AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018 QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MARÍA ANTONIETA DEL CARMEN TORPEY
CERVANTES.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el veintinueve de mayo de dos
mil diecisiete, ante la Sala ********** del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, **********, por su propio derecho, solicitó el amparo y
protección de la Justicia Federal, en contra de la autoridad y por el acto
que a continuación se indica:
AUTORIDAD RESPONSABLE. La Sala ********** del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. ACTO RECLAMADO. La sentencia de veinte de abril de dos mil diecisiete, dictada en el expediente **********.
SEGUNDO. La parte quejosa estimó violados en su perjuicio los
derechos fundamentales contenidos en los artículos 1º, 14, 16 y 17
constitucionales; señaló como parte tercera interesada: al titular de la
Administración Desconcentrada de Auditoría Fiscal de Veracruz **********
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del Servicio de Administración Tributaria; e hizo valer los conceptos de
violación que estimó pertinentes.
TERCERO. En auto de catorce de junio de dos mil diecisiete el
Presidente del ********** Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Séptimo Circuito, al que le correspondió conocer del asunto, admitió la
demanda de amparo registrándola con el número de expediente amparo
directo administrativo ********** y, tramitado el juicio, dictó sentencia el
dieciséis de noviembre de dos mil diecisiete, terminada de engrosar el
veintinueve siguiente, la que concluyó con el siguiente punto resolutivo:
“ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, contra el acto de la autoridad precisado en el resultando primero de esta ejecutoria.”
Las consideraciones en las que substancialmente se sustenta y en
la parte que interesa, son las siguientes:
“SEXTO. Los conceptos de violación hechos valer son
ineficaces.
En el primer concepto de violación la quejosa manifiesta que la
Sala responsable viola lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 17
constitucionales 50 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, por violación a los principios de
congruencia externa, imparcialidad, de estricto derecho,
legalidad y seguridad jurídica. (…).
Los argumentos que anteceden son infundados.
(…) de la demanda de nulidad se desprende que la actora aquí
quejosa, negó que el dos de abril de dos mil catorce, hubiese
presentado la declaración anual normal del ejercicio fiscal de
dos mil trece (…) y, que la cuenta clave número (…) del Banco
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Azteca no es suya, y que por lo tanto, haya recibido la cantidad
de $12,325.00 (…), reportada como saldo a favor en la citada
declaración. (…).
Ahora bien, como lo consideró la Sala responsable, se estima
que la declaración anual del ejercicio de dos mil trece,
presentada el dos de abril de dos mil catorce, se efectuó por la
actora en uso de su Contraseña o Clave de Identificación
Electrónica Confidencial Fortalecida, pues la presentación de
documentos digitales no solamente puede realizarse a través de
la denominada firma electrónica avanzada sino también por
alguna otra establecida mediante reglas de carácter general,
como es el caso, de la Contraseña o Clave de Identificación
Electrónica Confidencial Fortalecida.
En efecto, se afirma lo anterior, porque el artículo 17-D del
Código Fiscal de la Federación, establece: ‘ARTÍCULO 17-D. (Se
transcribe).’
El mencionado precepto regula lo relativo a la presentación de
documentos digitales con firma electrónica avanzada, además,
prevé que las autoridades fiscales, mediante reglas de carácter
general podrán autorizar el uso de otras firmas electrónicas.
También dispone que para los efectos de la firma electrónica
avanzada, deberá contarse con un certificado que confirme el
vínculo entre un firmante y los datos de creación de una firma
electrónica avanzada, expedido por el Servicio de Administración
Tributaria cuando se trate de personas morales y de los sellos
digitales previstos en el artículo 29 de dicho Código, y por un
prestador de servicios de certificación autorizado por el Banco
de México cuando se trate de personas físicas.
Esto es, que la presentación de documentos digitales no sólo
puede realizarse a través de la denominada firma electrónica
avanzada sino también por alguna otra firma electrónica
establecida mediante reglas de carácter general.
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En el caso de la Contraseña o Clave de Identificación Electrónica
Confidencial Fortalecida o CIECF, se trata de una firma
electrónica que tiene su fundamento en la regla I.2.2.1., de la
Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio fiscal de dos mil
catorce, la cual establece:
Capítulo I.2.2. De los medios electrónicos ‘Valor probatorio de la
Contraseña I.2.2.1. Para los efectos del artículo 17-D del CFF, la
Contraseña se considera una firma electrónica que funciona como
mecanismo de acceso en los servicios electrónicos que brinda el SAT
a través de su página de Internet, conformada por la clave en el RFC
del contribuyente, así como por una contraseña que él mismo elige, la
cual podrá cambiarse a través de una pregunta y respuesta secreta
elegida al momento de su obtención.
La Contraseña sustituye la firma autógrafa y produce los mismos
efectos que las leyes otorgan a los documentos correspondientes,
teniendo igual valor probatorio.’
Del contenido de la regla mencionada, se colige que para los
efectos del artículo 17 D del Código Fiscal de la Federación, la
contraseña o Clave de Identificación Electrónica Confidencial
Fortalecida, constituye una firma electrónica, la cual funciona
como mecanismo de acceso en los servicios electrónicos que
brinda el Servicio de Administración Tributaria a través de su
página de Internet.
La mencionada Contraseña se encuentra conformada por la
clave en el Registro Federal de Contribuyentes (RFC) del
contribuyente y por una contraseña que éste elige, la que podrá
cambiar a través de una pregunta y respuesta secreta elegida al
momento de su obtención.
Además en la citada regla se prevé que la Contraseña sustituye
la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes
otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor
probatorio.
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Asimismo, en términos de lo dispuesto en los artículos 46,
segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo y 210-A del Código Federal de
Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, el valor
probatorio de la información generada o comunicada que conste
en medios electrónicos depende de la fiabilidad del método en
que haya sido generada, comunicada, recibida o archivada, en tal
caso, sí es posible atribuir a las personas obligadas el contenido
de la información relativa.
Por otra parte, de la Guía para obtener la contraseña del SAT por
Internet, para el Régimen de Incorporación Fiscal y Asalariados
que la propia quejosa aportó al juicio contencioso administrativo
como prueba, se advierte que dentro de los pasos para obtener
la Contraseña, se encuentran, el ingresar al portal de internet del
SAT (sat.gob.mx) y seleccionar Trámites, después seleccionar
Servicios y dar clic en contraseña y después en el Régimen de
Incorporación Fiscal–Asalariados, abriéndose una ventana con la
aplicación, Captura tu RFC con homoclave, para después oprimir
validar RFC, llenar un formulario registro de datos del
contribuyente, debiendo registrarse como campos obligatorios el
nombre, apellido paterno y materno, domicilio fiscal registrado
ante el SAT, al menos un correo electrónico y la Contraseña, que
es la clave que se integra de ocho caracteres, compuestas de
números y/o letras; que al dar clic en registrar contraseña
aparece un mensaje que confirma el registro de la contraseña, la
cual es enviada al correo electrónico, además del acuse de
recibo de la generación de la contraseña (foja ciento trece a
ciento catorce del juicio contencioso).
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, es de concluirse que el
método de creación de la Contraseña como una firma electrónica
resulta fiable, porque su integración es el resultado de los ocho
caracteres (números o letras) que el contribuyente ingresa al
momento de su generación, de manera que si es el propio
contribuyente quien crea esa Contraseña con la cual puede
acceder a los servicios Electrónicos que ofrece el portal del
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Servicio de Administración Tributaria, esto otorga certeza en
cuanto a la fiabilidad de su creación y la generación de la
información a través de su uso y que atribuye su autoría al
contribuyente como titular de esa contraseña.
Por lo tanto, si la Contraseña o Clave de Identificación
Electrónica Confidencial Fortalecida ‘CIECF’ constituye una firma
electrónica y es un medio de identificación del contribuyente
para acceder a los servicios electrónicos que presta el Servicio
de Administración Tributaria a través de su página de Internet,
resulta indudable que si en los archivos electrónicos del Servicio
de Administración Tributaria obra la declaración anual normal
del ejercicio fiscal de dos mil trece, presentada el dos de abril de
dos mil catorce, con número de operación (…) a nombre de la
quejosa (…), en la que señaló como número de cuenta con Clabe
interbancaria (…) de la institución **********; con monto de saldo
a favor por la cantidad de **********; además, de que en autos del
juicio contencioso también obra la reimpresión del acuse de
recibo de la presentación de la declaración anual normal de
ejercicio de dos mil trece, efectuada el día dos de abril de dos mil
catorce a las ‘20:49’ horas, y como medio de presentación
Internet, con cadena del sello digital (…) dichas documentales
tienen pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles
de aplicación supletoria a la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, (…).
Lo hasta aquí razonado, es suficiente para (…)tener por
demostrado que la citada declaración normal anual para el
ejercicio fiscal de dos mil trece, presentada el dos de abril de dos
mil catorce, se efectuó vía electrónica en el portal del Servicio de
Administración Tributaria en uso de la Contraseña o Clave de
Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida CIECF de la
contribuyente quejosa, la cual como se dijo, tiene pleno valor
probatorio, pues la citada contraseña goza de la calidad de una
firma electrónica al estar previsto así en el artículo 17-D, primer
párrafo, del Código Fiscal de la Federación y en la regla I.2.2.1.,
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de la Resolución Miscelánea para dos mil catorce, publicada en
el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos
mil trece.
(…) a mayor abundamiento, (…) tanto en la declaración normal
anual para el ejercicio fiscal de dos mil trece, presentada el dos
de abril de dos mil catorce, como en la complementaria
presentada el veintiocho del citado mes y año, existe
coincidencia en cuanto al monto del Ingreso Anual en cantidad
de (…) de los ingresos acumulables en cantidad de (…) monto de
ingresos exentos en cantidad de (…); como también en el total
del impuesto retenido en un monto de (…).
