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XIV Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Educación Superior y Desarrollo Sustentable
Desigualdad Laboral de Mujeres Docentes
Mesa Temática: Género y Organizaciones
Modalidad: Temática.
Autor(es): Mario Gutiérrez Reyes
Mayela Legaspi Lozano
Escuela Normal Rural “Justo Sierra Méndez”
Emilio Rangel No. 208, Delegación José María Morelos y Pavón, Aguascalientes,
524492052534 y 524491552590
Guanajuato, Gto.
8 al 11 de noviembre de 2016
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Desigualdad Laboral de Mujeres Docentes
Resumen En esta ponencia se plantea una mirada a la escuela normal como organización compleja, a consecuencia de los efectos que provoca integrar el tema de desigualdad laboral en la agenda e implementación de la política laboral, a partir de la problematización y las decisiones de actores, sean éstos autoridades educativas de nivel federal o estatal, y por dirigentes sindicales, en un contexto de cultura institucional que propicia menores oportunidades para las mujeres en contraste con los dividendos laborales que reciben los hombres. Se propone abordar el tema desde el género, a través del enfoque de igualdad de oportunidades, en virtud del propósito de crear un piso de igualdad para las mujeres a través de la “eliminación de las barreras estructurales y procedimentales que las discriminan por el hecho de ser mujer” (Subiñas, 2013:42), y por la postura teórica que para el estudio organizacional desde la perspectiva de género propone Navarro (2007), sustentando que a las organizaciones se les puede abordar desde su integralidad, de forma sistémica, considerando las interrelaciones e influencias mutuas entre estructuras, prácticas, relaciones de género y, de forma especial, las creencias compartidas. Con estos elementos se propone revelar la discriminación por género, la segregación ocupacional y la discriminación salarial como elementos asociados a la desigualdad laboral en la institución educativa.
Palabras clave: Desigualdad laboral, políticas públicas y actores
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Introducción
En este trabajo se analiza la agenda e implementación de la política laboral en
la educación normal,1 desde una perspectiva sistémica, “son proceso que, tienden
a la realización concreta de los objetivos de una política pública” (Subirats,
2008:179). Con este enfoque, la política laboral, se estudia en el seno de la
organización a través de los siguientes momentos: 1) En el proceso de
conformación de una red integrada por autoridades educativas federales,
estatales, profesoras, profesores y representantes sindicales; 2) A partir de la
elaboración de un “plan de acción” que permita actualizar el estatus del problema
público de desigualdad laboral por género en el trabajo docente. Al respecto, los
conceptos de estudio son: a) salario, b) ocupaciones, y c) promociones y
prestaciones de mujeres y hombres que se dedican al trabajo docente. Se
propone revisarlos en el marco de un conjunto de decisiones y acciones, que
siguiendo a Subirats (2008), forman parte del proceso del conocimiento sobre la
fase de implementación de la política laboral.
La política laboral, si bien es igualitaria y demuestra en el papel que no hay
diferenciales salariales, y en las actividades de formación, promociones y
prestaciones se brinda las mismas oportunidades, evidencia también que las
mujeres no están en las mismas condiciones que los hombres. En el análisis es
importante descubrir, documentar y agendar que existe desigualdad laboral,
habida cuenta que la profesión docente se considera un trabajo “femenino”, el
1 Cabe destacar, que con la creación de las escuelas normales (a finales del siglo XIX), instituciones ad hoc para que las mujeres se dedicaran a la enseñanza por su “instinto y cualidades maternales” y la expansión de la educación elemental (época Porfirista) se alentó la feminización del magisterio, como un proceso, refiere López, en el cual los hombres se retiran de ciertas profesiones (educación, por ejemplo) y las mujeres las ocupan mayoritariamente.
3
salario es distinto para mujeres que para los hombres, considerando que las
necesidades de ambos no se pueden equiparar, despidos injustificados,
prestaciones que no se respetan, menor acceso para las mujeres a puestos
directivos y cargos de decisión, inviabilidad de participación en la actualización y
profesionalización por ser mamás y las tareas que esto conlleva. En esta
perspectiva, la desigualdad laboral por género, es la menor oportunidad que tienen
las mujeres respecto a la que tienen los hombres para el ejercicio del trabajo
docente en la institución escolar, a pesar del mayor esfuerzo que aplican para
alcanzar el reconocimiento social y económico que su actividad profesional
merece.
Con este análisis pretendemos documentar y evidenciar que las mujeres
docentes en la educación normal no están en las mismas condiciones y posición
que los hombres, no porque las políticas, programas y acuerdos establezcan trato
diferenciado hacia ellas, sino porque la visión del trabajo que predomina es
masculina, si a la organización se le observa desde la perspectiva de género, se
puede encontrar que la esfera doméstica se trasladó al trabajo docente con
recarga de actividades, ocupaciones, el salario que no alcanza y las posibilidades
de profesionalización que se abandonan a cuenta de la atención de los hijos y
otros miembros de la familia.
