Proceso de conformación de las Comisiones parlamentarias
en el Congreso peruano
Profesor César Delgado-Guembes
1
2
Índice
1. Reglas básicas de conformación de Comisiones2. Proceso de estructuración y conformación de las Comisiones
Ordinarias3. Flujo del proceso de conformación4. Variables que estructuran la conformación5. Factores que definen el ajuste en la proporcionalidad6. Desarrrollo de un caso hipotético7. Proceso de estructuración y conformación de la Comisión
Permanente8. Flujo del proceso de conformación de la Comisión Permanente9. Reglas proporcional y mayoritaria en la conformación de la
Comisión Permanente10.¿Cómo se articula la integración de los miembros la Mesa Directiva
en la Comisión Permanente?11.Práctica en el uso de la proporcionalidad para la conformación de la
Comisión Permanente (2001-2010)12.Alternativas matemáticas en el cálculo de la proporcionalidad. Sus
efectos
(1) Luego de la instalación quinquenal o anual del Congreso, el trabajo parlamentario debe organizarse para el cumplimiento de sus funciones orgánicamente. La dirección de esa organización la conduce la Mesa Directiva elegida durante el proceso preparatorio anterior a la instalación del Congreso.
(2) El primer y elemental acto de organización es la conformación o constitución formal de grupos parlamentarios y la elección de los voceros de cada grupo ante la Junta de Portavoces y el Consejo Directivo.
(3) Una vez establecida la conformación de los grupos parlamentarios y sus respectivos voceros, el Congreso debe proceder a conformar el sistema de Comisiones.
(4) Las Comisiones que se debe conformar al inicio de la legislatura son las Comisiones Ordinarias, la Comisión Permanente, y Comisiones extraordinarias o especiales permanentes como la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria, la Comisión de Ética, o la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales.
1. Reglas básicas de conformación de las Comisiones Ordinarias y Permanente
3
(5) El requisito principal en la conformación de las Comisiones es que éstas deben integrarse procurando la reproducción de la proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.
(6) Las Comisiones Ordinarias son las que señala el Reglamento del Congreso, pero su número y denominación es susceptible de variación según la voluntad de los grupos parlamentarios, como también lo es el número de integrantes de Comisión por cada grupo parlamentario.
(7) La Comisión de Inteligencia, que es una Comisión Ordinaria, sin embargo, se constituye por un período de 5 años (no anualmente).
(8) La Comisión Permanente se integra con un número de congresistas que no excede, según la Constitución, de la cuarta parte del número legal de miembros del Congreso.
1. Reglas básicas de conformación de las Comisiones Ordinarias y Permanente
4
(9) De acuerdo al Reglamento del Congreso los miembros de la Mesa Directiva forman parte del número constitucional de miembros de la Comisión Permanente.
(10) Los grupos parlamentarios deben preparar el cuadro de Comisiones proponiendo a los integrantes de su agrupación que pertenecerán a cada una de las Comisiones a conformar por el período.
(11) Las propuestas deben prever que todo congresista debe pertenecer por lo menos a una Comisión, pero ninguno debe pertenecer a más de 5 comisiones.
(12) Asimismo, las propuestas incluyen la relación de quienes tendrán la condición de miembros titulares, y la de sus suplentes o accesitarios, en orden correlativo de prelación.
