Y EL PROCESO PRESUPUESTARIO régimen de separación de

II. EL SISTEMA DE COMISIONES,EL CONTROL EVALUATORIODE LAS POLÍTICAS PÚBLICASY EL PROCESO PRESUPUESTARIO

Repensar al Congreso mexicano en democracia res-pecto del proceso presupuestario supone tambiénreformular el proceso decisorio intracameral. En unrégimen de separación de poderes, el Congreso nojuega solamente un papel constructivo en la defini-ción del presupuesto ejerciendo así una función decontrol-autorización (en la medida en que participacon el Ejecutivo en la fijación de los montos conlos que se fondearán las agencias gubernamentales),sino también una función de control-inspección(en la medida en que, paralela a la decisión sobrelas disposiciones presupuestales de que gozarán lasagencias de gobierno, hay una acción analítica, esasí permanente, por parte del Congreso, de la políti-ca pública que esas agencias fondean).11 Es impen-sable un régimen de división de poderes cabalmente

87

11 Sobre los conceptos control-autorización y control-inspección,véase Valadés, Diego, El control del poder, pp. 129-130.

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responsable en términos democráticos, que no po-sea, en su juego de equilibrios y contrapesos, unainstitucionalidad para un oversight (utilizamos estavoz, en tanto que “supervisar” denota una relaciónjerárquica) pleno, para el monitoreo congresionalpermanente vía un sistema de comisiones especiali-zadas de la política pública impulsada por el Ejecu-tivo, que permita a su vez un proceso inteligente einformado de presupuestación. Al análisis de estedoble proceso dedicaremos esta segunda parte delensayo, centrando por lo pronto nuestra atención enla Cámara de Diputados, a partir de la premisa bási-ca de la importancia del monitoreo parlamentariode la acción burocrática, tendente a verificar queésta se desarrolle, con productividad y eficacia, enconcordancia con la preferencia congresional ex-presada en la ley y a evaluar, por otro lado, el im-pacto de las políticas públicas que están siendo fon-deadas con recursos presupuestales. Tenemos laconvicción de que un monitoreo sistemático, bienorganizado y eficaz, tenderá a incentivar a las agen-cias del Ejecutivo a ajustar su actuación al deseodel Congreso (de otro modo, el Congreso tenderá aretirarle fondos a programas ineficaces e improduc-tivos), y a mejorar la calidad de la política pública.

Nadie como Woodrow Wilson, en su clásicoCongressional Government, publicado original-mente en 1885, ha reflexionado precisamente sobre

88 EL PROCESO PRESUPUESTARIO







el papel que juegan las comisiones del Congresopara determinar la naturaleza de un régimen consti-tucional de separación de poderes, es decir, sobre elpapel que tales órganos de especialización parla-mentaria han de jugar en la determinación del modoen que el Congreso activa, plenamente, sus atribu-ciones constitucionales.12

Woodrow Wilson partía de una hipótesis real-mente revolucionaria, la de que

el contraste más marcado de la política moderna es elque existe, no entre el gobierno presidencial y el go-bierno monárquico, sino entre el gobierno congresio-nal y el gobierno parlamentario. El gobierno congre-sional es el gobierno por los comités; el gobiernoparlamentario es el gobierno por un Consejo de Mi-nistros responsables.13

En democracia, toda teoría de los equilibrios yde la distribución de los poderes ahí donde están di-vididos debe partir de una premisa: la de que “ lafuerza que domina y fiscaliza, la fuente de toda po-tencia motriz y de todo poder regulador, es el Con-greso” . Esto es: al sistema de división de poderes

EL SISTEMA DE COMISIONES 89

12 Wilson, Woodrow, Congressional Government, 1885.13 Las referencias se toman de la versión española: Wilson, Woo-

drow, El gobierno congresional, pp. 1 y 2. El énfasis es nuestro. El len-guaje del derecho parlamentario mexicano llama “comisiones” a los“comités” (committees) norteamericanos.







no debe llamársele presidencial, sino congresional,precisamente por ser el Congreso “el centro delmecanismo esencial del poder” .14

Muy rápido aprendió el Congreso norteamerica-no, nos dice Wilson, el modo en que podía activarplenamente sus atribuciones: “ El Congreso fuemuy pronto y muy apto para aprender lo que podíahacer y para ponerse en excelente estado de cum-plirlo. Muy prontamente se dividió en comités per-manentes... En consecuencia, ha entrado cada vezmás en los detalles de la administración” .15 El Con-greso, decía Wilson, tomó “ la costumbre de exami-narlo todo” : “No hay tendencia más clara en la his-toria del Congreso que la tendencia a someter todoslos detalles de la administración a la vigilanciaconstante de los comités permanentes, y todas laspolíticas a su vigilante intervención” .16 La fortalezade los comités, decía Woodrow Wilson, era “ resul-tado de la facilidad de acción obtenida por esa orga-nización” ,17 constituyéndose así en “el mecanismomás esencial de nuestro sistema gubernamen-tal...” .18


14 Ibidem, pp. 10 y 11.15 Ibidem, pp. 37 y 38.16 Ibidem, pp. 39 y 40.17 Ibidem, p. 40.18 Ibidem, p. 84. “Somos gobernados —subrayaba con gran énfasis

Woodrow Wilson— por una treintena de ‘pequeñas legislaturas’” , ibi-dem, p. 92.







La otra hipótesis central de Wilson era que elPoder Legislativo no se limitaba en modo algunoa legislar: más importante aún resultaba su capa-cidad para evaluar la legislación en vigor y su ha-bilidad para controlar a la administración, paravigilar su conducta, ya que, argumentaba, “ cadaley tiene una vigorosa posteridad, y sólo el tiem-po y las circunstancias nos dirán si sus retoños se-rán para ella un honor o una vergüenza” .19 “ Lalegislación —decía este afamado autor— no esmás importante que una atenta vigilancia de laadministración” .20 Y dicha vigilancia no puedehacerse sino a través del sistemas de comisiones.Permita el lector esta extensa cita con la que seaprecian las ideas de Wilson y su extraordinariaelocuencia:

El Congreso es el único Cuerpo que tiene motivo fun-dado para informarse y es también el único Cuerpoque tiene la facultad de sacar partido para el bien delpaís de las cosas que aprende. Es la sola delegaciónsoberana que puede hacer preguntas con dignidad,porque tiene la autoridad y el poder de obrar... A me-nos que el Congreso tenga y emplee todos los mediospara conocer los actos [...] de los empleados adminis-trativos del gobierno, el país es incapaz de saber cómoestá servido; y a menos que el Congreso examine y


19 Ibidem, p. 235.20 Ibidem, p. 236.







expurgue esas cosas con ayuda de todas las formas dela discusión, el país está obligado a permanecer enuna ignorancia molesta y penosa...21

Así pues, para Wilson era claro que el Congresono debía tomarse un “excesivo trabajo en hacer le-yes” , sino en “comprender y estudiar” la normati-vidad en vigor y la administración, ya que “esa im-portantísima intervención le servirá para corregirlas leyes” . Todo esto, concluía nuestro autor, era“ resultado de la separación completa entre la legis-latura y el Ejecutivo, separación que es entre noso-tros particular y esencialmente constitucional” .22

En la era posrevolucionaria mexicana no sólo elsistema de partido hegemónico (con mayorías par-lamentarias), cuyo líder es también titular del PoderEjecutivo, inhibió el control evaluatorio de las polí-ticas públicas por parte del Congreso. Hubo tam-bién, por otro lado, un diseño institucional que loobstaculizó, porque los arreglos constitucionales ylegales no estaban armonizados para potenciarlo


21 Ibidem, pp. 238 y 239. El énfasis es nuestro.22 Ibidem, pp. 242 y 243. El énfasis es nuestro. En los años ochenta

y noventa del siglo XX, una gran variedad de sistemas parlamentariostransitaron de sistemas de comisiones no especializados y transitorios aesquemas más similares al modelo norteamericano de comisiones espe-cializadas y permanentes que replican las estructuras ministeriales degobierno. Véase Longley, Lawrence D. y Davidson, Roger H. (eds.), TheNew Roles of Parliamentary Committees, London, Frank Cass, 1998.







aun en el marco de la eventual aparición institucio-nalizada del pluripartidismo. En el artículo 93 de laConstitución se describía el papel que las cámarasdel Congreso podían jugar en materia de controlevaluatorio de las políticas públicas. Desde 1917,esta disposición constitucional permitía que cual-quiera de las cámaras citara a los secretarios de Es-tado. Así decía el 93 original:

Artículo 93. Los secretarios del Despacho, luego queesté abierto el periodo de sesiones ordinarias, daráncuenta al Congreso del estado que guarden sus respec-tivos ramos. Cualquiera de las cámaras podrá citar alos secretarios de Estado para que informen cuando sediscuta una ley o se estudie un negocio relativo a susecretaría.

