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CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00055-01No. Interno: 19811Demandante: ALIANZA FIDUCIARIA S.A.Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA
DE HACIENDA DISTRITALTEMA: COBRO COACTIVOSUBTEMA: EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO
EJECUTIVO
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por ALIANZA
FIDUCIARIA S.A. contra la sentencia del 2 de agosto de 2012, proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la
demanda instaurada contra la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá.
1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
– Mediante la Resolución No. DDI 175584 de 2010, la Secretaría de
Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., libró mandamiento de
pago, a cargo de “FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DE
PATRIMONIOS AUTÓNOMOS” por $1.251.327.000, valor
correspondiente al impuesto predial unificado de bienes administrados,
sanciones y actualización de las sanciones de los años gravables 2005 a
2009.
– El 8 de julio de 2010, la actora propuso excepciones en contra del
mandamiento de pago, resueltas mediante la Resolución No. DDI 185004
del 9 de agosto de 2010, que declaró no probada dicha excepción.
– El 8 de julio de 2010, la actora interpuso el recurso de reposición en
contra del anterior acto administrativo, resuelto mediante la Resolución
No. DDI 195233 del 7 de octubre de 2010, que lo confirmó.
2. ANTECEDENTES PROCESALES
2.1. LA DEMANDA
ALIANZA FIDUCIARIA S.A., formuló las siguientes pretensiones1:
<<PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución Número DDI-175584 del 8 de junio de 2010, proferida por la Jefe (E) de la Oficina de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad – Alcaldía de Bogotá, dentro del proceso de Cobro Coactivo No. 2010-EE310282, por medio de la cual libra mandamiento de pago a favor del Distrito Capital y a cargo de FIDUCIARIA ALIANZA S.A. COMO VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS identificada con el NIT 830.053.812 por la suma de MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS ($1.251.327.000), correspondiente al impuesto predial unificado, sanciones y actualización de las sanciones de las vigencias señaladas en la parte considerativa de la misma, más los intereses de mora respectivos y las costas que se causen hasta su pago total.
SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la Resolución Número DDI-185004 del 9 de agosto de 2010, proferida por la Jefe de la Oficina de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad – Alcaldía de Bogotá, proferida dentro del proceso de Cobro Coactivo No. 2010-EE310282, por medio de la cual declara NO PROBADA LA
1 Folios 3 y 4 c.p.
EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO propuesta por ALIANZA FIDUCIARIA S.A. contra el MANDAMIENTO DE PAGO librado mediante la Resolución Número DDI-175584 del 8 de junio de 2010 y ordena seguir adelante la ejecución.
TERCERA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. DDI 195233 del 7 de octubre de 2010 proferida por la Subdirección de Impuestos a la Propiedad oficina de cobro – Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., dentro de proceso de Cobro Coactivo No. 2010-EE310282, por medio de la cual confirma en todas y cada una de sus partes la Resolución Número DDI-185004 del 9 de agosto de 2010, emitida por la Jefe de la Oficina de Cobro de la Subdirección de impuestos a la propiedad, dentro del proceso administrativo de cobro coactivo No. 2010EE310282, seguido en contra de FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DE PATRIMONIOS AUTONOMOS con NIT 830.053.812.
CUARTA. Que como consecuencia de las anteriores peticiones y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se declare la violación al debido proceso establecido en la Constitución Nacional en su artículo 29, en virtud del cual “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.” Y por los motivos que se explicarán más adelante. >>
2.1.1. Normas violadas
La demandante invocó como violadas las siguientes normas:
Artículo 29 de la Constitución Política.
Artículos 102 y 833-1 del estatuto Tributario
Artículos 1223, 1226 y 1234 del Código de Comercio
Artículo 82 de la Ley 488 de 1998
Artículo 84 del C.C.A. modificado por el artículo 14 del Decreto 2304
de 1989
Artículo 1º del Decreto 1049 de 2006
Artículo 6 del Acuerdo Distrital 105 de 2003
Artículos 1 y 25 del Decreto Distrital 807 de 1993
Artículo 18 del Decreto 352 de 2002
2.1.2. Concepto de la violación
a) Violación del derecho de defensa [violación de los artículos 29 de la C.P., 84 del C.C.A., 833-1 E.T]
La actora sostuvo que se le vulneró el derecho de defensa por las siguientes
razones:
- El mandamiento de pago se formuló en contra de la FIDUCIARIA
ALIANZA S.A. COMO VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS,
identificada con el NIT 830.053.812. Dijo que esa persona jurídica no
existe, pues en el certificado de existencia y representación legal, la
empresa se identifica como “ALIANZA FIDUCIARIA S.A.” constituida
como sociedad comercial anónima de carácter privado.
- Dado que el mandamiento de pago no se libró y notificó en debida
forma, pues los actos no se remitieron a quien figura en el certificado
de existencia y representación legal, se le vulneró el derecho de
defensa, pues no pudo poner en marcha los trámites previstos en los
respectivos contratos de fiducia, para suministrar los recursos
necesarios para atender los costos y gastos derivados del fideicomiso.
- La Secretaría de Hacienda del Distrito Capital debió especificar cada
uno de los fideicomisos respecto de los cuales, presuntamente, se
incumplió la obligación de pagar el impuesto predial. En esas
condiciones ALIANZA FIDUCIARIA S.A. sí habría podido ejercer el
derecho de defensa propio y el de los patrimonios autónomos.
- El Distrito Capital omitió aplicar al caso concreto la normativa que rige
a los patrimonios autónomos.
b) Violación al régimen legal de los patrimonios autónomos, por falta de aplicación. [violación del artículo 1226 del C.Co.]
La demandante transcribió el artículo 1226 del C.Co. que regula el concepto
de la fiducia mercantil.
Dijo que se violó esta norma por falta de aplicación, porque la Secretaría de
Hacienda del Distrito Capital confundió a ALIANZA FIDUCIARIA S.A. con los
patrimonios autónomos individualmente considerados. A su juicio, la entidad
demandada los trató como si fueran una misma persona y, por ende, como si
se tratara del mismo sujeto pasivo de la obligación tributaria que se pretende
cobrar.
Que ese argumento fue alegado en la vía gubernativa, pero que la
Administración hizo caso omiso a las consideraciones de la sociedad, con lo
que vulneró el derecho de defensa de la ALIANZA FIDUCIARIA S.A.
c) Violación del principio de separación patrimonial entre los patrimonios autónomos y la sociedad que los administra [violación de los artículos 1223 y 1234 del C.Co, 1 del Decreto 1049 de 2006, 77 del C.P.C. (NUM 5)]
En la misma línea de lo que viene argumentando en los cargos precedentes,
la demandante insistió en que el Distrito Capital confundió a la ALIANZA
FIDUCIARIA S.A. con los patrimonios autónomos que administra y que, por
este hecho, incurrió en indebida notificación del mandamiento de pago, del
derecho de defensa y, por contera, en la violación del principio de separación
patrimonial que se derivaría de las normas que se citan como violadas,
concretamente, el artículo 1233 del C.Co., que dispone que para todos los
efectos legales, los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del
resto del activo del fiduciario y de los que correspondan a otros negocios
fiduciarios para que formen un patrimonio autónomo afecto a la finalidad
contemplada en el acto constitutivo.
