. 1, quedó bajo la dependencia del Poder
Ejecutivo (cita los arts. 1 a 8).
Sobre esa base expresa que, en su oportunidad, el
Poder Ejecutivo provincial convalidó la resolución 273/98
del Ministro de Obras y Servicios Públicos por la cual se
aprobó la estructura orgánica funcional del E.P.R.E. y
designó los titulares de las gerencias, dictando para ello
el decreto 1510 del 10-VI-1999.
En efecto, dice, por esa norma se designó el
personal, se adecuó el presupuesto, se integró al E.P.R.E.
al personal de E.S.E.B.A., se aprobó la distribución de las
categorías por programa, régimen estatutario y agrupamiento
ocupacional. El E.P.R.E. comenzó a funcionar en el ámbito
del Ministerio de Obras y Servicios Públicos.
A continuación, expresa que el 1-XII-1999 el
administrador del E.P.R.E. aprobó los planteles básicos de
las gerencias del organismo, asignó cargos y categorías en
contraposición a la normativa legal que regía al personal
de dicho organismo y sin remitir el acto al Ministerio
respectivo, ello mediante la res. 579/99.
Señala que, antes de que la res. 579/99 comenzara
a producir efectos jurídicos en el ámbito del organismo en
cuestión, el art. 39 de la ley 12.355 dispuso "suprimir al
EPRE". Esta norma entró en vigencia el 10-XII-1999.
Afirma que la res 579/99 es nula por adolecer de
vicios que impiden que sea un acto válido y no produce
efectos jurídicos concretos, en particular, otorgar a los
empleados transferidos al Ministerio de Obras y Servicios
Públicos las categorías y funciones asignadas en la res
579/99 por el Administrador del E.P.R.E.
Menciona vicios en el objeto del acto y alude a
la imposibilidad jurídica y material de aplicar la
resolución. Con cita de doctrina, puntualiza que el objeto
de un acto es lo que el mismo decide, certifica, valora u
opina y el mismo debe ser cierto, claro, preciso y posible
física y jurídicamente. Al estudiar la gravedad del vicio
afirma que cuando el vicio afecta uno de los elementos
esenciales del acto, -el objeto-, la única sanción es la
nulidad absoluta. Se trata, en el caso de "actos referidos
a personas jurídicas ya extinguidas".
Sostiene que, al decidir, el acto se apartó de la
normativa del Convenio Colectivo 36/75 que luce agregado a
fs. 452. Dice encontrarse frente a un acto cuyo objeto es
ilícito por existir una violación a ley aplicable, en el
caso, un convenio colectivo. Alude expresamente a que no se
tuvieron en cuenta las pautas establecidas en la resolución
4066/83 que aprueba el acta firmada el 25-X-1983. No se
aplicaron las prioridades consignadas en el rótulo
"promociones" que refiere.
Concluye afirmando que la res. 579/99 es inválida
por no haber aplicado correctamente las normas legales.
Denuncia vicios en el procedimiento de formación de la
voluntad: la necesaria "aprobación" que debió mediar para
que la resolución sea válida.
Sentados los motivos por los cuales invoca la
nulidad de los actos, destaca la falta de competencia por
parte del E.P.R.E. en el dictado del mencionado acto. El
contenido de la normativa de creación del ente -decreto
2536/1993- y los procedimientos adoptados para aprobar la
primera estructura funcional -decreto 1051/1999-,
demuestran que los actos relacionados con nombramientos y/o
cambios en la situación estatutaria del personal conllevan,
como requisito sine qua non, la necesaria aprobación del
Ministro de área y del Poder Ejecutivo.
Razona que es palmaria la incompetencia del ente
en razón del grado. La norma permitía, por razones de
emergencia, "designar" personal ad referendum (cita el art.
1) pero también dispone el deber de someter los actos que
dicta a la aprobación ministerial y luego el pase al Poder
Ejecutivo provincial.
Ejemplifica que la autoridad administrativa
requirió al Ministerio de Obras Públicas, aplicando el
decreto de creación del E.P.R.E., la ratificación de la
res. 537/98 (v. art. 4). Inexplicablemente, dice, cuando
dictó su nueva estructura, mediante decreto 579/1999 no
consignó este último artículo sino que ordenó el pase al
sector de personal para su notificación.