Finalmente, se trata de documentar una realidad desigual en el trabajo para
las mujeres respecto a las condiciones con que cuentan los hombres. Para
Degante y Rigel (2015), “la profesión docente tiene características que le dotan de
condiciones laborales que no se comparten con otras profesiones”. No se puede
4
hablar de un mercado laboral de docentes sino de factores que influyen en la
formación, ingreso, salario, promoción y permanencia de los trabajadores de la
educación. Sin embargo, el contexto organizacional se rige por relaciones de
poder y de subordinación socialmente cimentadas que han generado roles
sexuales diferenciados y la asignación de tareas distintas para mujeres y hombres.
Por tanto, se plantea como objetivo analizar la agenda y la fase de implementación
de la política laboral, así como las decisiones de los actores en el aspecto laboral
de mujeres y hombres desde una perspectiva organizacional.
El trabajo docente en la organización escolar
En México, se ha integrado a las mujeres en la profesión docente como
trabajadoras de la educación con derechos laborales,2 con el auspicio del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y la contratación por
parte de instancias de autoridad oficial mediante procesos de evaluación, las
mujeres participan de una actividad remunerada, acción que desde el punto de
vista de autoras como Facio (1999) “sigue reforzando la cultura patriarcal”3 y
alentando la feminización del magisterio, no por una posición feminista, sino
porque “ante la expansión de la educación pública, la única forma de hacer rendir
su inversión en la creación de escuelas era a través de salarios de subsistencia
destinados a las mujeres” (López, 2008:61).4
2 La situación laboral la abordaba la instancia sindical (SNTE) a través de negociaciones con la contraparte oficial (SEP), en éstas no se consideró la desigualdad histórica que las mujeres han padecido para realizar la tarea de educar. 3 Para Rotondi (2011), es una actividad relacionada con el instinto maternal, éste es un invento patriarcal que ha tenido por objeto transferir a las mujeres la carga del cuidado de los hijos y, también la enseñanza en las aulas de la escuela pública, en: diversitatenigualitat.blogspotmx/2011/04/el-instinto-maternal-un-invento-html. 4 Los salarios masculinos eran considerados como salario familiar, los de las mujeres de subsistencia o complementarios, por su parte, los hombres abandonaron la labor magisterial para
5
La desigualdad laboral es histórica en la educación, acompaña a través de las
políticas y proyectos del Estado Mexicano a las mujeres, por ser éstas parte de la
formación escolar de generaciones de mexicanos que asisten a la escuela pública.
A través del tiempo se ha logrado descifrar cómo el ser docente para las mujeres
implica no solo llevar a cabo la noble tarea de educar, sino también la
reproducción de patrones de diferenciación de tareas entre mujeres y hombres.
Así, correspondía a la mujer dedicarse al cuidado de los niños en la etapa infantil y
realizar otras tareas cuya característica esencial es ser semejantes a los trabajos
de la esfera doméstica. Hacía finales del siglo XX, el tema del trabajo docente de
las mujeres adquiere un significado más inclusivo por las acciones de grupos
feministas y las determinaciones que se plantean en conferencias y convenciones
internacionales, esto favoreció que el tema se integrara en el marco legal
mexicano, con lo que adquirió relevancia y espacio para el análisis de las
condiciones de desigualdad entre mujeres y hombres en los distintos órdenes de
la vida social: el económico, el político, el cultural,5 las normas internacionales del
trabajo, los avances en pro de la equidad e igualdad y las políticas públicas.6
acudir a los empleos en la industria, la construcción y otras áreas claves para el desarrollo capitalista, por su parte, las mujeres en mayor medida se quedan en el hogar y algunas van a la escuela con el propósito de formarse para ser maestras de escuela pública (López, 2008). 5 Derechos Humanos de Segunda Generación, en: www.juridicas.unam.mx/publica/libre/rev/derhum/cont/30/pr/pr20.pdf 6 Los más representativos son los siguientes: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en: DOF, 10 de julio de 2015, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión: México; Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional, en: DOF, 2 de Abril de 2014: México; Reglamento de las Condiciones de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública, en: DOF, 29 de Enero de 1946: México; Reglamento Interior de Trabajo del Personal Académico de la Secretaria de Educación Pública, en: Cuaderno No. 22,RS4344, 7 de Diciembre de 1942; Ley General del Servicio Profesional Docente, en: DOF, 11 de Septiembre de 2013: México. Los derivados de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): Convenio sobre Igualdad de Remuneración, 1951 (Núm. 100); Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el Trabajo, 1998, en: www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:61:0::NO:61
6
La desigualdad laboral en el contexto nacional y en la educación superior
En el tercer trimestre de 2015, en un universo de 4 millones de personas
ocupadas en el país, el promedio de mujeres en el sector educativo y salud es del
63.5% contra 36.5% de los hombres; el sector cuenta con el mayor número de
ocupadas/os con escolaridad de nivel superior, más mujeres que hombres; y el
ingreso promedio mensual es de $8,395.00, en este caso distribuido en menor
proporción a las mujeres (STPS, SNE, 2015). Datos adicionales evidencian que “el
cuerpo docente latinoamericano parece estar igualmente feminizado que el de la
mayoría de los países desarrollados, aunque, en promedio, tiende a ser más joven
y estar menos preparado” (Vaillant, 2004:7).7 La mayor parte de las mujeres en la
educación pública en México se asocia por diversos autores con un proceso de
feminización de la enseñanza (Bonder, 1994; Bertely y Alfonseca, 2008; INEE,
2015).
