ANEXOFallas de mercado,
externalidades
Jean AcquatellaOficial de Asuntos Económicos,
División de Recursos Naturales e Infraestructura,CEPAL Naciones Unidas
Santiago, 18 de Mayo 2009
Contenidos
1. Teoría: externalidades y otras fallas de mercado
2. Diseño de instrumentos económicos de gestión ambiental aplicados al recursohídrico.
Antecedentes: impuestos, cargos, tarifas
Programa 21“Internalización de costos ambientales”
Incorporar en el sistema de precios los costos ambientales externos de las actividades de producción y/o consumo
Impuestos ambientalesTasas por uso de recursosTasas por vertido de efluentes (contaminación)
Fallas de mercado
Concepto de “Fallas de Mercado”ExternalidadesMercados incompletosRecursos de libre acceso (no-exclusión de uso)Bienes públicos (no-rivalidad en consumo)Información asimétricaMercados no competitivosotras fallas de mercado y “fallas de política”
1. Falla: Externalidades
“la externalidad es el caso clásico de mercado incompleto para un activo ambiental” (K. Arrow, 1969)
Una externalidad existe cuando las decisiones de producción o consumo de un individuo o firma afectan el bienestar de otros individuos/firmas y se violan las condiciones para una asignación eficiente de recursos.
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Antecedentes: Externalidades
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Precio
CantidadD
S
Ind.petroquímica
Precios financieros (privados)
Mercado de industria petroquímica (diagrama de equilibrio parcial)
Antecedentes: Externalidades
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Precio
CantidadD
S
Ind.petroquímica
Precios financieros costo de oportunidad(privado) (social)
S’
Antecedentes: Externalidades
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Precio
CantidadD
S
Ind.petroquímica
Precios financieros costo de oportunidad(privado) (social)
S’
divergencia
Q*
P*
q
p
1. Internalización de costos sociales a través de impuestos, cargos y tarifas
(impuestos Pigouvianos)
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Precio
CantidadD
S
Ind.petroquímica
S’
divergencia
Q*
P*
q
p
TAX
1. Impuestos pigouvianos, problemas de diseño
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Precio
CantidadD
S
Ind.petroquímica
S’
Q*
P*
q
p
TAX
Valoración $ Externalidad ?
$
ElasticidadDemanda ?
2. Internalización vía negociación entre privados:
Teorema de Coase
agroindustria
Precio
CantidadD
S
Ind.petroquímica
S’
divergencia
Q*
P*
q
p
TAX
$$$$$$
Internalización de costos sociales sin intervención pública por vía jurídica
2. Falla: Mercados incompletos
Ausencia de mercado o mercados incompletos• La mayoría de las fallas de mercado relacionadas con problemas
ambientales pueden vincularse a mercados incompletos o ausencia de mercados.
• Mercados incompletos existen por imposibilidad o falla de las instituciones de establecer derechos de propiedad o usufructo bien definidos.
• Por ejemplo la imposibilidad de establecer regímenes de derechos sobre el aire/agua limpia u otros parámetros de calidad ambiental o ecosistemas imposibilita la creación de incentivos económicos
A) el “agente contaminador” cargue con los costos del daño social que produce su actividad contaminadora.B) se alinea el incentivo privado con la meta de conservación.
3. Falla: Recursos de libre acceso (no-exclusión de uso)
Problema de recursos naturales de libre accesoLa asignación de recursos falla cuando es imposible o muy costoso
controlar el acceso a un recurso ambiental.
Si el consumo de A rivaliza el consumo de B y ambos tenemos acceso legal al recurso ambiental, ambos tenemos el incentivo de capturar la mayoría de los beneficios del recurso lo antes posible antes que los competidores hagan lo mismo (minar el recurso).
Ejemplos típicos “tragedy of the commons”: recursos pesqueros, bosques públicos, recursos de pastoreo colectivo, capacidad de absorción del aire/agua (medios públicos)
4. Falla: Bienes públicos (no-rivalidad en consumo)
“Un bien público puro es accesible para todos y su consumo por una persona no reduce el consumo de otra” (Samuelson 1954)
Como todo el mundo se beneficia de un bien público y nadie puede ser excluido de estos beneficios, no existe incentivo individual para contribuir a su mantenimiento (“free ride”)
El mercado proveerá menor cantidad de bienes públicos que lo socialmente deseable la dificultad de capturar el valor económico implícito en el mantenimiento de estos bienes públicos.