Advirtió que, por eso, el artículo 1234 del C.Co. le confiere al fiduciario el
deber de llevar la personería para la protección y defensa de los bienes
fideicomitidos contra actos de terceros, del beneficiario y aún del mismo
constituyente. Que, por eso, el artículo 1 del Decreto 1049 de 2009 dispone
que los patrimonios autónomos son receptores de derechos y obligaciones
pero que es el fiduciario el que lleva la vocería y la administración del
patrimonio autónomo. Advirtió que por todo eso, el numeral 7 del artículo 77
del C.P.C. prevé que se debe acompañar la prueba de la existencia del
patrimonio autónomo como demandante o demandando, pues puede
concurrir al proceso como verdadera parte procesal, eso sí, representada por
la fiduciaria ante la cual se constituya.
d) Violación del régimen general de las sociedades fiduciarias con respecto a las obligaciones formales tributarias de los fideicomisos que administran [violación del artículo 82 de la Ley 488 de 1998, que modificó el artículo 102 del E.T.]
El demandante precisó que conforme con el artículo 82 de la Ley 488 de
1998, las fiduciarias están obligados a cumplir las obligaciones tributarias
formales señaladas en las normas legales y que, por lo tanto, en lo que
concierne a los patrimonios autónomos que administra, y a efectos de
cumplir tales obligaciones tributarias formales, la ley asigna un NIT que
identifica de forma global a los patrimonios autónomos que administra la
fiduciaria, independiente del NIT que identifica a la sociedad fiduciaria
propiamente dicha.
Para el demandante, el Distrito Capital violó el artículo 82 de la Ley 488 de
1998, por falta de aplicación. Insistió en que el mandamiento de pago se libró
en contra de la fiduciaria y no de los patrimonios autónomos.
e) Violación al Régimen Distrital aplicable a las sociedades fiduciarias con respecto a las obligaciones formales tributarias de los fideicomisos que administran [Violación de los artículos 6 del Acuerdo Distrital 105 de 2003, 11 (num 1) y 25 del Decreto Distrital 807 de 1993, y 18 del Decreto Distrital 352 de 2002]
Luego de transcribir las normas que estimó violadas, precisó que de su
interpretación armónica se derivan las siguientes conclusiones:
- Que cuando media un contrato de fiducia mercantil, el impuesto
predial que se cause en el Distrito Capital por los inmuebles afectos a
un patrimonio autónomo lo debe pagar el fideicomitente.
- Que, no obstante, el cobro coactivo puede librarse contra el
fideicomitente o la sociedad fiduciaria, pero, que cuando se libre en
contra la sociedad fiduciaria, esta responderá hasta la concurrencia de
los recursos que existan en el patrimonio autónomo objeto de cobro
coactivo. Que, en consecuencia, el fiduciario no responde directa y
personalmente con su propio patrimonio.
Posteriormente precisó que en la actuación administrativa Alianza Fiduciaria
S.A. le probó al Distrito Capital que sí presentó las declaraciones del
impuesto predial, pero que las presentó sin pago porque no había plata que
tomar de los patrimonios autónomos para sufragar el impuesto. Que no
obstante haber probado lo dicho, el Distrito Capital persistió en su decisión
de cobrar lo debido contra el patrimonio de la fiduciaria.
2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2
La apoderada del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Hacienda se
refirió a los hechos del caso y precisó que no es procedente demandar la
nulidad del acto administrativo No. DDI 175584 del 8 de junio de 2010, por el
que se libró el mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo
No. 2010EE310282, porque de acuerdo con el artículo 835 del E.T. en el
proceso de cobro coactivo sólo serán demandables ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo las resoluciones que fallan las excepciones y
ordenan llevar adelante la ejecución.
Propuso la excepción de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Dijo que la notificación personal de la
Resolución No. DDI 195233 del 7 de octubre de 2010, proferida por la Oficina
de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección de
Impuestos de Bogotá, con la que se resuelve el recurso de reposición
presentado contra la Resolución No. DDI 185004 del 9 de agosto de 2010, se
efectuó el 15 de octubre de 2010.
Que, en consecuencia, el término para presentar la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho vencía el 15 de febrero de 2011 y la demanda
fue radicada el 18 de febrero de 2011.
Hizo un recuento de las normas que regulan el proceso de cobro coactivo y
sostuvo que la excepción de falta de título no debe prosperar, pues, 2 Folios 238 a 249 del expediente.
conforme con el artículo 828 del E.T., las liquidaciones privadas y sus
correcciones constituyen título ejecutivo. En el mismo sentido, advirtió que
los títulos ejecutivos base de la ejecución del cobro coactivo lo constituyen
las declaraciones privadas que voluntariamente presentó la Fiduciaria
Alianza S.A., en su ejercicio de vocera de los patrimonios autónomos,
declaraciones que contienen una obligación clara, expresa y exigible a cargo
de la fiduciaria.
Que es claro que los patrimonios no son sujetos de derechos y obligaciones
tributarias, en razón a que no son titulares del derecho de dominio ni ejercen
acciones de propietarios o poseedores con ánimo de señor y dueño sobre los
bienes inmuebles frente los que se adelanta el cobro coactivo del impuesto
predial por parte de la Administración Distrital.
Adujo que si bien la fiducia tiene la obligación formal de presentar las
declaraciones del impuesto predial, de igual forma, al tener los recursos
producto de los rendimientos financieros del patrimonio autónomo debe
proveer lo que corresponde al pago de las obligaciones tributarias que
generan los bienes que se le han entregado en cumplimiento del contrato de
fiducia.
En oposición a lo argumentado por la empresa demandante, adujo que
según el artículo 1226 del Código de Comercio, para que se configure el
contrato de fiducia mercantil, se requiere que el fiduciante o fideicomitente,
transfiera uno o más bienes, sin importar la naturaleza y cuantía, a una
sociedad autorizada específicamente para celebrar esta clase de contratos
(sociedad fiduciaria). Que la sociedad fiduciaria debe llevar a cabo las
actividades y finalidades determinadas por el fiduciante, para que los frutos o
rendimientos que se deriven de la administración de los bienes sean
entregados al mismo constituyente o a un tercero llamado fideicomisario,
señalado, igualmente, en el acto de constitución por el fiduciante. Explicó que
cuando el contrato versa sobre bienes inmuebles se requiere que se
protocolice mediante escritura pública que deberá inscribirse ante las oficinas
de registro competentes, de conformidad con el Decreto Ley 1250 de 1970.
Añadió que los bienes objeto de la fiducia mercantil se transfieren al
fiduciario, pero que deben figurar en la contabilidad separados de los bienes
de la fiduciaria (numeral 2º artículo 1234 del Código de Comercio) para que
los bienes afectos a la fiducia no pueden ser perseguidos por los acreedores
de las deudas propias de la sociedad fiduciaria (artículo 1227 del Código de
Comercio). Que, además, los bienes afectos a la fiducia deben cumplir la
destinación para la que fueron entregados por el fideicomitente.
En lo concerniente al impuesto predial, precisó que es sujeto pasivo del
impuesto predial en Bogotá, la persona propietaria o poseedora de bienes
inmuebles ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital. Que, entonces, la
obligación de declarar el impuesto predial unificado, cuando los bienes se
encuentran sujetos a un contrato de fiducia y, por ende, constituidos como
patrimonios autónomos, recae en cabeza de la fiduciaria por existir
transferencia de dominio a su favor, en virtud del contrato suscrito, y es
responsable de pagar el impuesto con los recursos del patrimonio autónomo.