En este marco estrictamente normativo, una co-misión especializada de cualquiera de las cámaraspodía eventualmente analizar y evaluar la políticapública impulsada por una secretaría de Estado, sise interpreta, como sería natural, que la política im-plementada por una secretaría de Estado es el prin-cipal de sus “negocios” .

Véase cómo incluso, con la reforma de 1974 alartículo 93 constitucional, se amplió el número delos sujetos pasivos del control bicameral. Rezó asíel 93 después de la reforma de 1974, ahora en dospárrafos:








Artículo 93. Los secretarios del despacho y los jefesde los departamentos administrativos, luego que estéabierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuentaal Congreso del estado que guarden sus respectivosramos.

Cualquiera de las cámaras podrá citar a los secreta-rios de Estado y a los jefes de los departamentos ad-ministrativos, así como a los directores y administra-dores de los organismos descentralizados federales ode las empresas de participación estatal mayoritaria,para que informen cuando se discuta una ley o se es-tudie un negocio concerniente a sus respectivos ramoso actividades.23

Por supuesto que del estudio relativo al estadoque guardan los ramos del gobierno o del estudio delos negocios concernientes a sus actividades, podíaderivarse (en principio y desde una lógica estricta-mente normativa) un análisis evaluatorio de las po-líticas públicas desde el Congreso.

En la siguiente reforma al artículo 93 constitu-cional, de diciembre de 1977, se incluyó un tercerpárrafo que dijo a la letra:

Las cámaras, a pedido de una cuarta parte de susmiembros, tratándose de los diputados y de la mitad,si se trata de los senadores, tienen la facultad de inte-grar comisiones para investigar el funcionamiento de


23 DOF del 30 de enero de 1974.







dichos organismos descentralizados y empresas departicipación estatal mayoritaria. Los resultados de lasinvestigaciones se harán del conocimiento del Ejecuti-vo federal.24

Incluso derivado de este párrafo —que en princi-pio protegía la capacidad de las minorías parlamen-tarias (pero sólo en la Cámara de Diputados) paraproponer la instrumentación del control congresio-nal— hubiera podido fundarse una acción de controlevaluatorio de política pública, ya que los progra-mas implementados específicamente por organis-mos descentralizados y empresas de participaciónestatal mayoritaria, dependen del buen “ funciona-miento” de dichos organismos. Es ciertamente sor-prendente que esta facultad de propuesta no se leofreciera a las minorías en el Senado, y que no serefiriera a todo organismo público, sino exclusiva-mente a los organismos descentralizados y a lasempresas de participación estatal mayoritaria. Tam-bién sorprende que la facultad de las minorías en laCámara de Diputados se limitara a proponer al ple-no la creación de una comisión de investigación, ycomo consecuencia dicha minoría no pudiera, por sí


24 DOF del 6 de diciembre de 1977. La última reforma al artículo93 constitucional se dio en 1994, cuando se incluyó al procurador gene-ral de la República entre los sujetos pasivos de control señalados en elsegundo párrafo (DOF del 31 de diciembre de 1994).







misma, echar a andar ese instrumento de control.Con todo, de los tres párrafos del artículo 93 consti-tucional, pero en particular del segundo, podíanderivarse acciones congresionales en ambas cáma-ras del Congreso de la Unión, dirigidas a la puestaen práctica de mecanismos de control y evaluaciónespecializada y permanente de las políticas públi-cas. El papel de las comisiones en dicho procesodependía, en todo caso, de la normatividad internadel Congreso.

Antes de analizar cómo el derecho parlamentariodesarrolló estas prerrogativas constitucionales en laera posrevolucionaria, así como el papel que las co-misiones jugaron en dicho desarrollo, creemos per-tinente concluir esta breve reseña de la evolucióndel artículo 93 constitucional con una reflexión so-bre su ubicación específica en el texto constitucio-nal. Quizá en 1917 se justificó que la obligación delos secretarios de despacho de dar cuenta al Con-greso del estado que guardaban sus respectivos ramosse ubicara en el capítulo III (“Del Poder Ejecuti-vo” ) del título tercero (“De la división de pode-res”) de la Constitución. Sin embargo, en estrictorigor, los dos párrafos que se añadieron al texto ori-ginal en 1974 y 1977 no se refieren a obligacionesdel Poder Ejecutivo, sino a facultades de las cáma-ras (“Cualquiera de las cámaras podrá citar...” dice








en su arranque el segundo párrafo; “Las cámaras...tienen la facultad de integrar comisiones...” reza elprincipio del tercer párrafo). Es por ello que cree-mos pertinente reubicar las facultades de las cáma-ras previstas en los párrafos segundo y tercero del93 constitucional en el capítulo II del título tercerode la Constitución (“Del Poder Legislativo”), espe-cíficamente en su sección III (“De las facultadesdel Congreso”).

Ahora sí, veamos el modo en que nuestro dere-cho parlamentario desarrolló en comisiones las fa-cultades del Poder Legislativo ya referidas. Entrelos años 1917 y 1974 —más de cincuenta años—sólo un artículo del Reglamento para el GobiernoInterior del Congreso General de los Estados Uni-dos Mexicanos (en adelante Reglamento) desarrollólas atribuciones constitucionales de las cámaras es-tablecidas en el artículo 93 constitucional. Dichoartículo estableció precisamente las tareas de las co-misiones en materia de oversight parlamentario, yfue reformado únicamente en 1934, según puedeverse en el cuadro 2.

De la simple lectura del cuadro podemos con-cluir que el artículo 89 del Reglamento no encuen-tra, en estricto rigor, su origen en la Constitución de1917 (como desarrollo del artículo 93 constitucio-nal), sino en el Reglamento para el Gobierno Inte-








CUADRO 2

Antecedentes del artículo 89 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso Generalde los Estados Unidos Mexicanos

Reglamento para el Gobierno Interiordel Congreso General del 23

de diciembre de 1824

Reglamento para el Gobierno Interiordel Congreso General de los Estados

Unidos Mexicanos del 20de diciembre de 1897

Reglamento para el Gobierno Interiordel Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos del 20 de marzo de

1934

Artículo 67Las comisiones por medio de su presi-dente, podrán pedir de cualquiera ar-chivos y oficinas de la nación todaslas instrucciones y documentos queestimen convenientes para la mayorilustración de los negocios, con talque no sean de aquellos que exijan se-creto, cuya violación pueda ser perju-dicial al servicio público.

Artículo 88Las comisiones, por medio de supresidente, podrán pedir de cuales-quiera archivos y oficinas de la na-ción todas las instrucciones y copiasde documentos que estimen conve-nientes para el despacho de los nego-cios; y esas constancias les seránproporcionadas, siempre que el asun-to a que se refieran no sea de los quedeban conservarse en secreto, cuyarevelación puede ser perjudicial alservicio o los intereses públicos.

