BOLIVIA CONTRA CHILE EN LA HAYA.
TRES PREGUNTAS EN TORNO A LA
NEGOCIACIÓN DE CHARAÑA
Valentina Verbal | 29 de abril de 2014
Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
RESUMEN
Entre el 4 y el 8 de mayo próximos se llevarán a cabo los primeros alegatos
en el Palacio de la Paz de la Corte Internacional de Justicia de la Haya (en adelante
la Corte o CIJ), en el marco de la demanda iniciada por Bolivia, el 24 de abril de
2013, por medio de la cual solicita que falle y declare que “Chile tiene la obligación
de negociar con Bolivia en orden a lograr un acuerdo que [le] conceda […] acceso
soberano pleno al Océano Pacífico”, subrayando que “Chile no ha cumplido con
esta obligación”. Es decir, no sólo se intenta establecer una supuesta obligación
de la parte demandada, sino también afirmar su incumplimiento.
El argumento jurídico de Bolivia sostiene que han existido diversos
momentos históricos, especialmente posteriores al Tratado de 1904, en que Chile
se ha comprometido a negociar un acceso soberano al mar en su favor,
generándose lo que se ha denominado un derecho expectaticio.
El objetivo de este documento es abordar la negociación de Charaña desde
un punto de vista histórico a partir de tres preguntas fundamentales: a) ¿en qué
consistieron las propuestas y contrapropuestas de Charaña?; b) ¿cuál fue el rol del
Perú en la negociación?; y c) ¿por qué finalmente no prosperó este proceso?
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Dejando en manos de los juristas la respuesta a la tesis de que la mera
negociación de un asunto genera derechos y obligaciones para las partes, desde
un punto de vista histórico las preguntas anteriores pueden resumirse en si la
negociación de Charaña fracasó por culpa de una supuesta intransigencia chilena,
como suele sostenerlo el Gobierno de Bolivia. Y no sólo a través de la demanda
misma, sino en distintas instancias multilaterales y, de manera reiterada, a través
de los medios de comunicación social.
Con respecto al juicio mismo, es importante aclarar que Chile ha optado por
no responder los argumentos de fondo de Bolivia, sino presentar una excepción
preliminar, fundada en el artículo 6º del Pacto de Bogotá de 1948, que dispone
que a la Corte no le corresponde entrar a conocer “los asuntos ya resueltos por
arreglo de las partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal
internacional, o que se hallen regidos por acuerdos o tratados en vigencia en la
fecha de la celebración del presente Pacto”.
No obstante parecer acertada esta estrategia judicial, puede también
sostenerse que, al nivel de lo suele entenderse como diplomacia política (y no
estrictamente jurídica y, menos aún, jurisdiccional), La Moneda ha obviado
responder los argumentos de fondo de Bolivia, en particular los de carácter
histórico que son materia de este trabajo. En este sentido, tiene razón el profesor
José Rodríguez Elizondo cuando señala: “A contraluz de las demandas, hay una
relación causal entre el déficit diplomático de Chile y su efecto principal: el
extraño empeño en soslayar la esencia política de los conflictos, para concentrarse
en lo ‘estrictamente jurídico’”.
Entrando a responder la argumentación de fondo de Bolivia, este
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
documento plantea que no existe base histórica suficiente que permita afirmar
que en la negociación de Charaña fracasó por culpa de Chile, al menos de manera
exclusiva.
La intransigencia que oficialmente Bolivia le atribuye a Chile, puede
perfectamente ser retrucada en contra de ella misma. En particular, la
negociación de Charaña hace bastante discutible la supuesta responsabilidad
histórica de Chile por la mediterraneidad boliviana. Y, más bien, pone sobre el
tapete que, en varias ocasiones, ha sido el mismo país altiplánico el que, haciendo
prevalecer una estrategia de todo o nada, y cediendo en favor de las posturas más
nacionalistas de su opinión pública (reivindicacionistas o revanchistas), ha
terminado desechando la posibilidad de acercarse soberanamente al Pacífico.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Bolivia contra Chile en la Haya. Tres preguntas en torno a la negociación de Charaña
Valentina Verbal Stockmeyer1
1 Licenciada en Historia por la Universidad de los Andes y candidata a Magíster en la misma disciplina por la Universidad d de Chile. Profesora del Departamento de Formación General de la Universidad Viña del Mar (UVM). Directora de Investigación de Horizontal. Correo electrónico: [email protected].
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Introducción
Entre el 4 y el 8 de mayo próximos se llevarán a cabo los primeros alegatos
en el Palacio de la Paz de la Corte Internacional de Justicia de la Haya (en adelante
la Corte o CIJ), en el marco de la demanda iniciada por Bolivia, el 24 de abril de
2013, por medio de la cual solicita que falle y declare que “Chile tiene la obligación
de negociar con Bolivia en orden a lograr un acuerdo que [le] conceda […] acceso
soberano pleno al Océano Pacífico”, subrayando que “Chile no ha cumplido con
esta obligación”2. Es decir, no sólo se intenta establecer una supuesta obligación
de la parte demandada, sino también afirmar su incumplimiento.