Que si a pesar de que la fiduciaria toma todas las precauciones, y los
recursos del patrimonio no pueden cubrir el pago del impuesto, el
fideicomitente o titular de los derechos fiduciarios asume la obligación de
pagar el impuesto, pues así lo dispone el artículo 6º del Acuerdo 105 de
20033.
Manifestó que la Administración libró el mandamiento de pago a cargo de la
demandante, como lo dispone el artículo 6 del Acuerdo 105 de 2003, pues en
este se relacionó cada predio, se identificó por el CHIP, se relacionó la
dirección, la matrícula inmobiliaria, la vigencia del impuesto pendiente, el
acto oficial que constituye el título, con su fecha, el valor correspondiente del
impuesto y de la sanción.
Señaló que en oposición a lo manifestado por la demandante, estos actos
fueron debidamente proferidos, y notificados. Que evidencia de ello es que la
actora radicó una petición y presentó el escrito de excepciones. Que, por lo
tanto, sí pudo ejercer el derecho de defensa,
2.3. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 2 de agosto de
2012, negó las pretensiones de la demanda.3 Artículo 6. Cumplimiento de las obligaciones tributarias de los patrimonios autónomos. Para los efectos del impuesto predial unificado, del impuesto de industria y comercio y de los demás impuestos distritales que se originen en relación con los bienes o con actividades radicados o realizados a través de patrimonios autónomos constituidos en virtud de fiducia mercantil, será responsable en el pago de impuestos, intereses, sanciones y actualizaciones derivados de las obligaciones tributarias de los bienes o actividades del patrimonio autónomo el fideicomitente o titular de los derechos fiduciarios. La responsabilidad por las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones formales, la afectación de los recursos del patrimonio al pago de los impuestos y sanciones de los beneficiarios se regirá por lo previsto en el artículo 102 del Estatuto Tributario Nacional.Parágrafo: Para los fines del procedimiento de cobro coactivo que haya de promoverse en relación con el impuesto predial unificado, del impuesto de industria y comercio y de los demás impuestos que se originen en relación con los bienes o con actividades radicados o realizados a través de patrimonios autónomos constituidos en virtud de fiducia mercantil, el mandamiento de pago podrá proferirse:
a. Contra el fideicomitente o titular de los derechos fiduciarios sobre el fideicomiso, en su condición de deudor.
b. Contra la sociedad fiduciaria, para los efectos de su obligación de atender el pago de las deudas tributarias vinculadas al patrimonio autónomo, con los recursos de ese mismo patrimonio.
c. Contra los beneficiarios del fideicomiso, como deudores en los términos del artículo 102 del Estatuto Tributario Nacional.
Luego de un recuento de la normativa que regula los patrimonios autónomos
y el impuesto predial, señaló que la Oficina de Cobro de la Subdirección de
Impuestos a la Propiedad profirió la Resolución No. DDI 175584 por medio
de la que libró mandamiento de pago contra la ALIANZA FIDUCIARIA S.A.
como vocera de patrimonios autónomos, identificada con el NIT 830.053.812,
por la suma de $1.251.327.000 correspondientes al impuesto predial de los
bienes relacionados en dicho acto administrativo.
Que revisado el certificado de existencia y representación de la sociedad
ALIANZA FIDUCIARIA S.A. se advirtió que el NIT es el 860.531.315-3,
distinto del 830.053.812, que corresponde al asignado para el cumplimiento
de las obligaciones formales tributarias como entidad fiduciaria, y con el que
la demandante presentó las declaraciones del impuesto predial de los bienes
fideicomitidos que estaban bajo su administración. De tal forma que la
Administración no confundió la sociedad fiduciaria con los fideicomisos que
administra, toda vez que libró mandamiento de pago contra ésta pero se
refirió al NIT con el que presentó las declaraciones del impuesto predial de
los bienes fideicomitidos.
Que la demandante no puede alegar que la persona contra la que se libró el
mandamiento de pago es inexistente, porque la Resolución No. DDI 175584
de 2010 hizo clara referencia a la sociedad ALIANZA FIDUCIARIA S.A.,
aunque también hizo claridad de que se le vinculó como vocera de
patrimonios autónomos, y se cita el NIT asignado a esta para el cumplimiento
de sus obligaciones formales. Que aceptar lo contrario equivaldría a decir
que la persona que cumplió con la obligación de presentar la declaración del
impuesto predial, que es la misma contra la que se libró el mandamiento de
pago, es inexistente.
También dijo que en la Resolución DDI 175584 se identificaron los bienes
que originaron el cobro del impuesto predial, con la dirección, el número de
matrícula inmobiliaria, sticker y chip, de tal forma que la fiduciaria sabía de
qué predios se exigía el pago del tributo y a qué fideicomisos pertenecían.
Que, además, la misma fiduciaria presentó sin pago las declaraciones del
impuesto predial, razón por la que sabía que el fisco en cualquier momento le
exigiría coactivamente las sumas debidas por dichos predios.
Resaltó que los títulos con base en los que se libró el mandamiento de pago
por el impuesto predial de los bienes relacionados en la Resolución No. DDI
175584 corresponden a las liquidaciones privadas del impuesto predial
presentadas por la sociedad con el NIT 830.053.812-2, contra la que se libró
el mandamiento de pago en los términos del parágrafo del artículo 6 del
Acuerdo 105 de 2003.
Que, por lo anterior, la sociedad demandante no podía pretender evadir la
obligación de responder con los bienes fideicomitidos por el pago del
impuesto predial de los bienes cuya administración le fue confiada, con el
argumento de que no conocía qué fideicomisos eran deudores del tributo,
cuando le fue indicado claramente por qué bienes se le había exigido el pago
y cuando la misma fiduciaria presentó sin pago las liquidaciones del impuesto
predial de dichos bienes.
2.4. EL RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante apeló.
Dijo que si bien compartía los argumentos expuestos por el Tribunal, en
cuanto a que era viable librar mandamientos de pago por las sumas
adeudadas por los patrimonios autónomos, para que dichas obligaciones
fueran pagadas hasta la concurrencia de los recursos administrados, y que
compartían que proceder de esa manera no implicaba desconocer la división
patrimonial existente entre la fiduciaria y los bienes fideicomitidos, se
oponían a la decisión en cuanto a la efectiva determinación del
contribuyente, o responsable, calificado como ALIANZA FIDUCIARIA S.A.
como vocera de patrimonios autónomos, pues el contribuyente del impuesto
es, en cada caso, un patrimonio autónomo individual, con una contabilidad
independiente, con unos órganos de administración y unas condiciones
particulares que los diferencian de los demás. Que así puede determinarse
del artículo 102 del E.T. y del artículo 6 del Acuerdo 105 de 2003.
Que, en consecuencia, el mandamiento de pago debía proferirse contra
ALIANZA FIDUCIARIA S.A. como vocera y administradora del fideicomiso
XXX, NIT 830.053.812-2, nuevamente individualizando el patrimonio
autónomo.
Que es así como todo fideicomiso tiene un acto constitutivo en virtud del que
el Patrimonio Autónomo que nace con el contrato de fiducia mercantil lo
individualiza y lo convierte como lo señala el numeral 4.2. del Título V del
Capítulo Primero de la Circular Externa No. 046 de 2008.