Artículo 89Las comisiones, por medio de supresidente, podrán pedir a cuales-quiera archivos y oficinas de la na-ción, todas las instrucciones y copiasde documentos que estimen conve-nientes para el despacho de los nego-cios, y esas constancias les serán pro-porcionadas, siempre que el asunto aque se refieran no sea de los que debanconservarse en secreto; en la inteli-gencia de que la lenidad o negativa aproporcionar dichas copias en plazospertinentes, autorizará a las mencio-







Reglamento para el Gobierno Interiordel Congreso General del 23

de diciembre de 1824

Reglamento para el Gobierno Interiordel Congreso General de los Estados

Unidos Mexicanos del 20de diciembre de 1897

Reglamento para el Gobierno Interiordel Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos del 20 de marzo de

1934

nadas Comisiones para dirigirseoficialmente en queja al C. Presi-dente de la República.

Fuente: Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General del 23 de diciembre de 1824; Reglamento parael Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 20 de diciembre de 1897 y Reglamentopara el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 20 de marzo de 1934.

NOTA: Las cursivas son nuestras y resaltan las reformas de mayor relevancia.

Termina cuadro 2







rior de 1824.25 Vale decir, sin embargo, que aun demanera imperfecta, dado que los funcionarios pú-blicos no eran sujetos de sanción en caso de que in-cumplieran la obligación de entregar la informaciónrequerida, los artículos 93 de la Constitución y 89del Reglamento posibilitaban, desde una perspecti-va estrictamente normativa, un control evaluatoriomínimo por parte del Congreso y de sus comisionespermanentes (el Reglamento hablaba de comisiones“permanentes y especiales” ): el pleno de las cáma-ras podía citar a los funcionarios (art. 93 constitu-cional) y las comisiones permanentes podían solici-tar información adicional (art. 89 del Reglamento),pero no recibir, como órganos de la Cámara, a losfuncionarios citados.

Ahora bien: la reforma de 1974 al artículo 93constitucional se acompañó, en 1975, de reformasal Reglamento que, ahora sí, desarrollaban para lascomisiones lo establecido específicamente en dicho


25 Ciertamente, el artículo 67 del Reglamento para el Gobierno In-terior del Congreso General de 1824 podía invocarse en el uso de cual-quiera de las facultades del Congreso señaladas en la sección quinta deltítulo III de la Constitución de 1824. Sin embargo, para los propósitosde este trabajo vale la pena subrayar la facultad concedida al Congresoen el párrafo VIII del artículo 50: “Fijar los gastos generales, establecerlas contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación,determinar su inversión, y tomar anualmente cuentas al gobierno” .Véase Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México, 1808-1992, México, Porrúa, 1992.







artículo constitucional (manteniéndose en vigor el ar-tículo 89). Así decían los nuevos artículos 53 y 90del Reglamento:

Artículo 53. Los secretarios del despacho, los jefes delos departamentos administrativos, los directores y ad-ministradores de los organismos descentralizados fe-derales o de las empresas de participación estatal ma-yoritaria, asistirán a las sesiones siempre que fuerenenviados por el presidente de la República o llamadospor acuerdo de la Cámara, en los términos que dispo-ne la segunda parte del artículo 93 de la Constituciónsin perjuicio de la libertad que tienen de asistir, cuan-do quisieren, a las sesiones y, si se discute un asuntode su dependencia, tomar parte en el debate.

...Artículo 90. Pueden también las comisiones, para

ilustrar su juicio en el despacho de los negocios quese les encomienden, tener conferencias con los funcio-narios a que se refiere el artículo 53 de este Regla-mento, quienes están obligados a guardar a cualesquierade los miembros de las comisiones las atenciones yconsideraciones necesarias al cumplimiento de su mi-sión. En el caso de que las comisiones tuvieren algunadificultad u obstrucción en el disfrute de esta prerro-gativa, están autorizadas para obrar en la forma indi-cada en el artículo anterior [el 89, es decir, dirigirse enqueja al presidente de la República; véase el cuadro2]. Las comisiones de ambas cámaras pueden también








tener conferencias entre sí, para expeditar el despachode alguna ley u otro asunto importante.26

Véase entonces cómo en 1975 el artículo 90 delReglamento posibilitó que no sólo el pleno de lascámaras sino también las comisiones llamadas“permanentes” pudieran conferenciar con los fun-cionarios del Poder Ejecutivo, amén de que el artículo89 ya permitía a las comisiones solicitar informa-ción y documentación.27 Es claro, a nuestro juicio,que el desarrollo de la norma constitucional y regla-mentaria apuntaba hasta 1975 en la dirección co-rrecta, ya que se había ampliado el conjunto de ac-tores del Poder Ejecutivo sujetos al escrutiniocongresional, al tiempo que las comisiones perma-nentes y especializadas del Congreso habían au-mentado su capacidad para hacerse de informacióncon fines eventualmente de evaluación y control dela política pública. Sin embargo, y en relación conlos asuntos presupuestarios, desde finales del sigloXIX (1897), el Reglamento establecía que sería lallamada “Comisión de Presupuesto y Cuenta” la


26 DOF del 20 de enero de 1975.27 En la reforma de 1975 al Reglamento, se modificaron otros ocho

artículos con el fin de especificar qué habría de hacerse en caso de queambas cámaras citaran al mismo tiempo a un funcionario, el modo enque se les comunicarían los temas a discutir, el orden de la discusióndurante la comparecencia, etcétera (arts. 54, 114 y 126 al 131 del Re-glamento).







responsable del análisis “del proyecto de Presu-puestos del año próximo siguiente” y en la hechuradel dictamen correspondiente, con lo cual, desdeentonces, el Reglamento aisló el proceso presupues-tal (monopolizado por una comisión) del eventualproceso de control evaluatorio (protagonizado des-de la norma por el conjunto de las comisiones espe-cializadas y permanentes).

Los años 1977, 1978 y 1979 supusieron clara-mente una regresión en la ruta hacia un diseño insti-tucional para la fortaleza del sistema de comisionesen la Cámara de Diputados, y la tendencia no se re-vertiría cabalmente sino hasta 1999, veinte añosdespués. En primer lugar, con la aprobación de lasreformas constitucionales del 6 de diciembre de1977 y de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayorde Hacienda, del 29 de diciembre de 1978, de modototalmente sorprendente se eliminó el papel del sis-tema de comisiones en la tarea parlamentaria decontrol evaluatorio de la política pública, al asig-narle dicha tarea, de manera integral, a la Contadu-ría Mayor de Hacienda, órgano técnico de la Cáma-ra de Diputados a cargo de la revisión de la CuentaPública, bajo el control de la llamada Comisión deVigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda dela propia Cámara. Así rezó el artículo 74, fracciónIV, párrafo 4:








La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objetoconocer los resultados de la gestión financiera, com-probar si se ha ajustado a los criterios señalados por elPresupuesto y el cumplimiento de los objetivos conte-nidos en los programas [el énfasis es nuestro].

Esto es, un trabajo político fundamental de eva-luación, una responsabilidad de los congresistas—de obvia operación en los órganos especializadosque son las comisiones— se delegó completamentea otro órgano, de carácter técnico, al establecerse enla Constitución que la Contaduría Mayor de Ha-cienda evaluaría el cumplimiento de los objetivosde los programas. Por otro lado, la Ley Orgánica dela Contaduría Mayor de Hacienda, en el artículo3o., párrafo II, inciso a), numeral 4, desarrolló lanorma constitucional al establecer que la propiaContaduría debía rendir a la ahora llamada “Comi-sión de Presupuesto y Cuenta Pública” de la Cáma-ra de Diputados un informe, en noviembre de cadaaño, con “comentarios generales” sobre “el cum-plimiento de los objetivos y metas de los principa-les programas y subprogramas aprobados” en elaño inmediato anterior. Es decir: el análisis de lapolítica pública fondeada por los presupuestos, ta-rea fundamental para la toma de nuevas decisionespresupuestales de la Comisión de Programación,Presupuesto y Cuenta Pública, llegaba con un retra-








so prácticamente de un año, se refería solamente alos “principales programas” y provenía no de unórgano especializado en evaluar políticas públicas,sino en verificar la legalidad del ejercicio presu-puestal (cuya labor de control evaluatorio y monito-reo no era, por supuesto, permanente). Total: elmarco constitucional posibilitaba un trabajo seriode oversight parlamentario, pero se empezaba clara-mente a redistribuir atribuciones entre órganos alinterior de la Cámara en favor de un órgano técnicoy en contra del sistema de comisiones.28

Por otro lado, la Ley Orgánica del Congreso Ge-neral de los Estados Unidos Mexicanos (en adelanteLOC) publicada en el Diario Oficial de la Federa-ción el 25 de mayo de 1979, producto de la Refor-ma Política de 1977, no vino sino a completar elmarco normativo que obstaculizaba la posibilidadde un monitoreo congresional rutinario, de un con-trol evaluatorio permanente a cargo del sistema decomisiones permanentes.29 En primer lugar, y en


28 Sobre el pobre papel de la Contaduría Mayor de Hacienda en laera posrevolucionaria mexicana, véase Ugalde, Luis Carlos, Vigilandoal Ejecutivo. El papel del Congreso en la supervisión del gasto público,1970-1999, México, Porrúa, 2000. El libro no menciona ningún caso enel que la Contaduría Mayor de Hacienda haya realizado observaciones,no se diga generales, respecto del cumplimiento de objetivos y metasde programa o subprograma alguno.