El argumento jurídico de Bolivia sostiene que han existido diversos
momentos históricos, especialmente posteriores al Tratado de 19043, en que Chile
se ha comprometido a negociar un acceso soberano al mar en su favor,
generándose lo que se ha denominado un derecho expectaticio.
Este argumento aparece reiterado en El libro del mar, que contiene una
suerte de resumen divulgativo de la demanda: “Bolivia afirma que Chile se ha
comprometido a negociar una salida soberana al mar para Bolivia a través de
2 Citada por de Jaime Lagos Erazo, Las aspiraciones marítimas de Bolivia (Santiago, RIL Editores, 2013), p. 78. Los paréntesis cuadrados los hemos puesto para evitar la reiteración excesiva de las palabras Chile y Bolivia. Sin embargo, esta reiteración resultará inevitable en las páginas que siguen, ya que estos dos países han sido los actores principales de la materia aquí estudiada. 3 Para un documento posterior, esperamos abordar otros argumentos históricos que, de alguna manera, pueden ser calificados como mitos, en particular el de la supuesta imposición a Bolivia, por parte de Chile, del Tratado de 1904. Para este tema, una obra fundamental es José Miguel Concha Robles y Cristián Garay Vera, El tratado de 1904: negociaciones e intereses involucrados (La Paz, Plural Editores, 2013).
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
acuerdos, práctica diplomática y una serie de declaraciones atribuibles a sus
representantes del más alto nivel”4.
Uno de los momentos que Bolivia invoca en favor de su causa, estuvo
representado por la llamada negociación de Charaña5, que tuvo su origen en un
acuerdo del mismo nombre, celebrado entre los presidentes de Chile y Bolivia,
Augusto Pinochet y Hugo Banzer, respectivamente. Este acuerdo tuvo lugar el 8
de febrero de 1975 en la localidad boliviana de Charaña, y su punto central
consistió en la reanudación de relaciones diplomáticas, interrumpidas desde 1961,
con el objeto de abrir un proceso de negociaciones, destinado a resolver el
problema de la mediterraneidad de Bolivia.
En este sentido, al hablar de acuerdo de Charaña6 se hace referencia a lo
anterior, y no a alguna solución concreta sobre el tema de fondo —el acceso
soberano al mar de Bolivia—, que fue materia de las tratativas posteriores, y que
se prolongaron hasta el 17 de marzo de 1978, momento en el cual el país
altiplánico volvió a romper relaciones diplomáticas con Chile. En otras palabras, el
acuerdo de Charaña fue el origen de la negociación del mismo nombre, que nunca
arribó a un acuerdo específico sobre la salida soberana al mar de Bolivia, aunque
sí, como veremos, a un principio de acuerdo que no pudo materializarse en un
tratado efectivo.
4 Estado plurinacional de Bolivia, El libro del mar (La Paz, 2014), p. 75. 5 O negociaciones, como también a veces se identifica a este proceso, con el objeto de hacer referencia a las distintas propuestas y contrapuestas planteadas por los estados involucrados: Chile, Bolivia y Perú. 6 También se le conoce como abrazo de Charaña, por el hecho simbólico de ceñir ambos mandatarios sus brazos en señal de conformidad con el acuerdo referido.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Con respecto a Charaña, la demanda sostiene que mediante esta
declaración “se acordó continuar con el dialogo, dentro de un espíritu de
comprensión mutua y de una mentalidad constructiva, con el fin de encontrar
fórmulas para resolver las cuestiones vitales que enfrentan ambos países, como el
relativo a la reclusión que afecta a Bolivia”7. Y agrega que, “a través de una nota
de 19 de diciembre de 1975, Chile una vez más declaró ‘[que] estaría dispuesto a
negociar con Bolivia la cesión de una franja de tierra al norte de Arica hasta la línea
de la Concordia’”8. De esta manera, se recalca lo señalando en el párrafo anterior
en orden a que el acuerdo de Charaña se refirió a la necesidad de negociar, no
llegándose nunca a una solución de fondo compartida entre las partes
involucradas.
El libro del mar añade que la negativa de Chile a “gestionar la aceptación del
Perú al acuerdo boliviano-chileno, […] sumada a la condición del canje territorial,
provocó el estancamiento de la negociación, pese a los esfuerzos de Bolivia por
proseguir con la misma. Ante esta situación, en marzo de 1978, Bolivia no tuvo
más alternativa que romper relaciones diplomáticas”9.
El objetivo de este trabajo es abordar la negociación de Charaña desde un
punto de vista histórico a partir de tres preguntas fundamentales: a) ¿en qué
consistieron las propuestas y contrapropuestas de Charaña?; b) ¿cuál fue el rol del
Perú en la negociación?; y c) ¿por qué finalmente no prosperó este proceso?
7 Citada por Jaime Lagos Erazo, Las aspiraciones marítimas de Bolivia, p. 56. 8 Ibíd. 9 Estado plurinacional de Bolivia, El libro del mar, p. 45.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Dejando en manos de los juristas la respuesta a la tesis de que la mera
negociación de un asunto genera derechos y obligaciones para las partes10, desde
un punto de vista histórico las preguntas anteriores pueden resumirse en si la
negociación de Charaña fracasó por culpa de una supuesta intransigencia chilena,
como suele el Gobierno de Bolivia. Y no sólo a través de la demanda misma, sino
en distintas instancias multilaterales y, de manera reiterada, a través de los
medios de comunicación social.
