Las políticas sociales deben ser vistas en el marco de un sistema de relaciones más complejo que involucra a la población, el territorio y la economía, así como los mecanismos a través de los cuales se desarrollan las relaciones sociales y las estructuras de poder que las acompaña.
Desde esta perspectiva, el análisis de las políticas sociales debe:
•Poner sobre el tapete algunos parámetros o enfoques
•Plantear algunas consideraciones sobre las políticas y los programas “realmente existentes”
•Y en la medida de lo posible: algunas preguntas si no hipótesis, sobre el futuro de las mismas, que puedan animar la discusión.
1.- Planteamientos de apertura
La persona humana como fin supremo de la acción del estado y la vida en sociedad
De pobres… a personas en situación de pobreza
La pobreza como una violación de los derechos humanos esenciales
Reducir la pobreza, una meta (aparentemente) inalcanzable
•
1.2.- Aportes desde el debate 1.2.- Aportes desde el debate colectivo (énfasis intencionadoscolectivo (énfasis intencionados))
– Inserción del país en la economía mundial: rol Inserción del país en la economía mundial: rol en la división internacional del trabajo, la en la división internacional del trabajo, la deuda, el TLC y la integración.deuda, el TLC y la integración.
– Los límites del crecimiento actual: Los límites del crecimiento actual: Baja amplitud (ramas o sectores Baja amplitud (ramas o sectores
comprometidos) y comprometidos) y No sostenibilidad. No sostenibilidad.
•Reconocer y asumir la diversidad/ heterogeneidad interior:
o del territorio,
o de la población,
o del desarrollo relativo,
o de las situaciones de pobreza y magnitudes de la problemática. Vulnerabilidades, redes sociales
La(s) desarticulación(es)
El problema del agro y del desarrollo rural
Dimensiones transversales relevantes:
El poder y el rol del estado,
Democracia ciudadanía y participación,
Cultura, Tecnología.
Nota sobre la Infraestructura
•Los pisos mínimos: empleo digno, alimentación, educación y salud
2.- Parámetros de Anclaje para un debate sobre las políticas sociales
El nuevo pacto social y constitucional:
La persona humana y su bienestar como el objeto de la vida en sociedad y la acción del Estado.
•La economía (y por ende el mercado), la política (el poder y en especial el estructurado como estado), la cultura, deben estar al servicio de la persona.
•El enfoque de derechos como expresión del reconocimiento mutuo a nuestra condición de personas.
•Rol delegado por la sociedad al Estado: de garante de los derechos.
•Enfoques claves:
•Enfoque de derechos
•Desarrollo humano integral
Enfoques implicados:Democracia, participación y descentralizaciónEquidad de géneroSostenibilidad ambiental y prevención de
desastresInterculturalidadPrioridad en la infancia
3.- Los Objetivos del Milenio y la deuda social interna Los ODM pueden y deben ser entendidos como parte de las tareas democráticas pendientes en el proceso peruano. El estudio realizado por el PNUD-Universidad del Pacífico muestran las dificultades que tenemos por delante para cumplir estas tareas.
El país tiene una deuda social interna cuyas características están a su vez en proceso de transformación.
