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XXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “Calidad y Excelencia en la Gestión Pública” Caracas, 2008

La mejora en la calidad de los servicios y trámites del gobierno: implicaciones de un modelo reorientador de la burocracia

Adrián Rafael Jiménez Guth _____________________________

Mención Honorífica 1.- Preguntas y conceptos principales

¿Qué deben esperar los ciudadanos de su gobierno? ¿Cuál debe ser el papel del gobierno en las sociedades democráticas liberales? Estas preguntas han sido motivo de diversos y profundos debates en todo el mundo. Se encuentran enraizadas en la razón misma del estado y de la administración pública; no tienen una fácil respuesta. Hasta ahora los debates generados en torno a esta cuestión no han tenido el éxito esperado para delimitar con precisión las funciones esenciales del gobierno.

En el contexto de la serie de reformas orientadas hacia el mercado, emprendidas por una buena parte de los países latinoamericanos, ante la grave crisis fiscal y el agotamiento del estado de bienestar, con la llegada del gerencialismo a la gestión pública (Nueva Gestión Pública), se ha activado una discusión que tiende a institucionalizarse en todos los gobiernos del mundo, relativa a las tareas básicas que deben desarrollar.

En el aspecto económico, es a partir de la influencia del pensamiento neoliberal, a finales de la década de los ochenta, cuando en el caso del gobierno Mexicano, a la luz de las cartas compromiso contraídas con organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional, así como la intervención del Banco mundial y otras agencias financiadoras, debió poner punto final a la política de intervencionismo económico. La banca, y empresas como Teléfonos de México fueron vendidas al mejor postor, aunque en condiciones que a la luz de la opinión pública dejaron grandes interrogantes. El hecho es que a partir de la llegada de una visión de los gobiernos en el mundo, su participación en temas económicos se ha disminuido para quedar reducida a la denominada “rectoría del estado en materia económica”. Sobra decir que además de la justificación económica, la nueva forma de concebir el papel del gobierno sostiene que éste, como administrador es en general poco eficiente.

La rectoría del estado en materia económica supone la emisión de política pública que guíe a los actores económicos, sin participar directamente. Se habla de un papel coordinador e impulsor, pero no como participante directo en las actividades productivas (con algunas excepciones), sino como garante de un estado de derecho que se ejerce a través de instrumentos normativos y de mecanismos administrativos que garanticen una correcta aplicación de la política pública.

Abundando respecto del papel que el pensamiento liberal capitalista concede a los gobiernos, éste es reducido (Thurow 1996).

Por otro lado, e independientemente del papel que asuma el gobierno en turno en materia económica, estamos los habitantes de un país, que en el caso de México por ley podemos ostentar el rango de ciudadanos cuando alcanzamos determinada edad fisiológica.

Para algunos estudiosos del tema la ciudadanía no es estatus suficiente; se argumenta no sin razón que la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos nos brinda un estatus superior, al establecer que la soberanía de la nación recae en el pueblo; y por ende no solamente ostentamos los derechos y obligaciones del ciudadano, sino que además detentamos la soberanía del estado; somos soberanos. Ello podría tomarse como simple retórica jurídica, pero cuando se trata de la estrecha relación que mantiene el aparato gubernamental con cada uno de nosotros, este concepto de soberanía adquiere otro matiz, frecuentemente soslayado en el ejercicio de la administración pública, o reducido a términos inadecuados.

En el contexto de la Nueva Gestión Pública y la filosofía de la calidad en los gobiernos,

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caemos en la tentación de etiquetar al universo de habitantes con quienes los gobiernos tienen contacto, utilizando términos prestados de las relaciones privadas, tales como “clientes” de los trámites y servicios.

Gracias a la influencia de modelos como el de calidad total (TQM) hemos desarrollado metodologías que anteponen la denominada soberanía del consumidor e incluso toma la forma de una verdadera “dictadura del clientetariado”. Todo ello con base al axioma más famoso derivado de la calidad: el cliente es primero. Ello nos lleva a dos preguntas básicas: ¿los gobiernos tienen clientes? ¿Qué es eso que quiere el cliente?

El prurito por corresponder adecuadamente a un deseo del ciudadano (soberano o contribuyente), tiene su raíz en la condición democrática moderna, gracias a la cual dicho ciudadano retoma el protagonismo que durante tiempo le fue arrancado por sistemas de partido o antidemocráticos. A través de un genuino interés por privilegiar las relaciones sociales bajo el contexto del liberalismo económico, se recupera la centralidad del sujeto en todas las esferas sociales. Hoy en día, pocas personas podría objetar que muchos gobiernos democráticos se empeñen en satisfacer las necesidades de los sujetos individuales.

Un claro ejemplo de esta ideología prevaleciente, lo encontramos en los mecanismos de seguridad social, que en los últimos 20 años han transitado en muchos países, de formas de reparto colectivas y solidarias administradas por el estado, a esquemas de ahorro individual administradas por la banca privada.

Debemos hacer una precisión: las implicaciones de tomar como referencia el término cliente, son intrincadas y no precisamente acordes a la administración pública, ni siquiera a los intentos gerencialistas por establecer un management adecuado. El reducir al ciudadano a un mero cliente, tamizado a través de parámetros de eficiencia, no abarca la idea, al menos en México, del estatus jurídico del ciudadano como soberano.

El uso indiscriminado del término cliente dentro del ámbito de lo público, es parte del paradigma impulsado por organizaciones internacionales, importado de las relaciones económicas entre entes privados; es un término que implica necesariamente relaciones catalácticas (Guerrero 2003). Saber distinguir entre el cliente (el client quien consume los productos y/o servicios) y el usuario (el customer, el que acostumbra utilizar los servicios), no es un mero capricho gramatical, sino el punto de partida por el cual cualquier gobierno podrá orientar e instrumentar adecuadamente los mecanismos para brindar servicios o trámites a la población.

De esta forma, las reflexiones en torno a la calidad que tienen los gobiernos contiene dos vías de análisis: el sendero marcado por el alcance que debe tener el gobierno respecto del papel que debe jugar, esto es, el tipo de trámites y servicios que debe brindar en las sociedades democráticas liberales; y la vía que nos dirige hacia el nivel de calidad con que deben prestarse dichos servicios y trámites.

No es una discusión fácil, toda vez que existen relativamente pocos ejemplos documentados de estados o países en Iberoamérica, que desarrollen estrategias integrales que partan de la medición de la calidad en los servicios públicos a sus habitantes, cuestión que finalmente está obligado a hacer todo gobierno de la mejor manera, si desea ser reelecto.

A partir de la propagación de la corriente administrativa denominada Nueva Administración Pública (NAP), a partir del último cuarto del Siglo XX, la razón de ser de la administración pública se ha visto cuestionada desde diversos ángulos, uno de los más notorios plantea la necesidad de transformar los constructos organizacionales burocráticos en organismos dotados de “flexibilidad”, así como de una clara orientación a satisfacer a los “clientes” o “usuarios” de los servicios públicos.

Para considerar el tema de la reforma o cambio en modos de producción y administración, es necesario describir sus antecedentes. En el tema que nos ocupa, es crucial entender a la burocracia desde su perspectiva pura, aquella que Weber describió a principios del siglo XX. En este sentido se considera simplista la explicación del fenómeno burocrático, como algo nocivo per sé.

Si bien en una época en que la revolución tecnológica nos ha llevado a incrementar notablemente la velocidad de nuestras transacciones diarias, los postulados básicos de la NAP

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parecen razonables, no hay lugar a dudas que se trata de una serie de exigencias que, de llevarlas a cabo, requieren no solamente la buena voluntad de los gobernantes, sino la orientación, conocimiento y herramientas adecuadas así como un estrecho contacto con quienes demandan mejores servicios.

En los inicios del siglo XXI, somos testigos de la emergencia de un tipo de organización caracterizada por ser flexible, acomodaticia a nichos de mercados, y empleadora de una fuerza de trabajo multihábil. Todo lo anterior sujeto a redes de información de alta velocidad.

En la denominada era del conocimiento, es de esperarse que la administración pública se transforme no solamente gracias a la previsión de los gobernantes y del aparato burocrático, sino primordialmente debido a la presión que sobre éstos ejerce una sociedad más informada y sujeta a condiciones económicas más demandantes.

Retomando la pregunta inicial ¿qué es lo que deben esperar los ciudadanos, los soberanos de un gobierno? La respuesta a esta interrogante es muy compleja. Si tomáramos la opinión de muestras representativas de ciudadanos en cualquier parte del mundo, nos sorprenderíamos de su disparidad y heterogeneidad. No tenemos una concepción uniforme de cómo debe ser la administración pública (Olsen 2004).

Por otro lado, en pocas ocasiones como tomadores de decisiones en el servicio público, partimos de las características que tiene nuestro sistema administrativo y el papel que juega el ethos burocrático y sus implicaciones en este contexto. 2.- Burocracia y servicio público o servicio al público

El interés por comprender y moldear el establishment burocrático de las organizaciones públicas es un requisito indispensable para experimentar formas efectivas de administración con orientación a los usuarios.

La burocracia, como concepto funcional, se encuentra en pleno redescubrimiento a la luz de las nuevas formas de interacción al interior de las organizaciones públicas y privadas. Pareciera que hace mucho tiempo se dijo la última palabra sobre el tema dentro de las corrientes administrativas estructuralistas, o bien simplemente se da por hecho que existe y habrá que hacer algo con ella, pero no se sabe con certeza qué.

En el campo de la gestión de personal y principalmente después de las reformas iniciadas por el gobierno Inglés en la época de Margaret Thatcher, fue cuando en otros países comenzó a manejarse la idea de cambiar el perfil de la administración pública considerando que bajo condiciones típicamente burocráticas, las organizaciones habían desarrollado un modelo poco viable ante la dinámica de mercado. De acuerdo con Ban y Riccuci (2002), Las características de dicho modelo organizacional se resumen en las siguientes:

• Es centralizado, prescriptivo y uniforme. Se basa en la creencia antes mencionada de que la mera existencia de normas escritas será suficiente para su cumplimiento.

• Es jerárquico y se apoya en especialistas de personal para manejar la función de administración de recursos humanos. La tendencia a este respecto es la facultación del personal de línea o jefes de departamento a efecto de que ejerzan sus cualidades como administradores.

• Limita a los gerentes públicos de línea la cantidad de decisiones, lo cual puede introducir inconsistencias o favoritismos al sistema.