Ejemplo: bosque nativo como reservorio de biodiversidad y servicios ambientales locales (hidricos, antierosivos etc.) y globales.
5. Falla: Información asimétrica
Cuando una persona en una transacción no cuenta con información completa sobre la calidad de un bien o las características ocultas de su contraparte puede ocurrir:
Selección adversa: ejemplo productos “verdes” donde el consumidor no puede distinguir la diferencia (proceso) relativo al producto“standard” y no tiene incentivo para pagar más por eco-producto.
Riesgo moral: ejemplo reguladores ambientales no pueden fiscalizar/observar 100% de las acciones individuales de control, existe incentivo individual para reducir esfuerzo de control y esconder información ya que el individuo paga por el control pero solo captura parte del beneficio social.
6. Otras fallas de mercado
Monopolio, oligopolio y otras distorsiones
Problemas de acción colectiva (acción estratégica)
Equilibrios múltiples (funciones no convexas)
7. Fallas de Política : subsidios perversos
P
Q
D
Ej. Mercado de fertilizantes S socialS privada
Sosubsidiosubsidio
externalidadexternalidad
qQ*Q*
Instituciones, derechos de propiedad y regulaciòn del mercadoIntervención pública en medio ambiente requiere:
prioridad políticaplataforma jurídico-institucional sólidadefinición de régimen de derechos y obligacionesagencias fuertes con capacidad técnicacapacidad de movilizar recursos necesarios información para el diseño de instrumentos de política adecuados
2. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad
Precio
S’
CantidadD
S
Q*
P*
q
p
TAX
Mundo ideal de Información perfecta
Valoración $ Externalidad ?
$
ElasticidadDemanda ?
Precio
CantidadD
S
S’
Q*
P*
q
p
2. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad
Mundo realInformación incompleta
Precio
S’
Cantidad
D
S
Q* q
p
2. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad
Mundo realInformación incompleta
No conocemos
P*
No conocemosPrecio sombra
Mundo realLibre descarga de efluentesPrecio
Descarga
D
Q efluentes insosteniblePrecio = 0
Q*Hasta dondelimpiamos?
2. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad
P* ???
No conocemos la estructura de costosDe mitigación o control de efluentes de
Los agentes que descargan
Tasa
Elasticidad ?alta respuesta de volumen de descargas a la tasa
Mundo realLibre descarga de efluentes
Precio
Descarga
D
Q efluentes insostenible
Precio = 0
2. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad
P* ???
Q*Hasta dondelimpiamos?
Tasa
Elasticidad ?Baja respuesta del volumen de descarga a la tasa ($ /unidad volumen)
Recurso hídrico
efluente
agroindustria
Precio
CantidadD
S
Ind.petroquímica
S’
Q*
P*
q
p
TAX
Valoración $ Externalidad ?
$
ElasticidadDemanda ?
Mundo ideal de Información perfecta
Mundo realTasa retributivaPrecio
Descarga
D
Q efluentes insosteniblePrecio = 0
QcSe fija meta de descontaminación cuenca
4. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad
P* ???
Tasa 1
Tasa 2
Tasa 3
Tasa 4
Se fija meta de calidad ambiental (Qc )
Y luego se ajusto la tasa (Precio) hastaLograr la meta de descontaminación.
REPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEREPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
Ejemplo I: Tasa Retributiva por ContaminaciEjemplo I: Tasa Retributiva por Contaminacióón n HHíídrica en Colombiadrica en Colombia
ENTIDADES EJECUTORAS DEL SINA
CORPORACIONESCORPORACIONES
AUTONOMAS AUTONOMAS
REGIONALESREGIONALES
oox
x x x
x xx
x x
x
x x
x x
x x
x
xx
x
x
x
x
x
x
o o
o o o
x
x x
x
o o
o o
o o
oo o
o
o
o o o
Area 3
Area 1
Area 2
Se definen Areas de Manejo de Cuencas (Principio Burbuja)
• Las Cuencas se Dividen en Areas o Tramos de Manejo Ambiental.
• Para cada área o tramo se fija una meta de reducción de contaminación.