En la conformación de la deuda social interna hay diversos factores determinantes que se superponen como las capas geológicas sin haberse resuelto los problemas heredados del pasado. Los antecedentes históricos están vinculados a:- La ruptura que introduce la conquista
- Las características que imponen el patrón de dominación colonial y la forma particular del proceso de independencia
Las transformaciones inconclusas tras la crisis del 30: - El desarrollo desigual- La transición demográfica- El estado moderno y las políticas
sociales
Los factores más recientes están asociados a la crisis del modelo de desarrollo, la hiper inflación y la guerra interna. De la mano de políticas de ajuste que implicaron el recorte del gasto social. Las estrategias de compensación nunca cubrieron los diferenciales perdidos
CAMBIOS DEMOGRÁFICOSCAMBIOS DEMOGRÁFICOS
Entre 1940 y el 2012 hemos pasado de 7 a más de 28 Entre 1940 y el 2012 hemos pasado de 7 a más de 28 millones de personas. En 20 años más nos habremos millones de personas. En 20 años más nos habremos estabilizado en 35 millonesestabilizado en 35 millones
La población mayor de 65 años crece a una tasa anual de La población mayor de 65 años crece a una tasa anual de 3.5%3.5%
La población de 15 a 64 lo hace al 2.1%La población de 15 a 64 lo hace al 2.1% La población menor a 15 años se ha estabilizadoLa población menor a 15 años se ha estabilizado Población rural ha pasado de Población rural ha pasado de 5.4 a 7.5 millones entre 5.4 a 7.5 millones entre
1972 y ahora1972 y ahora Población urbana lo ha hecho dePoblación urbana lo ha hecho de 8.0 a 19.6 para el mismo 8.0 a 19.6 para el mismo
periodo periodo
Nivel de urbanizaciónNivel de urbanización Tasa de Tasa de mortalidadmortalidad
Promedio NacionalPromedio Nacional 4343
Lima MetropolitanaLima Metropolitana 1717
Otras Grandes Otras Grandes CiudadesCiudades
3232
Resto UrbanoResto Urbano 4242
Promedio NacionalPromedio Nacional 4343
RuralRural 6060
Regiones Regiones NaturalesNaturales
PoblaciónPoblación Disponibilidad Disponibilidad de Agua MMM3de Agua MMM3
Costa Costa 14.214.2 40.840.8
SierraSierra 9.19.1 367.8367.8
SelvaSelva 3.73.7 1634.81634.8
Entre 1950 y 1974 la población se multiplicó Entre 1950 y 1974 la población se multiplicó por 2 y el PBI per cápita tambiénpor 2 y el PBI per cápita también
Entre 1974 y ahora la población se volvió a Entre 1974 y ahora la población se volvió a multiplicar por 2 pero el PBI per cápita está multiplicar por 2 pero el PBI per cápita está al mismo nivel.al mismo nivel.
En el medio: grandes caídas y guerra En el medio: grandes caídas y guerra interna interna
Operamos hoy en un escenario marcado por:
- Des-estructuración del aparato productivo
- Masificación de la pobreza
- Desencuentro entre población, estado y economía
- Las secuelas del conflicto
Crecimiento demográfico y económico se localiza en área de alta vulnerabilidad ambiental.
4.- Las políticas sociales como 4.- Las políticas sociales como terreno de disputa.terreno de disputa.
Algunas necesidades a tener en cuentaAlgunas necesidades a tener en cuenta
• Más de la mitad de la población peruana se encuentra en condición de pobreza
• 5 millones de personas en el Perú no cuentan con un documento de identidad
• El 54% de los alumnos del Perú están en el nivel CERO (en una escala del cero al cinco) en una prueba internacional de lenguaje.
• El 25% de la población del Perú no tiene acceso a servicios de salud
• El 25% de los niños y niñas menores de 5 años están en condición de desnutrición crónica.
• Más de 1 millón de peruanos y peruanas sufren las secuelas de la guerra interna
4.1. Luces y sombras sobre las políticas sociales
- La tendencia a ver las políticas sociales reducidas al campo de las acciones del Estado vinculada con sus intervenciones en materia de apoyo alimentario (Vaso de Leche y comedores-PRONAA), el empleo (ingreso) temporal y con la “compensación social” (FONCODES).
Necesidad de recuperar una visión de las políticas sociales en su integralidad y complejidad
4.2 Una mirada rápida a las 4.2 Una mirada rápida a las condiciones de Trabajocondiciones de Trabajo
Perú: PEA ocupada por condición de asalariados segúnAfiliación a sistemas de prestaciones de salud 2011
(%)
Condición de Condición de AsalariadoAsalariado
Afiliación a Sistemas de Prestaciones Afiliación a Sistemas de Prestaciones de Saludde Salud
ESSALESSALUDUD
Otro Otro sistesistemama
AmboAmboss
No No afiliadafiliad
ooTotalTotal
TotalTotal 19.519.5 2.72.7 1.31.3 76.676.6 100100
AsalariadosAsalariados 39.739.7 4.24.2 3.23.2 53.053.0 100100
No AsalariadosNo Asalariados 9.29.2 1.91.9 0.30.3 88.688.6 100100
Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares.