• Se centra en proteger la integridad de los procesos, los cuales son vistos como fundamentales para limitar trato inequitativo en la relación de empleo, distribución desigual de los estímulos económicos y polarización.

• Dentro del modelo burocrático, hay muy pocos administradores de personal. Los gerentes públicos de línea perciben a los especialistas en personal como obstruccionistas mientras que estos últimos perciben a los otros como desinteresados y no cooperativos.

El modelo burocrático impone limitantes importantes para desarrollar “nuevos” esquemas de administración, ya que genera una cultura centrada en los procesos y el estatus; promoviendo la desconfianza entre los niveles jerárquicos, los cuales buscan a toda costa afianzar su posición dentro

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de las rígidas estructuras establecidas por ley. En el típico contexto burocrático (si lo vemos desde una óptica eficientista), la primacía en

las organizaciones públicas la tienen las necesidades de la organización misma, ésta es endógena: no existe un enfoque institucional hacia el gobernado, hacia el soberano que es usuario de los servicios públicos, porque en estricto sentido éste no es necesario para que perviva el orden burocrático.

Bajo el paradigma burocrático es común remunerar económicamente en forma homogénea por niveles salariales, así la productividad personal del burócrata no cuenta para aumentar las percepciones: no se paga por producir sino por seguir los procesos de manera correcta según la norma que los establece. Los formatos más actuales referentes al performance budgeting son francamente ignoradas, ya que el modelo burocrático privilegia el status quo; da preferencia al apego a la legalidad, que fácilmente se convierte en justificación para la ineficiencia.

La cruzada que denosta la burocracia comienza durante las dos últimas décadas del siglo XX. A diferencia de la visión estructuralista clásica que privilegia el paradigma burocrático, es que ahora la administración debe voltear hacia fuera y seguir el ya clásico apotegma de los sistemas de aseguramiento de calidad: el cliente es primero. Ahora la atención no solamente debe centrarse en la manera de diseñar presupuestos y programas, sino en quién habrá de recibir los productos y resultados del ejercicio de tales acciones.

En el caso de México, es durante el sexenio del Presidente Fox, cuando el tema de la calidad en el servicio y la innovación en el ámbito gubernamental, adquieren rangos de obligatoriedad y con el diseño de las cartas ciudadanas, se busca enfocar a la burocracia hacia la satisfacción de los “clientes”. Todo ello a través de metodologías y prácticas claramente importadas del mundo anglosajón, sin considerar un tiempo adecuado para su necesaria adaptación a la realidad nacional.

Luego de varios años de experimentación en diversos países, la práctica en México nos dice que muchas de las herramientas utilizadas por gobernantes creyentes en la NAP, se asemejan al famoso vino viejo en botellas nuevas, indicativo del desarrollo cíclico de la argumentación administrativa (Hood y Jackson 1991), y todas ellas han tomado como vanguardia retórica el ataque directo al paradigma burocrático en aras de mejorar la eficacia y eficiencia del aparato gubernamental.

Si bien en algunos casos, la práctica de modelos gerencialistas ha dejado huella de manera positiva y ha generado un mejor orden y rapidez en la consecución de los objetivos del gobierno, en otros casos, es preciso reconocer que tales prácticas se asemejan más a modas administrativas pasajeras de las cuales poco provecho se obtiene y frecuentemente llegan, a mediano y largo plazo, a desestabilizar el sistema burocrático, con fuertes consecuencias negativas.

En este contexto caben reflexiones como las que apunta Evans (2003), al proponer un hibridismo administrativo que busca ser una alternativa viable para poner en práctica una administración pública eficaz y óptima. Sus componentes toman en consideración tanto las especificaciones que se atañen al modelo weberiano clásico, tanto como las características que distinguen al gerencialismo de vanguardia; esto es, la burocracia en sentido puro y la respuesta que debe brindar el aparato gubernamental a las denominadas "señales del mercado"; añadiendo a lo anterior, una plataforma o pilar necesario relativo a la gobernabilidad democrática.

Si bien las aportaciones de las modernas técnicas administrativas han tenido impactos importantes en la reorientación de actitudes y procesos, lo cual es plausible para todos los usuarios de los servicios públicos, es frecuente observar que como administradores de lo público, y amén de tener derecho a operar estrategias propias para el logro de nuestros objetivos estratégicos, olvidamos frecuentemente el fomento al principio de legalidad y la formalidad en nuestro trato con los usuarios.

Lo anterior no es una afirmación gratuita, si consideramos la enorme velocidad con que ahora se realizan negocios y transacciones en todos los aspectos de la vida económica. Con el afianzamiento del pensamiento liberal, se persigue lograr un ideal aparentemente más cercano: la plena libertad, sin restricción alguna. En este contexto, la mediatización en todos los terrenos de la

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vida social se aprecia como un mal necesario que debemos combatir a toda costa. Aunque resulte paradójico, nuestra sociedad busca constituirse en el imperio de la voluntad individual.

Las organizaciones de alta complejidad, como lo son los gobiernos; estructuras organizacionales emanadas del interés público, han observado una serie de presiones y ocasionalmente cambios que imponen la dinámica social que nos ha tocado vivir. Los cambios de modelos mentales y paradigmas, que han obedecido a hegemonías tecnológicas, políticas, comerciales e incluso militares como los propiciados por la Guerra entre Estados Unidos e Irak, brindan al ciudadano común la sensación de estar frente a una nueva época, un llamado nuevo orden de las cosas. Lo que anteriormente conocíamos se ve amenazado por una nueva forma de hacer y sentir la vida social en diversos ámbitos.

Al superar el debate respecto de la politización de la administración pública, como aparente causa de su probada incapacidad para superar su inamovilidad respecto de los agitados tiempos de cambio que nos ha tocado vivir, quedan todavía muchos "cómos" respecto de la eficacia de la maquinaria gubernamental.

Ante este panorama, las organizaciones que atienden los mandatos de la sociedad y que actúan bajo la tutela de lo público, se han visto altamente cuestionadas en su capacidad para poder responder a la velocidad que la sociedad se mueve, a las exigencias de las comunidades, llámense municipios, estados, regiones, o países. Los contribuyentes de México y el mundo tenemos muy poco margen de tolerancia respecto de la ineficiencia, dispendio de recursos públicos y falta de compromiso por parte de los servidores públicos al realizar sus tareas, lo cual ha ocasionado una grave crisis de credibilidad en el aparato público.

Para cualquiera resulta intolerable la falta de eficacia, de atención y honestidad para realizar trámites o recibir servicios por parte del gobierno. Lo que inicia como un desorden ligero en la pirámide burocrática, por lo general deviene en vicios que alteran por completo el objetivo idealizado de este modelo, es entonces cuando la burocracia comienza a crear las condiciones para su propia desestabilización.

El caso es que necesariamente un exceso burocrático genera incertidumbre en la ciudadanía y parálisis administrativa entre los servidores públicos.

Los excesos de regulaciones y procedimientos a los que deben sujetarse las acciones para obtener determinados bienes o servicios del gobierno, irónicamente distorsionan la finalidad del aparato burocrático, según el 1 mismo Weber, esto es, que la organización sea eficiente . Por ello la buena acogida que tienen diversas corrientes de pensamiento administrativo que fundamentan sus promesas de éxito, en un abatimiento del orden burocrático.

Sin embargo, debemos reconocer que poco hemos hecho en México por analizar más a profundidad acerca de la organización técnica, ética o social del buró en nuestras localidades. Aquello que los ciudadanos conocemos por "burocracia" corre el riesgo de ser juzgado y sentenciado sumariamente, tal como lo han hecho las corrientes administrativas que en los últimos años han tratado el tema.

Lo paradógico es que, si observamos con detenimiento las características que tienen las organizaciones que sostienen los aparatos gubernamentales de los tres órdenes de gobierno en México (municipal, estatal y federal), pocos serán los ejemplos que cumplan con las características de la burocracia en sentido puro que determina Weber.

Así, hemos sido testigos de la llegada de modas administrativas prét a porter, cuando ni siquiera existen las condiciones racionales de orden y legalidad que contempla el modelo weberiano.

En otras palabras, la burocracia, ha sido juzgada a través de tamices empresariales, ha sido presa fácil de la política del conocimiento administrativo; de la retórica empresarial; y consecuentemente ha sido "reprobada", sin concederle la menor oportunidad de una justipreciación en los terrenos teórico y práctico bajo las consideraciones de su propia ética. Sin embargo, luego de analizar los efectos de la práctica empresarial en el terreno de lo público, nos damos cuenta que mucho se ha escrito respecto del fenómeno burocrático con afán de descalificarlo, sin antes

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comprender a profundidad el sentido de Weber. En este contexto, el mismo Weber señaló y fortaleció la especificidad histórica del carácter racional de la burocracia, como una poderosa herramienta para apartarse de las formas preburocráticas de patronazgo en todos sentidos (Weber 1992).

Esto último es relevante, ya que hemos buscado a toda costa sustituir las prácticas burocráticas sin considerar que esta forma de dominación representa un avance indiscutible respecto de las formas organizacionales que los estados y las organizaciones han experimentado. La burocracia no sólo debe rendir frutos en eficacia, sino también en el acotamiento del ámbito de discrecionalidad del gobernante o del patrón; lo cual en nuestro terreno implica necesariamente un paso hacia la trasparencia y la previsibilidad del comportamiento del gobernante. Tratar indiscriminadamente de instituir el racional empresarial como práctica de gobierno podría traer como consecuencia una simbiosis paulatina entre lo público y lo privado, distinción que no debe "pasar de moda".

Es cierto que, al reflexionar sobre los problemas que genera el exceso de procedimientos, la abundancia de jerarquías y en ocasiones un exceso de impersonalidad en el ambiente burocrático, claramente se ven distorsionados los objetivos de la burocracia concebida en sentido puro y se privilegian los medios en lugar de los fines; las herramientas del modelo se constituyen para el burócrata en fines por sí mismos: el respeto y seguimiento de la norma escrita, el seguimiento a pie juntillas de los procedimientos y el estatus quo organizacional, perdiéndose de vista que todo lo anterior nada vale si la organización no cumple con sus objetivos, que el mismo Weber observó: si no es eficaz y eficiente.

La transición que hemos observado del servicio público al servicio al público y que cualquier gobierno en el mundo desee instrumentar, exige un conocimiento básico del modelo burocrático.