1. Reglas básicas de conformación de las Comisiones Ordinarias y Permanente
5
2. Proceso de estructuración y
conformación de las Comisiones Ordinarias
6
Instalación del
Congreso
27 de Julio
Comunicación a voceros de grupos sobre inicio y
desarrollo del proceso de conformación de
Comisiones y preparación de propuestas
Grupos parlamentarios se reúnen y definen
propuesta de cuadro de titulares y suplentes
según estructura aprobada por el Pleno
Coordinación en Junta de Portavoces sobre número y denominación de
Comisiones, número de integrantes en cada una según proporcionalidad, y asignación proporcional de puestos
directivos en el cuadro de Comisiones
Junta de Portavoces decide integración de Comisiones según propuestas de los
grupos para aprobación del Consejo Directivo
Consejo Directivo acuerda propuesta de
conformación proporcional del cuadro
de Comisiones
Presidente del Congreso propone al Pleno la
conformación del cuadro de Comisiones coordinada con
Directivos-Portavoces
Voceros comunican propuesta a Junta de
Portavoces
Pleno del Congreso aprueba conformación
del cuadro de Comisiones
Consejo Directivo acuerda
estructura coordinada en Junta de Portavoces
Presidente del Congreso propone
estructura de Comisiones al Pleno
Pleno aprueba estructura de Comisiones
3. Flujo del proceso de conformación de Comisiones Ordinarias
5 días hábiles
7
4. Variables que estructuran la conformación
Número de grupos parlamentarios
Número de Comisiones
Número de miembros de cada grupo
Número de miembros en cada Comisión
Número de asambleístas sin grupo
Número mínimo asambleístas para conformar un Grupo
Número mínimo de Comisiones por asambleísta
Número máximo de Comisiones
Número máximo de Comisiones por asambleísta
Número máximo posible de puestos en Comisión por grupo
Número máximo posible de puestos en Comisión por asambleísta
Número total de puestos directivos en Comisiones a distribuir
8
Relación proporcional entre grupos parlamentarios
Número de miembros de Comisión por grupo
Número de puestos directivos en el total de Comisiones
Relación proporcional entre grupos según el número de puestos directivos a distribuir en cada Comisión
Relación proporcional entre grupos según el número de puestos a distribuir en cada Comisión
5. Factores que definen el ajuste en la proporcionalidad
9
10
6. Desarrollo de un caso hipotético
Supuestos que se usan para ejemplificar casuísticamente el
proceso
• Se asumirá que el número de congresistas será de 130, y que el número de grupos parlamentarios en un período constitucional dado es ocho (8).
• Se asume que existe una alianza para integrar la Mesa Directiva entre los grupos 1, 4, 5 y 6.
• Cada uno de esos grupos tiene el número de integrantes según la relación adjunta.
GRUPOS PARLAMENTARIOS # MIEMBROS
Grupo 1 40 Grupo 2 30 Grupo 3 20 Grupo 4 10 Grupo 5 9 Grupo 6 8 Grupo 7 7 Grupo 8 6
11
Supuestos que se usan para ejemplificar casuísticamente el
proceso
• Se asumirá que el número de Comisiones es 16.
• Se asume que el acuerdo es que cada una de las 16 Comisiones tendrá el número de integrantes según la relación adjunta.
COMISIONES PARLAMENTARIAS # MIEMBROS
Comisión 1 5
Comisión 2 7 Comisión 3 9 Comisión 4 11 Comisión 5 13 Comisión 6 15 Comisión 7 17 Comisión 8 19 Comisión 9 21 Comisión 10 23 Comisión 11 25 Comisión 12 27 Comisión 13 29 Comisión 14 31 Comisión 15 32 Comisión 16 33
12
Factores integrantes de la conformación
Grupos Parlamentarios # miembros
Grupo 1 40
Grupo 2 30
Grupo 3 20
Grupo 4 10
Grupo 5 9
Grupo 6 8
Grupo 7 7
Grupo 8 6
TOTAL 130
Comisiones Parlamentarias # integrantes
Comisión 1 5
Comisión 2 7
Comisión 3 9
Comisión 4 11
Comisión 5 13
Comisión 6 15
Comisión 7 17
Comisión 8 19
Comisión 9 21
Comisión 10 23
Comisión 11 25
Comisión 12 27
Comisión 13 29
Comisión 14 31
Comisión 15 32
Comisión 16 33
TOTAL 31713
Proporcionalidad entre grupos parlamentarios
Grupos Parlamentarios
Miembros %
Grupo 1 40 30.77
Grupo 2 30 23.08
Grupo 3 20 15.38
Grupo 4 10 7.69
Grupo 5 9 6.92
Grupo 6 8 6.15
Grupo 7 7 5.38
Grupo 8 6 4.62
TOTAL 130 100.00
14