Al igual que en la reimpresión del acuse de recibo de la
presentación de la declaración anual normal para el ejercicio
fiscal de dos mil trece, el día dos de abril de dos mil catorce,
presenta la cadena de caracteres como sello digital (…).
Lo anterior, (…)genera presunción de que la mencionada
declaración anual normal del ejercicio de dos mil trece,
presentada el dos de abril de dos mil catorce, se presentó vía
electrónica en uso de la contraseña generada por la propia
contribuyente, pues es ella quien conoce la clave electrónica
para acceder al portal del Servicio de Administración Tributaria;
como también los datos relativos a sus ingresos gravados y
exentos, el importe total del impuesto retenido, ya que en ambas
declaraciones coincide las cantidad reportada por este concepto,
pues dicho dato se obtiene de la constancia de retenciones que
expide el patrón al contribuyente persona física por salarios; por
lo que resulta infundada la afirmación que realiza la quejosa en el
sentido de que no existen indicios o elementos que generen
presunción de que los datos de la mencionada declaración
fueron aportados por ella.
En otro orden, se considera infundado lo alegado por la quejosa
acerca de que los mecanismos de generación y seguridad de la
Contraseña o Clave de Identificación Electrónica Confidencial
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Fortalecida CIECF, son vulnerables y no puede tener la calidad
de indubitalidad que por ley tiene concedida la firma electrónica
avanzada FIEL.
Lo anterior, porque en autos del juicio contencioso
administrativo de origen, no se recibió prueba alguna para
evidenciar la vulnerabilidad de la mencionada Contraseña o
Clave de Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida
CIECF, cuando en términos de lo dispuesto en los artículos 81 y
82 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación
supletoria a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, correspondía a la quejosa la carga de la prueba
de esa afirmación. (…).
Es aplicable por similitud jurídica y en lo conducente, la tesis del
Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito,
que (…) dice: ‘FIRMA ELECTRÓNICA EN OPERACIONES
BANCARIAS Y COMERCIALES. ES UNA FUENTE VÁLIDA Y
CIERTA DE OBLIGACIONES PARA LOS TARJETAHABIENTES A
MENOS DE QUE SE DEMUESTRE QUE EL PROCESO QUE LE DIO
ORIGEN LA HACE VULNERABLE. (Se transcribe).’
En otra parte del primer concepto de violación, la quejosa afirma
que la Sala responsable sostuvo que no era suficiente para
acreditar que la resolución impugnada es ilegal, que manifestara
no haber presentado la declaración anual normal de ejercicio de
dos mil trece, y que la cuenta referida en dicha declaración del
Banco Azteca no es suya; porque con esa consideración pasó
por alto una regla básica en las cargas procesales de las partes,
consistente en que el que afirma debe probar, y en el caso, la
Sala pretende que demuestre un hecho negativo lo que es
jurídica y materialmente imposible.
Señala que sí es un requisito para proceder a la devolución de un
saldo a favor conforme al programa devoluciones automáticas, el
que la cuenta bancaria manifestada en la declaración anual y en
la cual se realizará el depósito se encuentre a nombre del
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contribuyente que generó dicho saldo; ya que es obligación de la
autoridad hacendaria verificar el cumplimiento de ese requisito;
porque del contenido de la regla I.2.3.1., de la Resolución
Miscelánea para dos mil catorce, se establece la obligación de la
autoridad de que el depósito se realice en una cuenta bancaria a
nombre del contribuyente que generó el saldo a favor solicitado.
Agrega que del contenido de la regla I.2.3.1. de la Resolución
Miscelánea para dos mil catorce, se desprende que para los
efectos del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, los
contribuyentes que presenten su declaración anual y les
corresponda un saldo a favor, deberán dar a conocer a las
autoridades fiscales la opción de que solicitan la devolución; y
cuando seleccione la opción de devolución del saldo a favor, se
considerará dentro del proceso de devoluciones automáticas;
además, ‘sí establece que la cuenta Clabe que señale el
contribuyente debe estar a su nombre.’
Continúa señalando, que con independencia de que ‘en este caso
haya existido usurpación de mis datos personales, pueden existir
errores mecanográficos involuntarios por parte de los contribuyentes
al capturar la cuenta Clabe en su declaración anual’, pero la
autoridad cuenta con los elementos tecnológicos para verificarla,
porque el derecho a la devolución está vinculado al de propiedad
que no puede ser transgredido sino a virtud de una actuación
legal.
Manifiesta que la Sala responsable, dejó de atender que
tratándose de devoluciones en las que los contribuyentes las
solicitan a través de los formatos señalados por el Servicio de
Administración Tributaria, para dar cumplimiento a lo dispuesto
en el párrafo primero del artículo 22 del Código Fiscal de la
Federación, se establece que ‘los contribuyentes autorizan al SAT
para que verifique con la institución bancaria que corresponda; que la
cuenta Clabe señalada efectivamente se encuentre a su nombre’;
pues las autoridades hacendarias poseen los elementos
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necesarios para verificar que la cuenta bancaria se encuentre a
nombre del contribuyente que generó el saldo a favor.
Sostiene que contrario a lo señalado por la Sala responsable,
aun en el caso de devoluciones automáticas, de conformidad
con la mencionada regla I.2.3.1., sí es un requisito para la
procedencia de la devolución que la cuenta bancaria se
encuentre a nombre del solicitante; por lo que resulta ilegal el
criterio de la Sala responsable, de que a la autoridad fiscal
únicamente le corresponde devolver el saldo a favor en la cuenta
señalada por el contribuyente, ya que éste únicamente podrá
obtener la devolución del saldo a favor si la cuenta Clabe
señalada en la declaración se encuentra a su nombre, empero,
en el caso, la cuenta bancaria a la cual la autoridad fiscal efectuó
la devolución ‘no es de su propiedad’.
Refiere que su pretensión no es beneficiarse doblemente
respecto de un saldo a favor, sino percibir el monto que
conforme a derecho le corresponde, ya que por una causa que
no le es imputable la Sala responsable impidió que obtuviera su
devolución, pues ‘fue sujeto de robo de identidad.’
Los argumentos que anteceden son infundados.
En efecto, las reglas I.2.3.1., y 2.3.5., de la Resolución Miscelánea
para dos mil catorce, Primera Modificación, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el trece de marzo de dos mil
catorce, y aplicable en el presente asunto, dado que la
declaración normal se presentó el dos de abril de dos mil
catorce, establecen: ‘(Se transcribe).’
Del contenido de la reglas I.2.3.1 y II.2.2.2., transcritas, se
desprende que las personas físicas que presenten su
declaración anual mediante el formato electrónico y determinen
saldo a favor, darán a conocer a las autoridades fiscales la
opción de que solicitan la devolución o efectúan la
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compensación del saldo a favor del impuesto sobre la renta,
marcando el recuadro respectivo.
Además, prevé que en el caso de que el contribuyente elija la
opción de solicitar la devolución del saldo a favor, ésta se
considerará dentro del proceso de devoluciones automáticas de
saldos a favor del impuesto sobre la renta de personas físicas; y
que las personas físicas que opten por aplicar esta facilidad,
además de reunir los requisitos que señalan las disposiciones
fiscales, deberán presentar la declaración del ejercicio utilizando
la FIEL, y que tratándose de los contribuyentes que únicamente
hayan obtenido ingresos por salarios podrán presentar la
declaración del ejercicio utilizando la Contraseña.
Además, deberán anotar en el formato electrónico
correspondiente, el número de su cuenta bancaria activa para
transferencias electrónicas a 18 dígitos CLABE, proporcionada
por las instituciones de crédito participantes en el Sistema de
Pagos Electrónicos Interbancarios (SPEI ) que administra el
Banco de México, la cual deberá estar a nombre del
contribuyente, así como la denominación de la institución
integrante del sistema financiero a la que corresponda dicha
cuenta, para que, en caso de que proceda el importe autorizado
en devolución ahí sea depositado.
De lo anterior, se colige que la citada regla I.2.3.1., de la
Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, impone a los
contribuyentes el requisito de que en el formato electrónico
correspondiente de la declaración señalen el número de su
cuenta bancaria activa para transferencias electrónicas a 18
dígitos CLABE, proporcionada por las instituciones de crédito
participantes en el Sistema de Pagos Electrónicos Interbancarios
(SPEI) que administra el Banco de México, la cual deberá estar a
nombre del contribuyente.
En ese tenor, se estima legal la conclusión a la que arribó la Sala
responsable en cuanto a que no es obligación de la autoridad
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fiscal verificar que la cuenta bancaria que se contiene en la
declaración anual normal del ejercicio fiscal de dos mil trece,
presentada el dos de abril de dos mil catorce, correspondiente al
**********, estuviera a nombre de la actora ahora quejosa; pues si
bien es cierto, que la cuenta bancaria activa para transferencias
electrónicas a 18 dígitos CLABE, es un requisito para la
procedencia de la devolución, la regla I.2.3.1., de manera alguna
dispone que la autoridad fiscal deberá verificar que se encuentre
a nombre del contribuyente; pues al indicar la regla que al
presentar la declaración deberán anotar en el formato electrónico
correspondiente, el número de su cuenta bancaria activa para
transferencias electrónicas a 18 dígitos CLABE, se entiende, que
el contribuyente debe señalar una cuenta de la que es titular;
pero se insiste, la indicada regla miscelánea no impone a la
autoridad fiscal la obligación o el deber de verificar que la
titularidad de la cuenta bancaria activa para transferencias
electrónicas a 18 dígitos CLABE, se encuentre a nombre del
contribuyente que rinde la declaración.
Además, en el caso al tratarse la actora de una persona física
con ingresos por salarios y en general por la prestación de un
servicio personal subordinado, según se desprende de su
declaración complementaria presentada el veintiocho de abril de
dos mil catorce (…), es quien vía electrónica en uso de la
Contraseña o Clabe de Identificación Electrónica Confidencial
Fortalecida CIECF, al formular la declaración anual, debe
registrar el número de su cuenta bancaria activa CLABE para
realizar la transferencia electrónica del saldo a favor en caso de
que resulte procedente.