Por último, es importante hacer dos advertencias. La primera: aunque el
título de este trabajo parezca confrontacional, no lo es. Las causas judiciales,
especialmente las penales, se caratulan con la expresión contra11, de manera que
el título adoptado sólo pretende sincerar una realidad: la decisión de Bolivia,
desde hace ya varios años, de negarse a negociar de manera bilateral, derivando
finalmente a la vía judicial12. La segunda es que Chile ha optado por no responder
los argumentos de fondo de Bolivia, sino presentar una excepción preliminar,
fundada en el artículo 6º del Pacto de Bogotá de 194813, que dispone que a la
10 Para este tema, muy recomendable es la obra citada de Jaime Lagos Erazo, Las aspiraciones marítimas de Bolivia. 11 En términos exactos, cuando los juicios ante la Corte de la Haya surgen de una demanda, se caratulan con la expresión contra (v.) En concreto, la causa aquí referida está caratulada como “Obligation to negociate access to the Pacific Ocean (Bolivia v. Chile)”. Agradecemos estas aclaraciones a Paulina Astroza, profesora de Derecho Internacional de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción. 12 Valga recordar que, por ejemplo, el Presidente Ricardo Lagos Escobar (2000-2006) propició un acercamiento sin exclusiones, incluyendo la aspiración marítima boliviana por la vía de un corredor al norte de Arica (o sea, reflotar el mismo principio de acuerdo de Charaña). Sin embargo, solicitó la reanudación de relaciones diplomáticas, a lo que el Presidente Carlos D. Mesa Gisbert (2003-2005) se opuso tajantemente, persistiendo en su afán por multilateralizar el asunto. 13 Mediante el cual, en virtud del capítulo IV, acuerdan reconocer la jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Tratado americano de soluciones pacíficas, “Pacto de Bogotá”
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Corte no le corresponde entrar a conocer “los asuntos ya resueltos por arreglo de
las partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal internacional, o que
se hallen regidos por acuerdos o tratados en vigencia en la fecha de la celebración
del presente Pacto”. Y, como bien explica la profesora Paulina Astroza, “al
tratarse de un acuerdo de 1904, Chile sostiene que la CIJ carece de competencia
para conocer de la demanda interpuesta en su contra”, agregando que “Chile
deberá convencer a la CIJ que Bolivia, de manera encubierta y a través de la
invocación de actos unilaterales, pretender realmente modificar un tratado
vigente con anterioridad a 1948. Que ha sido una construcción jurídica bien
pensada para cambiar los límites y esquivar la limitación del artículo 6º”14.
Sin embargo, y nos obstante parecer acertada la estrategia judicial de Chile,
puede sostenerse que al nivel de lo suele entenderse como diplomacia política (y
no estrictamente jurídica y, menos aún, jurisdiccional), La Moneda ha obviado
responder los argumentos de fondo de Bolivia, en particular los de carácter
histórico que son materia de este trabajo15. En este sentido, tiene razón el
profesor José Rodríguez Elizondo cuando señala: “A contraluz de las demandas,
hay una relación causal entre el déficit diplomático de Chile y su efecto principal:
(Bogotá, 30 de abril de1948). Disponible en Internet: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-42.html [último acceso: 27-04-2015]. 14 Astroza, Paulina, “Excepción preliminar, (in)competencia de la CIJ”, en Blogs de Cooperativa. Disponible en Internet: http://blogs.cooperativa.cl/opinion/relaciones-exteriores/20140717094015/excepcion-preliminar-incompetencia-de-la-cij/ [último acceso: 24-04-2015]. 15 El documento del Ministerio de Relaciones Exteriores, “Chile y la aspiración marítima boliviana. Mito y realidad” (julio, 2014), no se hace cargo del discurso histórico oficial de Bolivia, sino que se reduce a aspectos formales y, especialmente, de carácter económico.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
el extraño empeño en soslayar la esencia política de los conflictos, para
concentrarse en lo ‘estrictamente jurídico’”16.
¿En qué consistieron las propuestas y contrapropuestas de Charaña?
Como se señaló en la introducción, la negociación de Charaña tuvo su origen
en el acuerdo (o abrazo) del mismo nombre, por el cual los presidentes de Chile y
Bolivia —Pinochet y Banzer, respectivamente—, se comprometieron a reanudar
relaciones diplomáticas y a iniciar un proceso de negociaciones en torno a la
cuestión marítima. Leamos los tres puntos centrales de este acuerdo:
“3. Los presidentes reafirmaron su plena adhesión a la Declaración de Ayacucho17, en la que
se refleja fielmente un espíritu solidario y abierto al entendimiento en esta parte de América.
4. Ambos mandatarios con ese espíritu de mutua comprensión y ánimo constructivo, han
resuelto que continúe el dialogo a diversos niveles para buscar fórmulas de solución a los asuntos
vitales que ambos países confrontan, como el relativo a la situación de mediterraneidad que afecta
a Bolivia dentro de recíprocas conveniencias y atendiendo a las aspiraciones de los pueblos
boliviano y chileno.