En México, los cargos de decisión en la mayoría de las universidades son
cubiertos por hombres. Según datos de Garay y del Valle (2012:22) “los hombres
tienen un claro dominio en los altos puestos de dirección académica, con el 74%,
lo que pone en evidencia la existencia, aún, del techo de cristal en ese ámbito
laboral”. Las mujeres con empleo en carreras relacionadas con la ciencia y la
tecnología sólo representan “el 3.4% en puestos directivos, mientras que la
participación masculina promedio en los mandos superiores es de 82.5% (Zubieta
y Marrero, 2005). En relación a las mujeres en actividad académicas, en la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) representan un 42.2% de la
7 En Europa y América Latina, “es una profesión claramente feminizada en los niveles inferiores del sistema educativo” (EURYDICE, 2010).
7
planta, pero solamente constituyen un 26.9% de los nombramientos de titular C y
de éstos menos del 20% en las áreas de investigación científica (Buquet et. al.,
2013).
En el sector educativo, las mujeres son mayoría en la docencia a nivel
preescolar (100%) y enseñanza primaria (66%), y cómo a medida que se avanza a
un nivel superior, la cifra se reduce drásticamente. En enseñanza secundaria
representa sólo un 33% (FLACSO, 2005). En el país existe una clara
segmentación por razones de género en la elección de carreras universitarias, ya
que “las mujeres se concentran en carreras tradicionalmente femeninas, mientras
tienen aún una débil presencia en las consideradas masculinas”, por otra parte, los
estudios de educación normal son “valorados por muchas mujeres como una
posibilidad de acceder al conocimiento. Durante muchos años, para algunas
fueron la posibilidad de ingresar posteriormente a estudios universitarios” (OIE,
2006), prevaleciendo la idea de que con la carrera de maestra se podía pagar
estudios en la universidad.
La desigualdad laboral en la educación normal
Las mujeres y hombres docentes de educación normal tienen características
particulares por la función que desempeñan como formadores de licenciadas y
licenciados que prestan servicio en escuelas públicas como maestras y maestros
para la educación básica. La planta docente al inicio del ciclo escolar 2013-2014,
“se componía por 49.3% de mujeres, mientras que la de normales privadas estaba
más feminizada (58.3%)” (INEE, 2015). Entre la educación normal pública y la
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educación básica existe un claro contraste, en ésta última el porcentaje de
mujeres docentes es del 68%.
Figura 1. Porcentaje de docentes de educación normal por sexto y tipo de sostenimiento (2013 -2014)
Fuente: INEE, cálculos con base en las Estadísticas continuas del formato 911 (inicio del ciclo escolar 2013- 2014), SEP-DGESPE.
Las condiciones laborales de los docentes de educación normal se analizan a
través de las variables de antigüedad y tiempo de dedicación a la función
académica.8 Al respecto, se puede señalar que la estabilidad laboral es mayor
entre los docentes adscritos a las normales públicas, donde poco más de la quinta
parte (22%) cuenta con una antigüedad mayor a 25 años, y una cantidad similar
(23.3%) tiene menos de cinco. Por otra parte, debe considerarse que el 13.7% (1
726) de los profesores de normales públicas podría ya iniciar sus procesos de
jubilación.
8 Datos recabados en el Reglamento Interior de Trabajo del Personal Docente de las Escuelas Normales.
9
Figura 2. Porcentaje de docentes de educación normal de acuerdo con el tiempo que dedica a la función académica por sexto y tipo de sostenimiento (2013-2014)
Fuente: INEE, cálculos con base en las Estadísticas continuas del formato 911 (inicio del ciclo escolar 2013-2014), SEP-DGESPE.
La diferencia laboral entre el sector público y privado es amplia. La mayoría de
mujeres en las escuelas privadas cuentan con menores condiciones laborales al
ser contratadas por horas y bajo un régimen de prestaciones mínimas. En las
escuelas normales públicas, se cuenta con mayor certeza laboral por la plaza
federal en propiedad y por las prestaciones complementarias que la instancia
sindical ha negociado con autoridades federales y estatales. Sin embargo, la
menor cantidad de mujeres en claves de tiempo completo y de medio tiempo,
evidencia segregación salarial con respecto a las percepciones de los hombres.