= Municipio (alcantarillado)
= Fuente Industrial= Fuente AgrícolA
28
Identificación Fuente Contaminante
Base de Datos Análisis TécnicosDaños
SaludEcosistemasDesarrollo
Costos de Reducción.IndustriaMunicipios
NegociaciónBeneficios Percibidos de Descontamianción.Costos de Reducción PercibidosNegociación de meta de reducción aceptable por a la comunidad.
Calidad Ambiental
Estimación de Cargas
Proceso de concertación de la meta a alcanzar en cada área de manejo, es realizado por autoridad regional competente (CAR)
oox
x x x
x xx
x x
x
x x
x x
x x
x
xx
x
x
x
x
x
x
o o
o o o
x
x x
x
o o
o o
o o
oo o
o
o
o o o
Operación de las Areas o Tramos
= Municipio (alcantarillado)
= Fuente Industrial= Fuente AgrícolA
• La tasa está diseñada para igualar los costos marginales de alcanzar la meta entre las fuentes..
Area 3
Area 1
Area 2
TASAS RETRIBUTIVAS: Cuenca del Rio Negro Antioquia, Colombia
0100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000
10000000
1990
B
1991
A
1991
B
1992
A
1992
B
1993
A
1993
B
1994
A
1994
B
1995
A
1995
B
1996
A
1996
B
1997
A
1997
B
1998
A
1998
B
1999
A
1999
B
Carga DBO Linea Base
Inicio Cobro Tasas IX 97
Tasas Reglamentadas IV 97
Carga Semestral en Kg DBO
Carga Total DBO Cuenca del Río Negro: Antes y Después de Cobro de Tasas por Contaminar
REPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEREPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
2. COMPORTAMIENTO DE LOS RECURSOS PROPIOS2. COMPORTAMIENTO DE LOS RECURSOS PROPIOS
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002R entas Propias 198.210 230.794 316.624 273.764 473.519 380.358 446.088 373.744
C OM POR T AM IEN TO D E LAS R EN TA S PROPIAS D E LAS EN TID ADE S DEL SINA1995 - 2002
M illones de pesos de 2002
A um ento del 88,5%
050.000
100.000150.000200.000250.000300.000
350.000400.000450.000500.000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Las rentas propias crecen en forma extraordinaria 88.6% (1995Las rentas propias crecen en forma extraordinaria 88.6% (1995--2002)2002)Le han garantizado autosostenibilidad y autonomLe han garantizado autosostenibilidad y autonomíía a las autoridades ambientalesa a las autoridades ambientalesTiene un comportamiento cTiene un comportamiento cííclico en el perclico en el perííodo y tendencia decreciente a partir del 2000.odo y tendencia decreciente a partir del 2000.
Las rentas propias aumentaron en 88.5% pasando de USD $79 en 1995 a USD 149 en 2002
REPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEREPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
(*) C orresponden a proyectos de C T I ejecutados anualm ente
REC URSO S APRO PIADO S PARA LA INVERSIO N PUBLIC A AM BIENTAL1995 - 2002
M illones de pesos de 2002
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
C OO PE R A C IONIN TE R N A C ION AL (**)
FN R
R E N TAS PR OP IAS
A P N (*)
NO TA: No se incluyen los recursos provenientes de EPSA para identificar los aportes efectivos del gobierno nacional
FUENTES DE FINANCIACION DE LA INVERSION DEL SINAFUENTES DE FINANCIACION DE LA INVERSION DEL SINA
El total apropiado para inversiEl total apropiado para inversióón en 1995n en 1995--2002 fue de 2002 fue de USD 1,120 millonesUSD 1,120 millones
REPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEREPUBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
REDUCCION DE CARGAS CONTAMINANTES POR APLICACION DE LA TASA RETRIBUTIVA
1998 - 2002
2.3. TENDENCIAS DE LA TASA RETRIBUTIVA2.3. TENDENCIAS DE LA TASA RETRIBUTIVA
117.202
162.273
85.528 88.266
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
DBO SST
Tons
/Sem
estr
e
Línea de Base
UltimoSemestre
1ertrim.
3ertrim.