La corriente revisionista del concepto, busca revalorar a la burocracia como lo que Weber descubrió que era: básicamente un orden social, no exclusivo del sector público, que sustituyó el patrimonialismo y el trato discrecional que fue regla general durante siglos en las relaciones gubernamentales y en las corporaciones productivas.

Está visto que el modelo burocrático puede adaptarse a ciertos patrones administrativos heredados del gerencialismo empresarial, aunque no debe compartir sus fines ni tratar de crear un contexto cataláctico como medio de interacción con los usuarios de los servicios públicos.

Ante esta realidad, ¿podría el modelo burocrático adaptarse de mejor manera a los designios de los ciudadanos-soberanos?

3.- Calidad en los servicios públicos

Mucho se ha escrito en torno a la calidad con que deben brindarse los servicios públicos. El tema requiere retomar las preguntas fundamentales: ¿qué se entiende por calidad en el servicio? ¿calidad de quién hacia quién? ¿qué ganamos con tener calidad?

Kopits (2000) hace referencia a una alegoría medieval para ilustrarnos el interés de una comunidad por distinguir entre el un gobierno bueno y otro que no lo es; ello se aprecia por las implicaciones que tienen las prácticas relativas a cada gobierno en la comunidad; por los efectos que tiene un buen gobierno contra aquellos que genera uno malo.

En la discusión moderna sobre calidad de los gobiernos, se distinguen dos niveles: aquél que referencia Kopits en su alegoría, en el cual podríamos medir el impacto de un gobierno a través de diversos indicadores como el nivel de vida económico, medido a través por ejemplo del Índice de Desarrollo Humano aplicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), o bien a través de la medición de índices de satisfacción de la población, ubicando parámetros de referencia de acuerdo al tipo de comunidad que se trate. Hablamos de una calidad gubernamental medida a través de los impactos de la política pública sobre el sistema socioeconómico.

Y el nivel del tipo de transacciones administrativas que se desarrollan al interior de los gobiernos, dentro de un marco obligadamente burocrático, y que necesariamente afecta a los usuarios de los trámites y servicios que presta. Hablamos de una calidad de procesos al interior de

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los gobiernos y de aquellos momentos “de verdad” que tienen los gobiernos cuando dan la cara a través de la dotación de trámites y servicios.

Este segundo nivel de calidad de un gobierno será el que nos ocupe, en tanto que ha sido germen de múltiples discusiones y argumentaciones referentes todas ellas a la calidad de los gobiernos y la manera en que esta calidad permite o no la dotación de buenos servicios y trámites.

Entonces ¿qué debemos entender por calidad en el gobierno? A nuestro parecer, el tema implica una definición operacional, ya que la calidad en este ámbito implica múltiples factores como atributos que todo buen gobierno debe desarrollar, como son por ejemplo: la transparencia, la evaluación del desempeño y la rendición de cuentas, a nivel de lineamientos generales aplicables a todos sus procesos. A nivel de atributos detectables por los usuarios que acuden a sus ventanilla, no habría distingos entre los servicios que presta una organización privado y al pública, aquí siempre estarán en franca competencia ante los ojos de los usuarios cuando se trata de servicios prestados por ambos; pues la exigencia del ciudadano – soberano se transpola de la realidad privada a la pública y viceversa.

A manera de ejemplo podemos ubicar en México el servicio público de correo, en su vertiente de paquetería, versus el servicio que preste cualquier mensajería a nivel internacional. Aquí el mercado influye en la percepción de los parámetros de calidad y satisfacción de los clientes y usuarios.

Caso contrario es la expedición de licencias de manejo, donde no tenemos más opción que exigir un trato y un proceso con las características que para nuestra experiencia serían deseables; así, quienes conozcan o hayan escuchado sobre la manera de otorgar licencias en diversas entidades o municipios, podrían tener expectativas diversas sobre el servicio, pero en general el ciudadano usuario del servicio no puede comparar y por consecuencia sus exigencias serán muy personales.

Mucho se ha hablado e invertido en la certificaciones de calidad, siguiendo el paradigma oriental, inicialmente japonés, originado en procesos de manufactura, entendiendo por ello que al obtener una certificación automáticamente se tiene calidad en los procesos, y es así que desde hace una década, hemos visto en el sector público de México un auge importante en la inquietud e incluso en el establecimiento de normativa respecto de las certificaciones en calidad.

Autores como Muñoz (1999 y 2004), con una carrera importante en el servicio público Mexicano, han sido pieza clave para que en su momento el modelo de gobierno se haya inclinado a la certificación de procesos bajo normas como la ISO 9000 en sus distintas versiones.

Incluso, algunos programas del gobierno federal, todavía establecen como idóneo el logro de certificaciones en ciertos procesos, como por ejemplo el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional de las instituciones de educación superior, contempla el mejoramiento de su calidad a través de certificaciones en ISO 9001.

¿Certificarse es sinónimo de tener calidad? La experiencia y quienes se han dedicado a desarrollar la TQM, nos permiten afirmar que esto no es así necesariamente.

Para lograr hacer operativa una noción de calidad y orientar la atención y políticas públicas hacia ello, existe evidencia sobrada respecto de la necesidad por definir lo que se busca. En un ámbito donde las modas administrativas encuentran tierra fértil, no debemos caer en la presunción de que una herramienta que ha funcionado en otras latitudes, necesariamente deba rendir buenos frutos en la nuestra, como lo argumenta Pollit (2004) y reconoce la OCDE.

La calidad entendida como certificación de procesos, sólo hace obligatorio el seguimiento de las normas que han sido formalizadas al interior de la organización entre los miembros de la misma… ¡más burocracia! Lo distintivo en todo caso son los mecanismos de coerción para hacer cumplir esta burocracia, que se aplican a través de proveedores de servicios contratados para hacer valer lo que hemos acordado, a través de auditorías. Nos encontramos frente a la burocratización de la calidad, vertiente que ha sido sublimada por algunos gobernantes en México, e incluso por el gobierno federal durante la administración del Presidente Fox.

La calidad, podría no quedar restringida entonces al llenado de carpetas y documentos que sean tomados al pie de la letra, ya que si bien por un lado se garantiza un buen nivel de orden

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burocrático, por el otro dicha normativa paraliza la operación administrativa y la decisión estratégica de los gobernantes, que debiera estar dotada de dinamismo, flexibilidad y buen criterio.

Asimismo, una breve ojeada al panorama federal, estatal o municipal en México nos revela que el día de hoy muchos gobiernos han caído en el extremo de hacer a un lado todo aquello relacionado con la calidad, por considerarla solamente como una moda pasajera que ha dejado un mal sabor de boca, o bien sólo buscan certificarse en una norma para cumplir con un requisito. Otros gobiernos han fracasado al implantar procesos de mejora mal enfocados, sustentados en ideas incorrectas o dirigidos por personas que no tienen experiencia en el tema, y por ello acaban siendo abandonados con la consiguiente frustración y el convencimiento de que todo el movimiento acerca de la calidad no sirve para nada.

Sin embargo, nadie discute que la mejor forma de operar en tanto una empresa como un gobierno es hacer correctamente, a la primera, y con el menor consumo de recursos, las actividades necesarias para satisfacer cada vez mejor a los clientes, usuarios o ciudadanos. En eso consiste precisamente un proceso de gestión de la calidad. Se trata de mejorar continuamente cada una de las tareas que se llevan a cabo en una empresa y, de este modo, lograr que sea cada vez más competitiva. En el caso de las organizaciones gubernamentales, donde no hay una competencia directa, se trata de cumplir con la ley, o con las expectativas de los ciudadanos-soberanos, que en algún momento habrán de rendir veredicto sobre la actuación del gobierno en turno.

Determinar si un gobierno tiene calidad debe sujetarse más a la percepción de los ciudadanos-soberanos, que a la decisión interna por tratar de mejorar. No existen abundantes ejemplos de indicadores que puedan mostrarnos día a día cómo van los gobiernos. En muchos casos, la única ocasión para conocer la calidad del gobierno es durante el acto electoral, para renovarlo o permitir que permanezca (aunque en el caso de México no existe legalmente la reelección, se aprecia igualmente la reelección de los partidos en el poder).

Pero aunque el voto ejerce un gran poder con los gobernantes, ello debe ser visto como una salida meramente oportunista, y en no pocos países, en franca decadencia (Kliksberg 2005). La votación para elegir gobernantes no es la salida idónea para calificar la calidad con que actúan los gobernantes; lo es la preocupación constante del buen gobernante para establecer mecanismos de medición de la opinión del ciudadano-soberano frente a los trámites y servicios que presta.

Se trata de incrementar, los de por sí pocos espacios y oportunidades que tiene la ciudadanía, para manifestar el nivel de satisfacción que tiene con el gobierno en turno, y no solamente focalizar la votación como el único medio de saberlo. 4.- Expectativas de los soberanos

¿Qué espera un ciudadano-soberano de su gobierno? Está demostrado que el individuo difícilmente sabe a ciencia cierta lo que debe esperar de los gobiernos. No existe una imagen homogénea; simplemente, lo que para algunos es deseable, para otros no lo es. Lo vemos diariamente en nuestro papel como consumidores de bienes y servicios; habrá quienes encuentren satisfacción en determinada marca de automóvil y otros que por el contrario jamás elegirían dicha marca.

La expectativa de los ciudadanos-soberanos respecto de sus gobiernos tiene al menos tres fuentes fundamentales: lo estipulado en la ley, la oferta política en turno y aquello que personalmente el individuo espera de su gobierno. En cuanto a la primera, en general y de acuerdo con todas las encuestas aplicadas por firmas de prestigio y por organismos internacionales, no solamente México, sino en general nuestra Latinoamérica padece un déficit en ambos sentidos: existe una incipiente cultura de apego a la legalidad por parte de gobernados y gobiernos, y por ello en las mediciones que aplica Transparencia Internacional a través de sus índices, la posición de nuestros países deja mucho qué desear frente a otras realidades.

En cuanto a la oferta política del partido en el poder o del gobernante en turno, resulta interesante observar que la totalidad de los partidos políticos en México (y nos atrevemos a decir que en todo el mundo) prometen en sus plataformas electorales, una mejoría en los servicios

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públicos que se ofrecen a la población. Ello nos remite a los orígenes de la polis, en cuanto que la búsqueda del poder por parte del político debe perseguir naturalmente un beneficio para la población, en aquello que es consustancial al gobierno y sobre lo cual éste tiene responsabilidad: los servicios que presta a la ciudadanía.