Que, por lo anterior, las actuaciones encaminadas al cobro de una obligación
de determinado fideicomiso deben realizarse a la sociedad fiduciaria en su
calidad de administradora o vocera del fideicomiso en cuestión, de manera
particular, individual y concreta, y no como lo hizo la Administración, que de
ninguna manera individualiza al patrimonio autónomo sujeto de la obligación
pretendida ni hace clara, expresa ni exigible la obligación.
Por todo lo anterior, pidió que se revocara la decisión de primera instancia y
que, en su lugar, se ordenara a la demandada la singularización e
individualización del contribuyente o responsable de la obligación tributaria
en los patrimonios autónomos.
2.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante no alegó de conclusión.
La Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá sostuvo que ALIANZA
FIDUCIARIA S.A., como titular del patrimonio autónomo tenía la
responsabilidad no sólo de presentar la declaración del impuesto predial,
sino de realizar el pago del tributo con el producto de la administración del
bien que se le ha entregado.
Reiteró que se debe declarar la caducidad de la acción, toda vez que la
demanda fue interpuesta por fuera de los cuatro meses que otorga el
numeral 2 del artículo 136 del C.C.A.
Finalmente, pidió que se confirmara la decisión de primera instancia.
2.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Solicitó confirmar la decisión de la primera instancia.
Señaló que el Tribunal debió declararse inhibido para estudiar la nulidad del
mandamiento de pago, toda vez que, conforme con el artículo 835 del E.T.
ese no es un acto demandable ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Dijo que la demanda confunde el mandamiento de pago con el título
ejecutivo. Citó el artículo 828 del E.T. para precisar que las liquidaciones
privadas prestan mérito ejecutivo y constituyen la razón de ser del
mandamiento de pago emitido en este caso.
Adujo que no es de recibo que la sociedad demandante pretenda que como
el mandamiento de pago no individualiza al patrimonio autónomo, entonces
no constituye título ejecutivo. Que, en este caso, es claro que los títulos
ejecutivos son las liquidaciones privadas en las que la demandante
individualizó los patrimonios autónomos y declaró el valor a pagar por cada
inmueble.
Que, en consecuencia, no proceden los cargos de apelación que persiguen
que se revoque la sentencia y se disponga que dentro del proceso de cobro
coactivo, la Administración debe singularizar e individualizar de manera clara
al contribuyente o responsable de la obligación tributaria en los patrimonios
autónomos.
Por lo anterior, pidió que se confirmara la decisión de la primera instancia.
3. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si son nulas las
Resoluciones No. DDI 185004 del 9 de agosto de 2010 y DDI 195233 del 7
de octubre de 2010 (que confirmó a la anterior), por medio de las que la
Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Oficina de Cobro de la
Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá declaró no probada la excepción
de falta de título ejecutivo propuesta por la ALIANZA FIDUCIARIA S.A. contra
el mandamiento de pago librado mediante Resolución No. DDI 175584 del 8
de junio de 2010 y ordenó continuar con la ejecución.
3.1. Asunto preliminar: de la caducidad de la acción.
El Distrito Capital presentó la excepción de caducidad de la acción, con
fundamento en que la notificación personal de la Resolución No. DDI 195233
del 7 de octubre de 2010, proferida por la Oficina de Cobro de la
Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección de Impuestos de
Bogotá, con la que se resolvió el recurso de apelación presentado contra la
Resolución No. DDI 185004 del 9 de agosto de 2010, se efectuó el 15 de
octubre de 2010.
Que, en consecuencia, el término para presentar la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho vencía el 15 de febrero y la demanda fue
presentada el 18 de febrero de 2011.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984,
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de
cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación,
notificación, comunicación o ejecución, según el caso. Eso significa que una
vez se cumple el término de caducidad se cierra la posibilidad de demandar
el acto administrativo particular ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
También vale decir que los términos de caducidad no son plazos que el
legislador estableció de manera caprichosa para restringir el acceso a la
administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de
caducidad existen razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la
seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los
particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica,
porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden
los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado
situaciones jurídicas de carácter particular. Y, en cuanto a la garantía de los
derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, porque
los actos administrativos que definen situaciones, reconocen o niegan
derechos a los particulares no pueden cuestionarse indefinidamente en sede
administrativa o jurisdiccional.
Ahora bien, en el sub examine, la resolución que resolvió el recurso de
apelación fue notificada el 15 de octubre de 2010, por tanto, a partir del 16 de
octubre de 2010 comenzaba a correr el término de caducidad de la acción. Y
se cumplió el 16 de febrero de 2011.
De acuerdo con el sello de radicación que aparece en el folio 3 del
expediente, la demanda fue recibida en el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el 15 de febrero de 2011, por tanto, no operó la caducidad de
la acción.
No prospera la excepción propuesta por la demandada.
3.2. Delimitación de la litis
Sea lo primero precisar que de la lectura de los actos y memoriales que
conforman la actuación administrativa ahora cuestionada, la Sala advierte
que el demandante, en realidad, no alegó la excepción de falta de título
ejecutivo contra el mandamiento de pago. Fue la Administración la que
decidió subsumir el alegato de la demandante en esa excepción y, en tal
sentido, fue resuelta por el Tribunal en la sentencia apelada.
De hecho, como se puede apreciar en la demanda, las causales de nulidad
que propuso la demandante se orientan a probar que los actos demandados
son nulos por: (i) violación del derecho de defensa y (ii) por la falta de
aplicación, al caso concreto, de la normativa nacional y distrital que regula la
separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del
resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros
negocios fiduciarios.
En esa medida, el problema jurídico de la controversia judicial no debió
limitarse a establecer si se configuró la excepción de falta de título ejecutivo
por la presunta falta de claridad que tendrían los títulos ejecutivos objeto de
cobro, por el hecho de que en algunos títulos se citó el nombre de la
fiduciaria y el fideicomiso afectado, pero identificando el fideicomiso con el
NIT de la fiduciaria, y, en otros, solo se citó el nombre de la fiduciaria con su
correspondiente NIT.
El verdadero problema jurídico tenía que abarcar si se violó el derecho de
defensa de la demandante y el principio de separación patrimonial, como se
alegó en la demanda.
La demandante, según su alegato, siempre ha pretendido que no se haga
efectivo el cobro coactivo del impuesto predial de ciertos bienes, afectos a
patrimonios autónomos por ella administrados, y contra los propios bienes de
la sociedad fiduciaria.
El Distrito Capital [demandada], por su parte, parece no cuestionar el alegato
de la demandante. Más bien, parece coincidir con esta en que las fiduciarias
no pueden responder, contra su propio peculio, por el pago del impuesto
predial que se cause por inmuebles afectos a la fiducia mercantil. De hecho,
en la contestación de la demanda advirtió que en uno de los actos
administrativos demandados, concretamente, en la Resolución DDI-195233
del 7 de octubre del 2010, se dijo, textualmente, que “…no se proferirán
medidas cautelares en contra de los bienes propios y cuentas bancarias de
la Fiduciaria, sino en contra de los bienes que conforman los patrimonios
autónomos…”.
En consecuencia, la Sala considera pertinente resolver las causales de
nulidad propuestas en la demanda que, como se precisó inicialmente, aluden
a probar: (i) la violación del derecho de defensa de la demandante y (ii) la
falta de aplicación, al caso concreto, de la normativa nacional y distrital que
regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio
autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que
corresponda a otros negocios fiduciarios.
Para el efecto, la Sala hará una breve reseña de la normativa nacional y
distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos del
resto del activo de las sociedades fiduciarias, y luego, analizará los hechos
del caso concreto a efectos de verificar si se configuran o no las causales de
nulidad propuestas.