Sostiene que la resol. 579/99 no conforma un acto
administrativo y, por lo tanto, carece de efectos
jurídicos; resalta que el acto de aprobación es
constitutivo, perfectivo de la decisión administrativa; que
los efectos del acto administrativo han de producirse a
partir de la fecha del acto aprobatorio y no con
retroactividad a la fecha del acto originario. Destaca que
la res. 579/99 no obliga a la Administración y afirma que
la asignación de categorías, funciones y nuevos
agrupamientos en el ámbito del E.P.R.E. son nulas.
Añade que no produce efectos no obstante haber
sido notificado. Al llevarse a cabo las comunicaciones, la
mayoría de los interesados conocía la Ley de Ministerios
12.355 del 10-XII-1999 que suprimiera el organismo y de
ello infiere que estaban al tanto de la ilegalidad creada a
partir de la res 579/99. Los reclamantes conocían el vicio;
apunta que los interesados sabían fehacientemente de la
existencia de la legislación que había suprimido el
organismo donde desempeñaban funciones con anterioridad al
10-XII-1999.
Enfatiza que el ordenamiento no permite la
creación o consolidación de derecho alguno ante actos de
tal índole por contrariar criterios de legalidad.
En cuanto a la inconstitucionalidad de las leyes
de emergencia, alega que no forma parte principal de la
cuestión debatida. No obstante, con cita de doctrina y
jurisprudencia, manifiesta que en situaciones de emergencia
se ha reconocido a los distintos órganos del Estado la
facultad de afectar derechos adquiridos nacidos de una ley
o de un contrato, siempre por un tiempo razonable y que no
produzca mutación en la sustancia o esencia de dichos
derechos.
Entiende que el proceder cuestionado por la
actora no ha afectado su derecho de propiedad, ya que se
trata de una limitación temporaria impuesta por la
necesidad de atenuar o superar una situación de crisis.
Finalmente, en cuanto a la supuesta violación al
principio de igualdad (art. 16, Constitución nacional)
-siempre en el marco de la emergencia- no advierte en la
especie menoscabo a dicha garantía. Argumenta que, de
acuerdo a las previsiones de la ley 12.727, quedan
incluidas todas las obligaciones asumidas por el Estado,
previéndose únicamente diversas modalidades de cancelación,
acordes con la naturaleza de las obligaciones.
Ofrece como prueba los expedientes
administrativos 2413-168/00, 2403-5892/99 (6 alcances)
2403-3571/98, 2403-666/00, en total diez cuerpos agregados
sin acumular a la causa judicial.
Plantea el caso federal de acuerdo al art. 14 de
la ley 48.
III. Se agregaron sin acumular a los autos los
expedientes tramitados en sede administrativa. Las
siguientes constancias son útiles para decidir en el
presente:
a. expte. 2403-3571/98:
i. Mediante la res. 537/98 el Administrador del
E.P.R.E. aprobó la estructura orgánica funcional del ente.
Misiones y funciones de gerencias y subgerencias. Designa a
los funcionarios en el anexo IV (fs. 11/22).
ii. A través de la res. 273/98 el Ministro de
Obras y Servicios Públicos ratificó la res 537/98
anteriormente referida (fs. 41).
iii. En consecuencia, el E.P.R.E. propició la
designación de la planta permanente (en rigor, la
regularización de la situación de revista de la planta
temporaria); el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1510 del
10-VI-1999 de designación de los agentes (fs. 73/77 y
119/122).
b. expediente 2413-1311/03
i. Se acompañó copia del Convenio Colectivo de
Trabajo firmado entre D.E.B.A. y F.A.T.L.Y.F. (suscripto en
el marco de la ley 23.126 promulgada el 2-XI-1984 que
reimplanta los convenios colectivos); se agregaron acuerdos
complementarios (fs. 36/75).
c. expediente 2403-5892/99 y 6 alcances:
Se iniciaron las actuaciones con una copia
certificada de la resolución 579 del 1-XII-1999 emanada del
Administrador General del E.P.R.E. y sus anexos I a VIII-
en la cual, entre otros tópicos se especifican cada uno de
los departamentos del organismo; el organigrama pertinente
y la designación del personal. Se agregaron las
designaciones del personal en cada cargo y finalmente, se
procedió a su notificación. En el alcance 3, se agregó la
resolución complementaria 600/99.
d. expte. 2403-665/00:
Los ahora actores reclamaron en sede
administrativa la remuneración acorde a la categoría que
les fuera asignada mediante el decreto 579/2000.