29 El artículo 2o. transitorio de la LOC de 1979 estableció quemientras se expidieran sus disposiciones reglamentarias, el Reglamento







relación específicamente con la Cámara de Diputa-dos, la LOC de 1979 cambiaba la clasificación delas comisiones, estableciéndose cuatro tipos (art.50): las comisiones “De dictamen legislativo” y“De vigilancia” serían ordinarias y funcionarían demanera permanente; las “De investigación” y “Ju-risdiccionales” serían transitorias. Estas últimas nopodían por definición realizar labores permanentesde oversight parlamentario, debido a su caráctertemporal, amén de que las jurisdiccionales sólo po-dían integrarse “para los efectos de las responsabi-lidades de los servidores públicos” (art. 61) y las“De investigación” , sólo podían crearse para efec-tos del párrafo 3o. del artículo 93 constitucional(investigar el funcionamiento de los órganos des-centralizados y de las empresas de participación es-tatal mayoritaria). Quedaban pues las “De dictamenlegislativo” y la “De vigilancia” . Las primeras,pese a ser permanentes, no podían realizar laboresde control evaluatorio de las agencias de la admi-nistración pública federal. Esto era así en virtud delo establecido por el artículo 56 de la LOC:


para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados UnidosMexicanos sería aplicable en todo lo que no se le opusiera. Esa situa-ción se sostiene hasta hoy, 21 años después.







Artículo 56. La competencia de las comisiones ordi-narias, es la que se deriva de su denominación, en co-rrespondencia a las respectivas áreas de la administra-ción pública federal.

Las comisiones ordinarias de dictamen legislativoejercerán en el área de su competencia, las funcionesde estudiar, analizar y dictaminar las iniciativas deley y de decreto, y de participar en las deliberacionesy discusiones de la Asamblea de acuerdo con las dis-posiciones del Reglamento Interior y de Debates.30

¡Qué paradoja!: pese a que el sistema de comi-siones “De dictamen legislativo” se correspondíacon las áreas de la administración y ello eventual-mente permitía la eficacia del control evaluatorio,éste les estaba prohibido al establecerse que di-chas comisiones sólo dictaminaban iniciativas (yen el plano formal eran actores clave en el debate,ya en el pleno, de sus dictámenes). Cabe preguntarse,de cualquier modo, para qué se quería que fueranpermanentes: esas comisiones no podían evaluarpermanentemente la política pública respecto de lacual eventualmente emitirían dictamen legislativo.31


30 El énfasis es nuestro.31 Dichas comisiones “De dictamen legislativo” podían asimismo,

y más allá de la información proporcionada por el Ejecutivo, “celebrarreuniones de información y audiencia a las que podrán asistir, a inicia-tiva expresa, representantes de grupos de interés, peritos u otras perso-nas que puedan informar sobre determinados asuntos” (artículo 62).







Finalmente, el artículo 51 de la LOC estableció quehabría una comisión de vigilancia, la “Comisión deVigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda” .

Valga, por lo tanto, esta conclusión parcial: setenía a partir de 1979, un sistema, sí, de comisionesordinarias y permanentes, pero sólo para el even-tual dictamen legislativo.32 El sistema estaba es-tructurado en principio para vincular a los dos po-deres (las comisiones se correspondían con lasáreas de la administración), maximizándose así laeficacia de un posible control evaluatorio a travésde comisiones permanentes, pero se obstaculizaba ala vez, al hacer de las comisiones órganos de estric-to dictamen. Esto suponía, por supuesto, una brutalsubutilización del sistema institucional de especiali-zación. Por otro lado, la evaluación de la políticapública se transfería al órgano técnico especializadoresponsable de revisar, como función primordial ybásica, de extraordinaria importancia, la legalidaddel ejercicio de los recursos presupuestarios.

Así, el proceso clave y último engrane del con-trol evaluatorio de la política pública, que es por


Sin embargo, otra vez dichas actividades sólo podían realizarse en elmarco del proceso de dictamen legislativo.

32 La reforma a la LOC de 1994, publicada en el Diario Oficial dela Federación del 20 de julio de aquel año, creó la figura de las “comi-siones especiales” . La ley no detalló las funciones que podrían desem-peñar, pero estableció su carácter transitorio.







definición el proceso presupuestario, se concentrósólo en una de las cámaras del Congreso (la de Di-putados), y en una sola de sus comisiones (la deProgramación, Presupuesto y Cuenta Pública), sinapoyo técnico especializado en finanzas públicas,sin la coadyuvancia del sistema de comisiones per-manentes, pero sí con la de la Contaduría Mayor deHacienda a través de un informe tardío —y general,sólo respecto de los “principales programas”— so-bre el cumplimiento de los objetivos y metas de lapolítica pública. Nadie podrá decir que este arregloinstitucional potenció al máximo los recursos cons-titucionales y organizacionales con que contaba laCámara de Diputados para activar su función decontrol evaluatorio. A esta realidad súmese desde1933 la regla de la no-reelección inmediata de loslegisladores (en ambas cámaras) que ha obstaculi-zado la profesionalización del Congreso en Méxicoy, por otro lado, el carácter del debate político-par-tidario en la era posrevolucionaria, que durante dé-cadas subrayó más la naturaleza del régimen políti-co (tema muy genérico) que el tipo de políticaspúblicas fondeadas por los presupuestos (tema másmundano, de rutina democrática). ¿Cuál es el resul-tado de este diseño institucional-histórico ya en ple-no gobierno dividido a partir de 1997? El resultadoes un proceso presupuestario menos orientado haciael polo del debate especializado sobre la calidad de








la política pública fondeada por los presupuestosdel Estado (tendente a su perfecccionamiento), ymás orientado hacia el otro polo del debate, no es-pecializado, de estira y afloje para la reasignaciónde fondos entre programas generales (tendente a sa-tisfacer a clientelas partidarias). El debate parla-mentario, fino, sobre la calidad de la política públi-ca, sigue en México brillando por su ausencia.

Pareciera, sin embargo, que el Congreso mexica-no está realizando, a partir de 1999, un giro impor-tantísimo, cuyos alcances son aún inciertos: el de-bate entre partidos sobre el presupuesto no puedeser, ad infinitum, un debate de reasignaciones (noparticularmente en una etapa de restricciones presu-puestales), y tendrá que configurarse, más tempranoque tarde, en un proceso centrado en el debate so-bre la eficacia de la política pública; un debate,pues, orientado hacia el análisis de los resultados dela acción pública. Hacia allá apuntan las últimas re-formas institucionales de 1999, si bien, como severá, el sistema normativo encuentra todavía algu-nas importantes limitaciones. El giro, similar quizáal que se diera en 1946 en los Estados Unidos conla aprobación de la Ley para la Reorganización delPoder Legislativo (Legislative Reorganization Act),se dio el 3 de septiembre de 1999 con la publica-ción en el Diario Oficial de la Federación y entra-








da en vigor de la nueva Ley Orgánica del Congresode los Estados Unidos Mexicanos.33

Analicemos rápidamente el novedoso papel delas comisiones de la Cámara de Diputados en mate-ria de control evaluatorio de la política pública deacuerdo con la nueva LOC. Así reza, hoy, el artícu-lo 39 de dicho ordenamiento:

Artículo 39.1. Las Comisiones son órganos constituidos por el

pleno, que a través de la elaboración de dictámenes,informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a quela Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales ylegales.