3.2.1. De la normativa nacional y distrital que regula la separación patrimonial de los bienes fideicomitidos [patrimonio autónomo] del resto del activo de las sociedades fiduciarias y del que corresponda a otros negocios fiduciarios. Reiteración de jurisprudencia4.
3.1.1.1. Separación patrimonial de los bienes fideicomitidos. La normativa nacional.
La Sala empieza por reiterar5 que no es procedente confundir las
obligaciones tributarias que tiene el fideicomitente, con las que pueda
contraer el fiduciario, como consecuencia de la realización de hechos
generadores de una obligación tributaria, pues las normas mercantiles son
claras en establecer la diferencia entre los patrimonios del fideicomitente, de
la fiduciaria y del fideicomiso6.
Así se precisó en la sentencia del 21 de agosto de 20147:
1. Naturaleza jurídica de los patrimonios autónomos
3.1.- Para hablar de patrimonios autónomos necesariamente hay que referirse al contrato de fiducia mercantil, ya que es en virtud de dicho negocio jurídico que los patrimonios existen y desarrollan las actividades para las que fueron constituidos.
4 En el mismo sentido ver: sentencia del (…) dictada en el expediente No. 19972. Demandante Alianza Fiduciaria S.A. contra Secretaría de Hacienda Distrital. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.5 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014). Referencia: NULIDAD. Radicación: 85001-23-31-000-2011-00020-02 (19248). Demandante: CLARA LEAL TORRES. Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL.
6 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 2009, Consejero ponente: William Giraldo Giraldo, Radicación número: 25000-23-27-000-2004-01343-01(16510).7 idem
De conformidad con el artículo 1226 del Código de Comercio, el contrato de fiducia mercantil es “un negocio jurídico en virtud del cual una persona llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario”.
Por definición expresa del legislador, la fiducia mercantil supone una transferencia de bienes por parte de un constituyente para que con estos se cumpla una finalidad específica y previamente determinada.
Ese conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se denomina patrimonio autónomo, pues los bienes i) salen real y jurídicamente del patrimonio del fideicomitente –titular del dominio-, ii) no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, sino que sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida y, iii) están afectos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo, tal como lo disponen los artículos 1226 a 1244 del Código de Comercio.
3.2.- Igualmente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 146 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los bienes fideicomitidos se deben separar del resto del activo de una fiduciaria8, con el fin de que ese patrimonio autónomo no se confunda con el del fiduciario, ni con otros patrimonios igualmente constituidos.
En consecuencia, tampoco es posible confundir las obligaciones tributarias que tiene el fideicomitente, con las que pueda contraer el fiduciario, como consecuencia de la realización de hechos generadores de una obligación tributaria, pues las normas mercantiles son claras en establecer la diferencia entre los patrimonios del fideicomitente, de la fiduciaria y del fideicomiso9.
En la sentencia del 8 de mayo de 201410, también se dijo:
8 Artículo 146, numeral 7, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: “Separación Patrimonial de los fondos recibidos en fideicomiso. Toda sociedad fiduciaria que reciba fondos en fideicomiso deberá mantenerlos separados del resto de activos de la entidad”. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 2009, Consejero ponente: William Giraldo Giraldo, Radicación número: 25000-23-27-000-2004-01343-01(16510).10 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C., 8 de mayo de dos mil catorce (2014). Radicación: 250002327000200700210 01 (19913). Actor: FIDUCIARIA DE OCCIDENTE S.A. (NIT. 800143157-3). Demandado: DISTRITO CAPITAL. Impuesto predial – años gravables 1999, 2000 y 2001
Con fundamento en la anterior norma [se refiere al artículo 1226 del C.Co], la Sala11
ha precisado que una vez el fiduciante transfiere los bienes al fiduciario, se forma con ellos un patrimonio autónomo, separado del resto de activos de la entidad y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios. Este patrimonio autónomo está afecto a la finalidad para la cual fue creado12 y no forma parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario, de manera que los bienes fideicomitidos sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida13, es decir, que la fiducia tiene como deuda la finalidad para la cual fue creada.
La exigencia de la separación de los «bienes fideicomitidos» del resto del activo de una Fiduciaria14, busca que ese patrimonio no se confunda con el del fiduciario ni con otros patrimonios igualmente constituidos, por ello se constituye como patrimonio autónomo y contablemente debe ser reflejado de manera trasparente su registro como bienes propios del fideicomiso15.
Así pues, una vez constituida la fiducia surge un patrimonio autónomo únicamente afecto al cumplimiento de las obligaciones que sean contraídas para desarrollar la finalidad para la cual fue creado. Aunque el patrimonio autónomo sea administrado por la sociedad fiduciaria es independiente de su patrimonio y de los demás negocios fiduciarios, además, los bienes que lo constituyen dejan de ser parte del patrimonio del fiduciante, pues se escinden de él.
3.1.1.2. El impuesto predial en la normativa del Distrito. Responsabilidad de las Sociedades Fiduciarias.
El impuesto predial unificado está regulado en la Ley 44 de 1990, como un
impuesto del orden municipal que fusionó varios tributos 16 y que grava la
11 Sentencia del 5 de febrero de 2009, Exp. 16261, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia12 Artículo 1233 C.Co. 13 Artículo 1227 C.Co.14 Cfr. Artículo 146 numeral 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: “Separación Patrimonial de los fondos recibidos en fideicomiso. Toda sociedad fiduciaria que reciba fondos en fideicomiso
deberá mantenerlos separados del resto de activos de la entidad”.
15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 7 de mayo de 2008. C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.
16 El impuesto predial unificado reúne los siguientes tributos: (i) el impuesto predial adoptado por el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) y demás normas complementarias; (ii) el impuesto de parques y arborización, regulado por el Código de Régimen Municipal; (iii) el impuesto de estratificación económica de la Ley 9 de 1989 y (iv) la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989.
propiedad o posesión de un inmueble en áreas urbanas, rurales o
suburbanas17.
El Decreto Distrital 807 de 199318 establece que la declaración del impuesto
predial unificado es anual y debe presentarse en los formularios oficiales con
el lleno de los requisitos legales, en los lugares y dentro de los plazos, que
para el efecto señale la autoridad distrital19.
Respecto de los obligados a presentar la declaración del impuesto predial, el
artículo 25 del Decreto Distrital 807 de 1993, [vigente para la época de los
hechos] disponía lo siguiente:
Los propietarios, poseedores o usufructuarios de predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogota, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo periodo, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio.
En el caso de predios que pertenezcan a varias personas, la presentación de la declaración por una de ellas, libera de dicha obligación a las demás, independientemente de la responsabilidad de cada una por el impuesto, intereses y sanciones, en proporción a la cuota parte o derecho que tengan en la propiedad.20
17 El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 prevé que son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. 18 “Por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones”.19 D.807/93, art. 12 #1, 13 y 16.20 Esta norma fue modificada por el artículo 15 del Acuerdo 469 de 2011, que establece: ARTÍCULO 15°. Obligados a presentar declaración del impuesto predial unificado. Los propietarios, poseedores, usufructuarios, así como los tenedores de bienes públicos entregados en concesión, ubicados en la jurisdicción de Bogotá Distrito Capital, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo período, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio, sin perjuicio de las exenciones y exclusiones contenidas en las normas vigentes.(…). Cuando se trate de predios vinculados y/o constitutivos de un patrimonio autónomo, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, los fideicomitentes y/o beneficiarios del respectivo patrimonio, en su calidad de sujetos pasivos. (Negrillas fuera de texto). Este artículo fue modificado en virtud de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, que señala: Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. (Negrillas fuera de texto).