Bajo estas condiciones, las mujeres cuentan con menores probabilidades de
realizar tareas sustantivas en las áreas de docencia e investigación de las
escuelas normales públicas y mucho menos oportunidades si éstas trabajan en las
escuelas normales privadas, donde es casi nula la oportunidad de desarrollo
profesional vía apoyos de las instituciones para la habilitación al nivel de
educación superior, como es requerido en el subsistema de educación normal.
10
Las condiciones laborales de los docentes de educación normal se analizan a
través de las variables de antigüedad y tiempo de dedicación a la función
académica,9 como a continuación se expone:
Figura 3. Porcentaje de docentes de educación normal según rangos de antigüedad, sexo y tipo de sostenimiento (2013 - 2014)
Fuente: INEE, cálculos con base en las Estadísticas continuas del formato 911 (inicio del ciclo escolar 2013-2014), SEP-DGESPE.
Los datos desde la perspectiva de género son categóricos, las mujeres reciben
menos prestaciones,10 por ejemplo, no cuentan con prestación por antigüedad en
el servicio, el tiempo que dedican a la actividad académica es mayor que el de los
hombres y han comenzado procesos de jubilación masiva dadas las condiciones
desfavorables derivadas de la reforma educativa: mayores requerimientos de
tiempo para capacitación, acceso al posgrado con recursos propios, menores
posibilidades de ascenso en categorías y puestos por las claves de medio tiempo
y horas que ostentan, a diferencia de los hombres, que en mayor medida cuentan
9 Datos recabados en el Reglamento Interior de Trabajo del Personal Docente de las Escuelas Normales. 10 En cuanto a las condiciones laborales, las mujeres tienen algunas prerrogativas establecidas en la ley (SEP, 1982): menor tiempo de servicio para la jubilación (28 años); pensiones por gestación y lactancia (tres meses, uno antes del parto y dos después) y dos descansos extraordinarios de media hora cada uno durante la jornada laboral para amamantar a los hijos; guarderías y estancias infantiles para los hijos pequeños.
11
con claves de tiempo completo, como se expone en las gráficas del INEE. Los
rasgos de antigüedad, sexo y tipo se sostenimiento demuestran que las mujeres
en el sector público tienen una menor presencia y el promedio más elevado de
personal se encuentra entre los 4 y los 14 años de servicio. Cabe destacar, la
mayor cantidad en número de profesores en las escuelas públicas con antigüedad
de 25 a 30 años o más. Por otra parte, el sector privado se observa mayormente
feminizado y con alta cantidad de personal de ambos sexos con poca antigüedad,
la mayoría se ubican entre los 5 y los 19 años de antigüedad en el servicio
docente.
El caso de una Escuela Normal
En la Escuela Normal los datos sobre la situación de desigualdad laboral de
las mujeres docentes concurren en que la proporción de plazas, claves, salarios y
otros estamentos favorecen a los hombres, lo que habla de la existencia de una
masculinidad predominante que establece que el hombre por características
atribuidas culturalmente es un trabajador más comprometido con la enseñanza,
como se describe en los cuadros siguientes:
Tabla I. Tipo de plaza de profesoras y profesores de la Escuela Normal.
Tiempo Completo
Medio Tiempo
Horas Contratos (sin base)
Profesoras 23 35.94% 6 9.3% 13 20.31% 2 3.12% 3 4.68% Profesores 41 64.06% 17 26.56% 17 26.56% 6 9.3% 0 0%
Fuente. Elaboración propia con datos del Programa de Fortalecimiento de la Escuela Normal (PROFEN) 2014
12
Tabla II. Sueldo quincenal11de profesoras y profesores de la Escuela Normal.
TC MT Horas Contratos
Profesoras $9,000.00 $2,800.00 $90.00 x hora $1 050.00
Profesores $17,000.00 $3,400.00 $90.00 x hora No hay
Fuente: Elaboración propia con datos de la nómina de pagos quincenal (30 de octubre de 2015).
De acuerdo a los datos de las tablas I y II, en la escuela normal la cantidad de
mujeres que realizan trabajo docente es menor que los hombres, esto obedece a
que las claves homologadas de normales han resultado apreciadas porque se
reciben prestaciones como mayor sueldo, pago por años de servicio, estímulos por
puntualidad y asistencia, derecho a beca comisión y año sabático, entre otras. En
el caso de las percepciones, éstas dependen del tipo de clave que ostentan
mujeres y hombres docentes. Se puede observar en los datos que las mujeres son
minoría donde las claves son de tiempo completo o medio tiempo, lo que indica
que la asignación de plazas en la organización educativa favorece a los hombres.
En contraste, las plazas de menor rango, contratos y menores percepciones las
tienen las mujeres. Las diferencias de salario entre las mujeres y los hombres
propicia segregación salarial, ésta se agudiza con las diferencias de partida en
actividades que realizan ambos en el contexto del trabajo docente como las que
llevan a cabo en el ámbito doméstico.