5. Los presidentes, para materializar los propósitos señalados en la presente declaración
conjunta, han resuelto normalizar las relaciones diplomáticas entre sus respectivos países a nivel
de embajadores”18.
16 Rodríguez Elizondo, José, Historia de dos demandas: Perú y Bolivia contra Chile en La Haya (Santiago, El Mercurio — Aguilar, 2014), p. 11. 17 De diciembre de 1974, en la que Chile ya había manifestado “la más amplia comprensión a la situación de la mediterraneidad que afecta a Bolivia, situación que debe demandar la consideración más atenta hacia entendimientos constructivos”. Citada por Patricio Carvajal, Charaña (Valparaíso, Arquén, 1994), p. 19. Esta obra es muy importante, porque contiene el testimonio del Canciller de Chile durante la negociación que es materia de este trabajo.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Como se observa, la preocupación compartida de buscar una solución al
problema de la mediterraneidad boliviana fue el argumento principal para la
reanudación de relaciones diplomáticas entre Chile y Bolivia. Pero, por cierto, esto
no implicó una obligación permanente de negociar el asunto, ya que cualquier
proceso diplomático surge de voluntades mutuas y no a través de actos
unilaterales, como hoy sostiene Bolivia a través de su demanda ante la CIJ.
Además, resulta interesante subrayar que, en el punto 4, se habla de solucionar el
problema marítimo boliviano “dentro de recíprocas conveniencias y atendiendo a
las aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno”. Este punto fundamenta, como
veremos más abajo, la contrapropuesta chilena, en particular la relativa al canje
territorial.
¿Cómo siguió el proceso? En lo inmediato, con la acreditación de
embajadores en Santiago y la Paz, Rigoberto Díaz Gronow y Guillermo Gutiérrez
Vea-Murguía, por parte de Chile y Bolivia, respectivamente. Según Carlos Bustos,
el primero fue “un distinguido funcionario de carrera, de gran capacidad,
eficiencia y simpatía personal, que se había ganado la confianza de amplios
sectores bolivianos durante el período previo en que se había desempeñado como
Cónsul General de Chile. Me atrevería a decir —continúa Bustos— que Díaz es uno
de los diplomáticos chilenos recordados con mayor afecto en la paz por su gestión
de acercamiento, unida a su sencillez y afabilidad”19. Por su parte, Guillermo
18 Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Historia de las negociaciones chileno-bolivianas. 1975-1978 (Santiago, 1979), p. 6. Esta obra es fundamental como fuente primaria de la negociación de Charaña, ya que contiene prácticamente todos los documentos asociados a este proceso diplomático. 19 Bustos, Carlos, Chile y Bolivia. Un largo camino, p. 224.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Gutiérrez Vea-Murguía era un viejo político que, incluso, se había presentado a las
elecciones presidenciales de 195020.
¿En qué consistió la propuesta boliviana? Leámosla:
“1. Cesión a Bolivia de una costa marítima soberana entre la Línea de la Concordia y el
Límite del radio urbano de la ciudad de Arica. Esta costa deberá prolongarse con una faja territorial
soberana desde dicha costa hasta la frontera boliviano-chilena, incluyendo la transferencia del
ferrocarril Arica-La Paz.
2. Cesión a Bolivia de un territorio soberano de 50 kilómetros de extensión a lo largo de la
costa y 15 kilómetros de profundidad, en zonas apropiadas a determinarse, alternativamente,
próximas a Iquique, Antofagasta o Pisagua”21.
Además, Bolivia se abrió de manera abstracta a la posibilidad de algún tipo
de compensación en favor de Chile, usando la palabra “aportes”: “El Gobierno de
Bolivia estará dispuesto a considerar, como asunto fundamental de la
negociación, los aportes que puedan corresponder, como parte integrante de un
entendimiento que consulte recíprocos intereses”22.
La contestación de Chile, que puede calificarse como contrapropuesta, se
puede resumir en los siguientes puntos: a) cesión a Bolivia de una costa marítima
soberana, unida por una faja territorial igualmente soberana; b) descarte del
enclave propuesto por Bolivia, ya que afecta su continuidad territorial; c) canje
compensatorio de territorios, equivalente a la extensión de tierra y mar cedidos a
20 Este personaje nos ha dejado un testimonio sobre el proceso en estudio: Guillermo Gutiérrez Vea-Murguía, Negociaciones diplomáticas con Chile, 1975 (La Paz, s/e, 1979). 21 Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Historia de las negociaciones chileno-bolivianas. 1975-1978, p. 35. 22 Ibíd.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Bolivia; d) derecho a aprovechar la totalidad de las aguas del río Lauca; y e)
desmilitarización del territorio cedido a Bolivia. Además, se reconoció la
necesidad de consultar al Perú en virtud del artículo 1º del Protocolo
Complementario del Tratado de 192923.