Asimismo, la negativa de la impetrante del amparo en cuanto a
que ella no es titular de la cuenta bancaria activa CLABE
contenida en la mencionada declaración anual normal
correspondiente al **********, es un hecho que implica una
afirmación de que la citada cuenta pertenece a una persona
distinta a ella, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 82, fracción I, del Código Federal de Procedimientos
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Civiles de aplicación supletoria a la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, correspondía a la
quejosa demostrar durante el juicio a través de los medios de
prueba idóneos, que no le pertenece la cuenta bancaria activa
señalada en la declaración anual normal presentada el dos de
abril de dos mil catorce, esto es que se encuentra a nombre de
otra persona, lo que pudo hacer a través de la prueba de
informes, para que se requiriera a la citada institución financiero
(Banco Azteca) o en su caso a la Comisión Nacional Bancaria y
de Valores, para que informaran a la Sala responsable quién es el
titular de la cuenta bancaria activa CLABE; pues con
independencia de que la autoridad fiscal tenga la infraestructura
tecnológica para indagar ese dato, la carga de la prueba es a su
cargo, dado que no se está ante un hecho negativo como
infundadamente lo alega la impetrante, sino que esa negativa
implica la afirmación de otro hecho, esto es que la cuenta clave
señalada en la declaración normal del ejercicio de dos mil trece,
está a nombre de una persona distinta a la actora del juicio.
También es infundado lo que vierte la quejosa en el sentido de
que su pretensión no es beneficiarse doblemente respecto de un
saldo a favor, sino percibir el monto que conforme a derecho le
corresponde, pues por una causa que no le es imputable la Sala
responsable impidió que obtuviera su devolución ‘ya que fue
sujeto de robo de identidad’.
Lo anterior, porque en principio no se aportó al juicio prueba
alguna en el sentido de que haya sido objeto de robo de
identidad y que por consiguiente, la declaración presentada el
dos de abril de dos mil catorce, no fue presentada por la
impetrante del amparo, en otra parte del primer concepto de
violación, la quejosa refiere que la Sala responsable omitió
valorar los supuestos del artículo 22-B del Código Fiscal de la
Federación, el cual regula lo relativo a que la cuenta bancaria
manifestada por el contribuyente sea errónea, ya que el
legislador estableció como un requisito para efectuar la
devolución de pagos de lo indebido o saldos a favor que el
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contribuyente manifieste un número de cuenta bancaria que se
encuentre a su nombre, pues las autoridades fiscales cuentan
con facultades, infraestructura y elementos tecnológicos para
verificar que se cumpla dicho requisito, de lo contrario bastaría
que se hubiera señalado únicamente que el contribuyente deberá
manifestar una cuenta bancaria sin importar si se encuentra o no
a su nombre.
Afirma que la autoridad fiscal de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 42, fracciones II, III y VIII del Código Fiscal de la
Federación, tiene expedita su potestad de ejercer sus facultades
de comprobación respecto del contribuyente al que se le
depositó el saldo a favor, obteniendo sus datos a través de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores o a través los
elementos tecnológicos con los que cuenta, para solicitarle el
reintegro de dicho depósito debidamente actualizado y con el
pago de recargos correspondientes, al derivar de una
devolución indebida y obtener su reintegro, pues podrán requerir
de los funcionarios y empleados públicos, los informes y datos
que posean con motivo de sus funciones y requerir a la citada
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, los datos del
contribuyente a quien le fue depositado para salvaguardar los
ingresos de la Federación.
Los anteriores argumentos son inoperantes, en virtud de que no
fueron hechos valer por la quejosa en el juicio de nulidad, por lo
que se trata de aspectos novedosos que si no formaron parte de
la litis del juicio origen de la sentencia reclamada, tampoco
pueden serlo de la constitucional, pues de procederse a su
estudio se atentaría contra la técnica que rige en el juicio de
amparo que impide analizar cuestiones de las que no conoció la
autoridad responsable.
Por tanto, la responsable tampoco violó los principios de
exhaustividad y congruencia que rigen las sentencias en materia
contenciosa administrativa, previstos por el artículo 50 de la
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aludida Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo.
Apoya lo anterior, la jurisprudencia (…) sustentada por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, (…)
que dice: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO
DIRECTO. INEFICACIA DE LOS ARGUMENTOS NO PROPUESTOS
A LA SALA FISCAL RESPONSABLE. (Se transcribe).’
Menciona que la Contraseña no es más que un conjunto de
caracteres que acompañada del RFC con homoclave permite al
internauta navegar en las herramientas electrónicas de la página
del Servicio de Administración Tributaria, ya que sirve como
llave de acceso; pero no puede equipararse de forma alguna el
valor y eficacia probatoria de una contraseña a la de una firma
autógrafa o aquella firma electrónica a la que el legislador
concedió fuerza y eficacia plena, consistente en la FIEL (firma
electrónica avanzada), prevista en el artículo 17-D del Código
Fiscal Federal. (…).
Expone que la sentencia reclamada que se sustenta en lo
previsto en una regla que es inconstitucional porque viola el
principio de reserva de ley y jerarquía normativa prevista en los
artículos 1° y 133 constitucionales; porque si el legislador no
concedió la misma eficacia a la Contraseña, ya que el legislador
concedió la eficacia de un documento con firma autógrafa sólo al
generado por el Servicio de Administración Tributaria, es
inconcuso que la Administración Pública, está impedida para
otorgar esa eficacia a otro documento o instrumento que no
reúna las características legisladas.
Expresa que el artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación,
se dispuso que si bien median reglas de carácter general pueden
autorizarse el uso de otras firmas electrónicas, éstas deben
contar con un certificado que confirme el vínculo entre un
firmante y los datos de creación de la firma, lo que no sucede en
el caso, y al Servicio de Administración Tributaria no le es
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permitido mediante una regla de carácter general conceder
fuerza a una herramienta de ingreso a un portal de internet,
porque no está respaldado en un certificado generado por la
autoridad.
Es infundado el concepto de violación que antecede.
(…) este Tribunal Colegiado considera que la regla I.2.2.1., de la
Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, no violenta el
principio de reserva de ley y subordinación jerárquica.
Se afirma lo anterior, porque en el artículo 17-D primer y tercer
párrafos, del Código Fiscal de la Federación, establece, que
cuando las disposiciones fiscales obliguen a presentar
documentos, éstos deberán ser digitales y contener una firma
electrónica avanzada del autor, salvo los casos que establezcan
una regla diferente; y que las autoridades fiscales, mediante
reglas de carácter general, podrán autorizar el uso de otras
firmas electrónicas.
En ese tenor, si en la regla I.2.2.1., segundo párrafo, la
Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, se prevé que
la Contraseña o Clave de Identificación Electrónica Confidencial
Fortalecida (ClECF), se considera una firma electrónica que
funciona como mecanismo de acceso en los servicios
electrónicos que brinda el Servicio de Administración Tributaria
a través de su página de Internet, conformada por la clave en el
Registro Federal de Contribuyentes del contribuyente, así como
por una contraseña que él mismo elige; y que dicha contraseña
sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que
las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo
igual valor probatorio.
La citada regla I.2.2.1., como disposición administrativa se ajusta
a lo dispuesto en el precepto fiscal, formal y materialmente
legislativo, esto es, al artículo 17-D del Código Fiscal de la
Federación, que como actos normativos primario, prevé la
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implementación de firmas electrónicas, no solamente la Firma
Electrónica Avanzada o FIEL sino también el uso de otras firmas
electrónicas, delegando esa facultad de establecer otras firmas
electrónicas a las autoridades fiscales, mediante reglas de
carácter general; puesto que en el mencionado artículo 17-D del
Código Fiscal de la Federación, se contiene la cláusula
habilitante para que las autoridades fiscales autoricen el uso de
otras firmas electrónicas, a través de reglas de carácter general,
como lo es la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,
expedida por el Jefe del Servicio de Administración Tributaria.
Además, la circunstancia de que la regla miscelánea
cuestionada, no establezca para la Contraseña o Clabe de
Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida (ClECF) el uso
de un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los
datos de creación de la firma, no implica violación al principio de
subordinación jerárquica, porque el uso del certificado
mencionado, si bien está previsto en el segundo párrafo del
artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación, esto es para la
firma electrónica avanzada, sin embargo, el mencionado
precepto legal al facultar al Servicio de Administración Tributaria
para autorizar el uso de otras firmas electrónicas, nada dispuso
en el sentido de deban contar con un certificado que confirme el
vínculo entre un firmante y los datos de la creación de la firma,
de manera que la ausencia de ese requisito para la creación de la
contraseña a que se contrae la regla I.2.2.1 de la Resolución
Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, no resulta contraria a los
principios constitucionales invocados por la quejosa.
Además, al disponerse en la regla I.2.2.1., que la contraseña
sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que
las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo
igual valor probatorio, tampoco violenta los principios fiscales
de reserva de ley y subordinación jerárquica, pues no se excede,
sino que se constituye en una regulación indispensable para el
acceso y presentación de documentos digitales para los
servicios electrónicos que presta el Servicio de Administración
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Tributaria, subordinándose a lo dispuesto en el artículo 17-D del
Código Fiscal de la Federación, el cual dispone que la Firma
Electrónica Avanzada FIEL, sustituye a la firma autógrafa del
firmante y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a
los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor
probatorio; de manera que la regla miscelánea es acorde con
uno de los aspectos de especialidad de la norma primaria, esto
es, del artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación.
Bajo ese contexto, devienen infundados los motivos de
inconformidad hechos valer por la impetrante del amparo, en
torno a sus planteamientos de inconstitucionalidad de la regla
I.2.2.1 de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,
expedida por el Jefe del Servicio de Administración Tributaria.