Recursos de Aporte de la Nación y Tasa Retributiva, en las entidades que aplican el instrumento
Millones de pesos corrientes1998 - 2002
31893
73189
24732
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
APN Facturado TasaRetributiva
Recaudo TasaRetributiva
Mill
ones
de
$ co
rrie
ntes
Instrumento econInstrumento econóómico que tiene el mico que tiene el objetivo de reducir las cargas objetivo de reducir las cargas contaminantes, se comienza a contaminantes, se comienza a implementar en1998.implementar en1998.
Resultados desde su creaciResultados desde su creacióón:n:••Los vertimientos de DBO se han Los vertimientos de DBO se han reducido en 27%, desde 117.000 reducido en 27%, desde 117.000 toneladas por semestre a 85.000 toneladas por semestre a 85.000 toneladas. Los SST han disminuido en toneladas. Los SST han disminuido en 45%, desde 162.000 a 88.000 toneladas.45%, desde 162.000 a 88.000 toneladas.
••El total facturado es de 73 mil El total facturado es de 73 mil millones millones (USD $ 29 millones(USD $ 29 millones)) , recaudo , recaudo del 33%: del 33%: 25 mil millones (25 mil millones (USD $ 10 USD $ 10 millonesmillones))••Durante el mismo periodo los aportes de Durante el mismo periodo los aportes de la nacila nacióón a las CAR para la inversin a las CAR para la inversióón, en n, en aquellas que han implementado la tasa, aquellas que han implementado la tasa, han sido de 32 mil millones. han sido de 32 mil millones.
Mundo realTasa retributivaPrecio
Descarga
D
Q efluentes insosteniblePrecio = 0
QcSe fija meta de descontaminación cuenca
4. Diseño de instrumentosPrecio vs. Cantidad
P* ???
Tasa 1
Tasa 2
Tasa 3
Tasa 4
Se fija meta de calidad ambiental (Qc )
Y luego se ajusto la tasa (Precio) hastaLograr la meta de descontaminación.
Ejemplo II: Costa RicaPago por ServiciosAmbientales (PSA)
FONAFIFO
PRODUCTORES
Propietarios bosque cuencas altas
IMPUESTO A COMBUSTIBLES
MINISTERIO DE HACIENDA
FIDEICOMISO EN BNCR
COSTARRICENSES
CONTRATOS CON Beneficiacios Serv. Amb.Tarifa de agua (usuarios)
hidroeléctricas
REFORESTACION
MANEJO BOSQUE
PROTECCION
Comunidad Mundial
REGENTES FORESTALES
ONGsMonitoreo, asignación
Pago $ (PSA)
Flujo de ServiciosAmbientales
$$
Costa RicaPago por Servicios Ambientales (PSA)
Beneficiarios/pagadores de flujo de serviciosambientales incluyen:Usuarios de aguaHidroeléctricas.
Cobertura Forestal-1997
Cobertura Forestal 2000
Mundo realRecuperación de costos agua
Precio
Consumo libre
D
Q insostenible financieray ambientalmente
6. Diseño de instrumentos
SCostom de OperaciónServicio de agua
Tarifa recuperaciónDe costo
S’
Costom oportunidad social incluidopago por servicios ambientales(para hidrología sostenible)
P *
inviable
Tarifadeficitaria
Subsidio público
Metodología diseñoinstrumentos
Fases1. Análisis del problema de política pública
2. Identificar opciones de instrumentos
3. Desarrollo del instrumento
Fase I: análisis del problema
1. Definir claramente el objetivo de política ambiental (a
cuyo logro responderá el instrumento).
2. Analizar los mecanismos de regulación directaexistentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?)
3. Analizar las distorsiones fiscales que afectan las metasambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de políticas)
4. Clara comprensión de los actores involucrados y sucomportamiento económico (incentivos a los que responden)
Fase II: identificar opciones1. Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del
mercado, competencia, información asimétrica, características del procesocontaminante etc.).
2. Analizar experiencias previas nacionales e internacionales (factores de éxito o fracaso bajo condiciones similares)
3. Considerar barreras institucionales (capacidad requerida paracada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculadosa su aplicación)
4. Considerar barreras legales (basamento legal en legislaciónambiental y fiscal vigente)
5. Aceptación política y percepción pública.
Fase III: desarrollar el instrumento
1. Valoración monetaria (reflejar precio/valor por el uso del recurso, costomarginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.).