Perú: PEA ocupada por condición de asalariados segúnAfiliación a sistemas de pensiones, 2011
(En porcentajes)
Condición de Condición de AsalariadoAsalariado
Afiliación a Sistemas de PensionesAfiliación a Sistemas de Pensiones
AFPAFP ONP ONP (IPSS)(IPSS)
PensioPensionista nista del del
EstadoEstado
Otro Otro sistemsistem
aa
No No afiliadoafiliado
TotalTotal
TotalTotal 11.711.7 3.03.0 1.71.7 1.01.0 82.682.6 100100
AsalariadosAsalariados 31.731.7 7.37.3 1.61.6 2.32.3 57.157.1 100100
No AsalariadosNo Asalariados 1.41.4 0.70.7 1.81.8 0.30.3 95.795.7 100100
Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia.
Los Ingresos tributarios han crecido sostenidamente
Fuente: MEF_SUNAT * Proyección Preliminar
Entre el 2005 y el 2004, los ingresos tributarios aumentaron en S/. 7 605 millones (24,6% real). El 2005 crecerían en S/. 1 800 millones adicionales (3,2% real), considerando la eliminación
del IES, del Anticipo Adicional del IR y la reducción del ITF.
15 000
19 000
23 000
27 000
31 000
35 000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Mil
lon
es d
e S
/.
El IGV también ha sido una fuente de crecimiento de los ingresos
Entre el 2001 y el 2004, la recaudación del IGV aumentó S/. 4 388 millones (28,1% real). El 2005 crecería en S/. 1 344 millones (5,7% real). El punto adicional en el IGV genera S/. 780 millones anuales.
6 000
9 000
12 000
15 000
18 000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Mill
ones
de
S/.
Fuente: MEF_SUNAT * Proyección Preliminar
Sin embargo la presión tributaria no ha Sin embargo la presión tributaria no ha crecido lo necesario:crecido lo necesario:
Estamos en 13.4% del PBIEstamos en 13.4% del PBI
Necesitamos al menos 18% Necesitamos al menos 18%
También se han Incrementado los Gastos Totales
Desde el 2001 hasta el 2004 el gasto total se ha incrementado S/. 5 963 millones (11,4% real). Para el 2005 se proyecta un incremento de S/. 2 195 millones adicionales (3% real).
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Millo
nes
de S
/.
Fuente: MEF * Proyección Preliminar
Los Programas Sociales Prioritarios Los Programas Sociales Prioritarios
1. Educación Inicial: Conjunto de acciones que promueven el desarrollo de las capacidades y aptitudes de los niños y niñas, desde su nacimiento hasta los 6 años.
2. Educación Primaria: Conjunto de acciones desarrolladas para consolidar la formación de competencias básicas de los niños y las niñas que se encuentran, como promedio, entre los 6 y 12 años de edad. Incluye acciones orientadas a los mayores de edad para lograr la recuperación de quienes no continuaron o no recibieron oportunamente la educación primaria.
3. Educación Secundaria: Conjunto de acciones inherentes a la profundización de los resultados obtenidos en la educación primaria, así como a orientar y capacitar a los educandos en los diferentes campos vocacionales de acuerdo con sus aptitudes, propiciando la formación de mano de obra calificada y el acceso a la enseñanza superior.
Los Programas Sociales Prioritarios Los Programas Sociales Prioritarios
4. Salud Individual: Conjunto de acciones orientadas a la recuperación y rehabilitación de la salud de las personas
5. Salud Colectiva: Conjunto de acciones orientadas a la promoción de la salud y reversión de riesgos y daños en la población
6. Promoción y Asistencia Social y Comunitaria: Conjunto de acciones orientadas a promover y proteger la familia, a la mujer y a las personas en general, individual y colectivamente, con la finalidad de reducir o evitar desequilibrios sociales; así como facilitar el acceso a los bienes y servicios esenciales de calidad adecuada.