En consecuencia, al haber resultado ineficaces los conceptos de
violación hechos valer, lo procedente es negar a la quejosa el
amparo y protección de la justicia federal solicitados.”
CUARTO. Inconforme con la resolución anterior, la parte quejosa
interpuso recurso de revisión.
QUINTO. En auto de dieciséis de enero de dos mil dieciocho de
dos mil diecisiete, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, admitió el recurso de revisión, ordenó la formación y registró el
asunto con el número de expediente amparo directo en revisión 9/2018;
turnó el asunto a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y ordenó su
radicación en la Segunda Sala de este Alto Tribunal, así como la
notificación a la autoridad responsable, a la parte tercera interesada y al
Tribunal Colegiado de Circuito.
SEXTO. Mediante oficio **********de diecinueve de enero de dos mil
dieciocho, el Director General de Asuntos Contenciosos y Procedimientos
en suplencia del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, en
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representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, por
ausencia de aquél y del Director General de Amparos contra Leyes y del
Director General de Amparos contra Actos Administrativos interpuso
recurso de revisión adhesiva.
SÉPTIMO. En proveído de trece de febrero de dos mil siguiente, el
Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación se avocó al conocimiento del asunto, ordenó su registro así como
la remisión de los autos a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y
admitió el recurso de revisión adhesiva.
OCTAVO. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y
184, de la Ley de Amparo, el proyecto de resolución se publicó.
C O N S I DE R A N D O :
PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación es competente para conocer de los recursos de revisión y de
revisión adhesiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107,
fracción IX, constitucional, 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 81, fracción II y 96, del
Decreto por el que se expidió la Ley de Amparo Reglamentaria de los
artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril
de dos mil trece, en relación con el Punto Primero del Acuerdo Plenario
9/2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de
dos mil quince y Puntos Primero y Tercero del Acuerdo Plenario 5/2013,
publicado en el mismo órgano informativo el veintiuno de mayo de dos
mil trece; en virtud de que el recurso de revisión se interpuso en contra
de una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un
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juicio de amparo directo cuya materia corresponde a la especialidad de
esta Sala, en que se planteó la inconstitucionalidad de la regla 1.2.2.1 de
la Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio dos mil catorce,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de
dos mil trece y subsiste dicho tema en el recurso, resultando innecesaria
la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto en tiempo, toda
vez que la resolución recurrida fue notificada personalmente a la parte
quejosa, el cinco de diciembre de dos mil diecisiete, surtió sus efectos el
seis siguiente, por lo que el plazo de diez días a que se refiere el artículo
86 de la Ley de Amparo, transcurrió del siete de diciembre de dos mil
diecisiete al cuatro de enero de dos mil dieciocho, debiéndose descontar
los días nueve, diez y dieciséis a treinta y uno de diciembre de dos mil
diecisiete, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 19 de la Ley de Amparo en vigor y 163 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación; de ahí que si el recurso se interpuso el
quince de diciembre de dos mil diecisiete, debe estimarse que fue
presentado oportunamente.
TERCERO. En relación con el recurso de revisión adhesiva, debe
estimarse que fue interpuesto en tiempo, en términos del artículo 82, de
la Ley de Amparo, si se toma en cuenta que la autoridad recurrente fue
notificada del recurso de revisión principal el treinta y uno de enero de
dos mil dieciocho, surtió sus efectos el mismo día en términos del artículo
31, fracción I, de la Ley de Amparo, por lo que el término de cinco días
para su integración corrió del primero al ocho de febrero del mismo año,
debiéndose descontar los días tres, cuatro y cinco de febrero de dos mil
dieciocho, por ser inhábiles, en términos de los artículos 19 de la Ley de
Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; de
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ahí que si la autoridad interpuso el recurso de revisión adhesiva el
veinticinco de enero de dos mil dieciocho, debe estimarse que fue
interpuesto oportunamente.
CUARTO. La parte recurrente en el recurso de revisión principal
está legitimada para interponer el recurso de revisión, toda vez que se
trata de la parte quejosa en el juicio de amparo a quien afecta la
resolución en que le fue negado el amparo y protección de la Justicia
Federal que solicitó.
QUINTO. Por su parte, el Secretario de Hacienda y Crédito Público
está legitimado para hacer valer el recurso de revisión adhesiva, en
términos del artículo 5º, fracción III, inciso c), de la Ley de Amparo por
haber sido parte en el juicio de nulidad de origen en términos del artículo
3º., fracción II, inciso c), último párrafo, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo.
SEXTO. Los agravios hechos valer por la parte recurrente, en
esencia, son los siguientes:
Primero.
El A quo no resolvió el concepto de violación relativo a si en términos del
derecho fundamental de seguridad jurídica, el cumplimiento del artículo 22,
sexto párrafo, del Código Fiscal de la Federación, obliga a la autoridad
hacendaria a cerciorarse de que la cuenta bancaria respectiva sea del
contribuyente.
Ha de resolverse si del contenido del artículo 16 constitucional en relación
con lo dispuesto en el artículo 1o. del citado ordenamiento que alude al
mayor beneficio de los gobernados, la autoridad está obligada en términos
de lo dispuesto en el artículo 22, sexto párrafo, del Código Fiscal de la
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Federación, en relación con los artículos 17-D y 22-B, de este último
código, o si de su interpretación y de acuerdo a lo que disponga la regla
1.2.3.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para Dos mil Catorce, le
eximen de ello.
Lo anterior, debido a que la ley obliga expresamente a devolver las
contribuciones a cuenta del contribuyente, sin embargo, para la
responsable, la regla 1.2.3.1. no lo prevé de esa forma, lo que no resulta
lógico, pues aun cuando dicha regla estableciera lo contrario, dicha regla
no podría exceder a la norma, esto es, no es lógico que el A quo ajustara
su criterio a una omisión de la regla de carácter general soslayando que
la norma legal sí dispone la obligación de la autoridad hacendaria.
Añade la parte recurrente que el Tribunal Colegiado de Circuito “omitió
definir, esto es, si de la correcta interpretación del artículo 16 se puede
concluir que la autoridad estuvo obligada a cerciorarse de que la cuenta
bancaria respectiva sea del contribuyente, sin demérito de que la regla
1.2.3.1. de la Resolución Miscelánea para dos mil catorce, no constituye la
disposición que rija tal circunstancia y, teniendo en cuenta lo que al
respecto dicen los artículos 22, párrafo sexto, y 22-B, del Código
Fiscal de la Federación así como, en consecuencia, resolver
inconsecuente la consideración de que en el caso concreto de la quejosa
fue ésta quien percibió la devolución de sus contribuciones a pesar de que
no se encontrara a su nombre la cuenta bancaria a la que le depositó la
autoridad hacendaria, lo cual consintió la Sala Fiscal de origen.”
Que lo argumentado en el concepto de violación implicaba definir si del
texto del sexto párrafo, del artículo 22, del Código Fiscal de la
Federación, se advertía si era obligación de la autoridad fiscal verificar
si estaba a su nombre la cuenta bancaria del solicitante de la
devolución de contribuciones con objeto de verificar que fuera la
persona a quien realmente se le hiciera el depósito y no otra. De ahí
que el recurrente solicite se resuelva si el contenido del artículo 16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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constitucional alcanza para la interpretación del artículo 22, sexto párrafo
y 22-B, del Código Fiscal de la Federación a fin de dar certeza sobre si la
devolución respectiva es correcta si es que el depósito correlativo se
hace a la cuenta bancaria a nombre del contribuyente titular del
derecho.
Que de acuerdo con una interpretación pro homine de los artículos 22,
párrafo sexto, del Código Fiscal de la Federación en relación con el
diverso 22- B, del citado ordenamiento, para efectos de dar certeza al
gobernado, en relación con lo que disponen los artículos 1º. y 16
constitucionales, el texto del artículo 22-B, aludido garantiza la seguridad
jurídica del contribuyente para que se le haga su devolución a él y no a otra
persona, siendo que la literalidad del artículo 22 del Código Fiscal de la
Federación, en su sexto párrafo, conlleva que la autoridad hacendaria debe
realizar el depósito de la devolución solicitada exclusivamente a la cuenta
del beneficiario y no de cualquier otra, aspecto que según la recurrente
omitió examinar el Tribunal Colegiado de Circuito en la sentencia que
impugna, “cuya constitucionalidad se cuestionó.”
Segundo.
Contrariamente a lo considerado por el A quo, la regla 1.2.2.1. de la
Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil trece, es
contrario al principio de subordinación jerárquica, al exceder lo
dispuesto en el artículo 17-D, del Código Fiscal de la Federación, ya que
éste precisa que la única firma electrónica con eficacia al grado de sustituir
la firma autógrafa del contribuyente, es la firma electrónica avanzada (FIEL)
para cuyos efectos, “se deberá contar con un certificado que confirme el
vínculo entre un firmante y los datos de creación…”.
Afirma la parte recurrente que la referida regla va más allá de lo
establecido en el citado precepto legal al establecer que para efecto de
aquél, “la contraseña se considera una firma electrónica que… sustituye
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la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a
los documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio.”
Añade la recurrente que la regla añadió a la FIEL otra firma electrónica: “la
contraseña”, que es la Clave de Identificación Electrónica Confidencial
Fortalecida, según el glosario de la RMF asignándole la misma eficacia y
alcances a pesar de que ésta no cumple con el requisito de “contar con un
certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los datos de
creación…”.
Reitera la recurrente, que contrariamente a las consideraciones del A quo,
la regla que impugna no se ajustó al artículo 17-D del Código Fiscal de la
Federación, al otorgar a la Clave de Identificación Electrónica Confidencial
Fortalecida (CIEF), el alcance y valor probatorio para sustituir la firma
autógrafa del firmante, garantizar la integridad del documento y producir los
mismos efectos que las leyes otorgan a las firmas autógrafas, siendo que
la Firma Electrónica Avanzada (FIEL) es la única firma electrónica que
cumple con el requisito de encontrarse amparada con un certificado
vigente, lo que no acontece con la primera de las firmas citadas.