En este momento, puede decirse que se llegó a un principio de acuerdo. De
hecho, Bolivia manifestó explícitamente su aceptación del canje territorial
propuesto por Chile. El 18 de diciembre de 1975 el Presidente Banzer señaló:
“El Gobierno de las Fuerzas Armadas ha analizado detenidamente este punto y, si bien
hemos aceptado la propuesta o la respuesta chilena, globalmente considerada como una base de
negociación, consideramos también que el truque de territorios es una base fundamental, porque
realmente no creemos que ningún Gobierno pueda aceptar otra cosa que no sea territorios,
porque no tiene justificativo histórico. Creemos sinceramente que ningún Gobierno chileno
aceptaría gas o petróleo o, sencillamente, dinero, porque no tiene justificativo histórico ante su
pueblo para poder llevar adelante una negociación de este tipo. Creemos que cualquiera que sea el
gobierno, va a pedir trueque de territorio, ahora o en el futuro”24.
1976 estuvo centrado en la discusión de las denominadas aristas, aspectos
en que Bolivia solicitó precisiones de parte de Chile, en particular sobre los puntos
d) y e), arriba indicados, de la propuesta chilena. Sin embargo, en una ocasión en
que Guillermo Gutiérrez Vea-Murguía regresó a su país afirmando “traigo el mar
para Bolivia”, fue víctima de numerosas críticas de sectores nacionalistas de su
país, por ejemplo: que el corredor era muy estrecho, que la costa no era adecuada
23 Ibíd., p. 37. 24 Citado por Fernando Hormazábal Díaz, El libro blanco de Chile. El problema marítimo boliviano (Santiago, Centro de Estudios Bicentenario, 2005), pp. 283 y 284.
13
Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
para la construcción de un puerto, que lo único importante era recuperar
Antofagasta, etc.25
Con el objeto de cerrar este apartado —ya que sobre este proceso de
negociación, seguiremos hablando en los dos siguientes—, citemos el
planteamiento de Carlos D. Mesa Gisbert —ex Presidente de Bolivia (2003-2005) y
actual embajador itinerante de la demanda de su país ante La Haya—, quien, en su
Historia de Bolivia26, reconoce que:
“La sola mención de un posible canje territorial puso a Banzer en un serio aprieto ante la
repulsa general de la opinión pública boliviana que se opuso tajantemente a esta posibilidad. Allí la
negociación se enfrío y estancó; por su parte, Perú dejó en claro que no aceptaría este arreglo con
un texto ambiguo y una solución inaplicable de presencia tripartita. En 1978, sin ninguna solución,
Bolivia decidió romper nuevamente relaciones ante el fracaso de la iniciativa. Esta negociación fue
probablemente la más importante que se hizo desde el enclaustramiento marítimo27, y el
momento en que Bolivia estuvo más cerca de encontrar una solución razonable a su
enclaustramiento”28.
De esta cita pueden inferirse tres puntos interesantes: a) la responsabilidad,
al menos parcial, de Bolivia en el fracaso de la negociación de Charaña, al rechazar
el canje territorial, propuesto por Chile; b) la responsabilidad (también parcial) del
25 Esta situación es reconocida por Alberto Crespo en unos de los capítulos de una obra de homenaje póstumo a Guillermo Gutiérrez. Ver Carlos Bustos, Chile y Bolivia. Un largo camino, pp. 227 y 228. La obra referida, que no hemos tenido a la vista, es Varios autores, Guillermo Gutiérrez: cinco retratos de un hombre (La Paz, Fundación Manuel Vicente Ballivian, 1984). 26 Que, si bien fue coescrita con José de Mesa y Teresa Gisbert, cada autor es responsable de extensos apartados distintos —denominados libros—, correspondiendo a Carlos D. Mesa Gisbert el último de la obra, referido a los años 1952-2000. 27 Suponemos que se refiere al Tratado de 1904, como hito que sella la mediterraneidad boliviana. 28 Mesa Gisbert, Carlos D., “Libro VIII. La República, revolución, militarismo y democracia”, en José De Mesa, Teresa Gisbert y Carlos D. Mesa Gisbert, Historia de Bolivia (La Paz, Editorial Gisbert, 2001), p. 710.
14
Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
Perú, al no entregar una respuesta clara; y c) la negación tácita de la supuesta
culpa de Chile en el fracaso de las tratativas que son materia de este trabajo, ya
que ni siquiera nombra a este país29.
¿Cuál fue el rol del Perú en la negociación?
Como se vio en el apartado anterior, el resultado de la negociación de
Charaña había llegado a un principio de acuerdo en torno a la cesión con
soberanía de un corredor al norte de Arica, por parte de Chile, y un canje
territorial, a manera de compensación, por el lado de Bolivia.
Cuando el Perú entró en acción —dado que, como sabemos, debía ser
consultado en virtud del protocolo complementario del Tratado de 1929—, más
que dar un rotundo no, hizo una contraoferta (18 de noviembre de 1976). En los
términos de Carlos Bustos, se trató de una “‘no repuesta’, que provocó gran
sorpresa e inquietud en las partes involucradas en la negociación y también en
otros países que observaban con interés el desarrollo de las conversaciones”30.
Bustos habla de “no respuesta” por su carácter ambiguo y por no representar un sí
o un no de manera directa. En este punto, como vimos, coincide Carlos D. Mesa
Gisbert en Historia de Bolivia al describir la contrapropuesta peruana como “un
texto ambiguo y una solución inaplicable de presencia tripartita”.