Tratándose de los patrimonios autónomos, habida cuenta de que carecen de
personería jurídica, el artículo 11-1 del Decreto Distrital 807 de 1993 21,
adicionado por el artículo 6 del Decreto 401 de 1999, dispuso lo siguiente:
Artículo 6º.- Cumplimiento de las Obligaciones de los Patrimonios Autónomos. Adicionase el Decreto 807 de 1993 con el siguiente artículo:
Artículo 11-1º.- Cumplimiento de las Obligaciones de los Patrimonios Autónomos. En el caso de los fondos comunes, fondos de valores o patrimonios autónomos, se entenderá cumplido el deber de presentar las declaraciones tributarias, cuando la declaración se haya efectuado por el fondo, o patrimonio autónomo, o por las sociedades que los administre.
Con relación a cada uno de los patrimonios autónomos bajo su responsabilidad, los fiduciarios están obligados a cumplir las obligaciones formales señaladas en las normas legales para los contribuyentes, los retenedores y los responsables, según sea el caso. Para tal efecto, se identificarán de forma global todos los fideicomisos que administre, con un NIT diferente al de la sociedad fiduciaria.
Las sociedades fiduciarias presentarán una sola declaración por todos los patrimonios autónomos. La sociedad fiduciaria tendrá a disposición de la Dirección Distrital de Impuestos, para cuando esta lo solicite, una desagregación de los factores de la declaración atribuible a cada patrimonio autónomo.
Los fiduciarios son responsables por las sanciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones formales a cargo de los patrimonios autónomos, así como de la sanción por corrección aritmética y de cualquier otra sanción relacionada con dichas declaraciones.
Con cargo a los recursos del fideicomiso, los fiduciarios deberán atender el pago de los impuestos distritales que se generen como resultado de las operaciones del mismo, así como de sus correspondientes intereses moratorios y de la actualización por inflación, cuando sean procedentes.
21 Norma adicionada por el art. 6° del Decreto 401 de 1999
Cuando los recursos del fideicomiso sean insuficientes, los beneficiarios responderán solidariamente por tales impuestos, retenciones y sanciones”. (Negrillas y subrayas fuera de texto)
La Sala22 ha precisado que de la norma transcrita se establecen las
obligaciones formales tributarias a cargo de las fiduciarias y la forma de
cumplir la obligación sustancial de pago de los tributos administrados por el
Distrito Capital, así:
Presentación de las declaraciones tributarias correspondientes respecto de
cada uno de los patrimonios autónomos23.
Pago de las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones
formales, que es responsabilidad directa y exclusiva de la fiduciaria.
Pago de los impuestos distritales con «cargo a los recursos del fideicomiso»
y, en caso de que estos «sean insuficientes», responderán solidariamente
los «beneficiarios» por tales impuestos, retenciones y sanciones.
En esas condiciones, la Sala advierte que las sociedades fiduciarias tienen
reguladas expresamente en el artículo 11-1 del Decreto 807 de 1993, las
22 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C., 8 de mayo de dos mil catorce (2014). Radicación: 250002327000200700210 01 (19913). Actor: FIDUCIARIA DE OCCIDENTE S.A. (NIT. 800143157-3). Demandado: DISTRITO CAPITAL. Impuesto predial – años gravables 1999, 2000 y 2001.23 Aunque la norma transcrita señala que debe presentarse una sola declaración por todos los patrimonios autónomos, se ha entendido que esta obligación para el caso del impuesto predial debe concordarse con el artículo 25 del Decreto 807 de 1993, que establece: «Artículo 25º Obligados a presentar Declaración de Impuesto Predial Unificado. A partir del 1 de enero de 1994, los propietarios o poseedores de predios ubicados en la jurisdicción de Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, estarán obligados a presentar anualmente y durante el respectivo período, una declaración del impuesto predial unificado por cada predio». La Administración Distrital en el Concepto 824 del 10 de noviembre de 1999, indicó lo siguiente: «Como podemos observar en el impuesto Predial Unificado la obligación de declarar y pagar el tributo recae en los propietarios, poseedores y usufructuarios de predios ubicados en jurisdicción de Santa Fe de Bogotá, D.C., de la misma forma la obligación tributaria debe ser cumplida por cada predio existente de manera independiente. Ahora bien, si debe ser declarado cada predio de manera independiente mal podría pensarse en cumplimiento de la disposición prevista en el artículo11-1 del Decreto 807 de 1993, de “presentar una sola declaración por todos los patrimonios autónomos” cuando estos correspondan a predios inmuebles, sea el caso de la titularización o en la fiducia de administración a manera de ejemplo. Ya que esta disposición imposibilitaría el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones por concepto del impuesto predial unificado ya que la característica propia del tributo así lo determina».
obligaciones tributarias a cargo, respecto de los patrimonios autónomos que
administren24. En cuanto a la obligación de pago del impuesto, si bien en
primera medida corresponde realizarlo a la fiduciaria como vocera y
administradora del patrimonio autónomo, tal obligación está condicionada a
que existan recursos en el patrimonio autónomo pues de no existir, entran a
responder los beneficiarios25, pero sin que la norma establezca solidaridad
entre la fiduciaria como vocera y administradora del patrimonio autónomo y el
beneficiario, sino subsidiariedad en la responsabilidad exclusiva del
beneficiario26.
3.1.2. Del caso concreto
3.1.2.1. Hechos probados y no controvertidos
1. Conforme consta en el certificado de existencia y Representación
Legal proferido por la Superintendencia Financiera de Colombia, la
razón social de la demandante es: ALIANZA FIDUCIARA S.A.
2. Alianza Fiduciaria S.A., presentó sin pago las declaraciones del
impuesto predial de los siguientes bienes bajo su administración:
24 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 7 de mayo de 2014, Exp. 19913 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia25 Esta conclusión no contradice la sentencia del 8 de noviembre de 2007, Exp. 15958, M.P. Dra. Ligia López Díaz, pues en esa oportunidad el asunto discutido era diferente, pues el análisis propuesto estaba encaminado a establecer si la declaración del impuesto predial presentada por el beneficiario del fideicomiso era válida, a pesar de que la fiducia ya había presentado la liquidación del impuesto.26 Como lo ha señalado la Sala: “Es procedente precisar que la Responsabilidad Solidaria hace referencia a la obligación conjunta sobre una misma prestación, aunque en materia fiscal ésta se encuentra limitada por el monto de los aportes, de modo que para cada uno de los responsables, principal o solidario, se hace exigible al tiempo la obligación sustancial y con ello nace la posibilidad de ejercer en su contra el cobro coactivo.La subsidiaria, en cambio, aunque esté previamente determinada en la ley, sólo opera de manera residual al cumplimiento de una condición, que es la que el deudor principal no pague; de forma tal que no puede iniciarse proceso de cobro coactivo contra el deudor subsidiario, sino cuando esté demostrado en la actuación que la labor de cobro en contra del deudor principal ha sido fallida”. Sentencia del 31 de julio del 2009, exp. 17103, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.