Lo anterior debido a que regla miscelánea impugnada considera que la
contraseña se considera firma electrónica como mecanismo de acceso a
los servicios electrónicos del Servicio de Administración Tributaria a través
de su página de internet, conformada con la clave del Registro Federal de
Contribuyentes y por una contraseña que el contribuyente elija, la que
podrá cambiar a través de una pregunta y una respuesta elegida al
momento de su obtención. Sin embargo, en el segundo párrafo se
establece que dicha contraseña sustituirá a la firma autógrafa del
contribuyente y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los
documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio.
La inconstitucionalidad radica en que la regla es violatoria del principio de
subordinación jerárquica ya que no puede ir más de la ley y tampoco debe
modificar o alterar el contenido del Código Fiscal de la Federación el cual
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en su artículo 17-D, es limitativo al establecer que en los documentos
digitales, sólo una firma avanzada ampara por un certificado vigente podrá
sustituir a la firma autógrafa del firmante y garantizar la integridad del
documento, así como producir los mismos efectos que las leyes otorgan a
los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor probatorio y si
bien el precepto contiene una cláusula habilitante para que las autoridades
autoricen el uso de otras firmas electrónicas a través de reglas de carácter
general, como lo es la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,
lo cierto es que únicamente una firma electrónica avanzada amparada por
un certificado vigente puede sustituir a la firma autógrafa del firmante,
garantizar la integridad del documento y producir los mismos efectos que
las leyes otorgan a los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo
valor probatorio.
En la especie, la contraseña Clave de Identificación Electrónica
Confidencial Fortalecida (CIEF) no tiene la naturaleza de una firma
electrónica avanzada ya que no está amparada con un certificado que
confirme el vínculo entre el firmante y los datos de creación, expedido
por el Servicio de Administración Tributaria o por un prestador de servicios
de certificación autorizado por el Banco de México, sino que sólo se
conforma con la clave del Registro Federal de Contribuyentes, así como
por una contraseña que él mismo elige y si bien la CIEF como la FIEL, son
datos confidenciales y personales del contribuyente, la Clave de
Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida (CIEF) es tan sólo un
instrumento para acceder a los servicios electrónicos del Servicio de
Administración Tributaria, esto es, para navegar y acceder a los servicios
disponibles de internet por lo que CIEF no puede considerada como firma
autógrafa del contribuyente. De modo que para atribuir eficacia probatoria a
un instrumento electrónico, es necesario tomar en cuenta la fiabilidad del
método en que haya sido generada, comunicada, recibida y/o archivada,
como lo dispone el artículo 201-A, del Código Federal de Procedimientos
Civiles.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
26
Incluso, para la creación de la CIEF, no interviene ninguna autoridad ni
algún otro tercero autorizado por ésta para validar la información y que la
misma proviene efectivamente del contribuyente, pues la sola proporción
de nombre, apellidos, CURP, domicilio, información a la que cualquiera
tiene acceso es una situación que no acontece con firma electrónica
avanzada que se obtiene a través de un procedimiento en el que se
requiere fotografías, la captura digital del iris del contribuyente, el registro
de huellas digitales, la firma autógrafa de quien la usa y documentos que
avalan la personalidad de quien la tramita, además de que es garantizada
mediante un procedimiento de recuperación que no depende de la
respuesta a una pregunta común.
En lo que es materia de inconstitucionalidad de la regla 1.2.2.1. de la
Resolución Miscelánea Fiscal parados mil catorce, el Tribunal Colegiado
de Circuito, en la parte que interesa sostuvo, fundamentalmente, lo
siguiente:
La regla 1.2.2.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,
no infringe los principios de reserva de ley y subordinación
jerárquica, porque se ajusta a lo dispuesto en el artículo 17-D, primer y
tercer párrafos, del Código Fiscal de la Federación, que establece que
cuando las disposiciones fiscales obliguen a presentar documentos,
éstos deberán ser digitales y contener una firma electrónica avanzada
del autor, salvo los casos que establezcan una regla diferente y que las
autoridades fiscales mediante reglas de carácter general podrán autorizar
el uso de otras firmas electrónicas.
Por tanto, si la regla impugnada prevé que la contraseña o clave de
identificación electrónica confidencial (CIECF), se considera como una
firma electrónica, que funciona como mecanismo de acceso a los
servicios electrónicos que brinda el Servicio de Administración Tributaria a
través de su página de internet, conformada por la clave en el Registro
Federal de Contribuyentes y por una contraseña que él mismo elige, la
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cual sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las
leyes otorgan a los documentos correspondientes, tienen igual valor
probatorio.
La regla impugnada se ajusta al artículo 17-D del código Fiscal de la
Federación el cual prevé la implementación de firmas electrónicas y no
solamente la firma electrónica avanzada o FIEL sino también el uso de
otras firmas electrónicas, delegando esa facultad de establecer estas
últimas a las autoridades fiscales través de reglas de carácter general,
toda vez que en dicha disposición legal se contiene una cláusula
habilitante, como se daría a través de la miscelánea fiscal para dos mil
catorce expedida por el Jefe del Servicio de Administración Tributaria.
Además, la circunstancia de que dicha regla no establezca para la
contraseña o clave de identificación electrónica confidencial
fortalecida (CIECF), el uso de un certificado que confirme el vínculo
entre un firmante y los datos de creación de la firma, no implica
violación al principio de subordinación jerárquica, porque el uso del
certificado si bien está previsto en el segundo párrafo, del artículo 17-D, del
Código Fiscal de la Federación, es para la firma electrónica avanzada y el
precepto nada dispuso de contar con un certificado que confirme el vínculo
entre un firmante y los datos de la creación de la firma, por lo que la
ausencia de tal requisito en la regla miscelánea para la creación de la
contraseña a que se refiere la regla combatida no es contraria a los
principios invocados por la quejosa.
Asimismo, al disponer la regla impugnada, que la contraseña sustituye
la firma electrónica y produce los mismos efectos que las leyes
otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor
probatorio, tampoco infringe los principios de reserva de ley y de
subordinación jerárquica, pues no se excede sino que es una regulación
indispensable para el acceso y presentación de documentos digitales
para los servicios electrónicos que presta el Servicio de Administración
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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Tributaria, subordinándose al precepto legal que dispone que la firma
electrónica avanzada FIEL, sustituye la firma autógrafa, teniendo el mismo
valor probatorio.
SÉPTIMO. Los antecedentes del asunto que se desprenden de las
constancias de autos y de las manifestaciones de la parte quejosa en su
escrito de demanda, son esencialmente, los siguientes:
1. Por oficio **********, emitido el nueve de junio de dos mil dieciséis, la Administración Desconcentrada de Auditoría Fiscal de Veracruz ********** del Servicio de Administración Tributaria, le fue negada a la parte quejosa la solicitud de devolución de un saldo a favor de impuesto sobre la renta correspondiente al ejercicio de dos mil trece.
2. En contra de dicha resolución la parte afectada promovió juicio
de nulidad del que conoció la Sala ********** del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el expediente **********.
3. Tramitado el juicio contencioso administrativo, el veinte de abril de dos mil diecisiete, la Sala Regional dictó sentencia en el sentido de declarar la validez de la resolución impugnada, por haber considerado, esencialmente:
Que la autoridad de resolvió improcedente la devolución
solicitada en cantidad de **********, porque la declaración anual
normal del ejercicio de dos mil trece presentada el dos de abril de dos mil catorce, en la que manifestó saldo a favor del impuesto citado, optó por el programa de devoluciones automáticas, monto que fue autorizado y depositado en el Banco (…) a su cuenta Clabe número (…) con fecha once de abril de dos mil catorce.
Que es infundado que la contraseña o clave de identificación electrónica fortalecida que se utiliza para acceder al programa “mi portal”, no tiene carácter de firma autógrafa, ya que la regla 1.2.2.1. de la Regla Miscelánea Fiscal para el dos ml catorce se observa lo siguiente: (se transcribe).
Que es infundado que la autoridad tenga el deber de verificar que las devoluciones que realicen sean realmente
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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depositadas en la cuenta bancaria del contribuyente que la solicite, ya que este último es quien proporciona los datos relativos a la cuenta bancaria en que se realizará la devolución, por ende, la autoridad únicamente está obligada a realizar el depósito en la cual para tal efecto se señale, tal y como se advierte de las reglas 1.2.3.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio de dos mil trece.
No es suficiente para acreditar que la resolución impugnada es ilegal, que la actora señale que no presentó el veintiocho de abril de dos mil catorce, la Declaración Anual Normal del Ejercicio de dos mil trece, así como que la cuenta referida en dicha declaración sea del Banco (…) no es suya, ya que le correspondía acreditar a la actora tal circunstancia, por lo que contrariamente a lo considerado por la parte actora, la Sala no tenía por qué requerir al Banco información con la cuenta clave (…), sino que le correspondía a ella solicitar dicha información previamente a la promoción del juicio.
4. En contra de esta última resolución, la ahora quejosa promovió
juicio de amparo directo cuya sentencia es objeto de los recursos de revisión principal y adhesiva.
OCTAVO. Precisado lo anterior, se examina la procedencia del
recurso de revisión intentado.
De los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente;
10, fracción III y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, se desprende lo siguiente:
1. Por regla general, las resoluciones que en materia de amparo
directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, no admiten
recurso alguno;
2. La excepción a la regla anterior, se da cuando habiéndose
impugnado la inconstitucionalidad de una norma general, o en los
conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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estas materias o de los derechos humanos establecidos en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, se haya
decidido o se omita decidir sobre la materia de constitucionalidad; y,
3. La materia del recurso de revisión, en estos casos, se debe
limitar, exclusivamente, a la decisión de las cuestiones propiamente
constitucionales, sin poder comprender otras.