29 Con posterioridad a la publicación de este libro, evidentemente, la postura de Mesa ha evolucionado, especialmente desde que asumió la Presidencia de la República (17 de octubre de 2003) y, recientemente (28 de abril de 2014), el cargo de embajador itinerante en favor de la causa marítima boliviana. 30 Bustos, Carlos, Chile y Bolivia, Un largo camino, p. 228.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
¿En qué consistió esta contraoferta? Básicamente, en cuatro puntos: a) que
el corredor terrestre tenga soberanía compartida de los tres países; b) que Bolivia
tenga derecho a construir un puerto bajo su exclusiva soberanía; c) que el mar
adyacente al territorio de soberanía compartida sea de soberanía exclusiva de
Bolivia; y d) que en el puerto de Arica exista una administración trinacional31.
El gran historiador peruano Jorge Basadre, miembro de la comisión de su
país que estudió el asunto, señaló en la prensa que el Perú no podía cortar la
continuidad territorial entre Tacna y Arica32. Pero, la verdad, estas palabras no se
explican sólo por el carácter tacneño de Basadre (nacido en 1903, algunos años
antes del Tratado de 1929), sino por el fuerte valor simbólico que siempre ha
tenido Arica para el Perú, al menos como eminentemente conectada con Tacna.
Esto, precisamente, explica las disposiciones de 1929 no sólo sobre la soberanía
de Arica, sino también sobre las diversas instalaciones (por ejemplo, portuarias)
que en esta ciudad se debían construir33.
Ahora bien, volviendo a la contrapropuesta peruana, no cabe duda que se
trató de un ofrecimiento extraño, porque le daba a Bolivia soberanía marítima,
pero no terrestre, aunque sí en materia portuaria. Algunos estudiosos bolivianos la
interpretaron como un veto disfrazado34. La respuesta oficial de Chile, de fecha 29
31 Para una buena síntesis de esta contrapropuesta, ver Fernando Hormazábal Díaz, El libro blanco de Chile, p. 276. 32 Citado por Oscar Pinochet de la Barra, Chile y Bolivia: ¡Hasta cuando!, p. 82. 33 Para un agudo análisis de este punto, ver José Rodríguez Elizondo, Historia de dos demandas, especialmente el capítulo II: “¿Por qué y cómo Bolivia mantiene su rol de tercero en discordia?”, pp. 103-193. 34 Por ejemplo, Mario Ojara. El Mercurio, 24 de noviembre de 1976. Citado por Carlos Bustos, Chile y Bolivia. Un largo camino, p. 229.
16
Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
de noviembre de 1976, fue que implicaba la modificación del Tratado de 1929, “en
que se estableció definitivamente la soberanía de Chile sobre Arica”35. Interesante
es leer el punto de vista de Pinochet de la Barra:
“A mí me quedó la impresión de un rechazo precipitado por parte de Chile. La Moneda
debió haber tomado nota, inmediata, de todo lo positivo existente en el planteamiento peruano y
negociar lo demás. Porque jamás Lima había aceptado, como esa vez, la casi totalidad del
corredor o franja territorial, salvo los últimos 50 kilómetros cuadrados, entre la carretera a Tacna y
el mar; porque nunca Perú aceptó antes soberanía absoluta de Bolivia al mar adyacente a ese
corredor36; porque, por primera vez, Perú aceptaba el derecho de Bolivia a construir un puerto bajo
su exclusiva soberanía en el litoral ‘compartido’”37.
A la luz de las fuentes consultadas, resulta acertado este planteamiento,
aunque también es necesario considerar el hecho que Bolivia, más que culpar al
Perú por su respuesta ambigua, comenzó a atacar a Chile por no insistir en las
negociaciones con el país del Rímac. Si bien es cierto que sólo Chile y el Perú
podían abrir el candado de 1929, la actitud de Bolivia fue demasiado pasiva frente
a la contraoferta peruana38. Según distintos autores altiplánicos —que, pasado el
tiempo, han examinado el asunto de manera más imparcial—, los ataques de
Banzer a Chile se explican por el rechazo a la negociación en sí misma (anterior a
la respuesta peruana) de parte de apasionadas voces en Bolivia. Por ejemplo,
Marcelo Ostria señala: “Cualquier coincidencia —aún de forma— con Chile, es
35 Ministerio de Relaciones Exteriores, Historia de las negociaciones chileno-bolivianas. 1975-1978, p. 45. 36 Como después también quedó demostrado con la demanda peruana contra Chile, ingresada a la CIJ el 16 de mayo de 2008. Para este tema, ver Luis Winter, La defensa de Chile en La Haya (Santiago, Ediciones Libertad y Desarrollo, 2012). 37 Pinochet de la Barra, Oscar, Chile y Bolivia: ¡Hasta cuando!, p. 84. 38 A diferencia del momento en que Bolivia presentó su propuesta inicial, en que le informó inmediatamente al Perú de su contenido. Carlos Bustos, Chile y Bolivia. Un largo camino, p. 225.
17
Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
objeto de ataque, sin advertir que solamente en la coincidencia puede haber
solución”39.