Gasto social y social básico como porcentaje del Gasto Público total
Fuente:MEF
Porcentajes
10
15
20
25
30
35
40
45
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gasto Social Total Gasto Social Básico
Gasto social Básico como porcentaje del Gasto Social Total
Fuente:MEF
Porcentajes
30
40
50
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gasto social básicoGasto social básico
• El Estado gastó entre1999-2003, aproximadamente 38 mil millones de nuevos soles en los programas sociales prioritarios
• En ese mismo periodo se modificó la estructura por programas funcionales del gasto social prioritario
22%12%
29%
27%
20%
23%
3%
4%
20%28%
6.8%
6.8%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1999 2000 2001 2002 2003
PROM. Y ASIST. SOCIAL Y COMUNITARIA EDUCACION INICIALEDUCACION PRIMARIA EDUCACION SECUNDARIASALUD COLECTIVA SALUD INDIVIDUAL
Distribución porcentual del
gasto social básico según
Programas
Gasto Social BásicoGasto Social Básico
Recursos No Ejecutados según PSP(en millones de soles corrientes)
0
200
400
600
1999 2000 2001 2002 2003
PSI PSC PEI PEP PES PASC
• No se ejecutan todos los recursos autorizados
a) Oportunidad y monto del calendario
b) Capacidad de gestión de las entidades
c) Rigidez en normas y procedimientos
Factores concurrentes:
EDUCACIÓNEDUCACIÓN
34,554,2 49,0
9,3
51,3
31,0
13,9
81,4
7,1
14,9
14,2
14,7
11,4
76,8
36,3
0
20
40
60
80
100
Urbano Lima-Callao
Urbano Provincias
Rural Estatal (polidocentecompleto)
No Estatal
Porc
en
taje
Bajo Básico Suficiente
Rendimiento en pruebas de Comunicación Integral por niveles (Comprensión de textos verbales * - Cuarto grado de primaria)
EDUCACIÓN: EDUCACIÓN: quién gastaquién gasta
Promedio 1999-2003 PI A *
Promedio 1999-2003 PI A *
Promedio 1999-2003 PI A *
ejecutado 2004 ejecutado 2004 ejecutado 2004
SECTOR EDUCACI ON 38,71% 27,68% 26,24% 23,00% 32,32% 31,76%GOBI ERNOS REGI ONALES 60,56% 71,60% 72,12% 76,60% 67,46% 67,69%OTROS SECTORES 0,73% 0,72% 1,64% 0,40% 0,22% 0,55%
Fuente: MEF - Consulta Amigable
Distribución del gasto entre los responsables de su ejecución(1999- 2004)
I NI CI AL PRI MARI A SECUNDARI A
SECTORES
EDUCACIÓN: EDUCACIÓN: en qué se gastaen qué se gasta
Evolución del gasto por alumno según nivel educativo (1999-2003)
Fuente: MEF-Consulta Amigable, MINEDU
Un alumno de primaria está recibiendo cada vez menos recursos para financiar sus materiales educativos, las capacitaciones de sus maestros, la rehabilitación de sus aulas
Evolución del índice del gasto por alumno en Educación Primaria
(Base 1999 = 100)
138
100
43
0
40
80
120
160
1999 2000 2001 2002 2003
Gasto SALARIAL por alumno Gasto NO SALARIAL por alumno
Relación gasto salarial / no salarial
4,03 13,07
Educación Educación
EDUCACIÓNEDUCACIÓN
Gasto por alumno salarial y no salarial en educación básica según región (2003)
GASTO POR ALUMNO GASTO POR ALUMNO
REGI ON NO
SALARI AL SALARI AL REGI ON
NO SALARI AL SALARI AL
HUANUCO 11 507 APURIMAC 22 589 ICA 12 661 ANCASH 26 719 LA LIBERTAD 12 588 AREQUIPA 29 789
J UNI N 13 618 AYACUCHO 30 659 CAJ AMARCA 13 606 PUNO 32 637 PIURA 13 548 HUANCAVELICA 33 566 UCAYALI 13 531 TACNA 40 807 LORETO 13 669 TUMBES 41 1,100 CUSCO 15 486 MADRE DE DIOS 47 671 PASCO 16 691 MOQUEGUA 50 1,137 AMAZONAS 19 614 LIMA (SIN PN) 1/ 57 634 LAMABAYEQUE 19 505 LIMA (CON PN) 220 854 SAN MARTIN 21 656 CALLAO 65 550 1/ Se han excluido a los Programa Nacionales del Ministerio de Educación Calidad Educativa, Sede Central, Educación Básica para Todos, Programa Huascarán Fuente: Estadísticas Básicas 2003. Unidad de Estadística Educativa, Ministerio de Educación.