2. De la prueba documental ofrecida por la
actora, acompañada al escrito inicial destaco la siguiente,
en tanto reviste importancia para resolver:
a. decreto del Poder Ejecutivo 1510 del 10-VI-
1999 (es su antecedente el expte. adm. 2403-3571/98 que
tramitó la regularización de la situación de revista del
personal de planta temporaria que presta sus tareas en el
E.P.R.E. regidos por la normativa del Convenio Colectivo de
Trabajo 36/75; fs. 59/62).
b. Resolución del Administrador General del
E.P.R.E. 579 del 1-XII-1999. Aprobó los planteles básicos
de las gerencias del organismo conforme los organigramas,
misiones y funciones, anexos I a VIII; asigna titularidad a
los cargos (fs. 70/148).
c. Resoluciones del Administrador General del
E.P.R.E., 496, 497, 498 todas del 26-X-1999; 546 y 547
ambas del 29-X-1999 y 550 del 4-XI-1999, sobre asignación
de categorías, tomas de posesión, reubicaciones -con
relación a los nombramientos dictados como consecuencia del
decreto 1510/1999- y aprobación del acta suscripta entre
representantes del organismo y la Federación Argentina de
Trabajadores de Luz y Fuerza el 30-IX-1999 (fs. 156/158).
d. Ley de Ministerios. Ley 12.355, B.O.P. del 10-
XII-1999 (fs. 160/167).
e. Resolución del Administrador General del
E.P.R.E. 600 del 10-XII-1999, rectificatoria de la anterior
579/99, por haberse detectado un error material (fs. 173).
f. decreto del Poder Ejecutivo 2536 del 1-VII-
1993 "Creación del Ente Provincial Regulador Energético" de
la Provincia de Buenos Aires (fs. 174).
IV. Es materia de controversia establecer si lo
decidido por el Administrador del E.P.R.E. a través del
dictado de las resoluciones 579/99 y su rectificatoria
600/99, alteró la situación de revista de los actores,
modificando así su relación de empleo con la demandada. Es
menester determinar los efectos jurídicos que se derivan de
tales decisorios.
Los reclamantes afirman que las resoluciones
579/99 y 600/99 fueron dictadas de acuerdo a derecho y,
siendo esto así, corresponde que se les abone la
remuneración acorde a los cargos de revista que les fueran
asignados a tenor de la aprobación de los planteles básicos
de las gerencias del organismo -conforme dan cuenta los
organigramas- así como las misiones y funciones que como
anexos integran las mencionadas resoluciones.
La demandada sostiene que el Administrador
General del E.P.R.E. se excedió en sus facultades; entiende
que la mencionada resolución fue dictada fuera del marco de
competencia funcional, que se trata de un acto irregular y
que, por ende, no puede producir efectos jurídicos.
En el caso, la acción no se encamina a la
impugnación de un acto administrativo. Se centra en la
pretensión de que los actos mencionados -resoluciones
579/99 y 600/99- se apliquen a los actores; puntualmente
requieren una remuneración acorde a las designaciones
efectuadas por la autoridad administrativa en el plantel
básico.
En la dilucidación del planteo, conforma el
primer interrogante determinar si la autoridad
administrativa -el Administrador General del E.P.R.E.- pudo
válidamente decidir en la materia a través de tales actos
administrativos.
Anticipo mi opinión contraria al progreso de la
pretensiones de los accionantes. Veamos:
a) Inicialmente corresponde analizar el marco
normativo en el cual se dirime la cuestión.
Al momento del dictado de las resoluciones 579/99
y 600/99, se encontraba vigente el decreto 2536 emanado del
Poder Ejecutivo el 1-VII-1993 "Creación del Ente Provincial
Regulador Energético Provincia de Buenos Aires", dictado de
acuerdo a las facultades delegadas al Poder Ejecutivo en el
art. 8 de la ley 11.184 (acompañado a estos autos a partir
de fs. 174).