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3. El 8 de junio de 2010, el Jefe (E) de la Oficina de Cobro de la
Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de
Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá libró el Mandamiento de
Pago No. 2010EE-310282 en contra de FIDUCIARIA ALIANZA S.A.
VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS, identificada con NIT
830.053.812, en el que cobran las siguientes sumas por concepto del
impuesto predial unificado y sanciones:
CHIPMATRIC
VIG STICKERFECHA SALDO SALDO
INMOB STICKER IMPUESTO SANCIÓN
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AAA0153YXBR 1474345 2005 2,277E+13 23/06/2005 9.000 0
AAA0153YXBR 1474345 2006 2,327E+13 07/07/2006 18.000 0
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AAA0153YXBR 1474345 2008 1,61706E+12 08/07/2008 24.000 0
AAA0153YXBR 1474345 2009 2,327E+13 30/06/2009 26.000 0
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AAA0168CHRU 40380110 2005 2,3242E+13 08/07/2005 211.000 0
AAA0168CHRU 40380110 2006 2,327E+13 07/07/2006 1.438.000 0
AAA0168CHRU 40380110 2007 2,327E+13 06/07/2007 1.510.000 0
AAA0142LFOM 1117007 2005 2,3242E+13 08/07/2005 881.000 0
AAA0142LFOM 1117007 2006 2,327E+13 07/07/2006 648.000 0
AAA0142LFOM 1117007 2007 2,327E+13 06/07/2007 687.000 0
AAA0142LFOM 1117007 2008 1,61706E+12 08/07/2008 718.000 0
AAA0142LFOM 1117007 2009 2,327E+13 30/06/2009 753.000 0
AAA0074RMOE 1446080 2005 2,327E+13 08/07/2005 23.743.000 0
AAA0168CHEA 40380111 2005 2,3242E+13 08/07/2005 123.000 0
AAA0168CHEA 40380111 2006 2,327E+13 07/07/2006 837.000 0
AAA0168CHEA 40380111 2007 2,327E+13 06/07/2007 867.000 0
AAA0143AWUZ 87428 2005 2,3242E+13 08/07/2005 1.153.000 0
AAA0143AWUZ 87428 2006 2,327E+13 07/07/2006 375.000 0
AAA0143AWUZ 87428 2007 2,327E+13 06/07/2007 390.000 0
AAA0143AWUZ 87428 2008 1,6176E+12 08/07/2008 396.000 0
AAA0143AWUZ 87428 2009 2,327E+13 30/06/2009 217.000 0
El referido mandamiento de pago fue librado en los siguientes
términos27:
ARTÍCULO PRIMERO.- Librar mandamiento de pago a favor del Distrito Capital y a cargo de FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS
27 Folios 39 y 40 c.p.
identificada con NIT 860.531.315.3 por la suma de MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS MCTE ($1.251.327.000) valor correspondiente al impuesto predial unificado, sanciones y actualización de las sanciones de las vigencias señaladas en el párrafo primero de la parte considerativa de esta providencia más los intereses de mora respectivos y las costas que se causen hasta su pago total de las obligaciones fiscales insolutas.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Decretar el embargo y secuestro de los bienes muebles o inmuebles, salarios, sumas de dinero que tenga o llegare a tener depositadas en cuentas de ahorro o corriente, certificados de depósito, títulos representativos de valores y demás valores de que sea titular o beneficiario el deudor, depositados en establecimientos bancarios, crediticios, financieros, compañías de seguros o similares, en cualquiera de sus oficinas o agencias en todo el país. Así mismo, decretar el embargo sobre los remanentes que pudieran existir ante autoridades judiciales y/o administrativas. El valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble de la deuda más sus intereses.
ARTÍCULO TERCERO. Notificar a la sociedad FIDUCIARIA ALIANZA S.A. VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS identificada con NIT. 830.053.812, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 140, 6, 7,8 y 9 del Decreto Distrital No. 807 de 1993 y el artículo 826 del E.T.N…”
El 16 de junio de 2010, el apoderado de ALIANZA FIDUCIARIA S.A.
se notificó personalmente de la Resolución DDI 175584.
El 8 de julio de 2010, la actora propuso la excepción que denominó de
“carácter constitucional”, y que la sustentó con varios argumentos que
tituló, así: (i) “INEXISTENCIA DE UNIDAD PATRIMONIAL DE FIDUCIARIA
ALIANZA S.A. VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS IDENTIFICADA CON
EL NIT. 830.053.812.”, (ii) LA UNIDAD DEL NIT NO IMPLICA LA UNIDAD
PATRIMONIAL”, (III) “INAPLICACIÓN DE LAS NORMAS QUE REGULAN DE
MANERA ESPECÍFICA EL TEMA”, Y, (IV) CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN
FORMAL POR PARTE DE ALIANZA FIDUCIARIA S.A.” El contenido de cada
acápite es similar al propuesto en la demanda28.
28 Folios 55 a 59 c.p.
El 9 de julio de 2010, la demandante presentó las excepciones de falta
de competencia y de improcedencia del mandamiento de pago por
tramitarse una acción de extinción de dominio. La solicitud fue
presentada en los siguientes términos:
“Por todo lo anteriormente expuesto, solicito se declare la terminación del proceso de cobro coactivo y consecuentemente se revoque la medida cautelar ordenada mediante la DDI-175584 de 2010, dictada dentro del proceso 2010EE-310282, dictada contra ALIANZA FIDUCIARIA S.A. por la mora en el pago de los impuestos prediales de las vigencias 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009, sobre el lote de terreno ubicado en la Carrera 68 No. 24B – 31 de ciudad salitre de la ciudad de Bogotá, identificado con el Chip AAA0076SWHK y matrícula inmobiliaria 50C-1318154, toda vez que al mismo le es aplicable el artículo 9 de la Ley 785 de 2002, por encontrarse incurso en una acción de Extinción del Derecho de Dominio.”29
El 9 de agosto de 2009, mediante Auto 001, la Oficina de Cobro de la
Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de
Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá modificó el mandamiento de
pago No. DDI175584, para excluir al inmueble con chip
AAA0076SWHK y matrícula inmobiliaria 131815430.
Tanto el mandamiento de pago, como el Auto 001 fueron dirigidos
contra FIDUCIARIA ALIANZA S.A. COMO VOCERA DE
PATRIMONIOS AUTÓNOMOS, identificada con NIT. 830.053.812.
En el mandamiento de pago, además, se identificaron los predios de
manera estandarizada, como se indica a continuación. Se transcribe
un cuadro, a título de ejemplo:
DIRECCIÓN PREDIO CHIP MATRÍCULA INMOBILIARIA
VIGENCIA
CL 79 76 42 GJ 69 AAA0153YXCX 1474346 2005
29 Folios 75 a 79 c.a.30 Folios 72 a 74 c.a.
También se advierte que al proceso se aportaron los estados de
cuenta detallados de los predios31.
En la misma fecha (9 de agosto de 2010), el Distrito Capital mediante
la Resolución No. DDI-185004 interpretó que la demandante propuso
la excepción de falta de título ejecutivo, y en ese contexto, resolvió el
alegato de la ahora demandante, en sentido desfavorable. El
contenido de ese acto se defendió en similares términos a los
propuestos en la contestación de la demanda32.
Mediante escrito del 24 de septiembre de 2010, la actora interpuso el
recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo33.
Por medio de la Resolución No. DDI 195233 del 7 de octubre de 2010,
el Distrito Capital confirmó el acto recurrido34.