Finalmente, como ya se dejaba entrever, aquello que espera el individuo del gobierno es tan diverso como cada persona. Esta expectativa surge del nivel socioeconómico, las necesidades, apremios y deseos personales. De esta forma, el servicio de salud que para algunos es suficiente, para otros puede resultar insuficiente, y de igual amera el servicio educativo o la expedición de licencias.

Si bien las dos primeras fuentes de expectativas relativas a la calidad de los servicios pueden ser de alguna forma calculadas por el gobernante; la tercera no lo es; y generalmente, los servicios que presta el gobierno, por ejemplo a población abierta, deben ceñirse a lo estipulado en la normatividad, así como en los planes y programas del gobernante en turno. En lo referente a satisfacer las expectativas de las personas, los gobiernos generalmente buscan agregar un valor que será determinado por la suma de todas las opiniones individuales que se conocen sobre la calidad del servicio o trámite. Por ello, en esta materia, es difícil conocer calificaciones perfectas, cuando se trata de medir el nivel de satisfacción de los usuarios de los servicios públicos. 5.- Elementos que debe considerar un modelo de atención permanente al usuario.

Las oportunidades que tienen las estructuras gubernamentales para orientarse hacia el tipo de servicios que demanda la sociedad son vastas, el problema reside fundamentalmente en saber interpretar las señales o exigencias de los mercados, esto es, de los usuarios, así como la posibilidad real de que la burocracia se oriente hacia tales exigencias por medio de metodologías adaptadas a la realidad que se vive en cada gobierno y en cada entidad.

Esto demanda sensibilidad por parte de los administradores públicos, ya que se debe saber recabar las opiniones de los usuarios, entendidas como las señales del mercado, las cuales ocasionalmente estarán en contraposición a los dictados del establishment burocrático.

Un modelo de mejora y reorientación de la burocracia gubernamental hacia la atención integral de usuarios de servicios puede constar de los siguientes elementos y acciones, no limitativos:

a) Focalizar los trámites o servicios más sensibles ante la población y aquellos que la normatividad ubica como de alto impacto u obligatorios para toda la población

La distinción entre el impacto que tiene cada trámite o servicio brindado a la población, es toral para asegurar un nivel suficiente de focalización de recursos hacia dicho trámite o servicio.

Indudablemente, debemos privilegiar aquellos con mayor afluencia de ciudadanos, considerando que es en este tipo de masas críticas, donde encontraremos el sustento estadístico para favorecer a la mayoría de la población. Se entiende que todo gobierno debe abocarse a brindar servicios de igual calidad a las minorías que reclaman atención, pero definitivamente la democracia pervive gracias al respaldo y legitimación que brinda la mayoría.

Servicios como el registro civil, o bien las recaudadoras de hacienda, son por naturaleza aquello a los cuales, en México, deben enfocarse esfuerzos que tendrán gran impacto en la población; el primero, debido al monopolio de trámites y servicios que brinda por parte del estado, ya que prácticamente todos los ciudadanos debemos acudir a sus oficinas en forma permanente; en el caso del segundo interviene una razón de lógica administrativo: no podemos descuidar el cobro de impuestos, derechos, multas o recargos que se aplican a la ciudadanía, se trata de trámites que por sí mismos generan insatisfacción y por ello resulta siempre gravosos para el gobierno añadir molestias al momento de realizarlos.

Otro tipo de servicios o trámites como el que brindan las procuradurías de justicia a quienes acuden a sus oficinas a realizar trámites, o bien el servicio que brindan los centros penitenciarios a quienes acuden a llevar a cabo diligencias respecto de reos, son de bajo impacto pero de alta

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sensibilidad entre la población. Todo ello debe enmarcarse en lo dispuesto por la ley correspondiente. Es común observar en

los distintos ordenamientos jurídicos de las entidades en la República Mexicana, principalmente en las leyes de responsabilidad administrativa, mandatos para los servidores públicos como: “atender pronta y cortésmente a los usuarios de los servicios”. Es común encontrar que las oficinas de auditoría y contraloría, ejercen la potestad por vigilar que las oficinas públicas entreguen servicios en apego a ciertos parámetros, como puntualidad, honestidad y cortesía.

De igual forma, los portales de Internet se han consolidado como un recipiente de aquellos servicios o trámites masivos que son de alta sensibilidad para los usuarios, y que pueden brindarse sin restricciones legales, por vía electrónica. Ejemplos de ello encontramos en el portal Tramitanet del gobierno federal mexicano, el portal tramitefácil del gobierno chileno o el Portal del Estado Uruguayo, además de todas las localidades que actualmente mantienen este tipo de tecnologías que buscan facilitar y ahorrar recursos a los usuarios ante transacciones obligatorias con sus gobiernos.

Sería importante para la comunidad internacional realizar estudios respecto de la influencia que ha tenido este auge del denominado e-gobierno en el último lustro; aunque datos revelados en el Primer Congreso Iboroamericano de e-Government celebrado en Santiago de Chile en 2006, apuntan a que la inversión iberoamericana en el tema supera los tres mil millones de dólares anuales.

Todo ello, plantea la necesidad vigente, de que los gobiernos en cualquier ámbito, deban analizar con seriedad el tipo de servicios que brindará a través de ventanillas o accesos personales, y aquello que pueden gestionarse por medios electrónicos, todo ello en el contexto de que nos falta mucho como región, para alcanzar mínimamente la cobertura de Internet por familia que tiene el promedio de los países europeos.

b) Determinar el estado que guardan tales trámites y servicios, respecto de los recursos con que se cuenta para su prestación

Diagnosticar la situación administrativa que vive cualquier organización no es tarea fácil, y no solamente deben partir del dominio técnico de quien aplique la metodología conducente, sino que además y principalmente deben considerar la opinión de quienes ostentan autoridad en su interior, sino de toda la gama de interesados o stakeholders en los servicios que se pretenden medir.

Los diagnósticos relativos a la percepción que tienen los usuarios, respecto del nivel de calidad en los servicios que presta el gobierno, son una práctica ocasional, que responde generalmente a la inquietud del gobernante o bien a la presión social por que el gobierno mejore.

El diagnóstico por excelencia, debe generarlo la población, al ser encuestada o bien al acercarse a las ventanillas para realizar trámites o recibir servicios. En el caso de México, los servicios públicos municipales, por ejemplo, diariamente se encuentran bajo el escrutinio público, ya sea que la población observe la forma de recolección de la basura o al percibir la actitud de los miembros de la policía, o bien al realizar el pago del impuesto predial.

En este tema es común advertir que las administraciones públicas caen en consideraciones endogámicas, ya que de primera mano cuando el gobernante cuestiona sobre la problemática de uno o diversos servicios, naturalmente se busca encontrar la solución a través del propio personal; el funcionario público considera que son los empleados o él mismo quienes pueden dimensionar los problemas y asimismo plantear las soluciones; nada más alejado de la realidad cuando se habla de calidad en el gobierno, ya que son precisamente los usuarios, los ciudadanos- soberanos quienes pueden hacerlo de mejor manera. A ellos habrá que acudir para diagnosticar el problema.

Precisamente la revolución administrativa que plantean los modelos de calidad, se fundamenta en la convicción de que el cliente o usuario en este caso, siempre tendrán la razón, entonces, ¿porqué no habría de tenerla al determinar el alcance y gravedad de los problemas que aquejan los servicios?

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c) Encuestar a la población usuario respecto de la percepción que tiene en torno a la prestación de dichos trámites y servicios.

Las encuestas, a diferencia de mecanismos como los buzones de sugerencias y quejas, cuando son planeadas adecuadamente y enfocadas al universo de usuarios correcto, son un instrumento insustituible para conocer no solamente la percepción sobre la calidad de los servicios y trámites, sino también para recabar las opiniones en torno a la mejora de dichos servicios.

Este tipo de herramientas de recolección de datos forman parte de la estrategia para reinventar los gobiernos según y proporcionan una forma idónea para conocer de mejor manera la percepción de la población respecto de lo que sucede en su comunidad y lo que espera de los gobiernos.

Saber si el tiempo de espera es demasiado; si las instalaciones donde se presta el servicio son dignas; si la cortesía de quienes atienden en ventanilla es aceptable. Todo ello puede conocerse si se realiza un ejercicio de encuestas, en el cual se recomienda contratar a un tercero para que lo aplique, por razones de imagen y credibilidad ante la población.

La encuesta es una herramienta que recoge la percepción que tienen los encuestados respecto de ciertos indicadores; por ello, es determinante que dichos indicadores sean elegidos de manera correcta, a fin de obtener la información deseada. La reflexión en torno a lo que el gobernante desea medir, será de importancia radical al momento de obtener datos válidos para el propósito de la mejora. d) Desarrollar un objetivo de mejora y la metodología para lograrlo, a través de un proyecto

La mejora en los servicios y trámites públicos sólo puede darse dentro de un ejercicio de planeación. La importancia de una planeación correcta, cimentada en una visión de lo que el gobernante desea, aunada a aquello necesario para la sociedad donde se aplica, queda fuera de toda duda. Sin planes y programas sólo existe discrecionalidad.

Tal como lo plantean las metodologías actuales de presupuestación con base en resultados, la planeación es el eje alrededor del cual pueden hacerse realidad las políticas públicas. Sin un ejercicio de proyección a futuro, difícilmente podrá cualquier organismo público cumplir con sus fines.

Por ello, toda mejora en servicios y trámites públicos debe enmarcarse en aquello que se desea y que es necesario hacer. La visión a futuro, con todo y previsión de riesgos, debe funcionar como una palanca que arrastre la voluntad de quienes harán realidad el plan, en virtud de que represente un reto para todos; un mejor lugar para estar.

En el caso de nuestro país, a partir de la década de los noventa, se ha intentado fincar los planes de desarrollo en ejercicios de planeación cada vez más a largo plazo, veinte o treinta años. La intención es loable, toda vez que la incipiente democracia federal que experimentamos, apenas comienza a desarrollar un apego de facto a dicha planeación.

Dicha planeación debe considerar una multiplicidad de herramientas que se le ofrecen a diario, con las cuales presuntamente podrá alcanzar sus fines. Los líderes del esfuerzo de mejora, deberán estudiar y decidir respecto de temas tan disímbolos como reingeniería, calidad total, benchmarking, cartas ciudadana y un menú de metodologías para lograr cambios marginales o radicales. La responsabilidad por elegir la tienen el gobernante y los funcionarios públicos.