Si se examina bien el asunto, la contraoferta peruana complicó la
negociación, pero no la hizo fracasar de plano. Desde el mismo momento en que
se llegó a un principio de acuerdo, las elites bolivianas rechazaron el canje
territorial. Lo que vino después fue una profundización de la permanente
intransigencia boliviana que, muchos años antes, se expresó en su negativa de
aprobar el Tratado de transferencia territorial de 1895.
¿Por qué finalmente no prosperó este proceso?
Aunque, de manera amplia, la respuesta a esta interrogante ha sido dada en
el apartado precedente, corresponde añadir otros hechos que apuntan a
confirmarla con mayor precisión.
1977 fue, claramente, el año en que negociación comenzó a morir. El 15 de
octubre el Embajador Adalberto Violand le informó al Gobierno chileno de su
retorno a Bolivia. Y, aunque después La Paz aclarase que se trataba de una simple
renovación, lo cierto es que desde esa fecha Bolivia no volvió a designar un nuevo
embajador. Chile, por su parte, mantuvo su representación en Bolivia al nivel de
embajador, ahora a cargo de Pedro Daza.
En enero de 1978, Pinochet intentó reflotar la negociación, insistiendo en
sus bases originales: “[…] a juicio de mi Gobierno las bases propuestas por Chile y
39 Carlos Bustos, Chile y Bolivia. Un largo camino, p. 235.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
aceptadas en términos generales por Bolivia son las únicas viables y realistas para
permitir la satisfacción de los anhelos del país hermano”40.
En marzo siguiente, Bolivia envió a Chile a Willy Vargas, Ministro Secretario
Nacional para los asuntos de Integración. En una entrevista con el Canciller
Patricio Carvajal, descartó de plano la posibilidad un canje territorial en favor de
Chile. Incluso, como expresión clara de los efectos sobre su gobierno de la presión
de la opinión pública nacionalista, llegó a proponer que el corredor no tuviese
soberanía en favor de Bolivia, aunque sí un régimen de autonomía41. O sea, Bolivia
prefirió transar su objetivo histórico de acceso soberano al mar, a través de un
territorio también soberano, a cambio de no conceder ninguna fórmula de
compensación territorial en favor de Chile. Si esto no es intransigencia, ¿qué es?
Lo anterior es confirmado por el hecho que, no obstante Chile haber
manifestado su voluntad de estudiar la contrapropuesta de Vargas, el 17 de marzo
Bolivia decidió clausurar las relaciones diplomáticas con Chile. No cabe duda que
la circunstancia de acercarse la fecha del Centenario de la Guerra del Pacífico, fue
no sólo alejando la posibilidad de un acuerdo definitivo, sino aumentando el peso
de los sectores más nacionalistas en ambos países, aunque en mayor medida en el
caso de Bolivia.
Sobre la gestión de Vargas, Walter Montenegro señala: “Dos hechos
parecen evidentes de estas informaciones: Primero, que desde el primer
planteamiento hecho por Chile en esta negociación, el canje territorial era una
40 Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Historia de las negociaciones chileno-bolivianas. 1975-1978, p. 52. 41 Además, propuso el arrendamiento del ferrocarril de Arica a la Paz. Ibíd., p. 23.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
condición inalterable. Segundo, que la verdadera misión del Licenciado Willy
Vargas era, más que nada, más que la búsqueda de la ‘solución de medio camino’,
el gesto diplomático final antes de la ruptura seguramente ya decidida”42.
Por su parte, el historiador (también boliviano) Ramiro Prudencio Lizón —
quien cuenta con una detallada monografía sobre el tema que nos ocupa— no
duda en afirmar que la responsabilidad del fracaso de Charaña se debió a las elites
de su país: “El fracaso de la negociación más importante del siglo XX como fue la
de Charaña, es imputable evidentemente al Gobierno del General Banzer. Pero
éste no es el único. También lo son todos los políticos, internacionalistas,
miembros de los medios de comunicación escrita y verbal del país, que
constantemente criticaron e hicieron una oposición tenaz contra la marcha de la
misma”43.
Conclusión
El punto de vista de este trabajo no ha sido jurídico en sentido estricto —
como suele ser habitual en Chile en materia de relaciones internacionales,
especialmente de carácter fronterizo—, sino historiográfico. Por lo tanto, no se ha
buscado analizar o refutar la “teoría” de los derechos expectaticios, sino los
argumentos históricos (en sí mismos) sobre los que Bolivia ha construido su
demanda. Subrayando la circunstancia que la diplomacia chilena ha sido poco
política —y, en cambio, demasiado jurídica—, cabe afirmar que no ha respondido,
por la vía precisamente política, los argumentos históricos de Bolivia, por ejemplo,
42 Montenegro, Walter, Oportunidades perdidas, p. 126. 43 Lizón, Ramiro Prudencio, Historia de la negociación de Charaña (La Paz, Plural Editores, 2011), p. 359.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
expresados en El libro del mar. Este documento apunta, modestamente, a llenar
este vacío44, aunque básicamente en torno a una negociación específica. De
hecho, hay que considerar que no es casualidad que Bolivia haya designado como
embajador itinerante en favor de su causa a un historiador, Carlos D. Mesa
Gisbert.