2. La Cámara de Diputados cuenta con comisionesordinarias que se mantienen de Legislatura a Legisla-tura, y son las siguientes:

...3. Las comisiones ordinarias establecidas en el pá-

rrafo anterior, tienen a su cargo tareas de dictamen le-gislativo, de información y de control evaluatorioconforme a lo dispuesto por el párrafo primero del ar-tículo 93 constitucional, y su competencia se corres-


33 Un análisis panorámico de la nueva ley se encuentra en PaoliBolio, Francisco José, “La nueva Ley Orgánica del Congreso” , Cues-tiones Constitucionales, México, núm. 2, enero-junio de 2000, y enArocha Dagdug, Nelly, Gil Zuarth, Roberto y Lujambio, José María,“Balance de la LVII Legislatura” , en Paoli Bolio, Francisco José(coord.), La Cámara de Diputados en la LVII Legislatura, México, Cá-mara de Diputados, 2000.







ponde en lo general con las otorgadas a las depen-dencias y entidades de la administración pública fede-ral.34

Por fin, las comisiones ordinarias dejan de sersólo órganos de dictamen. Se abre ya la puerta legalal control parlamentario de la política pública desdelas comisiones especializadas, las cuales tienentambién ahora “ tareas de información” y “de con-trol evaluatorio” . Ahora bien, el párrafo 3 del artícu-lo 39 introduce al parecer una limitante al controlevaluatorio, al establecer que dicho control se haráconforme a lo dispuesto en el párrafo primero del93 constitucional. Recordemos que dicho párrafoobliga a los secretarios de despacho y a los jefes delos departamentos administrativos a acudir a las cá-maras a dar cuenta “del estado que guardan sus res-pectivos ramos” , “ luego que esté abierto el periodode sesiones ordinarias” . Ello supone dos limitacio-nes importantes: las comisiones sólo pueden reali-zar su función de control evaluatorio de la políticapública con base en la información proporcionadapor el propio Poder Ejecutivo y, por otro lado, nopueden realizar permanentemente esta función alcircunscribirla a lo que se ha dado en llamar “ laglosa del informe presidencial” a la que acuden los


34 Las cursivas son nuestras.







secretarios de despacho y los jefes de departamentoadministrativo luego de abierto el periodo ordinarioque inicia el 1o. de septiembre con el informe presi-dencial. Valga decir entre paréntesis que el artículo93 no se hace cargo de la reforma al artículo 65constitucional aprobada en 1993,35 por la que se es-tablecieron dos periodos ordinarios de sesiones(septiembre-diciembre y marzo-abril): por lo tanto,en estricto rigor los secretarios de despacho y jefesde departamento administrativo debieran acudir dosveces al año a dar cuenta al Congreso del estadoque guardan sus respectivos ramos. Aun así, es ob-vio que una comisión permanente no puede hacerun control evaluatorio permanente si sólo tienecomo insumos la información proporcionada por unEjecutivo que sólo la ofrece dos veces al año.

Sin embargo, cuatro párrafos del artículo 45 dela LOC abren la puerta a un monitoreo verdadera-mente permanente por parte de las comisiones, y ala diversificación de sus fuentes de información so-bre los resultados de la política pública implemen-tada por el Ejecutivo. Veámoslo con detalle:

Artículo 45.1. Los presidentes de las comisiones ordinarias,

con el acuerdo de éstas, podrán solicitar informacióno documentación a las dependencias y entidades del


35 DOF del 3 de septiembre de 1993.







Ejecutivo federal cuando se trate de un asunto de suramo o se discuta una iniciativa relativa a las materiasque les corresponda atender de acuerdo con los orde-namientos aplicables.

2. No procederá la solicitud de información o do-cumentación, cuando una u otra tengan el carácter dereservada conforme a las disposiciones legales aplica-bles.

3. El titular de la dependencia o entidad estaráobligado a proporcionar la información en un plazorazonable; si la misma no fuere remitida, la comisiónpodrá dirigirse oficialmente en queja al titular de ladependencia o al C. presidente de la República.

...6. Las comisiones tendrán las tareas siguientes: a) Elaborar su programa anual de trabajo; b) Rendir un informe semestral de sus actividades

a la conferencia para la dirección y programación delos trabajos legislativos;

c) Organizar y mantener un archivo de todos losasuntos que les sean turnados, que deberán ser entre-gados a la Legislatura siguiente;

d) Sesionar cuando menos una vez al mes; e) Resolver los asuntos que la mesa directiva de la

Cámara les turne; f) Dictaminar, atender o resolver las iniciativas,

proyectos y proposiciones turnadas a las mismas enlos términos de los programas legislativos acordadospor la conferencia para la dirección y programaciónde los trabajos legislativos; y








g) Realizar las actividades que se deriven de estaley, de los ordenamientos aplicables, de los acuerdostomados por el pleno de la Cámara y los que adoptenpor sí mismas con relación a la materia o materias desu competencia.36

Véase cómo los primeros tres párrafos tienen suorigen en el artículo 89 del Reglamento de 1824 ysu evolución posterior. Con una enorme e inexpli-cable diferencia: las atribuciones establecidas en di-chos párrafos corresponden ahora a las comisionesordinarias, y no a las comisiones en general. Por lotanto, a las comisiones especiales y, paradójicamen-te, a las de investigación (!) no se les ofrece estosinstrumentos de investigación. Pero veamos decualquier modo las virtudes del nuevo arreglo. Elprimer párrafo faculta a las comisiones ordinarias asolicitar información a cualquier dependencia o en-tidad del Ejecutivo Federal “ cuando se trate deasuntos sobre su ramo” , sin límites temporales.Huelga decir que habría que corregir el carácter im-perfecto de la obligación (ya que el incumplimientoa la obligación de informar no tiene propiamenteuna sanción), amén de que en situaciones de gobier-no dividido el incumplimiento pondría en riesgo lapartida presupuestal del ramo. Pero veamos el pá-


36 Las cursivas son nuestras.







rrafo 6, que obliga a las comisiones a planear sustrabajos permanentes, a trabajar en forma constante(en reuniones mínimamente mensuales) y a rendirinformes semestrales de su trabajo. Pero más im-portante aún: las comisiones pueden realizar cual-quier actividad, de motu proprio, relacionadas conla materia de su competencia y, por lo tanto, tienen lapuerta abierta para hacerse de información más alláde la que el Ejecutivo tenga a bien proporcionarles(organización de audiencias con expertos, levanta-miento de encuestas entre los beneficiarios del pro-grama, recepción de puntos de vista de cabilderosde grupos de presión, recepción de quejas de ciuda-danos en relación al modo en que se administran losprogramas o a la conducta de las agencias correspon-dientes sean telefónicas, por escrito o personales, aná-lisis del staff de las comisiones sobre las implicacio-nes de los reglamentos expedidos por el Ejecutivosobre la política pública implementada, etcétera).37


37 Respecto al tema, la ciencia política norteamericana ha produci-do una interesante literatura. En un famoso ensayo publicado en 1984,Mathew D. McCubbins y Thomas Schwartz (“Congressional oversightoverlooked: police patrols versus fire alarms” , American Journal ofPolitical Science, vol. 2, núm. 1, 1984) distinguen dos métodos paramonitorear las tareas de las agencias del Ejecutivo por parte del Con-greso: el así llamado “método de la patrulla policiaca” , y el “métodode la alarma contra incendios” . El primero tiende a ser activo, directo ycentralizado: el Congreso examina la acción gubernamental para detec-tar problemas de implementación, desviaciones burocráticas, actos decorrupción, o bien, errores en el diseño de la política pública. Para ello,