SIAF. Consulta amigable. MEF
SALUD: SALUD: cuánto gastacuánto gasta
0
50
100
150
200
250
300
En
e
Ma
r
Ma
y
Jul
Se
t
No
v
En
e
Ma
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Ma
y
Jul
Se
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No
v
En
e
Ma
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Jul
Se
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No
v
En
e
Ma
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Ma
y
Jul
Se
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No
v
En
e
Ma
r
Ma
y
Jul
Se
t
No
v
En
e
Ma
r
Ma
y
Jul
PIA_ PSI EA_ PSI
2003
20022001
20001999 2004
Se observa una tendencia creciente por el incremento del presupuesto del SIS
0
10
20
30
40
50
60
70
80
En
e
Ma
r
Ma
y
Jul
Se
t
No
v
En
e
Ma
r
Ma
y
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Se
t
No
v
En
e
Ma
r
Ma
y
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Se
t
No
v
En
e
Ma
r
Ma
y
Jul
Se
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No
v
En
e
Ma
r
Ma
y
Jul
Se
t
No
v
En
e
Ma
r
Ma
y
Jul
PIA_ PSC EA_ PSC
2003
20022001
20001999 2004
Traspaso del subprograma ANB al Programa 014
Incremento del presupuesto para el subprograma ANB
Crece el gasto de Salud Individual: a partir del 2002 financiamiento del SIS
Cae el presupuesto de Salud Colectiva. En el 2003 se transfieren los programas alimentarios para niños y se reduce el presupuesto del subprograma Control de Riesgos y Daños para la Salud
SALUD: SALUD: dónde gastadónde gasta
Tasa de Pobreza0.32 - 0.4260.426 - 0.5550.555 - 0.6930.693 - 0.837
Mapa de pobreza departamental
Mapa de gasto percapita (pobres) en PSC
Gasto per capita en PSC6 - 1314 - 2829 - 5152 - 75
Inequidad en Salud Colectiva
Fuente 2002 2003 2004 2005 1/
FONCOMUN 1 430 844 1 597 053 1 793 958 1 933 545VASO DE LECHE 308 049 356 000 360 000 363 000RENTA DE ADUANA 22 916 89 373 177 616 189 840FONCOR 0 0 407 746 439 802
CANON 539 029 806 006 1 114 308 1 161 903 Canon Minero 135,933 285,827 451,289 559,578 Canon Sobrecanon Petrolero 351,272 400,812 439,852 360,636 Canon Hidroenergético 51,396 92,274 109,248 60,162 Canon Pesquero 0 26,120 40,169 30,597 Canon Forestal 428 972 877 2,302 Canon Gasifero 0 0 72,872 148,627
TOTAL 2,300,838 2,848,432 3,853,628 4,088,0901/ PIA 2005
Fuente: MEF-CND
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES(Miles de Nuevos Soles)
4.6. Factores de la crisis de las políticas sociales en el contexto de la masificación de la pobreza
Problemas que caracterizan las políticas sociales universales (en especial salud y educación):
- Insuficiente Financiamiento
- Baja Cobertura y/o mala calidad de servicio
- Desorganización administrativa
- Tipo de enfoque u orientación de la política
Problemas que crecen o se masifican, demandan atención y/o ponen en crisis los servicios preexistentes.
- Pobreza / pobreza extrema
- Inseguridad alimentaria
- Des empleo/ baja de ingresos
- No acceso a seguridad social
- Pensiones insuficientes / no acceso a
- Afectación por desastres
Problemas nuevos: secuelas de la violencia política
Problema recurrente: el manejo clientelar de la función pública en la política social.
Tensiones recurrentes:
- Centralismo o descentralización
- Sectorialización o integralidad
- Universalidad o focalización / universalidad y especificidad
Entre lo que se puede y lo que se debe
- Subsidios y transferencias. El caso de las Transferencias condicionadas.
5.- Parámetros para la redefinición de las 5.- Parámetros para la redefinición de las políticas socialespolíticas sociales
– Redefinir la relación entre políticas económicas Redefinir la relación entre políticas económicas y políticas socialesy políticas sociales
– Perfilar el rol de estado en sus diversos niveles Perfilar el rol de estado en sus diversos niveles de organización y el sistema de compromisos y de organización y el sistema de compromisos y responsabilidades entre diversos actores en responsabilidades entre diversos actores en especial el sector privado.especial el sector privado.
•Asumir como componente sustantivo en el diseño de políticas económicas y sociales la diversidad existente y característica de la formación social peruana
•Asumir la condición de país que ha vivido un conflicto interno
•Reconocer y asumir las implicancias del proceso de transición demográfica
•Reconocer y asumir las implicancias de los cambios globales en curso. Anticipar escenarios y requerimientos
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