3.1.2.2. De la causal de nulidad por violación al derecho de defensa y del principio de separación patrimonial entre los patrimonios autónomos y la sociedad que los administra35.
Son dos los problemas jurídicos a resolver. El primero atañe a decidir si se le
vulneró el derecho de defensa a la demandante: (i) por el hecho de que el
mandamiento de pago se dirigió a FIDUCIARIA ALIANZA S.A. COMO
VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS, identificada con el NIT 31 Folios 167 a 213 c.a.32 Folios 41 a 47 c.p.33 Folios 12 a 18 c.a.34 Folios 48 a 54 c.p.35 En el mismo sentido ver: sentencia del 10 de febrero de 2016, dictada en el expediente No. 19972. Demandante Alianza Fiduciaria S.A. contra Secretaría de Hacienda Distrital. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
830.053.812, pues en el certificado de existencia y representación legal
figura como ALIANZA FIDUCIARIA S.A. y, (ii), porque el Distrito Capital
omitió especificar en el mandamiento de pago, cada uno de los fideicomisos
a los que están afectos los bienes objeto de cobro del impuesto predial.
De otra parte, habida cuenta de que para la demandante no están claras las
obligaciones que pretende cobrar el Distrito Capital contra los bienes de la
sociedad fiduciaria, como segundo problema jurídico le corresponde a la Sala
analizar si se vulneró el principio de separación patrimonial de los bienes
afectos a los patrimonios autónomos de los bienes de la sociedad que los
administra.
La Sala considera que no está configurada ninguna causal de nulidad,
porque no toda irregularidad en la precisa identificación del contribuyente
representa una violación al derecho de defensa.
Es cierto que, conforme con los hechos que aparecen probados en el
expediente, en el mandamiento de pago, el Distrito Capital invirtió el nombre
de la fiduciaria, pues lo dirigió a FIDUCIARIA ALIANZA S.A. cuando debió
dirigirlo a ALIANZA FIDUCIARIA S.A. No obstante, esta circunstancia no le
impidió a ALIANZA FIDUCIARIA S.A. notificarse personalmente del
mandamiento de pago y, por eso, pudo oponerse. En consecuencia, no se
aprecia en qué medida se le ha vulnerado el derecho de defensa.
La Sala considera que no está configurada ninguna causal de nulidad, por
las siguientes razones:
No está probada la violación al derecho de defensa, pues, conforme con los
hechos que aparecen probados en el expediente, independientemente de
que el mandamiento de pago se haya dirigido a FIDUCIARIA ALIANZA S.A.
COMO VOCERA DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS, identificada con el NIT
830.053.812, ALIANZA FIDUCIARIA S.A. se notificó personalmente del
mandamiento de pago y, por eso, pudo oponerse al mismo.
Además, el hecho que fundamenta el cargo de vulneración del derecho de
defensa no justifica el incumplimiento en el que incurrió la demandante, pues
ese hecho no era obstáculo para adelantar los trámites necesarios para
pagar el impuesto predial de los bienes por esta administrados. A pesar de
que alega que presentó las declaraciones sin pago porque no contaba con
los recursos para pagar el impuesto, no acredita prueba sobre su dicho.
Ahora bien, sobre la supuesta obligación que tenía el Distrito Capital de
especificar en el mandamiento de pago los fideicomisos a los que
correspondían los bienes objeto del impuesto predial, se advierte que la
demandante no cita ninguna norma en la que se regule esa obligación. Y no
es necesario que así se prevea en la ley, pues la obligación clara, expresa y
actualmente exigible debe constar en los actos que prestan mérito ejecutivo.
Para el caso concreto, las liquidaciones privadas del impuesto predial, que
presentó la propia fiduciaria son los actos jurídicos que prestan mérito
ejecutivo.
Como se puede apreciar en los hechos del caso, el mandamiento de pago
identificó al sujeto responsable, describió los bienes objeto del impuesto
predial y liquidó el impuesto predial y las sanciones correspondientes.
Como se precisó en el acápite referido a la responsabilidad de las
sociedades fiduciarias, en materia del impuesto predial, éstas responden con
su propio peculio por el incumplimiento de la obligación de declarar. Y como
en su calidad de administradoras de los patrimonios autónomos los
representan, las fiduciarias tienen que hacer las gestiones necesarias para
pagar el impuesto predial contra los recursos derivados del propio patrimonio
autónomo.
En ese entendido, las liquidaciones provisionales bien podían formularse
contra ALIANZA FIDUCIARIA S.A. COMO VOCERA DE PATRIMONIOS
AUTÓNOMOS o como ALIANZA FIDUCIARIA S.A., a secas, esto es, sin
necesariamente aludir a esa vocería, pero en el entendido natural de que
obra en esa condición.
Para la Sala, el hecho de que se identifique de una o de otra forma a la
misma empresa no le vulnera el derecho de defensa, ni le resta claridad al
título el hecho de que se hubiera invertido el nombre, pues, se reitera, que si
el acto administrativo contiene obligaciones tributarias que, en el estricto
sentido de la ley, deben ser atendidas por la fiduciaria, esta sabe
perfectamente que unas son obligaciones con cargo a los patrimonios
autónomos [el impuesto] y otras con cargo a su propio patrimonio
[sanciones]. Por lo mismo, ALIANZA FIDUCIARA S.A. bien pudo controvertir,
en sede administrativa y judicial, el acto administrativo, ora en defensa
propia, respecto de las obligaciones que le son directamente imputables, ora
por las que tendría que responder en defensa de los patrimonios autónomos,
respecto de las obligaciones que, en calidad de administrador, está en el
deber de atender, pero que se cumplen con cargo a los recursos de los
patrimonios autónomos.
Es un hecho no controvertido que las liquidaciones provisionales se
encuentran en firme y, por lo mismo, son actos plenamente ejecutables.
ALIANZA FIDUCIARIA S.A. no contradijo la validez de esos títulos por medio
de la respectiva actuación judicial.
Ahora bien, el mandamiento de pago es el instrumento del que se vale la
administración para ejecutar los títulos ejecutivos. La demandante alegó la
falta de claridad en el mandamiento de pago pues, a su juicio, de ese acto no
queda claro si se pretende ejecutar a la propia fiduciaria o a los patrimonios
autónomos.
Analizado el mandamiento de pago que libró el Distrito Capital para cobrar el
impuesto predial, se advierte que señala como responsable a ALIANZA
FIDUCIARIA S.A. como vocera de los patrimonios autónomos. En ese
contexto, no se advierte que el Distrito Capital pretenda ejecutar a la
sociedad fiduciaria contra su propio peculio por las obligaciones de los
patrimonios autónomos.
En todo caso, la Sala considera pertinente aclarar que el Distrito Capital solo
puede decretar medidas cautelares contra los bienes de la propia fiduciaria,
pero eso sí, para cobrar sanciones por extemporaneidad, exclusivamente. No
es admisible decir que la fiduciaria es solidariamente responsable por el pago
del impuesto predial, como lo argumentó el demandado, pues, el Decreto
Distrital 807 de 1997 dispone la responsabilidad subsidiaria, pero a cargo del
beneficiario del fideicomiso.
No obstante ese equivocado entendimiento del demandado, para la Sala no
es pertinente anular los actos administrativos demandados, pues del
mandamiento de pago no es dable inferir la supuesta violación del principio
de separación patrimonial, que adujo la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase.
Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIAPresidente de la Sala
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZAclaro voto