Un complemento de la planeación que no debe soslayarse, es la aplicación de pruebas piloto, dentro del universo de servicios o trámites a mejorar. En esta fase, el ensayo y error juegan un papel importante para determinar los alcances de los planes y programas definitivos. e) Generar adeptos al proyecto entre los grupos de servidores públicos y funcionarios

El modelo burocrático puro, soslaya la función de los líderes en las organizaciones públicas; este modelo finca su funcionamiento en un alto grado de impersonalidad y por lo tanto la acción de las personas, amén de seguir reglas y respetar jerarquías, no es determinante.

Pero la realidad en las organizaciones, y su cultura organizacional es otra. Máxime en la

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época en que vivimos. El gerencialismo necesita un gerente; la organización reclama un organizador.

El generar adeptos a un planteamiento de mejora no es tarea fácil, ya que el líder en este caso el líder transformador debe esforzarse por generar empatía hacia nuevas ideas, de entre servidores públicos que en muchas ocasiones han visto frustradas sus aspiraciones personales dentro del sistema burocrático y que por ello se ven reacios a participar y comprometerse.

Todo ello implica que debe tomar en cuenta la resistencia al cambio, manifestada en forma espontánea por todos aquellos a quienes los cambios para mejorar afectarán, incluyendo por supuesto a los usuarios de los trámites y servicios.

El ganar adeptos a una idea, supone compartir la idea y demostrar fehacientemente sus beneficios respecto del estado actual de las cosas. El gobierno debe empeñarse en convencer sobre las bondades de la reforma, de otra manera su futuro se verá comprometido. f) Ubicar un presupuesto para el proyecto, enfocado a compra de recursos para mejorar las condiciones de las oficinas donde se prestan los servicios o trámites

La presupuestación juega un papel clave en todo el proceso administrativo público. El ejercicio presupuestal es el pilar fundamental para que un gobierno pueda o no hacer lo que el gobernante propone. El mecanismo para establecer las necesidades presupuestales, sujetas al análisis y autorización de los congresos o cabildos, en el caso de la administración municipal, es una labor que a últimas fechas llama la atención por su complejidad e importancia.

De hecho, el Banco Mundial y la CEPAL impulsan la mejora administrativa desde este ángulo al promover la aplicación de la metodología de matrices de marco lógico, como elemento sustancial del denominado Presupuesto con Base en Resultados.

La mejora en la calidad de los trámites y servicios debe contemplarse en los presupuestos a todo nivel, ya que requiere dinero para ponerse en marcha.

Todas las instalaciones, los desarrollo tecnológicos e incluso los consumibles que se utilizan para brindar mejores servicios, tienen un costo que se debe asumir de manera planeada y conforme a los diagnósticos aplicados y planes o programas a desarrollar. DE otra manera, los esfuerzos por convencer y adherir a los servidores públicos hacia la causa de la mejora organizacional e institucional, devienen fácilmente en frustración.

g) En la medida de lo posible prever un presupuesto para estímulos no necesariamente monetarios, a los servidores públicos encargados de los servicios y trámites que reciban buenas calificaciones por parte de los usuarios

La rendición de cuentas que todo gobierno está obligado a practicar permanentemente, en la práctica toma la forma de evaluaciones del desempeño, las cuales recaen sobre las personas, independientemente del seguimiento presupuestal que se realice a las entidades públicas.

Estas evaluaciones tienen diversas funciones, entre las cuales destaca el corroborar si el perfil del ocupante del cargo tiene el perfil adecuado, cosa que no es menor cuando se trata de cargos expuestos a coordinar o brindar directamente servicios o trámites a los usuarios.

En materia de estímulos a los servidores públicos, éste es un tema que al menos en México se ha confundido con el otorgamiento discrecional de bonos de desempeño, lo cual es totalmente injustificado. Los estímulos, monetarios o no, deben vincularse con logros medidos y cuantificados por parte de los funcionarios públicos que liderean los planes o programas de mejoras, a través de sistemas diseñados para ello.

Debe reconocerse, previo a incurrir en este tipo de estrategias, que el modelo burocrático no contempla flexibilidad en el pago, lo cual dificulta laboral y fiscalmente el establecimiento de estrategias fincadas en el desempeño. Ante la llegada del Presupuesto Basado en Resultados, como paradigma para elaborar y dar seguimiento a los presupuestos nacionales y locales, será pertinente poner en la mesa de discusión, la adecuación de tabuladores matriciales y que liberen un porcentaje de los salarios a la actuación, objetivamente medida, de los servidores públicos.

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Esto no es un tema menor. La carencia de incentivos es frecuentemente señalada por estudiosos y practicantes de la administración pública, como uno de los principales problemas para poder innovar. El servidor público espera que se le reconozca y retribuya de alguna forma palpable el esfuerzo que puede llegar a realizar para satisfacer las necesidades individuales de atención y servicio de los usuarios; y ante ello la respuesta común es que no hay presupuesto. Ante ello no debemos perder de vista que las demandas sociales hacia las estructuras de gobierno son cada vez más crecientes, y paradójicamente, el camino que deben seguir los gobiernos latinoamericanos es el progresivo adelgazamiento (Kliksberg, op.cit.) con lo cual, la correcta provisión de servicios y trámites se ve francamente comprometida. h) Profesionalizar a los servidores públicos relacionados con el proyecto

Pocos temas son tan recurrentes en el amplio menú de opciones que encierra la administración pública en Iberoamérica, como el de la profesionalización (INAP, España 2002). A través del cúmulo de discusiones y avances que se tienen en torno al tema, se han generado documentos rectores como la propia Carta Iberoamericana de la Función Pública donde encontramos la voluntad por terminar con el patrimonialismo e impulsar de manera decidida las acciones para mejorar la gestión pública a través de sistemas integrales de administración de personal, que privilegien el mérito, la búsqueda de resultados de beneficio para la ciudadanía, la flexibilidad y el ejercicio de ciertos valores propios del servicio público.

La Carta define la profesionalización como “la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia”.

Si bien la Carta referenciada, expone la necesidad de superar modelos burocráticos, debemos considerar que este documento rector fue generado en un tiempo en que los trabajos revisionistas del modelo burocrático todavía no arrojaban resultados sólidos y todavía en la gran mayoría de las escuelas de administración pública, se muestra a la burocracia como algo que debemos superar a toda costa.

La profesionalización del ser humano en el trabajo tiene implicaciones múltiples; se trata de elegir y moldear personas para que encuentren satisfacción personal a través del trabajo en un colectivo. Profesionalizar se refiere no solamente a saber hacer, sino a cumplir con el contexto legal en cuanto a ética y valores en el trabajo y en la orientación al público, al ciudadano-soberano.

Si bien la noción liberal del servicio público, extendida en el siglo XIX en Inglaterra e incluso en México en tiempos de Benito Juárez, pretendía hacer del servidor público un ser entregado únicamente a su función, con plena abnegación y comprometido incluso con una medianía en lo material; hoy en día, la visión es distinta, aunque históricamente la normatividad aplicable al servidor público todavía contiene reminiscencias del impulso a la vocación pública. Hoy se entiende que la profesionalización debe ser integral y permanente; debe reflejar la voluntad política por construir un sistema funcional orientado a brindar los resultados que la sociedad le demanda a su gobierno, a través de cuerpos o grupos de personas capaces y deseosas por hacerlo; que realicen sus actividad sobre una base burocrática, clara y simple; y que puedan hacer su trabajo con los estímulos adecuados.

Extrapolando la descripción que hacía Weber del burócrata a finales del siglo XIX, ésta no se encuentra muy alejada de lo que hoy en día, muchos países de Iberoamérica pretenden a través de sus sistemas de gestión de personal.

La profesionalización en la práctica debe vincularse a tres ejes: el ingreso del funcionario público, basado no en la discrecionalidad sino en la construcción y puesta en marcha de un elemento meritocrático; su profesionalización como capacitación, como proceso permanente de impulso al aprendizaje; y su evaluación.

Las organizaciones públicas, como constructo social que son, responden a necesidades de personas y son resultado del esfuerzo de las mismas. Si bien la visión del servicio público como una

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vocación pura ha quedado superada para dar paso a contratos civiles, las personas que formen parte de dichas organizaciones deben cumplir con dos requisitos fundamentales: querer y poder.

El deseo de formar parte del servicio público es fundamental , considerando las continuas restricciones que tienen los gobiernos en muchos sentidos: presupuestales, de infraestructura, de personal, e incluso el estigma social que implica formar parte del servicio público, en sociedades donde tradicionalmente se le asocia como fuente de corrupción. Desear formar parte del servicio público para algunos puede representar un ingreso económico permanente, aunque bajo y el acceso a ciertas prestaciones, pero se trata de una vida marcada en un entorno social que ha hecho juicios sumarios al respecto de los burócratas.

De igual forma, el poder formar parte del sistema gubernamental debe ser una condicionante fuerte, y ello está íntimamente relacionado con la definición de los cargos y puestos de trabajo. Si bien todos podrían desear formar parte del gobierno, no todos deberían. Para ello deben diseñarse mecanismos democráticos y objetivos de ingreso.

Un esquema de ingreso por concurso, tal como se establece en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en México, o bien la carrera judicial o en las universidades públicas con los profesores de carrera, vendría a dotar a las instituciones no sólo de transparencia y aprecio comunitario, sino que brinda a la persona seleccionada un sentimiento legítimo de independencia de cualquier voluntad, sujetándose únicamente a las tareas que debe realizar en virtud de su cargo.

Si bien, la profesionalización, entendida ésta como la capacitación en valores, aptitud para desempeñar un cargo y actitud para realizar de manera propia, es importante para que las organizaciones públicas cumplan adecuadamente con lo que marca la normatividad; es de reconocerse que no es una panacea para todos los males que aquejan genéricamente al sector.

Weber entendía que es precisamente el aspecto profesional de los servidores públicos, el que les confiere la confianza por parte del estado para desempeñar un cargo público. Ello es un carácter distintivo de la burocracia: la especialización de la persona.

Actualmente, en una era que se ha dado a llamar del conocimiento, algunos presuponen que el dotar indiscriminadamente de información a los servidores públicos, así como invitarles a perfeccionar la aplicación de conocimientos y valores en sus tareas, hará la diferencia, y ello no es precisamente así.