En otras palabras, de la interpretación armónica de las anteriores
disposiciones se desprende que la procedencia del recurso de revisión
contra sentencias dictadas en materia de amparo directo, se encuentra
condicionada a que las sentencias decidan sobre la inconstitucionalidad
de una norma general o establezcan la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos
establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, o bien, que en dichas sentencias se omita el estudio
de esas cuestiones cuando se hubieren planteado en la demanda, previa
presentación oportuna del recurso, así como a que el problema de
constitucionalidad (por interpretación de forma directa de una norma
suprema o por análisis de una inferior jerárquicamente), debe entrañar la
fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, de modo
que la segunda instancia se abre sólo por excepción, en aquellos casos
en los que resulte imprescindible la intervención de este Alto Tribunal.
Con base en lo anterior, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación emitió el Acuerdo 9/2015, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince, cuyos Puntos
Primero y Segundo establecen que para la procedencia del recurso de
revisión en amparo directo, se requiere que se reúnan los supuestos
siguientes:
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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PRIMERO. (…)
a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y
b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.
SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.
También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
Por su parte, el Punto Tercero del Acuerdo en cita dispone:
TERCERO. En el trámite de los amparos directos en revisión, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación verificará que se cumplan los siguientes requisitos de procedencia:
I. Que el recurso sea interpuesto oportunamente y por parte legitimada;
II. Que en la sentencia recurrida el Tribunal Colegiado haya
realizado un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de alguna norma general o la interpretación directa de algún precepto constitucional o de un derecho humano establecido en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o que en la demanda se hicieron planteamientos de esa
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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naturaleza, aun cuando el Tribunal Colegiado de Circuito haya omitido el estudio de tales cuestiones, y
III. Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia.
Así, para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo
es necesario que reúnan los siguientes requisitos: a) La oportunidad del
recurso; b) La legitimación procesal del promovente; c) Que en la
sentencia recurrida se haya hecho pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de una norma general, o se establezca la
interpretación directa de un precepto constitucional o de un derecho
humano establecido en los Tratados Internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, o que, habiéndose planteado alguna de esas
cuestiones, en la demanda de amparo se haya omitido su estudio y, d) Si
conforme al Acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y
trascendencia.
Asimismo, se surten los requisitos de importancia y trascendencia
cuando:
a) Habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto Primero del propio Acuerdo, se advierta que dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; y
b) Cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
En la especie, se advierte que además de haberse cubierto los
requisitos relacionados con la oportunidad, legitimación y que en la
sentencia recurrida se hizo un pronunciamiento sobre la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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constitucionalidad de la Regla 1.2.2.1 de la Resolución Miscelánea Fiscal
para el ejercicio de dos mil catorce, subsistiendo en el recurso el tema de
constitucionalidad, también se estima que la resolución del asunto puede
fijar un criterio de importancia y trascendencia al dar lugar a un
pronunciamiento novedoso.
NOVENO. Es inoperante el primer agravio aducido, pues con
independencia que de su sola lectura se advierte que la parte recurrente
vierte diversos razonamientos relacionados con aspectos de legalidad,
que no son objeto de examen ante este Alto Tribunal; en relación con el
argumento relativo a que de acuerdo con una interpretación pro
homine de los artículos 22, párrafo sexto, del Código Fiscal de la
Federación en relación con el diverso 22- B, del citado ordenamiento,
para efectos de dar certeza al gobernado, en relación con lo que
disponen los artículos 1º. y 16 constitucionales, el texto del artículo 22-
B, del Código Tributario garantiza la seguridad jurídica del contribuyente
para que se le haga su devolución a él y no a otra persona, siendo que la
literarlidad del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, en su sexto
párrafo, conlleva que la autoridad hacendaria debe realizar el depósito de
la devolución solicitada exclusivamente a la cuenta del beneficiario y no
de cualquier otra, aspecto que según la recurrente omitió examinar el
Tribunal Colegiado de Circuito en la sentencia que impugna, “cuya
constitucionalidad se cuestionó”, también resulta inoperante.
Lo anterior, en razón a que de la sola lectura de la demanda de
amparo, no se advierte que la parte quejosa hubiese hecho el referido
planteamiento de inconstitucionalidad, siendo que en el segundo
concepto de violación, si bien la parte quejosa sí hizo un planteamiento
de inconstitucionalidad, tan sólo fue en relación con la regla 1.2.2.1. de la
Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio de dos mil catorce, en
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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cuanto a que la parte quejosa estimó que resultaba contraria a los
principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, aspectos de los
que se ocupó el Tribunal Colegiado de Circuito y que son motivo del
recurso de revisión que ahora se examina.
DÉCIMO. La parte recurrente, fundamentalmente, sostiene que
contrariamente a las consideraciones del Tribunal Colegiado de Circuito
en la sentencia que impugna, la Regla 1.2.2.1. de la Resolución de la
Miscelánea Fiscal para el Ejercicio de dos mil catorce, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil trece, es
contraria al principio de legalidad en sus aspectos de reserva de ley y
subordinación jerárquica, porque va más allá de lo dispuesto en el
artículo 17-D, del Código Fiscal de la Federación, disposición que
establece que la única firma electrónica con eficacia para sustituir a la
firma autógrafa es la firma electrónica avanzada (FIEL), para lo cual se
debe contar con un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y
los datos de creación, siendo que la regla en comento, prevé que se
considera la “contraseña” como firma electrónica que sustituye a la firma
autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los
documentos correspondientes, teniendo igual valor, siendo que la
“contraseña”, es la clave de identificación electrónica confidencial
fortalecida (CIEF) según el glosario RMF, diferente a la firma electrónica
avanzada (FIEL), en especial porque la generación de ésta deberá
contar con un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los
datos de creación, lo que no es exigido para aquéllas.
Esto es, que la regla combatida otorga a la CIEF el alcance y valor
probatorio para sustituir a la firma autógrafa del firmante, sin garantizar la
integridad del documento y producir los mismos efectos que las leyes
otorgan a los documentos con firma autógrafa, yendo más allá de la
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voluntad del legislador establecida en el artículo 17-D, del Código Fiscal
de la Federación.
Al respecto, cabe destacar que el artículo 17-D, del Código Fiscal
de la Federación, establece lo siguiente:
(ADICIONADO, D.O.F. 5 DE ENERO DE 2004) “ARTÍCULO 17-D. Cuando las disposiciones fiscales obliguen a presentar documentos, éstos deberán ser digitales y contener una firma electrónica avanzada del autor, salvo los casos que establezcan una regla diferente. Las autoridades fiscales, mediante reglas de carácter general, podrán autorizar el uso de otras firmas electrónicas. Para los efectos mencionados en el párrafo anterior, se deberá contar con un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los datos de creación de una firma electrónica avanzada, expedido por el Servicio de Administración Tributaria cuando se trate de personas morales y de los sellos digitales previstos en el artículo 29 de este Código, y por un prestador de servicios de certificación autorizado por el Banco de México cuando se trate de personas físicas. El Banco de México publicará en el Diario Oficial de la Federación la denominación de los prestadores de los servicios mencionados que autorice y, en su caso, la revocación correspondiente. En los documentos digitales, una firma electrónica avanzada amparada por un certificado vigente sustituirá a la firma autógrafa del firmante, garantizará la integridad del documento y producirá los mismos efectos que las leyes otorgan a los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor probatorio. Se entiende por documento digital todo mensaje de datos que contiene información o escritura generada, enviada, recibida o archivada por medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología. Los datos de creación de firmas electrónicas avanzadas podrán ser tramitados por los contribuyentes ante el Servicio de Administración Tributaria o cualquier prestador de servicios de certificación autorizado por el Banco de México. Cuando los datos de creación de firmas electrónicas avanzadas se tramiten ante un prestador de servicios de certificación diverso al Servicio de Administración Tributaria, se requerirá que el
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interesado previamente comparezca personalmente ante el Servicio de Administración Tributaria para acreditar su identidad. En ningún caso los prestadores de servicios de certificación autorizados por el Banco de México podrán emitir un certificado sin que previamente cuenten con la comunicación del Servicio de Administración Tributaria de haber acreditado al interesado, de conformidad con las reglas de carácter general que al efecto expida. A su vez, el prestador de servicios deberá informar al Servicio de Administración Tributaria el código de identificación único del certificado asignado al interesado. (REFORMADO, D.O.F. 9 DE DICIEMBRE DE 2013) La comparecencia de las personas físicas a que se refiere el párrafo anterior, no podrá efectuarse mediante apoderado o representante legal, salvo en los casos establecidos a través de reglas de carácter general. Únicamente para los efectos de tramitar la firma electrónica avanzada de las personas morales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19-A de este Código, se requerirá el poder previsto en dicho artículo. La comparecencia previa a que se refiere este artículo también deberá realizarse cuando el Servicio de Administración Tributaria proporcione a los interesados los certificados, cuando actúe como prestador de servicios de certificación. Los datos de identidad que el Servicio de Administración Tributaria obtenga con motivo de la comparecencia, formarán parte del sistema integrado de registro de población, de conformidad con lo previsto en la Ley General de Población y su Reglamento, por lo tanto dichos datos no quedarán comprendidos dentro de lo dispuesto por los artículos 69 de este Código y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. (REFORMADO, D.O.F. 12 DE DICIEMBRE DE 2011) Para los efectos fiscales, los certificados tendrán una vigencia máxima de cuatro años, contados a partir de la fecha en que se hayan expedido. Antes de que concluya el periodo de vigencia de un certificado, su titular podrá solicitar uno nuevo. En el supuesto mencionado el Servicio de Administración Tributaria podrá, mediante reglas de carácter general, relevar a los titulares del certificado de la comparecencia personal ante dicho órgano para acreditar su identidad y, en el caso de las personas morales, la representación legal correspondiente, cuando los contribuyentes cumplan con los requisitos que se establezcan en las propias reglas. Si dicho órgano no emite las reglas de carácter general, se estará a lo dispuesto en los párrafos sexto y séptimo de este artículo.