De los "Considerandos" de tal decreto se
desprenden los siguientes parámetros que, por su
pertinencia con la cuestión a resolver, cabe resaltar: "...
se ha elaborado el proyecto adjunto concebido en torno a la
figura de una entidad dependiente del Poder Ejecutivo a
través del Ministerio de Obras y Servicios Públicos dotada
de personalidad y patrimonio propio..." (pár. 7°); "... se
propone una autoridad unipersonal: el Administrador General
designado por el P.E. a propuesta del Ministerio de Obras y
Servicios Públicos..." (pár. 9°); "...no obstante las
amplias facultades conferidas al ENTE para el cumplimiento
de su objeto específico, se ha procurado marcar la
inserción del mismo dentro de la Administración provincial
previendo la autorización del Poder Ejecutivo para el
perfeccionamiento de los actos de mayor trascendencia..."
(pár. 10°) "... es necesario disponer la creación de un
ENTE que ... esté integrado a la Administración
Provincial..." (pár. 15°).
Ya en la parte dispositiva del decreto 2536/1993
se concreta lo siguiente: art. 1 "Apruébase el régimen de
competencia, facultades, organización y funcionamiento del
Ente..."; Capítulo I, art. 1: "Créase sobre la base de la
Dirección de Energía de la Provincia de Buenos Aires
(decreto ley 7952/72, decreto 1852/90 y Ley 11081) y la
Dirección Provincial de Energía (Decreto 27/91), el Ente
Provincial Regulador Energético, como organismo de derecho
público con personalidad jurídica y patrimonio propio para
actuar con plena capacidad en el cumplimiento de su objeto,
con dependencia directa del Poder Ejecutivo. Mantendrá sus
relaciones con éste a través del Ministerio de Obras y
Servicios Públicos".
Continúa diciendo en el Capítulo II Organización
art. 5°: "El ENTE ... será dirigido por un Administrador
General, designado por le Poder Ejecutivo a propuesta del
Ministerio de Obras y Servicios Públicos"; art. 8° proemio:
"Corresponde al Administrador General del Ente: inc. 1°:
Proponer al Ministerio de Obras y Servicios Públicos la
estructura orgánica y funcional del ENTE que deberá tender
a ser de tamaño limitado y altamente profesionalizada y
dictar sus propios reglamentos internos; inc. 9°: Proponer
al Poder Ejecutivo el nombramiento y remoción del personal
del ENTE. Cuando medien razones de urgencia o lo requiera
la continuidad de las funciones a cargo del ENTE, la
designación podrá ser efectuada por el Administrador
General ‘ad referendum’; inc. 10° 'Nombrar y contratar
personal transitorio para obras, tareas extraordinarias y/o
accidentales en las condiciones a que se refiere la última
parte del inciso anterior'; inc. 11° 'Convenir y suscribir
convenciones colectivas de trabajo, previa autorización del
Poder Ejecutivo'"; art. 9° "El Administrador General podrá
proponer al Poder Ejecutivo la designación de secretario
privado y asesoresol.." (el resaltado me pertenece).
b. En este marco normativo, en el que se
explicita con suficiente claridad el ámbito de su
competencia funcional, el Administrador General del
E.P.R.E., dicta las resoluciones 579/99 y la 600/99,
rectificatoria de la anterior, mediante las cuales decide
i) aprobar los planteles básicos de las Gerencias del
organismo -conforme los organigramas, misiones y funciones
que se anexan- y ii) asignar la titularidad de los cargos.
Con relación a ello subrayo que la autoridad
administrativa, al momento de fundar legalmente su decisión
lo hace en los arts. 2, 3, inc. VIII y 8 ap. 14 del decreto
2536/1993 (v. “Considerandos”, pár. 3°). Si bien, en
particular, este tópico no integra estrictamente la materia
controvertida, no puedo soslayar que estas normas no atañen
a cuestiones vinculadas con la designación de agentes, su
situación de revista o, más en general, con los planteles
básicos del personal.