La desigualdad laboral en la agenda pública
El tema de desigualdad laboral de las mujeres está inserto en la agenda
pública, sin embargo, el enunciarlo en la normativa no garantiza su disfrute como
derecho trascendental, por ello como en otros ámbitos (Violencia, Trata de
Personas, Derechos de las Niñas y los Niños, etcétera), resulta necesario pugnar
11 El salario deriva de la clave y cantidad de horas que se tiene. Los contratos carecen de prestaciones en lo general.
13
por la generación de nuevas Leyes, mecanismos y acciones, que atiendan este
campo restrictivo para las Mujeres, el cual se ha abordado desde la perspectiva
intelectual desde múltiples aristas: “desigualdad como reproducción y restricción
de las oportunidades en educación superior” (Pérez, 2012),
“desigualdad/discriminación como determinantes en América Latina y el Caribe”
(Aponte-Hernández), “la educación como submercado laboral” (Valdivia, 2011),
por citar algunos.
Tabla III. Clasificación de actores12 relacionados con tema de Desigualdad Laboral.
La actual administración del gobierno federal ha modificado paradigmáticamente la relación entre actores implicados en la generación de normativa laboral para el sector educativo: el SNTE y su liderazgo, otrora poderoso está fuera de las decisiones de primer orden, algo similar ocurre actualmente a las organizaciones disidentes (CNTE); el gobierno a través de un Pacto con los principales partidos políticos13 re-centralizó las decisiones e instó a los Diputados y Senadores a elaborar las Políticas Públicas y Leyes Secundarias de conformidad con el nuevo esquema. En este proceso, se incluyeron aportaciones de actores privados con interés económico y usaron con amplitud medios de comunicación con cobertura nacional.
Actores Públicos14 Actores Privados
Gobierno Grupos de Interés
Económico: Televisa, por ejemplo.
Partidos Políticos Medios de Comunicación
SNTE-Coordinadora Nacional de
Trabajadores de la Educación (CNTE).
Cámara de Diputados
Senadores
Fuente: Elaboración propia.
El discurso que ha permeado para llevar a cabo la reforma laboral refiere a la
sustitución de los poderes facticos y la rectoría del Estado en el tema educativo,
en términos prácticos los acuerdos, leyes y organismos que se crearon dotan de
12 Subirats, recalca la necesidad de reconocer a los actores que se movilizan en los escenarios políticos según sus preferencias e intereses y que buscan influir, condicionar, bloquear, o activar decisiones utilizando todo tipo de recursos. (Subirats, 2005). 13 Estos actores son grupos de identificación o atención con capacidad de movilización (activos). En este tenor, desde la perspectiva constructivista “es un proceso que ocurre mediante discursos en competencia (promovidos, construidos por actores con intereses y preferencias, que reflejan la distribución del poder y la capacidad que tienen de imponer significados, ideas, creencias y valores” (Cejudo, 2008:9). 14 Son actores que definen el problema, participan directamente en la conformación de la agenda (Nelson, 1993:17).
14
poder (autoritario) a la SEP,15 éste se ejerce en los apartados de mayor
sensibilidad para la política gubernamental: los recursos, las plazas, las
evaluaciones, los cargos, los procesos de recategorización, el salario, etcétera.
El tema de género, no se encuentra entre las prioridades de esta postura
laboral, de hecho a quienes en mayor medida afecta la política es a las mujeres
por la pérdida de percepciones salariales (ya que ellas en proporción mayor que
los varones, ganan menos), la presión excesiva por la carga administrativa a que
les sujetaron las nuevas directrices para el trabajo docente, la evaluación como
mecanismo de conservación del empleo, la jubilación anticipada con menor paga,
aunado a las presiones que la cultura y la dinámica familiar cotidianamente les
impone.
En el proceso de generación e implementación de las políticas públicas, no se
ha considerado la participación (opinión) de las y los profesores en la toma de
decisiones, fungen como espectadores (de hecho, sus acciones ahora son
observadas por medios policiales y judiciales) aunque desde otra lógica podrían
aportar a la mejora de las condiciones por mérito y atención a las diferencias que
existen en el sector. En cuanto a la integración de temas sensibles a los géneros,
las organizaciones feministas, de la sociedad civil, técnicos en la elaboración de
políticas con perspectiva de género, académicos, entre otros; no han sido
incluidos, lo que afecta el proceso de integración de la perspectiva de género y su
avance hacia el empoderamiento económico y académico de las mujeres que
laboran en el sector educativo.
15 La reforma no considera las desigualdades que aquejan a sectores de la población que con frecuencia son discriminados, tanto hombres como mujeres de poblaciones con carencias: sectores populares, contexto indígena, zonas conurbadas, etc.
15
Factores que propiciaron el ingreso de la problemática de desigualdad
laboral a la agenda gubernamental
La problematización refiere al proceso a través del cual una “situación”
(Méndez, 2014:37) transita a través de las sucesivas agendas: “grupal, social,
estatal y estatal prioritaria” (Méndez, 2014:7). Se compone de factores externos
(relativos al entorno externo al problema), e internos (debidos a la naturaleza
propia del problema).