Como se señaló en la introducción, las tres preguntas respondidas en este
trabajo pueden sintetizarse en si la negociación de Charaña fracasó por culpa de
una supuesta intransigencia chilena, como acostumbra a sostenerlo el Gobierno
de Bolivia.
Acercarse al proceso de Charaña es fundamental, puesto que la jurisdicción
de la Corte se inició en 1948. Y el hecho que Chile haya presentado una excepción
preliminar en torno a la competencia del tribunal internacional, argumentando —
punto de vista que compartimos— que Bolivia persigue, en último término,
deshacer el Tratado de 1904, no es óbice para debatir en sede política los
argumentos históricos de Bolivia sobre los cuales ha construido su demanda.
En este sentido, y precisamente siendo histórico el punto de vista adoptado
por este documento, se han utilizado no sólo a fuentes chilenas, sino también, y
de manera especial, bolivianas. Como se ha intentado demostrar, desde la misma
historiografía altiplánica pueden refutarse —o, al menos, matizarse— los
argumentos sostenidos por Bolivia, tanto en la demanda misma como en El libro
del mar, sin mencionar las múltiples alocuciones de sus autoridades,
especialmente del Presidente Evo Morales. Justamente en base a un autor
44 Junto, por cierto, con una extensa bibliografía, como la citada en este trabajo.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
boliviano, Walter Montenegro, puede afirmarse que: “Haciendo una comparación
con las desventuras que pueden ocurrir en la vida privada, una mujer puede alegar
legítima y respetablemente que ha sido engañada, seducida, una vez y, con muy
mala suerte, quizá dos veces; pero si el número de engaños llega a ocho será
necesario encontrar otro factor o factores que expliquen la malhadada serie,
además de la pérfida intención del seductor”45.
Dicho lo anterior, la gran conclusión de este trabajo es que no existe base
histórica suficiente que permita afirmar que la negociación de Charaña fracasó por
culpa de Chile, al menos de manera exclusiva.
La intransigencia que oficialmente Bolivia le atribuye a Chile, puede
perfectamente ser retrucada en contra de ella misma. En particular, la
negociación de Charaña hace bastante discutible la supuesta responsabilidad
histórica de Chile por la mediterraneidad boliviana. Y, más bien, pone sobre el
tapete que, en varias ocasiones, ha sido el mismo país altiplánico el que, haciendo
prevalecer una estrategia de todo o nada, y cediendo en favor de las posturas más
nacionalistas de su opinión pública (reivindicacionistas o revanchistas), ha
terminado desechando la posibilidad de acercarse soberanamente al Pacífico.
Más allá del candado peruano, generado por el Tratado de 1929, un
obstáculo que persistentemente Palacio Quemado se ha negado a superar, con la
importante excepción de una aceptación inicial en 1976, ha sido el del canje
territorial. Y, aunque pueda resultar agotador volver sobre la bibliografía boliviana
—que refuta o matiza la historia oficial planteada desde el Gobierno de La Paz—
45 Montenegro, Walter, Oportunidades perdidas, pp. 8 y 9.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
no está de más citar otra vez las palabras de Lizón, quien, a través de un breve
artículo publicado con anterioridad a la obra ya referida, se pregunta: “¿si Bolivia
no acepta un canje territorial, como podría pagar por el territorio que recibiría?”46.
Esta pregunta niega tácitamente la existencia de un supuesto “derecho” sobre el
mar en favor de Bolivia47, sino que afirma que debe ser fruto de un acuerdo que,
como antes se ha dicho, ha de ser expresión de “recíprocas conveniencias”.
Por otra parte, y siguiendo las reflexiones del profesor Jaime Lagos Erazo, al
seguir el camino judicial, Bolivia “ha cometido un serio error toda vez que ha
quebrantado el eje fundamental en el cual reposaba el acercamiento bilateral que
progresivamente estaba dando positivos resultados”48. De hecho, este trabajo da
cuenta que sólo por esta vía, la de las negociaciones directas, es posible pensar en
un acuerdo que apunte a resolver la aspiración marítima boliviana.
Probablemente, el imaginario que Bolivia ha construido sobre lo que suele
considerar su cualidad marítima49 —y el hecho de utilizarlo permanentemente
para aplacar las diversas crisis institucionales que históricamente ha enfrentado—,
sea realmente la causa de fondo para la ya centenaria imposibilidad de obtener un
acceso soberano al Pacífico.
46 Lizón, Ramiro Prudencio, “La cuestión marítima boliviana en la actualidad”, p. 3. 47 En 2006 aún no se fabricaba la teoría de los derechos expectaticios. 48 Lagos Erazo, Jaime, Las aspiraciones marítimas de Bolivia, p. 165. 49 Expresión de este imaginario es el hecho que, no obstante haber perdido territorio con muchos otros países, lanza sus dardos exclusivamente contra Chile. Como bien lo recuerda Rodríguez Elizondo, “Bolivia emergió a la historia con un territorio de unos 2.500.000 km² y, hoy, tras escaramuzas con Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú, tiene cerca de 1.000.070 km²”. José Rodríguez Elizondo, Historia de dos demandas, p. 106.
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Bolivia contra Chile en La Haya. Tres preguntas sobre Charaña
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