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Para los efectos de este Capítulo, el Servicio de Administración Tributaria aceptará los certificados de firma electrónica avanzada que emita la Secretaría de la Función Pública, de conformidad con las facultades que le confieran las leyes para los servidores públicos, así como los emitidos por los prestadores de servicios de certificación que estén autorizados para ello en los términos del derecho federal común, siempre que en ambos casos, las personas físicas titulares de los certificados mencionados hayan cumplido con lo previsto en los párrafos sexto y séptimo de este artículo.”
Por su parte, la regla miscelánea fiscal impugnada es del tenor
siguiente:
Capítulo I.2.2. De los medios electrónicos Valor probatorio de la Contraseña
I.2.2.1. Para los efectos del artículo 17-D del CFF, la Contraseña se considera una firma electrónica que funciona como mecanismo de acceso en los servicios electrónicos que brinda el SAT a través de su página de Internet, conformada por la clave en el RFC del contribuyente, así como por una contraseña que él mismo elige, la cual podrá cambiarse a través de una pregunta y respuesta secreta elegida al momento de su obtención.
La Contraseña sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio.
Cabe destacar que la referida Resolución Miscelánea, fue emitida
con fundamento en lo dispuesto en los artículos 16 y 31 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal 1, 33, fracción I, inciso g),
1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
“ARTICULO 14. Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado, quien para el
despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los Subsecretarios, Oficial Mayor,
Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa, y por los
demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales.”
“ARTICULO 16. Corresponde originalmente a los titulares de las Secretarías de Estado el trámite
y resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán
delegar en los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de esta Ley, cualesquiera de sus
facultades, excepto aquéllas que por disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban
ser ejercidas precisamente por dichos titulares.
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del Código Fiscal de la Federación2, 14, fracción III, de la Ley del Servicio
de Administración Tributaria3 y 3º., fracción XXII, del Reglamento Interior
de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.
(REFORMADO, D.O.F. 9 DE ABRIL DE 2012)
Los propios titulares de las Secretarías de Estado también podrán adscribir orgánicamente las
unidades administrativas establecidas en el reglamento interior respectivo, a las Subsecretarías,
Oficialía Mayor, y a las otras unidades de nivel administrativo equivalente que se precisen en el
mismo reglamento interior.
(ADICIONADO, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 1983)
Los acuerdos por los cuales se deleguen facultades o se adscriban unidades administrativas se
publicarán en el Diario Oficial de la Federación.”
“ARTICULO 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
(…)
(REFORMADA, D.O.F. 9 DE ABRIL DE 2012)
III. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos de
la federación y del Gobierno del Distrito Federal;
(…)
VII. Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende al Banco
Central, a la Banca Nacional de Desarrollo y las demás instituciones encargadas de prestar el
servicio de banca y crédito;
(…)
XI. Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos
federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las
disposiciones fiscales;
(…)
(REFORMADA, D.O.F. 18 DE JULIO DE 2016)
XXXIV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos-”
2 Código Fiscal de la Federación
“ARTÍCULO 33.- Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a
lo siguiente:
g). Publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan
disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte
de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se
limitan a periodos inferiores a un año. Las resoluciones que se emitan conforme a este inciso y que
se refieran a sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, no generarán obligaciones o cargas adicionales a
las establecidas en las propias leyes fiscales.”
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Ahora bien, de lo anterior, se advierte la facultad de las
autoridades fiscales, en especial del Servicio de Administración Tributaria
para publicar disposiciones administrativas necesarias para aplicar la
legislación fiscal entre otras materias, lo que permite la expedición de
reglas generales administrativas con el propósito de pormenorizar lo
previsto en las leyes tributarias para su eficaz aplicación.
Siguiendo los lineamientos de esta Segunda Sala al resolver el
veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis, por unanimidad de votos el
amparo en revisión 950/2015, en torno de las disposiciones de
observancia general necesarias para aplicar la legislación fiscal entre
otras materias, se sostuvo que dicha Sala al resolver por unanimidad de
votos la contradicción de tesis 84/2001-SS en sesión del día seis de
agosto de dos mil cuatro, determinó que las mencionadas disposiciones
de observancia general son una especie de “reglas generales
administrativas”, actos materialmente legislativos cuyo dictado encuentra
fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un
reglamento al tenor de la cual una autoridad diversa al Presidente de la
República es dotada de la atribución para emitir disposiciones generales
cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en una ley o en un reglamento.
En cuanto al fundamento constitucional de esas reglas generales
también esta Segunda Sala determinó que la facultad otorgada por el
3 Ley del Servicio de Administración Tributaria.
“ARTÍCULO 14. El Presidente del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones
siguientes:
(…)
III. Expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación
fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la Junta de Gobierno aquéllas que considere de
especial relevancia; (…)”
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legislador a través de una cláusula habilitante a una autoridad
administrativa no viola el principio de división de poderes, el criterio
jurisprudencial es del tenor siguiente:
“DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al Presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo
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dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior.”4
Por su parte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
determinó que la habilitación conferida por el Congreso de la Unión a una
autoridad administrativa para expedir reglas generales administrativas no
conlleva una delegación de facultades legislativas, ni pugna con el
principio de división de poderes, tomando en cuenta que tales
disposiciones tienen una naturaleza diversa a la que corresponde a los
reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes dictadas por el Presidente de
la República. Al respecto resultan ilustrativas las tesis que llevan por
rubro y texto:
“REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues aquel órgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Lo anterior se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública; de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado, como integrantes de la administración pública federal y conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud,
4 Novena Época. Registro: 185404. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, Diciembre de 2002. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 143/2002. Página: 239.
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firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión.”5
“REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Al establecer el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera, vigente en mil novecientos noventa y seis, la autorización al secretario de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas generales que sirvan para precisar los requisitos y datos que deben reunir las facturas comerciales de las mercancías que se importan a territorio nacional, cuando su valor en aduana se determine conforme al valor de la transacción y la cuantía de dichas mercancías exceda de la cantidad que también precisarán esas reglas, no contraviene lo dispuesto en los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, pues con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en los mencionados dispositivos constitucionales, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de los decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponde al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretarías de Estado la atribución de emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica.”6
Al tenor de lo expuesto, resulta que en el orden jurídico Federal las
reglas generales administrativas se ubican por debajo de las leyes del
Congreso de la Unión y de los reglamentos del Presidente de la
República, son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular
del Ejecutivo Federal con base en una disposición de observancia
general formalmente legislativa o formalmente reglamentaria que
5 Novena Época .Registro: 187113. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, Abril de 2002. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: P. XII/2002. Página: 8. 6 Época: Novena Época. Registro: 187115. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, Abril de 2002. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: P. XIII/2002. Página: 5.
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contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta
constitucionalmente en lo dispuesto, entre otros, en los artículos 73,
fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución General de la
República, los cuales establecen, en ese orden, lo siguiente:
“ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad: (…) XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión. (…)”. “ARTÍCULO 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. (…)”. “ARTÍCULO 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. La (sic) leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado”.
Por ende, atendiendo al origen de la facultad para emitir reglas
generales administrativas, así como a su jerarquía, se pueden señalar
como notas que las distinguen de otras disposiciones de observancia
general, las siguientes:
1. Las reglas generales administrativas al ser expedidas con base en una habilitación legal o reglamentaria se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión o de las legislaturas locales así como de los reglamentos expedidos por
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el Presidente de la República o los gobernadores de las Entidades Federativas.
2. Al encontrarse sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria, las referidas reglas administrativas no pueden derogar, limitar, modificar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios.
Incluso, para su validez deben acatar los diversos derechos fundamentales que tutela la Constitución General de la República y, además, las condiciones formales y materiales que para su emisión se fijen en la respectiva cláusula habilitante.
3. La habilitación para expedir disposiciones de observancia general no se puede conferir en una materia que constitucionalmente esté sujeta al principio de reserva de la ley.
4. Las reglas generales administrativas son emitidas por órganos del Estado y, por ende, sin rebasar lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante, pueden vincular a los gobernados y precisar el alcance de los deberes y obligaciones que legalmente les corresponden.
5. La emisión de las reglas generales administrativas puede sujetarse por el órgano que establezca la respectiva cláusula habilitante al desarrollo de un procedimiento previo en el que se cumplan determinadas formalidades que estime convenientes el órgano habilitante.
De lo anterior, se observa que las disposiciones de observancia
general que una específica autoridad puede emitir encuentran su origen
en una habilitación legal mediante la cual el Congreso de la Unión, en
términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y
90 de la Constitución General de la República –en ejercicio de sus
atribuciones para expedir las leyes que sean necesarias para hacer
efectivas sus facultades, entre otras, la de distribuir los negocios del
orden administrativo entre los órganos que integran la Administración
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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Pública Federal Centralizada–, faculta a una autoridad administrativa
para emitir disposiciones de observancia general, con la finalidad de
pormenorizar y precisar la regulación establecida en las leyes y
reglamentos que inciden en el ámbito fiscal, expedidos por el Congreso
de la Unión y el Presidente de la República con el fin de lograr su eficaz
aplicación y están sujetas a una serie de principios derivados del diverso
de seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de la ley o reglamentaria
y primacía de la ley o reglamentaria, motivo por el cual no deben incidir
en el ámbito reservado a la ley o al reglamento, ni ir en contra de lo
dispuesto en actos de esta naturaleza, en virtud de que, se deben ceñir a
lo previsto en el contexto formal y materialmente legislativo o
reglamentario que habilita y condiciona su emisión.