No obstante, y claramente explicitado el objeto
de las resoluciones, conforme refieren puntualmente a
aprobación de los planteles básicos y designación de
agentes en el E.P.R.E. (v. arts. 1 y 2), entiendo que se
trata de un acto administrativo insusceptible de producir
los efectos jurídicos pretendidos por los actores
Advierto que el E.P.R.E. mantuvo -durante su
existencia- dependencia directa con el Poder Ejecutivo a
través del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Así,
en materia de designaciones, como lo destacara al efectuar
la transcripción normativa precedente, era competencia del
Administrador proponer al Ministerio de Obras y Servicios
Públicos lo relativo a la estructura orgánica y funcional
del Ente, así como también, el nombramiento y remoción del
personal. A modo de excepción, por razones de urgencia o
transitoriedad era legalmente viable la designación -ó
contrato- por esa autoridad administrativa con el carácter
de ad referendum (arts. 1; 8 aps. 1, 9 y 10 y 9 decreto
2536/1993).
Sentado ello, entiendo que no estaba dentro de la
competencia del Administrador General la designación de los
agentes en el ámbito del E.P.R.E. como así tampoco aprobar
los planteles básicos ni asignar la titularidad a cargos,
ya que tales facultades no se encontraban previstas en el
art. 8 y ccs. del decreto 2536/1993.
La resolución 579/99 es un acto administrativo
irregular que, como lo ha sostenido el Tribunal con
anterioridad, es aquel que carece de alguno de los
requisitos externos de validez o que luce manifiestamente
errores graves que superan lo meramente opinable, que al
ser reglados por su forma, su objeto o su oportunidad, no
se ajustan a la norma general que debió aplicarse (conf.
doct. B. 58.135, "Catanesi", sent. del 12-IX-2001)
c. En el mismo orden de ideas, señalo que un acto
administrativo de alcance particular se perfecciona una vez
que está constituido por el conjunto de elementos que
funcionan como requisitos de validez.
Las resoluciones 579/99 y su rectificatoria
600/99, conforman actos viciados de incompetencia
funcional, en tanto no fueron dictados por el órgano
legitimado legalmente y al que se ha confiado con
exclusividad la atribución de aprobar los planteles básicos
y designar a los agentes de acuerdo a cada organigrama. Se
trata de actos cuya irregularidad es comprobable por la
mera confrontación de las circunstancias del caso con las
disposiciones aplicables.
Corresponde referir aquí el decreto 1510 del 10-
VI-1999 emanado del Poder Ejecutivo, a través del cual fue
convalidada la resolución del Ministro de Obras Públicas
273 aprobando la estructura orgánica funcional del E.P.R.E.
(Considerando pár. 6° y arts. 1 y 9), todo ello en el marco
de lo normado por las leyes 11.769 -decreto reglamentario
1208/1997- y 12.232, normas también vigentes al momento del
dictado de las resoluciones 579/99 y 600/99. Resalto que
este trámite no fue desconocido por la actora; por el
contrario, es aludido en el escrito inicial como
antecedente de la cuestión traída.
La validez o nulidad de los actos administrativos
debe juzgarse a la luz de las disposiciones vigentes en el
momento en que se dictan. La irregularidad de tales
resoluciones se asienta objetivamente sobre uno de los
elementos esenciales del acto, la incompetencia del
funcionario que las dictara.
Puntualizo que, como lo ha sostenido el Tribunal
en otras oportunidades, es clara la situación que se
ventila cuando la irregularidad o vicio es tan notorio y
patente que no presenta ninguna duda, es decir, cuando la
irregularidad se destaca en forma certera e indiscutible,
siendo un hecho notorio que surge de la mera confrontación
del acto con el orden jurídico positivo y su dictado es
contra legem superando la interpretación meramente opinable
de la norma que se aplica (conf. doct. causas B. 55.915,
"Tamarit", sent. del 5-IV-2000; B. 58.428, "Avila", sent.
del 7-III-2001; B. 58.704, "E.", sent. del 23-VII-2008 y
sus citas; B. 63.066 "Moro", sent. del 9-IX-2009, entre
otras).
d. En el caso, y -tal como quedara circunscripta
la cuestión a resolver-, los accionantes pretenden que los
actos, cuya manifiesta irregularidad ha quedado
evidenciada, produzcan efectos jurídicos; es decir -a tenor
de lo pretendido-, se les abone una remuneración acorde a
las designaciones en cargos así establecidos.
Si bien la incompetencia de grado no vicia
insanablemente el acto, pues éste puede ser ratificado por
el órgano superior jerárquico (conf. doct. causas B.