Los factores de la problematización localizados de la desigualdad laboral de
las profesoras de la escuela normal se describen a continuación:
Tabla IV. Factores de la problematización de la desigualdad laboral. Externos Internos
1) Eventos Cambio de gobierno y Reforma Educativa (redirección de las políticas públicas sobre educación pública=recuperación de la rectoría (poder del Estado en el sector).
1) Etiquetación La etiqueta ha sido fundamental para el diseño e implementación de la Política Educativa generada tras el Pacto por México, en primera instancia se plantean consecuencias desastrosas en el ámbito educativo que propiciaron un alto nivel de rezago; por otra parte, en tanto fue requerido se habló de la recuperación de la rectoría del Estado en el sector, de grupos o personas con poder (fáctico) por encima de los poderes públicos en México.
2) Empresarios de políticas La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2010) emite directrices sobre modificaciones necesarias (reformas) en el sector educativo (y laboral) de México, mismas que se impulsaron, luego del Acuerdo por México, por las Secretarías de Estado principalmente implicadas: SEP, Gobernación, SHCP y en los ámbitos legislativo y ejecutivo.
3) Política de coaliciones La principal coalición promotora de las reformas educativas (y otras) es el Pacto por México, el cual se constituía con la participación de las tres principales fuerzas políticas (PAN, PRD y PRI) y representantes del gobierno federal (2012).
2) Aceptabilidad Es más aceptable señalar que la educación está en rezago, pero cuando se problematiza el tema, resulta más complejo su aprobación, por los múltiples factores que lo implican: evaluación (que ha provocado desacuerdos manifestaciones, uso de la fuerza pública); recursos presupuestales destinados a pago de la burocracia en su mayoría; los roles asumidos por la dirigencia sindical, las profesoras y los profesores, las autoridades, los grupos organizados no considerados, entre los que se localizan quienes plantean visibilizar desigualdades de género, etc.
4) Política mediática Impulsan la reforma educativa medios oficiales como el Diario Oficial de la Federación (DOF) y los órganos de divulgación de la normativa nacional en la Cámara de Diputados. Por otra parte, los medios privados con mayor incidencia para la penetración del asunto en la sociedad son Televisa y la prensa escrita de alcance nacional.
5) Disponibilidad presupuestal 6) Complejidad
16
El sector cuenta con el presupuesto más holgado a nivel nacional, para 2015 es de más de 3.3 billones de pesos, de este presupuesto, la cantidad de mil millones se destinan a la nueva institución que implementa la política pública, el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE), a partir de procesos de evaluación que afectan la condición laboral de profesoras y profesores de los niveles básico y de educación normal.
Este factor permite describir la situación de dificultad para que en el tema de la reforma educativa (la cual implicó cambios a la Ley del Trabajo) sea considerada la situación laboral de las mujeres dedicadas a la enseñanza en la escuela pública. Se procede a nombrar la Igualdad como un postulado y se hace referencia a instrumentos internacionales y nacionales que la sugieren, sin embargo, no se visibiliza en la agenda estatal prioritaria. En esta condición de neutralidad, grupos organizados, feministas, académicos, técnicos de elaboración e instrumentación de políticas, entre otros buscarán reposicionarla.
6) Vinculación problemática La desigualdad laboral de las Mujeres que se dedican a la enseñanza en la escuela pública no es visible en la normativa recién reformada, sino a través de problemáticas relacionadas: el nulo valor que se otorga al grado académico y la preparación profesional; el énfasis en la evaluación a través del aprovechamiento escolar de sus alumnos (sin considerar sus diferencias debidas a las condiciones de desigualdad histórica de la educación pública nacional); el concurso abierto y en condiciones de mérito para acceder al trabajo remunerado en el sector, donde no se consideran los enormes esfuerzos de las mujeres por contar con una oportunidad de estudio y empleo asalariado; el sometimiento a periodos de prueba para docentes principiantes y, la desigual distribución de incentivos docentes, entre otros, son temas vinculados que en el marco de la cultura patriarcal les resultaran adversos.
7) Ciclo de vida El problema de desigualdad laboral de las profesoras que se dedican a la enseñanza en la escuela normal y en el nivel de educación básica ha permanecido por largo tiempo (décadas) como parte de una situación genérica, por tanto, resulta difícil que avance independiente de los demás temas que aquejan al sector educativo, ello ha sido así por la influencia en el sector de políticas que han favorecido la reproducción del estatus del trabajo como actividad feminizada. Con el impulso de otros niveles y la generación de estudios sobre el derecho al trabajo remunerado de las mujeres se abren posibilidades para que en el sector donde son mayoría (la escuela pública) se visibilice su condición y sensibilice a las instancias de decisión política (“porteros”: legislativo, por ejemplo) para que avance con mayor celeridad en el proceso de agenda.