Nótese pues la enorme magnitud del cambio quesupuso la nueva LOC aprobada en 1999: por fin, lascomisiones permanentes de la Cámara de Diputa-dos pueden verdaderamente llevar a cabo un control


el Congreso realiza directamente un conjunto de actividades, como lasolicitud de reportes periódicos a la agencia burocrática correspondien-te, la contratación de un grupo de expertos en la materia, el llamado alresponsable de la agencia para que rinda informes detallados en audien-cias congresionales, el levantamiento de encuestas a los beneficiariosdel programa, la realización de estudios de campo, etcétera. El segundoes más descentralizado e involucra de manera menos activa y directa alCongreso. Consiste básicamente en esperar a que los ciudadanos afec-tados por la ineficacia, la improductividad, la excesiva discrecionalidadadministrativa o la corrupción burocrática acudan en queja al Poder Le-gislativo y hagan “sonar las alarmas” para provocar una respuesta con-gresional. En esta opción, el Congreso tiene que aclarar al ciudadanoante qué instancias ha de acudir para presentar sus quejas y hacer valersus puntos de vista. Por su lado, los congresistas que buscan servir a laciudadanía para garantizar su reelección, tienen poderosos incentivospara atender con prontitud todo aquello que caiga en el “buzón de que-jas” . Según los autores, el Congreso puede usar uno u otro, o una com-binación de ambos métodos. Sin embargo, agregan, el Congreso nor-teamericano se ha inclinado por la “alarma contra incendios” , en elentendido de que los congresistas no están interesados en corregiraquello que el ciudadano no juzga mal, y de que el “método de patru-llaje” consume demasiado tiempo y esfuerzo. Además, alegan los auto-res, el “método de la alarma” permite a los congresistas reclamar cré-ditos cuando atienden las quejas presentadas por la ciudadanía, cosaque no es tan evidente bajo el esquema del patrullaje. Así, concluyenMcCubbins y Schwartz, no es extraño que el “método de alarma contraincendios” , basado en incentivos, sea percibido por los congresistasnorteamericanos como un método más efectivo que el directo, más cen-tralizado y activo, de la “patrulla policiaca” . De cualquier modo, sonlas comisiones y subcomisiones las que implementan uno u otro método.







evaluatorio de las políticas públicas, lo cual suponela posibilidad de que el Congreso mexicano partici-pe real, efectivamente, con conocimiento de causa,con información diversa, en la determinación de lapolítica pública que va a ser fondeada por los presu-puestos del Estado.

Queda por analizar, finalmente, el último de loseslabones del proceso de control, que no es sino elvínculo entre el control evaluatorio del programa yla determinación de los montos presupuestales quelo fondearán o, si se quiere, entre las comisionespermanentes en su conjunto y la Comisión de Pre-supuesto y Cuenta Pública en particular. Sin embar-go es necesario, primero que nada, tener presenteuna reforma al artículo 79 constitucional, aprobadaen 1999, por la que desaparece la Contaduría Ma-


El principal crítico de McCubbins y Schwartz es Joel D. Aberbach,quien en su obra Keeping a Watchful Eye. The Politics of Congressio-nal Oversight (Washington, The Brookings Institution, 1990) argumen-ta que en realidad ha habido etapas de la vida del Congreso norteameri-cano en las que han dominado uno u otro método de oversight. Encoyunturas de restricción presupuestal, en las que es difícil impulsarnuevos programas, el “método de la patrulla policiaca” fue más atracti-vo para los congresistas, quienes han buscado créditos por el mejora-miento de los programas existentes. También los escándalos de corrup-ción han explicado oleadas de monitoreo activo por parte del Congreso.Finalmente, Aberbach encuentra un ciclo anual en la utilización del“método de la patrulla policiaca” : gran parte de las tareas de monitoreoactivo se realizan precisamente durante el (largo y cuidadoso) procesode reautorización presupuestal.







yor de Hacienda y se crea una entidad más podero-sa, llamada Entidad de Fiscalización Superior dela Federación de la Cámara de Diputados. Véase lafracción primera del párrafo segundo del nuevo ar-tículo 79 constitucional, el cual señala, como una delas atribuciones de la nueva entidad:

Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; elmanejo, la custodia y la aplicación de fondos y recur-sos de los poderes de la Unión y de los entes públicosfederales, así como el cumplimiento de los objetivoscontenidos en los programas federales, a través de losinformes que se rendirán en los términos que dispon-ga la ley.38

Esta es una herencia de la reforma constitucionalde 1977. Pero véase el modo equívoco en que ahorase comparte la función de control evaluatorio dela política pública: erróneamente a nuestro juicio, laConstitución le da esa atribución a la Entidad deFiscalización Superior de la Federación de la Cá-mara de Diputados, mientras que la LOC se la ofre-ce a las comisiones ordinarias y permanentes delCongreso. Está por verse qué nivel técnico y de es-pecialización necesitará la Entidad de FiscalizaciónSuperior de la Federación no sólo para hacer audi-


38 Todavía no se aprueba la ley correspondiente. Las cursivas sonnuestras.







torías por definición muestrales al conjunto de lasentidades públicas federales sobre el manejo, custo-dia y aplicación de los recursos, sino también paraevaluar la eficacia, los resultados, de la política pú-blica fondeada por esos recursos (¿qué otra cosapodría significar la fiscalización del cumplimientode los objetivos de los programas?). Sobra decirque de la auditoría al manejo de los recursos no sederiva mecánicamente la evaluación de la eficaciadel diseño de una política pública. Una Secretaríade Estado podría comprobar a cabalidad haber ma-nejado, custodiado y aplicado recursos en estrictoapego a las disposiciones jurídicas y, sin embargo,implementar una política pública mal diseñada, queno contribuye con eficacia a atacar el problema so-cial o económico que en principio está obligada aenfrentar. Sería absurdo que los autores de este en-sayo condenáramos que una auditoría a una agenciapública hiciera observaciones sobre una política pú-blica, cuando le resulten obvios sus problemas dediseño o implementación. Lo que no parece correc-to es que esta función, que naturalmente correspondea las comisiones permanentes y especializadas deun Congreso, se asigne explícitamente, con idénticonivel jerárquico a la de evaluar la legalidad del ma-nejo de recursos, y desde la Constitución, a un ór-gano de auditoría. No encontramos virtud alguna ensobrecargar de responsabilidades al importantísimo








órgano superior de fiscalización. A nuestro juicio,en un sistema constitucional de separación de pode-res, como el nuestro, las comisiones congresionalesdebieran tener la atribución constitucional de eva-luar la política pública, con la coadyuvancia, esta-blecida en la ley secundaria, del órgano de fiscali-zación. Sin embargo, tenemos en la actualidad lasituación inversa: la atribución constitucional es delórgano fiscalizador, mientras que una ley secunda-ria se le ofrece a las comisiones congresionales.Pensamos, pues, que estamos frente a una jerarqui-zación invertida.

Pero veamos, ahora sí, el papel que la nuevaLOC asigna a las comisiones especializadas en ladeterminación de los presupuestos. Para ello cita-mos a continuación, in extenso, los párrafos 4o. y5o. del artículo 45 de la ley citada:

Artículo 45.4. Las comisiones ordinarias cuya materia se co-

rresponde con los ramos de la administración públicafederal harán el estudio del informe a que se refiere elprimer párrafo del artículo 93 constitucional, según sucompetencia. Al efecto, formularán un documento enel que consten las conclusiones de su análisis. En sucaso, podrán requerir mayor información del ramo, osolicitar la comparecencia de servidores públicos de ladependencia ante la propia comisión. Si de las conclu-siones se desprenden situaciones que por su importan-








cia o trascendencia requieran la presencia en la Cáma-ra del titular de la dependencia, la comisión podrá so-licitar al presidente de la conferencia para la direccióny programación de los trabajos legislativos que el se-cretario del despacho o jefe de departamento adminis-trativo correspondiente comparezca ante el pleno.Asimismo se estará a lo dispuesto por el párrafo se-gundo del artículo 93 constitucional.