56.502, "Fittipaldi", sent. del 13-VIII-2003; B. 67.139,
"Castagno", sent. del 5-V-2010, entre otras), como se
desprende de los antecedentes, no obran agregadas a los
autos constancias de que ello haya ocurrido en el presente.
No soslayo que la autoridad administrativa que
emitiera los actos decidió notificar a los ahora
reclamantes, mas la notificación no forma parte de aquellos
sino que hace a su eficacia (conf. B. 60.663, "Galván",
sent. del 16-XII-2009, entre otras). En el caso, tratándose
de actos que no armonizan con las exigencias de la norma,
la circunstancia de haberlos puesto en conocimiento de los
actores no altera en modo alguno su irregularidad ya
demostrada.
d. Es evidente, entonces, que no puede accederse
a la pretensión de los actores cuando ésta se circunscribe
a lograr que se los remunere de acuerdo a una decisión
plasmada en un acto administrativo irregular.
El acto, que incide sobre una situación
subjetiva, para producir efectos como los que aquí
pretenden los actores, en orden a la legalidad del actuar
de la Administración, ha de ajustarse a las normas y
principios informadores de la juridicidad administrativa y
no puede desligarse de los requisitos que en materia de
procedimiento, finalidad, objeto, motivo determinante y
motivación, el ordenamiento positivo instituye (arts. 18,
Const. nacional; 15, Const. provincial; 103, 108 y concs.
decreto ley 7647/1970; conf. doct. causas B. 60.663, ya
cit.; B. 55.312, "Rodríguez" sent. del 28-III-2012).
V. Por todo lo expuesto, no corresponde hacer
lugar a la pretensión de los actores, en tanto requieren se
les remunere de acuerdo a lo decidido en las resoluciones
579/99 y 600/99 del Administrador General del E.P.R.E.
Y, por el modo en que propongo sea votada esta
cuestión, deviene inoficioso analizar los restantes
requerimientos de los accionantes en tanto suponen el
acogimiento de la pretensión principal. En este alcance se
encuentra comprendida la tacha de inconstitucionalidad
alegada por los actores respecto de las leyes 11.684 y
12.727.
La demanda debe ser rechazada. Voto por la
negativa.
Las costas se imponen por su orden (arts. 17,
C.P.C.A., ley 2961 en función del 78 inc. 3, ley 12.008
-texto según ley 13.101-).
El señor Juez doctor Hitters, por los mismos
fundamentos de la señora Jueza doctora Kogan, votó también
por la negativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Negri dijo:
Adhiero a la relación de antecedentes, desarrollo
argumental y solución propiciada por la colega que inicia
el acuerdo.
Ello, sin perjuicio de lo que sostuviera al
emitir opinión en las causas B. 60.663 y B. 55.312 citadas
en el último párrafo del ap. IV de su exposición, en tanto
los presupuestos fácticos que se presentan en la especie no
revisten sustancial similitud con los analizados en
aquellos precedentes.
Con dicho alcance, voto por la negativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Genoud, por los mismos fundamentos de la señora Jueza
doctora Kogan, votó también por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la
siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que
antecede, se rechaza la demanda promovida.
Las costas se imponen por su orden (arts. 17,
C.P.C.A., ley 2961 y 78 inc. 3, ley 12.008 -texto según ley
13.101-).
Por su actuación profesional, regúlanse los
honorarios de los abogados apoderados de la parte actora
doctores Alfredo Ángel Abuin y Alejandro Roberto Montone en
la suma de pesos … para cada uno de ellos (arts. 9, 10, 13,
14, 15, 16, 26, 28 inc. "a", 44 inc. "a" y 54 del dec. ley
8904/1977).
En concepto de honorarios, cada uno de los
actores deberá abonar la suma de pesos …, cantidad a las
que se deberá adicionar el 10% (art. 16, ley 6716 -t.o.
decreto 4771/1996 y sus modificatorias) y el porcentaje que
corresponda según la condición tributaria de los
mencionados profesionales frente al Impuesto al Valor
Agregado.
Regístrese y notifíquese.
JUAN CARLOS HITTERS
HECTOR NEGRI LUIS ESTEBAN GENOUD
HILDA KOGAN
JUAN JOSE MARTIARENA
Secretario1