Fuente: Elaboración propia con referentes recuperados de apoyo, (Méndez, 2014:37-41) y (Guzmán y García, 2015:17-21).
Trayecto de construcción de la desigualdad laboral como problema público.
El tema laboral en educación tiene un trayecto temporal largo en nuestro país,
desde la incipiente enseñanza liberal del siglo XIX, la educación socialista en la
década de los 30s del siglo XX, hasta las políticas modernizadoras implementadas
entre los siglos XX y XXI. En este trayecto, la participación de la mujer como
17
educadora ha sido importante más no justa, por la cultura masculina que se
superpone y reproduce constantemente.
Figura 4. Trayecto de construcción de la desigualdad laboral.
Fuente: Elaboración propia, a partir de referentes teóricos en citas.
18
El establecimiento de la agenda de políticas públicas
Es un proceso que hace evidente el tránsito del problema (social) al problema
público, por tanto, refiere a las cuestiones y problemas que llegan a llamar la
atención del Estado como asuntos con posibilidad de abordaje en las políticas
públicas. La agenda se configura a partir de la participación de actores (grupos o
individuos) con influencia y poder de decisión en el marco institucional/político. Al
respecto, “la etapa de problematización y establecimiento de agenda es la más
importante en el proceso de políticas públicas, pues una vez que los problemas
ingresan a la agenda gubernamental permanecen allí”.
La agenda de gobierno no garantiza que se constituya en una política pública,
máxime si no se cuenta con una democracia fortalecida que haga posible la
disminución de contingencias e incertidumbre. Para el caso debe considerarse que
en la institucionalización se tiene que pasar de “una situación social problemática,
a convertirse en cuestión, y en su caso, en un problema ya sea público, estatal o
estatal prioritario” (Méndez; 2014:14).16 La importancia de la etapa no estriba en el
ingreso del problema a la agenda como algo definitivo, sino en que se tenga claro,
desde el discurso “qué problemas van a ser elegidos por el Estado para ser
merecedores de atención especial y cómo van a ser definidos tales problemas”
(Moreno, 2009), esto porque equivocarse o trivializar la elección del problema es
también una posibilidad.
La problematización como la implementación son etapas cruciales en las
políticas públicas, están interrelacionadas con las demás del ciclo y son relevantes
16 El autor, describe el proceso a partir de las siguientes etapas: 1) percepción, 2) discusión, 3) adopción, 4) institucionalización (Méndez, 2014:14).
19
porque en sus procesos se definen los problemas que tendrán continuidad en
torno a las prioridades del Estado, además porque precisa el uso de los recursos
presupuestarios, refiere qué actores ganan o pierden en la política y de manera
inicial define causas, soluciones de los problemas y los efectos de las decisiones
de implementación que los actores llevan a la práctica. En temas sensibles al
género como es el caso de la desigualdad laboral de mujeres que en la actualidad
realizan actividad de enseñanza en la educación pública permite dimensionar la
falta de compromiso de los “porteros o guardianes de la agenda formal” (Méndez,
2014:23), ya que la problemática aparece adyacente, se diluye o invisibiliza en el
proceso de avance de las agendas o bien durante la implementación de las
acciones que se plantea en las políticas públicas.
En esta perspectiva, las políticas públicas son “un constante ejercicio de
acierto y error” (Méndez; 2014:45) por tanto en la problematización el hecho de
ingresar un problema a la agenda pública implica realizar análisis empírico para
acercarse a los enfoques que permiten reconocer e interpretar cómo y de qué
forma se pueden abordar los problemas.17 Al respecto, el aporte constructivista,
sugiere abordar los problemas desde “el discurso, ideas, conceptos y
categorizaciones, por medio de las cuales se da significado a la realidad física y
social” (Cejudo, 2008:4), o bien desde la perspectiva que sugiere Nelson a partir
de la premisa de que “el planteamiento de un problema público es su solución”
17 Es pertinente reflexionar en torno a la definición de los problemas, puesto que se requiere tomar en cuenta los siguientes pasos: 1) atención y conciencia generalizada sobre el asunto, 2) la noción de que es necesario atenderlo y 3) que dicha atención corresponde al gobierno (Casar, 2008:10).
20
(Casar y Maldonado, 2008:8) donde se explica como un tema privado (abuso
infantil) transita hasta conformar la política pública.18
En el proceso de problematización, un punto de partida fiable es la definición
de un problema que se pueda ubicar en la agenda privada, social, estatal o estatal
prioritaria, de modo que se potencie un proceso decisor que permita determinar si
corresponde a la instancia gubernamental y si en ésta se cuenta con actores
“porteros” de la política que la impulsen hacia su inclusión en la agenda estatal
prioritaria.
Implementación de la política laboral y actores
El marco conceptual para el análisis de la desigualdad laboral desde la
perspectiva de género se realiza a partir de los conceptos de discriminación
directa e indirecta; segregación ocupacional; y discriminación salarial. La
determinación de los conceptos que se retoman para el estudio proviene de
aportes que en el contexto español realizan Alonso y otras autoras (2008).