Así, las disposiciones de observancia general que emita el Servicio
de Administración Tributaria son de cumplimiento obligatorio para los
gobernados sin menoscabo de que alguna de ellas, en virtud de una
sentencia dictada en alguno de los medios de defensa jurisdiccionales
que prevé el orden jurídico nacional, pueda perder sus efectos total o
parcialmente por no respetar los principios que rigen su emisión.
Precisado el contexto constitucional que rige la expedición de las
reglas generales administrativas, es necesario señalar que la emisión y
publicación de las reglas generales en materia fiscal denominadas
“Resolución Miscelánea Fiscal” se ha realizado señalando como
fundamento para ello lo dispuesto en los artículos 33, fracción I, inciso g),
del Código Fiscal de la Federación, y 14, fracción III, de la Ley del
Servicio de Administración Tributaria.
En estos términos las disposiciones de observancia general que
emite el Servicio de Administración Tributaria encuentran su origen en
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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una habilitación legal establecida por el Congreso de la Unión, en
términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX y 90 de la
Constitución General de la República –en ejercicio de sus atribuciones
para distribuir los negocios del orden administrativo entre los órganos que
integran la administración pública federal centralizada–, como se ha
mencionado.
Por tanto, la constitucionalidad o validez de una regla general
administrativa, dada su especial naturaleza, se puede analizar al tenor de
lo dispuesto en la Constitución General de la República, o bien,
confrontando su texto con lo dispuesto en un ordenamiento inferior a esa
Norma Fundamental pero que, por la naturaleza de la potestad normativa
cuyo ejercicio la generó, se ubica por encima de una regla general
administrativa, como puede ser el caso del acto formalmente legislativo o
formalmente reglamentario que habilita la emisión de ésta.
En la especie, el artículo 17- D, del Código Fiscal de la Federación,
entre otros aspectos, dispone que cuando las disposiciones fiscales
obliguen a presentar documentos éstos serán digitales y contener una
firma electrónica avanzada del autor, con la salvedad de que se
establezca una regla diferente.
El propio precepto prevé que las autoridades fiscales mediante
reglas de carácter general podrán autorizar el uso de otras firmas
electrónicas.
Asimismo, el citado numeral establece que “se entiende por
documento digital todo mensaje de datos que contiene información o
escritura generada, enviada, recibida, o archivada por medios
electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología”.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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De lo anterior, se advierte con claridad que a través de reglas de
carácter general como lo es una resolución miscelánea fiscal, las
autoridades podrán autorizar otras firmas electrónicas, sin que del
citado numeral se desprenda la existencia de condición alguna como lo
pretende la parte quejosa.
Si bien es verdad que el numeral del Código Fiscal de la
Federación en cita hace referencia a que para efectos del primer párrafo
del citado precepto, se ha de contar con un certificado que confirme el
vínculo entre un firmante y los datos de creación de una firma electrónica,
de manera expresa se refiere a la “firma electrónica avanzada”, que
expida el Servicio de Administración Tributaria cuando se trate de
personas morales y de sellos digitales previstos en el artículo 29 del
referido Código, --precepto este último que regula aspectos relacionados
con los comprobantes fiscales—y por un prestador de servicios de
certificación autorizado por el Banco de México, cuando se trate de
personas físicas, siendo que dicho banco publicará la denominación de
los servicios mencionados.
Asimismo, el precepto en comento establece que en los
documentos digitales, una firma electrónica avanzada amparada por un
certificado vigente, sustituirá a la firma autógrafa del firmante, garantizará
la integridad del documento y producirá los mismos efectos que las leyes
otorgan a los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor
probatorio.
Estos últimos supuestos se refieren a la firma electrónica
“avanzada”, sin que de modo alguno se entienda que son privativos
solamente de esta clase de firma, pues de su lectura ello no se deriva.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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Por tanto, aun cuando en la regla 1.2.2.1 de la Resolución
Miscelánea Fiscal que se impugna, considera como firma electrónica
que funciona como mecanismo de acceso en los servicios que brinda el
Servicio de Administración Tributaria a través de su página de internet, la
que se conforma con la clave en el Registro Federal del Contribuyente
así como una “contraseña” que él mismo elija, --que se podrá cambiar a
través de una pregunta y respuesta secreta elegida al momento de su
obtención--, de manera alguna rebasa o contradice lo expuesto en el
artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación, en tanto que sólo se
ajusta al referido numeral en cuanto prevé que las autoridades fiscales,
mediante reglas de carácter general podrán autorizar el uso de otras
firmas electrónicas, por lo que no puede estimarse dicha regla sea
infractora de los principios de reserva de la ley o de subordinación
jerárquica, como incorrectamente lo argumenta la parte recurrente.
El hecho relativo a que el propio numeral de la Resolución
Miscelánea Fiscal disponga que la citada contraseña “sustituye la firma
autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los
documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio”, tan sólo
se adecua a los términos del propio artículo 17-D del Código Fiscal, en el
sentido relativo a que si a la firma electrónica avanzada se le confieren
tales características de sustitución de firma autógrafa, que garantiza la
integridad del documento y que produce los mismos efectos que las leyes
otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor
probatorio, por igualdad de razón a las otras firmas electrónicas que el
Código Fiscal de la Federación permite que se autoricen por las
autoridades fiscales, han de participar de dichas características para
efectos de seguridad o legitimidad en su uso.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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Por su parte, el Tribunal Colegiado de Circuito, al emitir la
sentencia que se recurre, sostuvo en esencia y en la parte que interesa
lo siguiente:
La regla 1.2.2.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil
catorce, no infringe los principios de reserva de ley y
subordinación jerárquica, porque se ajusta a lo dispuesto en el
artículo 17-D, primer y tercer párrafos, del Código Fiscal de la
Federación, que establece que cuando las disposiciones fiscales
obliguen a presentar documentos, éstos deberán ser digitales y
contener una firma electrónica avanzada del autor, salvo los
casos que establezcan una regla diferente y que las autoridades
fiscales mediante reglas de carácter general podrán autorizar el uso
de otras firmas electrónicas.
Por tanto, si la regla impugnada prevé que la contraseña o clave de
identificación electrónica confidencial (CIECF), se considera como
una firma electrónica, que funciona como mecanismo de acceso a
los servicios electrónicos que brinda el Servicio de Administración
Tributaria a través de su página de internet, conformada por la clave
en el Registro Federal de Contribuyentes y por una contraseña que
él mismo elige, la cual sustituye la firma autógrafa y produce los
mismos efectos que las leyes otorgan a los documentos
correspondientes, tienen igual valor probatorio.
La regla impugnada se ajusta al artículo 17-D del código Fiscal de la
Federación el cual prevé la implementación de firmas electrónicas y
no solamente la firma electrónica avanzada o FIEL sino también el
uso de otras firmas electrónicas, delegando esa facultad de
establecer estas últimas a las autoridades fiscales través de reglas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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de carácter general, toda vez que en dicha disposición legal se
contiene una cláusula habilitante, como se daría a través de la
miscelánea fiscal para dos mil catorce expedida por el Jefe del
Servicio de Administración Tributaria.
Además, la circunstancia de que dicha regla no establezca para la
contraseña o clave de identificación electrónica confidencial
fortalecida (CIECF), el uso de un certificado que confirme el
vínculo entre un firmante y los datos de creación de la firma, no
implica violación al principio de subordinación jerárquica, porque
el uso del certificado si bien está previsto en el segundo párrafo, del
artículo 17-D, del Código Fiscal de la Federación, es para la firma
electrónica avanzada y el precepto nada dispuso de contar con un
certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los datos de la
creación de la firma, por lo que la ausencia de tal requisito en la regla
miscelánea para la creación de la contraseña a que se refiere la regla
combatida no es contraria a los principios invocados por la quejosa.
Además, al disponer la regla impugnada, que la contraseña
sustituye la firma electrónica y produce los mismos efectos que
las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo
igual valor probatorio, tampoco infringe los principios de reserva de
ley y de subordinación jerárquica, pues no se excede sino que es una
regulación indispensable para el acceso y presentación de
documentos digitales para los servicios electrónicos que presta el
Servicio de Administración Tributaria, subordinándose al precepto
legal que dispone que la firma electrónica avanzada FIEL, sustituye la
firma autógrafa, teniendo el mismo valor probatorio.
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De ahí que si el Tribunal Colegiado de Circuito consideró que la
regla miscelánea combatida no infringió los principios de reserva de ley
de subordinación jerárquica, debe estimarse que actuó correctamente y,
en ese sentido, procede confirmar la sentencia recurrida.
En consecuencia, al haber resultado inoperantes e infundados
los agravios aducidos, procede confirmar la sentencia recurrida y negar a
la parte quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal que
solicitó-
DÉCIMO PRIMERO. Revisión adhesiva. El recurso de revisión
adhesiva interpuesto por el Subprocurador Fiscal Federal de Amparos,
en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, queda
sin materia, pues en el considerando anterior se declararon inoperantes
e infundados los agravios formulados por la recurrente y se confirmó la
sentencia recurrida.
Lo anterior porque la revisión adhesiva es de naturaleza accesoria
y carece de autonomía, por lo cual lo resuelto en la revisión principal
impacta en ésta y en el caso provoca que quede sin materia. Sirve de
apoyo en lo conducente, la jurisprudencia 2ª/J. 166/2007 de esta
Segunda Sala, en lo conducente, la tesis de rubro: “REVISIÓN
ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN
MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA.”7
7 De texto: “El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552, registro IUS 171304.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.
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Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
********** en contra de la autoridad y por el acto reseñado en el primer
resultando de esta resolución en términos de la última consideración de
este fallo.
TERCERO. Se declara sin materia la revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los
autos relativos al lugar de su origen; y, en su oportunidad archívese el
toca como asunto concluido.
MATC´llm.