2. Implementación jurídica (evitar choque con derechos establecidosetc.)
3. Impacto económico-social (quienes ganan, quienes pierden, cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.)
4. Planificar la implementación (rol de cada institución, introduccióngradual etc.)
5. Capacitación y construcción de consenso político.
Observaciones casos nacionales
Ausencia general de instrumentos fiscales centrali-zados, específicamente diseñados p/ cumplir c/ objetivos de la gestión ambiental.Ausencia general de “impuestos ambientales” en la región.Algunos casos de subsidios e incentivos fiscales p/ importación de tecnologías limpias y p/ actividadesde reforestación.Algunos casos de cobros de tasas por uso de recursos naturales, emisiones de efluentes, y tarifaspor servicios de tratamiento/recolección etc.
Débil poder de negociación de la autoridadambiental frente a funciones económicas en escenario político del gobierno.
Competencia fiscal en los sectores de recursos naturalesGeneración y disponibilidad de información pública para la gestiónambiental
Observaciones casos nacionales
Observaciones (cont.)
Mayoría de aplicaciones de IE (cargos al usuario, tasas por efluentes, licencias, esquemas de depósito/reembolso, etc) se encontradas en instancias descentralizadas.
También se detectaron aplicaciones exitosas de IE en cuencas, municipalidades y gobiernos estadualeso provinciales, donde la plataforma institucionalrequerida existía a priori.
Diagnóstico
Falla de coordinación entre autoridadesfiscales y autoridades ambientalesAmérica Latina y el Caribe
Incoherencia entre incentivos implícitos en políticas macro/sectoriales e instrumentos
de política ambiental
Estructura incentivospolítica macro y sec.
Estructura de incentivosregulación ambiental
Falla de coordinación de políticas =Incoherencia en la estructura de incentivos
Fig. III.c Múltiples incentivos y el entorno regulatorio en AméricaLatina y el Caribe)
Industriaregulada
Leyes
InversionistasEENNTTOORRNNOOEECCOONNÓÓMMIICCOOMercados incompletos.Situación macroeconómica.Situación fiscal.Competencia fiscal y otras fallas depolítica.Coherencia con política sectorial yregional (subsidios presentes etc.).
Reguladoresambientales
Autoridad AAMMBBIIEENNTTAALL AAuuttoorriiddaadd FISCCAALLRReegguullaacciióónn ddiirreeccttaa ++ iinnssttrruummeennttooss eeccoonnóómmiiccooss ++ iinncceennttiivvooss rreeppuuttaacciioonnaalleess……
Fisco
Comportamientoconsumidores
Comportamientoinversionistas
Leyes
ENTORNO JURÍDICOINSTITUCIONALPlataforma institucional ypresión social existente.Fiscalización local.Construcción deconsensos políticos.Coordinación interagencial.Especificidad territorial de lagestión ambiental.
IndustriaRegulada
MODELO de MÚLTIPLES INCENTIVOS en entorno ALC
Desafío 1Mayor coordinación entre la políticafiscal y la política ambiental
INGRESOS: tasas, contribuciones, reformas fiscales“verdes”, otras receitas asociadas a medio ambiente
EGRESOS: gasto en gestión ambiental, inversión en infraestructura ambiental (saneamiento etc.). Financiamiento del gasto/inversión ambiental a nivelnacional y sub-nacional
Otras interacciones: renuncias tributarias, pasivoscontingentes etc.
Desafío 2Financiamiento de la gestión ambientalsub-nacional (Estadual y municipal)
Dimensiones fiscales del federalismo ambiental
Destinación específica de recursos y opciones de autofinanciamiento
Descentralización fiscal, instrumentos a nivel sub-nacional, recaudación ambiental local
Mejorar información pública sobre los costos/beneficios económicos de decisiones de política e instrumentos con incidenciaambiental.
Valoración económica de externalidades y riesgos ambientales con transparencia y difusión pública
Potenciar control social sobre actores políticos ySectores regulados
Desafío 3
FinalmenteContinuar la curva de aprendizaje y desarrolloinstitucional para una adecuada integración de políticas para el desarrollo sostenible.
tiempo
Integración efectivapol. ambiental-fiscal
Inicio del proceso
Aplicación vigorosa deinstrumentos económicos
Coherencia entre incentivosmacro, sectoriales y ambientales
Desarrolloinstitucional
ALC