La profesionalización debe realizarse con fundamentos lógicos, y de acuerdo a los diagnósticos aplicados, toda vez que se trata de dotar a los servidores públicos –e incluso a los gobernantes en turno- de herramientas teórico prácticas, para realizar un nuevo enfoque, a partir del marco burocrático. Se trata de generar cuerpos de profesionales capaces de adaptar su entorno burocrático a la lógica de un mercado representado por la soberanía ciudadana. Este cambio de enfoque implica dotar al personal público de una nueva concepción del servicio; ubicando en primer término la tarea de gran responsabilidad que tienen frente a ellos todos los días como representantes del estado, y enseguida el área de oportunidad respecto del nivel de servicios medido con respecto a los usuarios.

En el tema, ocupa un lugar preponderante el denominado Servicio Civil de Carrera, toda vez que en nuestro ámbito jurídico laboral, falta mucho para poder reconocer la movilidad del personal de confianza con base en sus evaluaciones del desempeño, se reconoce que en los últimos años, se han hecho esfuerzos importantes para emular los pasos de la federación en cuanto a la institucionalización de una Ley del Servicio Profesional de Carrera, la cual entró en vigor a partir del 2003, y cuyo reglamento entró en vigor apenas el mes de abril del año 2004. Si bien esto ha representado un avance que fue por mucho tiempo deseado y exigido (Moctezuma y Roemer 2000), los decretos en general reflejan deseos de transformar la realidad y obedecen en muchos casos, a que la sociedad ya se transformó. En el tema administrativo y particularmente en el del Servicio Civil como sustantivo, éste no se podrá dar por decreto; existe la norma y ello es un gran paso, toda vez que falta reunir las evidencias del resultado de la práctica.

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i) Generar un mercado interno de reconocimientos sujetos a concurso, entre las oficinas que puedan ser medidas y evaluadas

Además de los estímulos personales, un modelo de servicios orientado a los usuarios puede contemplar la apertura de un mercado interno entre las oficinas o instancias participantes. En otras palabras, es válido incentivar la competencia a través de premios o galardones que se otorguen a las oficinas que de acuerdo con los indicadores de desempeño, observen calificaciones superiores, y para ello México es un buen ejemplo ya que en los últimos diez años se han establecido distinciones que merecen la pena analizar y considerar. Tal es el caso de los premios INNOVA durante el sexenio del presidente FOX, el premio Intragob, los premios nacionales de calidad e incluso algunos premios estatales (Programa MAS 2005).

Se debe subrayar que lógicamente un premio no hace la calidad, no debemos perder de vista que toda premiación es un reconocimiento a posteriori de la obra realizada, por lo cual no existen garantías de que el servicio o trámite seguirá realizándose con esmero y satisfaciendo a los usuarios.

La legitimidad de las premiaciones y distinciones nace de la metodología para evaluar a los candidatos, y de quienes lo hacen. Un premio que exija altas calificaciones verificadas por organizaciones externas al propio gobierno, y que de igual forma recompense y estimule a quien lo gana, es una motivación para hacer las cosas de acuerdo a los parámetros establecidos.

Asimismo, es importante reflexionar que todo estímulo que motiva, en su ausencia desmotiva, y por ello las recompensas o premios deben planearse para tener larga vida, de lo contrario los agentes participantes podrían reducir su nivel de desempeño cuando carezcan del estímulo que alguna vez se les otorgó. j) Establecer un programa permanente de medida de indicadores a través de encuestas a usuarios y si es posible evaluaciones por parte de un tercero

Los indicadores de desempeño son indispensables para llevar una gestión gubernamental. No es concebible que el gobernante pueda hacer su trabajo a partir de simples elucubraciones sobre lo que está sucediendo. Los planes y programas de desarrollo (obligatorios en México para los tres niveles de gobierno) deben contar con elementos medibles respecto de su avance. Los presupuestos con base en resultados exigen de primera mano que se cuente con indicadores respecto de los elementos que los componen. Tanto en el ámbito educativo, como de seguridad pública, económicos etc… los indicadores componen el tablero de control del gobernante; indican cuál debe ser el rumbo, proporcionan evidencia objetiva respecto del avance o no de lo planeado.

En el caso de los servicios públicos, o servicios al público según algunos autores (García Solana 2001), los indicadores los conforman aquellos elementos que son sujetos de medición a través de las encuestas de opinión aplicadas a los usuarios.

Cuestiones como: tiempo para entregar el servicio o realizar el trámite; cortesía de los servidores públicos, limpieza de instalaciones, cantidad y calidad de la información dispensada respecto del trámite o servicio; son todos ellos indicadores que podrán ser sujetos de medición y que arrojarán información importante para el tomador de decisiones en el ambiente público. k) Participación de organizaciones e instituciones de amplio prestigio, en la operación del modelo

Ante la consideración pública, los gobiernos están obligados día a día a ganar plena legitimidad y confianza, incluso dando por sentado que estos atributos fueron validados en las urnas. Las acciones de gobierno conllevan el escrutinio público.

En el caso de los proyectos para reorientar el ethos burocrático hacia la mejora en términos de calidad de aquellas instancias que procuran servicios o trámites a la población, conviene no solamente la asesoría en el diseño del modelo, sino la intervención de organismos y entidades ajenas al contesto gubernamental. Especialmente al recabar las encuestas de opinión, la intervención de dichas instancias otorga al gobierno en turno una imagen auténtica de objetividad ante el público usuario y ante sus propios trabajadores.

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Algunas experiencias en México tanto a nivel federal, como local (Programa MAS), reflejan el valor de involucrar a instituciones de educación superior de prestigio, en el desarrollo de estos proyectos, sobre todo al diagnosticar la percepción de los usuarios respecto del nivel de calidad gubernamental.

De igual forma, en el desarrollo de la estrategia de profesionalización del personal, en lo referente a capacitación y evaluación, la intervención de agentes externos reconocidos es precisa, ya que constituyen muestras fehacientes del interés del gobierno en turno por transparentar su ejercicio, ante los ojos de un tercero sin interés alguno por comprometerse de forma irregular. l) Lograr la certificación ciudadana

En estricto sentido etimológico el vocablo certificar, significa hacer cierto, esto es dar por cierto algo. En administración, la certificación implica que un organismo externo verifique la existencia algunos atributos que se desea tener.

La certificación ciudadana debe ser la aspiración final de todo proyecto relacionado con la mejora de servicios y trámites. Se entiende dicha certificación como el reconocimiento que hace la ciudadanía, la soberanía, de un servicio que atiende sus expectativas; ello implica en términos prácticos el mantenimiento permanente de un nivel aceptable de servicio, medido a través de los indicadores establecidos para cada una de las agencias o instancias que los presta. Es el caso en que los usuarios emiten sus opiniones y validan los esfuerzos que ha realizado el gobierno para mejorar.

Las certificaciones ciudadanas, deben distinguirse de las cartas ciudadanas. Dichas cartas, que han tenido amplia difusión por parte de sus creadores en Inglaterra (Citizen’s Charters), son documentos que obran a la vista del público usuario, en las oficinas donde se prestan servicios y trámites. La estrategia, diseñada en 1991 por el gobierno de John Major, fue creada como un proyecto de 10 años para elevar el nivel de calidad de los servicios públicos y orientarlos de mejor manera a las necesidades de los usuarios. En la práctica, las cartas hacen las veces de recordatorios directos a los usuarios para que sepan el tipo de atención a que tienen derecho, y asimismo buscan proporcionar un mensaje de calidez para denunciar cualquier irregularidad.

Las cartas ciudadanas pretenden comprometer a los servidores públicos a brindar un cierto nivel de atención a través de sus actitudes y aptitudes; buscan hacer creer a los usuarios que dichos trabajadores harán realidad lo que ellas contienen.

A reserva de aplicar un estudio lo suficientemente amplio en aquellos lugares donde efectivamente se han diseñado y puesto en operación estas cartas, cabría preguntar lo siguiente: ¿hasta dónde puede un mensaje escrito en el lugar de trabajo, con vista a los usuarios, modificar el comportamiento de los servidores públicos?¿qué relación existe entre el contenido de la carta ciudadana y la legislación laboral? Es pertinente impulsar la investigación al respecto en aquellos países latinoamericanos que las han adoptado, a efecto de observar los resultados obtenidos. En México a partid del 2004, a nivel federal durante el mandato del Presidente Fox, se realizó un esfuerzo para establecer el modelo británico, a través de las denominadas Cartas Compromiso al Ciudadano, con poco éxito.

Hoy en día, en México se entiende que la decisión por establecer este tipo de herramientas corresponde en forma individual e independiente a cada instancia o gobierno local o estatal. A nivel federal, se impulsan estas herramientas, aunque no de la forma en que fueron publicitadas en la administración 2000-2006. Finalmente en este tipo de casos, también aplica la lógica aplicable para cualquier individuo: la utilidad de la herramienta para lograr los fines deseados.

Una opción viable, que demostrado beneficios consiste en ubicar como política pública el poner oídos atentos a todo aquello que expresan los usuarios como necesidad en sus atenciones, específicamente en ventanilla, que es donde estamos convencidos que se fragua la buena o mala reputación de los gobiernos. La manera de recabar estas opiniones.

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6.- Cultura organizacional pública La cultura organizacional es un elemento que frecuentemente se soslaya en el ámbito

organizacional público, por considerarla poco tangible, y por ende, difícil de moldear lo cual es erróneo. Este elemento organizacional es a la vez causa y efecto, su reconocimiento requiere capacidad de observación y análisis.

Si atendemos a la definición que de ésta hace el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, es el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época o grupo social. Podemos deducir y pasar de grandes culturas a culturas particulares en ciertos países, regiones, ciudades, empresas, o bien áreas de estas empresas. Los mismos considerandos que se aplican para describir el desarrollo de una cultura en cierta sociedad en un momento histórico, aplican para la organización formal más pequeña, como cualquier empresa o institución.

Podemos hablar de cultura japonesa o mexicana, así como podemos hablar de la cultura en el gobierno federal, el gobierno estatal o el gobierno municipal o bien la cultura de cualquier compañía manufacturera.

Es la convivencia diaria de seres humanos, lo que hace y mantiene la cultura y sus características y de esta forma las organizaciones pueden ser concebidas como mini sociedades desarrollando tres factores básicos: valores, una ideología y comportamientos específicos en quienes las conforman. Se afirma entonces que la cultura es a la organización, lo que la personalidad es al individuo.