El centro del análisis es el conjunto de decisiones que toman distintos actores
que tienen que ver en la implementación de la política laboral. Son actores con
papeles protagónicos a nivel federal, en la Secretaria de Educación Pública (SEP),
la Dirección General de Educación para Profesionales de la Educación (DGESPE)
y la dirigencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE); en
el ámbito estatal, la Dirección General del Instituto de Educación de
Aguascalientes (IEA) y la dirigencia del SNTE en la Sección I; se considera a
18 Nelson explica que “con los recursos organizacionales disponibles, una etiqueta poderosa y movilizadora e incentivos para el liderazgo que comporta un asunto de valencia, el problema del maltrato a los niños se trasladó de los grupos privados al interés de la nación y su atención por parte de las políticas públicas” (Nelson, 1993:136).
21
actores de reparto cuya participación no es concluyente pero no por ello dejan de
ser influyentes, las directoras y directores de las escuelas normales, los
representantes delegacionales en la escuelas, y mujeres y hombres que llevan a
cabo trabajo docente en las instituciones de educación normal.
Lo anterior, se fundamenta en los aportes que Aguilar (2014) recupera de
Pressman y Wildavsky, por tanto, “la implementación será precisamente el
conjunto de acciones a encontrar, diseñar, llevar a cabo y concatenar que,
siguiendo el sentido y empleando la capacidad productiva de las condiciones
iniciales, se considera tendrán como consecuencia o efecto el acontecimiento
terminal previsto y preferido” (Aguilar, 2014:41-61).
Figura 5. Esquema conceptual para el análisis de la implementación.
Fuente. Elaboración propia, con datos de texto recabados en Aguilar (2014).
El estudio de la política laboral tendrá que considerar el proceso que está
referido en la figura 5, el análisis de las condiciones iniciales, la acción de
implementación y el efecto último esperado. En la implementación se considera
22
que la participación de actores a nivel estatal y federal provoca que se logre (o no)
el fin de la política. Otros actores tienen un rol sustantivo en el proceso, les
corresponde la recepción o rechazo, “desde diversos intereses y puntos de vista
sobre la política en su conjunto o sobre las ventajas o costos que se desprenden
de cada uno de los pasos de su implementación” (Aguilar, 2014:47).
Figura 6. Instancias a las que pertenecen los actores que implementan la política laboral.
Fuente. Elaboración propia.19
El análisis de la implementación desde la posición de Pressman y Wildavsky
(1984) y Aguilar (2014) nos conduce al enfoque pluralista. Este enfoque, señala
Parsons (2013):
“Tendía a suponer que las políticas públicas eran, finalmente, resultado de la
libre competencia entre las ideas y los intereses…En las descripciones de la
democracia de Dahl, Posby y otros autores estadounidenses, el poder aparece
como un factor ampliamente distribuido el sistema político aparece tan organizado
19 Información sobre las dependencias estatales: DGESPE (Dirección General de Educación para Profesionales de la Educación), instancia federal a la que pertenecen las escuelas normales; IEA (Instituto de Educación de Aguascalientes), equivalente a la Secretaría de Educación en otras entidades de la República Mexicana.
23
que el proceso de las políticas públicas está esencialmente orientado por las
demandas y opiniones públicas” (Parsons, 2013, p.165).
En esta postura teórica, en principio nos permite reflexionar en torno a la
posibilidad de que no sólo las decisiones de los actores protagónicos en la
implementación de la política son parte del proceso, sino que otros actores de
reparto participan. El poder está distribuido democráticamente, por tanto, el diseño
como la implementación abren posibilidades de participación amplia de la
ciudadanía. En esta perspectiva, no sólo puede recuperarse para el análisis el
enfoque Top Down, sino también la propuesta de participación de los receptores
de la política o ciudadanos, como lo propone Aguilar, “incorporar la opinión, la
participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de los
contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos, y a causa de ellos, ni
pasivos ni unánimes” (Canto, 2000).
Reflexión final.
Los estudios organizacionales y el género confluyen para el análisis de
temáticas laborales de desigualdad en las instituciones educativas y para la
reflexión en torno a la implementación de políticas públicas que atañen al aspecto
laboral de la actividad docente.
La decisión de realizar análisis organizacional abre posibilidades de reflexión y
mayor conocimiento sobre la cultura institucional y los elementos que la
constituyen, por tanto, las políticas públicas y el género son referentes básicos
para comprender que mujeres y hombres viven situaciones de desigualdad en los
24
ámbitos de interacción en que se desenvuelven, particularmente en el trabajo
docente.
Este punto de partida, abre a la reflexión intelectual sobre las condiciones de
partida que mujeres y hombres tienen en las actividades sociales que se
involucran, así, el trabajo representa una posibilidad de igualdad, más que una
imposición, entenderlo es parte del proceso de comprensión de lo qué pasa en el
seno de la institución educativa.
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