5. Asimismo, las comisiones a que se refiere el pá-rrafo anterior y de acuerdo a su competencia, daránopinión fundada a la Comisión de Presupuesto yCuenta Pública, con base en los informes que rindanel Poder Ejecutivo federal y las demás entidades fis-calizadas, en los términos del artículo 79, fracción I,de la Constitución. Dichas opiniones deberán ser en-viadas a más tardar sesenta días después de la recep-ción de los informes. La opinión fundada tendrá porobjeto hacer aportaciones a esa Comisión sobre aspec-tos presupuestales específicos, en relación al cumpli-miento de los objetivos de los programas del corres-pondiente ramo de la administración pública federal,y para que sean consideradas en la revisión de laCuenta Pública.

Respecto del párrafo 4, es clara la intención dellegislador de obligar a las comisiones a analizar la“glosa del informe” que se realiza, con presenciade los altos funcionarios del Ejecutivo, en la Cáma-ra de Diputados, en términos del primer párrafo delartículo 93 constitucional. Aquí se desarrolla tam-








bién el segundo párrafo del artículo 93 constitucio-nal, pero se plantea una jerarquización completa-mente innecesaria: para profundizar en el análisis,una comisión ordinaria puede llamar a comparecera servidores públicos de una dependencia, pero no asu titular, que en todo caso acude al pleno y no a lacomisión. Es claro que en esa segunda comparecen-cia (en términos del segundo párrafo del 93 consti-tucional), una reforma a esta norma podría presen-tar dos opciones, para que la comparecencia pudieradarse en el pleno o en la Comisión que le ha expre-sado al presidente de la conferencia (a la sazón, pre-sidente de la Cámara) su interés en entrevistar nue-vamente al funcionario correspondiente: ambos,tanto el pleno como la Comisión, son órganos de laCámara, pero difícilmente el pleno puede realizarefectivamente funciones de control evaluatorio.

Por último, el párrafo 4 no hace explícito el usoque se dará al documento en que consten las con-clusiones a que las comisiones ordinarias debenarribar respecto del informe que los altos funciona-rios del Ejecutivo presentan sobre el estado queguardan sus respectivos ramos. Es evidente que eldocumento en cuestión podría ser de particular rele-vancia para los efectos del proceso presupuestario,pero esto no se hace explícito en la norma.

Es, sin embargo, el párrafo 5 el que, ahora sí,vincula los trabajos del control evaluatorio con el pro-








ceso presupuestal. Es llamativo, pese a todo, que la“opinión fundada” que las comisiones ordinariashan de ofrecerle a la ahora llamada (desde el 3 deseptiembre de 1999) Comisión de Presupuesto yCuenta Pública para efectos presupuestales, nodeba basarse en su labor permanente de monitoreoy en el documento al que se refiere el párrafo 4,sino en los resultados del ejercicio de las atribucio-nes de la Entidad de Fiscalización Superior de laFederación de la Cámara de Diputados. Nuevamen-te: no objetamos la participación de dicha Entidad,sino el hecho de que solamente en ella debe basarsela “opinión fundada” que las comisiones ordinariasy permanentes ofrecen a la Comisión de Presupues-to y Cuenta Pública.

A nuestro juicio, estos dos párrafos suponen unavance importante en la incorporación de las comi-siones ordinarias al análisis del estado que guardanlos ramos de la administración y, posteriormente, alproceso presupuestario.39 Creemos, pese a ello, que


39 Las comisiones en general, y la Comisión de Presupuesto yCuenta Pública en particular, cuentan con el apoyo de la Unidad de Es-tudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, amén de que elEstatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio deCarrera de la Cámara de Diputados (aprobado el 26 de abril de 2000)en principio posibilitará la creación de un cuerpo de apoyo técnico destaff para las comisiones realmente efectivo. Véase el “Acuerdo Parla-mentario para la Creación de la Unidad de Estudios de Finanzas Públi-cas de la Cámara de Diputados” , aprobado el 7 de abril de 1998, y el







las comisiones difícilmente podrán realizar comen-tarios presupuestarios atinados si la Comisión dePresupuesto y Cuenta Pública no comparte conellas la información contenida en el proyecto depresupuesto del ramo administrativo correspondien-te, y si no puede incorporar a su análisis todos loselementos con lo que eventualmente puede contarcomo resultado de su actividad permanente.

Antes de abordar, finalmente, el tema de la ines-tabilidad del sistema de comisiones ordinarias y desu impacto sobre la posibilidad de un verdaderocontrol evaluatorio de la política pública, convienesubrayar el modo en que el Decreto de Presupuestode Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscaldel año 2001 expresa nuevamente la preocupa-ción de la Cámara de Diputados por desarrollar lapráctica de dicho control evaluatorio, pero tambiénla manera errática con que sigue abordándose estetema desde nuestro mundo parlamentario.40


nuevo Estatuto. Sobre la importancia de este tipo de unidades técnicas,véase Valadés Galeana, José Diego, El ejercicio presupuestal en laperspectiva neoinstitucional: hacia un órgano asesor de economía y fi-nanzas de la Cámara de Diputados en México, México, Instituto Tec-nológico Autónomo de México, tesis de licenciatura, 2000. Sobre elinicio de las labores de dicha Unidad en la Cámara de Diputados, véaseRoberto Michel Padilla, “El trabajo legislativo en materia de finanzaspúblicas” , en Paoli Bolio, Francisco José, op. cit.

40 DOF del 31 de diciembre de 2000.







Basta para nuestros propósitos citar algunosfragmentos de los párrafos tercero, cuarto y sextodel artículo 70 del citado decreto:

Artículo 70.[...] Las dependencias deberán enviar a la Cámara,

por conducto de las comisiones correspondientes, in-formes semestrales sobre el cumplimiento de las me-tas y objetivos establecidos en las reglas de operación.Los indicadores de evaluación y gestión, así como losprincipales resultados de la evaluación, deberán pre-sentarse por las dependencias y entidades trimestral-mente a la Secretaría y a la Contraloría, respectiva-mente, así como a la Cámara, a más tardar a los 15días hábiles posteriores a la terminación de cada tri-mestre...

...Las comisiones legislativas de la Cámara podrán

emitir opinión con respecto de los indicadores de eva-luación y de gestión de los programas, enviando dichaopinión a las dependencias correspondientes antes delúltimo día de febrero.

...Los programas a que se refiere el artículo 71 de

este Decreto, deberán ser evaluados por institucionesacadémicas y de investigación preferentemente nacio-nales, con reconocimiento y experiencia en la materiade acuerdo a la Secretaría [de Hacienda y Crédito Pú-blico], así como organismos especializados de carácterinternacional con reconocimiento y experiencia en la








materia, para evaluar su apego a las reglas de operación,los beneficios económicos y sociales de sus acciones,así como su costo efectividad. Las dependencias y en-tidades deberán enviar dichas evaluaciones a la Comi-sión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara, amás tardar el 15 de octubre, a efecto de que sean con-sideradas en el proceso de análisis y aprobación delPresupuesto de Egresos de la Federación para el si-guiente ejercicio fiscal...41

Creemos que es muy positivo que hacia el 15 deoctubre de 2001, la Comisión de Presupuesto yCuenta Pública de la Cámara de Diputados cuentecon un conjunto de elementos evaluatorios paraefectos del análisis y la aprobación del Presupuestodel año fiscal 2002. Lo llamativo es que para la rea-lización de dicho análisis evaluatorio no se respon-sabilice a las comisiones permanentes de la Cámara(según manda la LOC) ni siquiera a la Entidad deFiscalización Superior de la Federación, segúnmanda la Constitución, sino a las propias depen-dencias y entidades, cuyos programas deberán (así,en imperativo categórico) ser evaluadas por institu-ciones académicas nacionales y por organismosespecializados intenacionales.42 Ciertamente, las


41 Las cursivas son nuestras.42 De hecho fue, paradójicamente, del Ejecutivo y no del Legislati-

vo, de donde provino el primer impulso, en 1998, para crear en el Pre-supuesto mecanismos de medición para la evaluación de los resultados







dependencias deben enviar a la Cámara sus indica-dores de evaluación y gestión, y las comisiones dela Cámara pueden (no deben) emitir opiniones conrespecto de dichos indicadores. Pero en la evalua-ción de los programas las comisiones no juegan pa-pel alguno (en abierta contradicción con lo que se-ñala la nueva LOC) en la producción de insumospara la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública.Es pues un hecho que lo establecido en la Constitu-ción (sobre el papel de la Entidad Superior de Fis-calización en materia de control evaluatorio), en lanueva LOC (sobre el papel de las comisiones per-manentes en el mismo sentido) y en el Decreto dePresupuesto de Egresos de la Federación para elEjercicio Fiscal del año 2001 (sobre el papel de lasdependencias y de las instituciones académicas)está muy lejos de ser armónico. Es, más bien, laconfusión la que parece privar.