La cultura organizacional se define pues como el conjunto de valores, de asunciones y de creencias básica mantenidas por sus miembros, que opera de forma inconsciente y les sirve para conducirse de un modo adecuado en ese contexto, como un patrón de asunciones básicas que un grupo aprende, dado que le ayuda a resolver mejor los problemas derivados de la adaptación externa y la integración interna. Las definiciones de cultura organizacional comparten conceptos comunes, subrayan la importancia de los valores y creencias, así como su efecto sobre el comportamiento.

Es importante resaltar que el concepto de cultura organizacional es básico para comprender el desarrollo de las instituciones, dado que hace a cada una de ellas un ente único, además provee un sentido de identidad y sobretodo fija estándares de comportamiento, elementos sin los cuales no es posible una descripción objetiva de las organizaciones.

El estudio de las culturas organizacionales ha adquirido relevancia a partir de la llegada del Desarrollo Organizacional como disciplina administrativa. Solamente a través del estudio de las culturas podemos entender los aspectos complejos y escondidos de la vida organizacional.

Estudios señeros en empresas privadas, así como la importancia que ha adquirido el tema entre los científicos sociales respecto al estudio de los valores, mitos y creencias en el trabajo, indican que es imprescindible conocer a fondo la cultura organizacional para facilitar la adaptación o la mejora, en el caso que nos ocupa, hacia el mercado o mejor dicho, la soberanía del ciudadano. Estas acciones conllevan un estudio profundo sobre las creencias de los miembros que forman parte del grupo formal, creencias que desembocan irremediablemente en comportamientos.

Es este contexto, los valores, como cualidades de las personas que constituyen las organizaciones, juegan un papel importante en la cultura organizacional. Por citar un ejemplo, las organizaciones religiosas, articulan valores alrededor de la fé y el servicio a la humanidad, mientras que una empresa financiera articula sus valores organizacionales en torno a las ganancias del día. Por lo general confundimos las condiciones generales de empleo, lo que se puede o no se puede hacer, con aquello que es deseable que se haga.

El concepto de valor en este contexto es tan importante como en la vida privada. Desde compañías triunfadoras hasta sistemas de administración públicos exitosos, como el Servicio Civil Inglés, exhiben con orgullo los valores que distinguen a los comportamientos de sus miembros.

También es oportuno reconocer que toda cultura se forma de manera gradual. Aquí, como seguramente en muchos otros campos de la ciencia social, cabe advertir de inicio que no se pueden implementar cambios duraderos de un día para otro. Afirmar lo contrario sólo denota una gran

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ingenuidad. Podremos cambiar el enunciado de la misión de nuestro negocio o bien repartir micas con los valores que debemos tener, pero esto sólo significa nuestro afán por orientar las cosas hacia allá, no que los miembros de la organización automáticamente se orienten en tal sentido.

Las culturas se desarrollan a través del tiempo. Esto representa una verdadera prueba de fuego para quienes desean ver cambios verdaderos en las organizaciones. Se requiere advertir y dosificar la gradualidad.

Las características más sobresalientes de la cultura organizacional son: • Es relativamente única. • Es un concepto socialmente construido. • Provee a los miembros de la organización de una guía de comprensión y de sentido acerca

de los símbolos y acontecimientos que se desarrollan en ella. • Es el más poderoso instrumento para guiar el comportamiento de la organización.

Funciona como un mecanismo de control organizacional e, informalmente aprueba o desaprueba determinados modelos de conducta.

La cultura organizacional es creada por los miembros de la organización. Cada miembro tiene una herramienta de corto o largo alcance que impacta en la formación de tal cultura. Para la mayoría de los empleados la única herramienta es su comportamiento, sus actitudes. Pocos son los que tienen a su alcance las herramientas propias para lograr una institucionalización de conductas como son los jefes y niveles más altos; quienes pueden utilizar su poder para fijar nuevas reglas. Definitivamente, el concepto de cultura está vinculado a sus líderes, aquellos que acaparan miradas, que son estereotipos de conducta y tienen poder para recompensar.

Si bien la cultura personal de cada uno de los miembros es determinante para la delineación de la cultura organizacional, es importante aclarar que las culturas no se generan independientemente de la organización donde se desarrollan. En otras palabras, no son un producto único de la interrelación entre las personas como empleados. La misión, los objetivos generales, las metas personales, el giro, la localidad y la infraestructura de las empresas, así como las normas que emanen de sus autoridades son variables poderosas que configuran el perfil cultural.

Así, es obvio que el diseño de un proceso de selección de personal reviste especial importancia, ya que asegura el mantenimiento y enriquecimiento de la organización y su correspondiente cultura, al ingresar personal con determinado perfil profesional y ético.

De igual forma, aquellos miembros que no se adaptan a la organización, a sus valores, comportamientos, uso del lenguaje, símbolos, rituales y creencias, irremediablemente sufrirán sanciones, o saldrán de la organización. Los elementos que aportan las organizaciones con el objeto de dar esa personalidad propia a la empresa los determinan los líderes de las mismas a través de normas escritas o bien a través de políticas de funcionamiento o pautas de comportamiento.

Todo cambio que persigue la magnitud cultural (valores, ideología y comportamiento), debe algo atractivo de cada uno de estos tres elementos. Debe ofrecer un código ético, una ideología atractiva y asimismo generar nuevos comportamiento. Lógicamente, un cambio de esta naturaleza es necesariamente gradual, progresivo. Así debe diseñarse.

La enseñanza de las nuevas pautas culturales seguramente tomará periodos a largo plazo. En segundo término, debe entenderse que todo cambio tendrá que enfrentar resistencias, propias de los miembros que ven amenazado su estatus con el nuevo modelo a seguir.

7.- Consideraciones sobre el burócrata

En sentido puro, el término burócrata denota a aquella persona que se encuentra ubicada en el buró. Vulgarmente, la imagen del burócrata es la de aquel empleado (primordialmente vinculado al gobierno) que tiene todo tipo de vicios administrativos: no agiliza el trámite, entorpece la obtención de algún servicio, y que se justifica al declarar que él únicamente obedece los procedimientos o las órdenes de sus superiores.

Lejos de una visión meramente popular e injusta en algunos casos, para Weber, el burócrata es un funcionario o servidor público individual, el cual:

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1. Es personalmente libre, se debe sólo a los deberes objetivos de su cargo; 2. Se encuentra bajo una jerarquía rigurosamente fijada; 3. Tiene competencia rigurosamente fijada; 4. Labora con base en un contrato; 5. Tiene una calificación profesional que fundamenta su nombramiento, entiéndase, un

diploma o certificado de estudios; 6. Es retribuido en dinero con sueldo fijos, con derecho a pensión las más de las veces; 7. Ejerce el cargo como su única o principal profesión; 8. Tiene ante sí una carrera o perspectiva de avances por años de ejercicio, o por servicio o

por ambas cosas, según el juicio de sus superiores; 9. Trabaja con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del

cargo; 10. Está sometido a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. Las consideraciones anteriores, seguramente pondrán en aprietos a más de un académico que

ha vaticinado la caída de la burocracia. Las corrientes administrativas que buscan superar los “errores” de la burocracia se encontrarán con ésta se anticipa a establecer ciertas características de los servidores públicos, que ellos mismos declaran como necesarios para la organización gubernamental del futuro.

Por ejemplo, la profesionalización del burócrata, así como los mecanismos de ingreso y carrera están ya contemplados de manera rigurosa en el análisis de Weber.

Sin embargo, para poder analizar objetivamente al burócrata, debemos considerar que sus atributos éticos, tales como la estricta adherencia al procedimiento formalmente establecido, la aceptación del principio de subordinación, el compromiso con los propósitos del buró mismo; no representan sino una imagen de un cierto modo de comportarse, específico al sistema en el cual se han desenvuelto. Si aceptamos de buena fé lo anterior, es justo ubicar al burócrata como un producto de la burocracia y no estrictamente como su creador.

De igual forma debemos reconocer que la moral descrita, es un logro positivo en propio derecho y representa el producto de técnicas y prácticas administrativas a través de las cuales los individuos desarrollan la disposición y habilidad para conducirse a sí mismos. Estamos frente al típico caso de juzgar al ser humano por el sistema en que se encuentra. Le atribuimos que es perezoso, maltintencionado y antipático, cuando en realidad es un sistema laboral –en su manifestación negativa- el que le lleva por exceso a determinados comportamientos.

¿Cómo podríamos cambiar la ética del burócrata? ¿Estamos frente a un problema simplemente de comportamiento o de ciencias humanas y no una falla del sistema burocrático? ¿Cómo reenfocar la burocracia hacia una exigencia que va más allá del paradigma burocrático en el que se haya inmerso? La respuesta a estas interrogantes es multivariable.

Si bien es cierto que las conductas de servidores públicos son lo más notable al recibir un servicio público, también es cierto que éstas son efectos y no causas.

Los sistemas de trabajo desarrollados bajo ciertas estructuras son moldeadores típicos de la conducta, independientemente de que cada persona tendrá razones para exhibir conductas particulares bajo determinada circunstancia.

Es necesario contextualizar la conducta del burócrata en cierta cultura organizacional. Y de igual forma es necesario reconocer que la burocracia no nos abandonará, habremos de adaptarla a ciertos rasgos de nuestra realidad legal, social y tecnológica, pero será inútil tratar de aniquilarla.

Las adaptaciones que se realicen del modelo burocrático, deben considerar un análisis profundo de las características que debe poseer el servidor público en el servicio, así como de la naturaleza humana en el trabajo. Lo anterior se vincula directamente a identificar al burócrata como servidor público.

Luego de hacer un comprensivo repaso de las experiencias históricas de Alemania, Francia y el Reino Unido, Omar Guerrero (1998) nos ofrece la siguiente definición de servidor público: “aquél que independientemente de su denominación, ya sea de funcionario o de servidor civil, está

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normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado”.

Operacionalmente, Eduardo Hernández (2000) sugiere que un servidor público es todo aquél en el cual concurren las siguientes características:

• Voluntariedad; que la relación jurídica que mantiene con la administración pública se haya producido por su voluntad.

• Legalidad del Nombramiento; que la relación jurídica mencionada en el punto anterior esté regulada por el derecho administrativo.

• Permanencia; no importa si es de carácter permanente o temporal, esto no afecta el carácter de funcionario.

• Integración de plantillas administrativas; los funcionarios, independientemente de la temporalidad de su nombramiento, deben estar registrados en una plantilla de personal.

• Profesionalidad; supone que el funcionario público, dada la especificidad de la función a desempeñar, debe estar profesionalmente preparado para ella, en aras del principio de eficacia.

• Intervención del derecho administrativo; en cuanto a que la relación jurídica entre el funcionario y el gobierno debe estar regulada por el derecho administrativo.

Siguiendo esta apreciación, entonces un servidor público es aquél empleado del estado que se encuentra vinculado a la ejecución de las actividades que la ley contempla a fin de que un organismo determinado cumpla su proyecto social y de gobierno.

Así pues, servidor público es también aquél que voluntariamente se encuentra vinculado al estado, a través de una relación laboral, y que asume las obligaciones y derechos que le marca el derecho administrativo al cual se encuentra sujeto.

Si bien, existe consenso para determinar que el problema con el concepto de servidor o funcionario público no es determinar su perfil jurídico, sino poner en práctica su ethos o perfil laboral-conductual idóneo con todo lo que ello implica en características valorales y técnicas.

Esto tiene relación directa con la ética burocrática ya descrita, dado que cualquier persona que mantiene una relación laboral con el estado será de facto un servidor público, pero tal vez en su interior esta persona no desea aceptar el perfil técnico o valoral de actuación, de acuerdo a su nombramiento. Muy probablemente a esta persona no se le haya hecho saber correctamente las implicaciones de ser un servidor público, salvo sus más notables prerrogativas y obligaciones. Posiblemente no está consciente del significado que el servicio público tiene, no ya desde una perspectiva meramente legal, sino técnica, administrativa y de comportamiento ético.

Servir públicamente es muy distinto a obrar en la plantilla de nómina como servidor público; la diferencia nos dirige hacia una vieja discusión académica entre el ser y el hacer, entre el ser y el deber ser. No existe diferencia de orden jurídico sino de orden ético, moral. Así como el burócrata puro representaría en el mejor de los casos a una persona técnicamente idónea y legalmente obligada, el servidor público lo será sólo en la medida que realmente sirva, que sea auténticamente servidor y que se vea estimulada para hacerlo.

El imperio de una ética orientada a los más altos valores de servicio sólo podrá darse si las estructuras donde laboralmente se desarrollan los funcionarios, propicia las condiciones para que ejerzan sus potencias técnicas en un ambiente de auténtico servicio.

Es en este punto, donde la técnica jurídica debe ceder paso a la administrativa, ya que sin reforma administrativa no hay reforma del estado (Sánchez 1998). De esto se desprende que sin reforma en las plataformas burocráticas que dan sustento a los sistemas de administración de personal y de recursos en el seno del gobierno, no habrá nunca una verdadera reforma del mismo.

8.- A manera de reflexiones finales: repensando el modelo aplicable al sector público.

Indudablemente, a lo largo de la historia del capitalismo, como lo afirma Thurow (1996), el gobierno ha jugado un papel indispensable para acercar a los excluidos del desarrollo y equilibrar la balanza.

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En el caso de los servicios que presta, y más allá de la discusión acerca de cuáles deben ser éstos, además de la protección a la propiedad privada y la impartición de justicia, los gobiernos deben brindar a la población, ejemplos de aquello que deben esperar en virtud de la legalidad (aquello que mandata la ley) y del comportamiento de las variables que le interesen como representante del interés público (Olías de Lima). Así, habrá gobiernos que privilegien la aplicación de tecnologías informáticas para agilizar los trámites relacionados con uno de los elementos sociales que más propician actos de corrupción, según las mediciones nacionales aplicadas en México (Transparencia Mexicana), como lo es el automóvil, y por ende, el pago de los impuestos correspondientes, de las plaquillas de circulación e inclusive de las multas se hace a través de Internet en algunos estados del país.

Habrá otros gobiernos que privilegien la prontitud de la recaudación fiscal y que por ello utilicen técnicas de fotografía aérea que permitan identificar con precisión los predios sobre los cuales recolectar el impuesto predial; y habrá otros que organicen foros de discusión populares respecto de la recolección de basura.

La estrategia gubernamental dependerá de aquello que el gobernante quiera impulsar, toda vez que debe considerar los siguientes elementos:

a) Lo que mandata la ley, en torno a los servicios y trámites que se prestan. En este apartado, se insiste en que por normatividad, considerando el ejemplo de México,

está establecido al menos en los ámbitos federal y estatal, la obligatoriedad del gobierno para brindar atención al menos cortés y expedita en la dotación de servicios y trámites públicos. Por principio de cuentas, se trata de un mandato legal.

b) Las expectativas de los usuarios. Hemos reflexionado que éstas cambian constantemente y están sujetas a demasiados

estímulos. En una época en que el concepto de ciudadanía reubica a la persona como actor principal de la vida social, no es dable tener una expectativa común; cada uno de nosotros podemos exigir un nivel distinto de trato y de servicios, de acuerdo a nuestro nivel socioeconómico y experiencias.

c) El estado del arte en la prestación de los trámites o servicios. Se trata de la decisión estratégica del gobernante; su sensibilidad y creatividad para gobernar

y la manera en que instrumente políticas públicas novedosas, de alto impacto que solamente él puede instrumentar en virtud de su experiencia, conocimiento o asesoría. En otras palabras, se trata de aquellas ventajas competitivas (parafraseando su uso en el ambiente privado) que de manera personal puede instrumentar una persona y no otra.

d) La cultura organizacional propia. Este concepto puede aportar muchos elementos para consolidar una visión integral de la

gestión pública hacia el interior y el exterior. El moldeamiento de la cultura organizacional es una tarea inacabada en muchos gobiernos; bastaría cuestionarnos en cuántas ocasiones el gobernante instrumenta herramientas de administración que orienten a sus subordinados hacia un nuevo derrotero en valores y actitudes en el trabajo. En este contexto, la focalización hacia el burócrata, no tanto como creador de un sistema, sino como producto del mismo, debe ocupar un papel central para lograr discernir los mecanismos administrativos que propicien su reorientación.

Las contadas experiencias documentadas que han tenido lugar el Latinoamérica, respecto de un cambio de orientación gubernamental hacia los intereses del mercado, representado por la atención a las necesidades de los usuarios, dejan entrever una serie de condicionantes para que los esfuerzos en este sentido surtan efecto: en primera instancia que efectivamente representan un avance en el largo proceso de avance democrático y ciudadano.

Si bien ello no debe alentarnos a promover adecuaciones administrativas solamente por moda, sino a realizar ejercicios prácticos de análisis en torno a las realidades por las que atraviesa el ser vicio público en nuestros países, y si efectivamente responde solamente al modelo burocrático y en qué medida podemos lograr un cambio gradual hacia mejores niveles de atención integral por parte del gobierno.

La burocracia, como término inicialmente acuñado en el contexto sociológico, como

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dominación y orden social, es ineludible en el ambiente administrativo. No se trata de una moda que por alguna razón persista; simplemente es una característica que acompaña el desarrollo de las democracias modernas y el movimiento ciudadano; entonces resulta pretencioso eludirla del todo, debemos aprender a adaptarla a los nuevos enfoques administrativos, a aprovechar sus grandes ventajas como sustento de instituciones y como generadora de certidumbre y estabilidad organizacional.

¿Cómo poder conciliar el ambiente burocrático, con la necesidad que manifiestan los gobernados por incrementar la calidad en los servicios que prestan sus gobiernos? La administración por calidad nos indica que ésta configura un contexto viable para tomar elementos que orienten las acciones del gobierno a fin de satisfacer a los usuarios, pero debemos distinguir entre los requisitos que exigen las formas para obtener una certificación y la calidad determinada por los propios usuarios. En el caso de los gobiernos la calidad interna no está sujeta a discusión en estas reflexiones, pero sí estamos convencidos que debemos centrarnos en las exigencias de los ciudadanos-soberanos que desde afuera, no impulsan, sino que “jalan” al aparato administrativo gubernamental para hacer las cosas de un modo más adecuado a las expectativas de ellos mismos. Si bien éstas expectativas pueden no representar un estadio más acabado de relación funcional entre quienes brindan los servicios y quienes lo reciben, sí representan la opinión de quienes están más facultados para emitirla.

¿Qué sucede si el gobierno simplemente no desea o tiene capacidad para adaptarse a las señales que manda el mercado, a través de los ciudadanos-soberanos con quienes mantiene relación permanente? Dependiendo del servicio, el malestar social seguramente se dejará sentir, a través de indignación por parte de los usuarios, a través de los medios de comunicación o finalmente a través de un voto en contra del gobernante o del partido en el poder.

El reto es enorme, pero no imposible. Teórica y prácticamente existen los elementos y las metodologías que pueden conducir a cualquier gobierno a un acercamiento más contundente con sus gobernados. La ganancia no solamente es en credibilidad y legitimidad, sino en futuro político para aquellos gobernantes que tomen el riesgo de hacerlo.

Ante un mundo cada vez más tecnificado y exigente, los ciudadanos recompensan o castigan el apego a la legalidad por parte de los gobernantes, así como la voluntad y acciones realizadas para satisfacerlos y elevar el nivel de agilidad y certidumbre de los servicios y trámites. Debemos clarificar que no con ello insinuamos que los programas de mejora en este sentido, deban utilizarse con fines electorales; ya que sería invertir la lógica de esta dinámica de mejora, en tanto que es lógico y natural para el contexto público que todas las acciones de mejora en el nivel de vida de la población, tendrán un impacto en la manifestación más representativa de la democracia: el voto.

¿Cómo poder consolidar un modelo de mejora en la prestación de servicios y trámites? Ahora más que nunca los gobiernos preocupados por el tema, disponen de una cantidad inmensa de herramientas para hacer realidad una mejora en este sentido, toda vez que no es recomendable la aplicación directa de modelos o seguir modas que, al abrigo de la búsqueda una gestión pública más flexible y efectiva, no tiene sustentabilidad. Se trata de aplicar la reflexión, con la sólida idea de voltear al mercado; de desarrollar la sensibilidad organizacional para transformar los gobiernos y sus burocracias para satisfacer de mejor manera a los ciudadanos-soberanos, que finalmente tenemos la última palabra sobre el destino de las estructuras gubernamentales. BIBLIOGRAFÍA Ban, Carolyn, y Ricucci, Norma N. (eds.) (2002), Public Personnel Management: Current

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XXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y …siare.clad.org/fulltext/0059404.pdf · buena parte de los países latinoamericanos, ante la grave crisis fiscal y el agotamiento