Un último comentario con relación al sistemade comisiones ordinarias. En el pasado, la Cámara deDiputados ha tenido un número de comisiones ex-traordinariamente elevado en perspectiva compara-


del mismo, a través de la llamada Nueva Estructura Programática y delSistema de Evaluación del Desempeño. Para una descripción de estoscambios y un primer balance de sus consecuencias, véase Jorge A.Chávez Presa, Para recobrar la confianza en el gobierno. Hacia latransparencia y mejores resultados con el presupuesto público, Méxi-co, Fondo de Cultura Económica, 2000.







da.43 Ello atomizaba los trabajos parlamentarios,provocaba coincidencias de materia y de responsa-bilidades, y era además muy inestable: comisionesiban y venían en cada Legislatura. Hasta antes de lanueva LOC de 1999, la disposición normativa esta-blecía la existencia de 41 comisiones ordinarias,pero las diversas legislaturas fueron creando nue-vas, y por lo tanto, sobredimensionaron y debilita-ron el sistema de comisiones. Véase en el cuadro 3cómo, por ejemplo, la LVII Legislatura (1997-2000) contó con 55 comisiones ordinarias. Afortu-nadamente, dicha Legislatura con la aprobación dela nueva LOC, redujo drásticamente el tamaño delsistema a 27 comisiones, con un transitorio que re-trasaba el ajuste hasta el año 2000.

Sin embargo, en el mismo cuadro puede versecómo la LVIII Legislatura (2000-2003), vuelve amultiplicar el número de sus comisiones ordinarias.Es un hecho absolutamente obvio que el sobredi-mensionamiento y más que nada la inestabilidad delsistema de comisiones puede ser un obstáculo insal-vable para la institucionalización de un control eva-


43 Véase Casar, Ma. Amparo, Los sistemas de comisiones en losreglamentos parlamentarios de América Latina. Un estudio compara-do. Una visión histórica del tamaño del sistema de comisiones se en-cuentra en Martínez-Gallardo Prieto, Cecilia, Las legislaturas pequeñas.La evolución del sistema de comisiones en la Cámara de Diputados deMéxico, 1824-2000.







CUADRO 3

El sistema de comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados, 1997-2003

Ley Orgánica del Congreso Generalderogada por decreto publicado en el

Diario Oficial de la Federación el 3 de septiembre de 1999

LVII Legislatura(55 comisiones)

Ley Orgánica del Congreso Generalpublicada en el Diario Oficial

de la Federación el 3 de septiembre de 1999


Acuerdo para la Subdivisión yCreación de Comisiones Ordinarias

de la Cámara de Diputados, aprobadoel 2 de octubre de 2000


Asuntos de la Frontera Sur Gobernación, Población y SeguridadPública

Gobernación y Seguridad Pública

Asuntos Fronterizos Población, Fronteras y Asuntos Mi-gratorios

Gobernación y Puntos Constitucionales Radio, Televisión y Cinematografía

Población y Desarrollo

Protección Civil

Radio, Televisión y Cinematografía

Seguridad Pública
















Gobernación y Puntos Constituciona-les (iniciativas de reforma constitucio-nal)

Puntos Constitucionales y SistemaFederal

Fortalecimiento al Federalismo

Fortalecimiento al Federalismo Puntos Constitucionales

Fortalecimiento Municipal

Derechos HumanosJusticia

Justicia y Derechos Humanos Justicia y Derechos Humanos

Relaciones Exteriores Relaciones Exteriores Relaciones Exteriores

Defensa Nacional Defensa Nacional Defensa Nacional

Marina Marina Marina

Hacienda y Crédito Público Hacienda y Crédito Público Hacienda y Crédito Público

Desarrollo Regional y Apoyo a la Pro-ducciónProgramación, Presupuesto y CuentaPública

Presupuesto y Cuenta Pública Presupuesto y Cuenta PúblicaDesarrollo Rural

Continúa cuadro 3
















Asentamientos Humanos y Obras Pú-blicas

Desarrollo Social y Vivienda Desarrollo Social Vivienda

Desarrollo SocialVivienda

Asuntos Hidráulicos Medio Ambiente, Recursos Natu-rales y Pesca

Medio Ambiente y Recursos Natu-rales

Bosques y Selvas Pesca

Ecología y Medio Ambiente

Pesca

Energéticos Energía Energía

Artesanías Comercio y Fomento Industrial Comercio y Fomento Industrial

Comercio

Patrimonio y Fomento Industrial

Continúa cuadro 3
















AgriculturaGanadería

Agricultura, Ganadería y DesarrolloRural

Agricultura y Ganadería Desarrollo Rural

Comunicaciones y Transportes Comunicaciones y Transportes ComunicacionesTransportes

Ciencia y Tecnología Educación Pública, Cultura y Cien-cia y Tecnología

Ciencia y Tecnología

Corrección de EstiloCulturaDeporteEducación

CulturaEducación PúblicaJuventud y Deporte

Pensionados y Jubilados Salud y Seguridad Social Salud

Salud Seguridad Social

Seguridad Social

Trabajo y Previsión Social Trabajo y Previsión Social Trabajo y Previsión Social

Reforma Agraria Reforma Agraria Reforma Agraria

Continúa cuadro 3








Diario Oficial de la Federaciónel 3 de septiembre de 1999



de la Federaciónel 3 de septiembre de 1999





Turismo Turismo Turismo

Estudios Legislativos Reglamentos y Prácticas Parlamen-tarias

Reglamentos y Prácticas Parlamen-tarias

Reglamentos y Prácticas Parlamenta-rias

Distrito Federal Distrito Federal Distrito Federal

Asuntos Indígenas Asuntos Indígenas Asuntos Indígenas

Equidad y Género Equidad y Género Equidad y Género

Atención y Apoyo a Discapacitados Atención a Grupos Vulnerables Atención a Grupos Vulnerables

Asuntos de la JuventudParticipación Ciudadana

Participación Ciudadana

Fomento CooperativoDistribución y Manejo de Bienes deConsumo y Servicio

Fomento Cooperativo y EconomíaSocial

Fomento Cooperativo y EconomíaSocial

Continúa cuadro 3








Diario Oficial de la Federaciónel 3 de septiembre de 1999



de la Federaciónel 3 de septiembre de 1999





Vigilancia de la Contaduría Mayor deHacienda



Comisión de Información, Gestoría yQuejas

Comité de Información, Gestoría yQuejas

Comité de Información, Gestoría yQuejas

Fuente: Ley Orgánica del Congreso General derogada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el3 de septiembre de 1999, Ley Orgánica del Congreso General publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 deseptiembre de 1999, y Acuerdo para la Subdivisión y Creación de Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados,aprobado el 2 de octubre de 2000.

Termina cuadro 3







luatorio eficaz. Las labores de oversight puedenplanearse en comisiones unidas, en comisiones in-dividuales y en subcomisiones. De cualquier modo,la institucionalización del sistema de comisiones re-quiere de estabilidad y rutina. Ojalá en el futuro lospartidos políticos privilegien el valor de la institu-cionalidad por encima de las presiones de sus ban-cadas en el reparto de posiciones y privilegios.








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Y EL PROCESO PRESUPUESTARIO régimen de separación de