Distribución matemática de cupos en Comisiones pequeñas
Comisión 1 Comisión 2 Comisión 3
# Integrantes por Comisión 5 7 9
Grupo 1 40 30.77 1.5385 2.1539 2.7693
Grupo 2 30 23.08 1.154 1.6156 2.0772
Grupo 3 20 15.38 0.769 1.0766 1.3842
Grupo 4 10 7.69 0.3845 0.5383 0.6921
Grupo 5 9 6.92 0.346 0.4844 0.6228
Grupo 6 8 6.15 0.3075 0.4305 0.5535
Grupo 7 7 5.38 0.269 0.3766 0.4842
Grupo 8 6 4.62 0.231 0.3234 0.4158
TOTAL 130
15
Distribución matemática de cupos en Comisiones medianas
Comisión 4
Comisión
5Comisión
6Comisión
7 Comisión
8Comisión
9
# Integrantes por Comisión 11 13 15 17 19 21
Grupo 1 40 30.77 3.3847 4.0001 4.6155 5.2309 5.8463 6.4617
Grupo 2 30 23.08 2.5388 3.0004 3.462 3.9236 4.3852 4.8468
Grupo 3 20 15.38 1.6918 1.9994 2.307 2.6146 3.8 3.2298
Grupo 4 10 7.69 0.8459 0.9997 1.1535 1.3073 1.4611 1.6149
Grupo 5 9 6.92 0.7612 0.8996 1.038 1.1764 1.3148 1.4532
Grupo 6 8 6.15 0.6765 0.7995 0.9225 1.0455 1.1685 1.2915
Grupo 7 7 5.38 0.5918 0.6994 0.807 0.9146 1.0222 1.1298
Grupo 8 6 4.62 0.5082 0.6006 0.693 0.7854 0.8778 0.9702
TOTAL 130
16
Distribución matemática de cupos en Comisiones grandes
Comisión 10
Comisión 11
Comisión 12
Comisión 13
Comisión 14
Comisión 15
Comisión 16
# Integrantes por Comisión 23 25 27 29 31 32 33
Grupo 1 40 30.77 7.0771 7.6925 8.3079 8.9233 9.5387 9.8464 10.1541
Grupo 2 30 23.08 5.3084 5.77 6.2316 6.6932 7.1548 7.3856 7.6164
Grupo 3 20 15.38 3.5374 3.845 4.1526 4.4602 4.7678 4.9216 5.0754
Grupo 4 10 7.69 1.7687 1.9225 2.0763 2.2301 2.3839 2.4608 2.5377
Grupo 5 9 6.92 1.5916 1.73 1.8684 2.0068 2.1452 2.2144 2.2836
Grupo 6 8 6.15 1.4145 1.5375 1.6605 1.7835 1.9065 1.968 2.0295
Grupo 7 7 5.38 1.2374 1.345 1.4526 1.5602 1.6678 1.7216 1.7754
Grupo 8 6 4.62 1.0626 1.155 1.2474 1.3398 1.4322 1.4784 1.5246
TOTAL 130
17
Total de puestos a distribuir
Puestos a ocuparMiembros Proporción
Grupo 1 40 30.77 97.54
Grupo 2 30 23.08 73.16
Grupo 3 20 15.38 49.63
Grupo 4 10 7.69 24.38
Grupo 5 9 6.92 21.94
Grupo 6 8 6.15 19.50
Grupo 7 7 5.38 17.05
Grupo 8 6 4.62 14.65
TOTAL 130 99.99 317.85
18
7. Proceso de estructuración y
conformación de la Comisión
Permanente
19
Instalación del
Congreso
27 de Julio
Comunicación a voceros de grupos sobre inicio y
desarrollo del proceso de conformación de
Comisiones y preparación de propuestas
Grupos parlamentarios se reúnen y definen nómina de miembros titulares y
suplentes de la Comisión Permanente
Coordinación en Junta de Portavoces sobre asignación proporcional de
miembros en la Comisión Permanente
Junta de Portavoces coordina integración de Comisión
Permanente según propuestas de los grupos para aprobación
del Consejo Directivo
Consejo Directivo acuerda propuesta
proporcional de integrantes de la
Comisión Permanente
Presidente del Congreso propone al Pleno la
conformación proporcional de la Comisión Permanente
Voceros comunican propuesta a Junta de
Portavoces
Pleno del Congreso elige a los integrantes
de la Comisión Permanente
Consejo Directivo acuerda
proporcionalidad coordinada en
Junta de Portavoces
Presidente del Congreso propone proporcionalidad de
Comisión Permanente al Pleno
Pleno aprueba proporcionalidad en la Comisión Permanente
8. Flujo del proceso de conformación de la Comisión Permanente
10 días hábiles
20
La Comisión Permanente se conforma observando tres restricciones principales.
(1)Primero, que el número máximo de miembros no debe ser mayor a la cuarta parte del número legal de miembros del Congreso.
(2)Segundo, la proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.
(3)Tercero, que el número de integrantes de la Comisión Permanente incluye a los miembros de la Mesa Directiva.
La tercera restricción supone que la proporcionalidad sólo alcanza al número de miembros de la Comisión Permanente que no son parte de la Mesa Directiva, porque ésta es elegida según la regla de la mayoría.
9. Reglas proporcional y mayoritaria en la conformación de la Comisión Permanente
21
(1) La Mesa Directiva no es un órgano integrado de acuerdo a la regla de la proporcionalidad, sino por la regla de la mayoría.
(2) Su composición no resulta de la proporcionalidad de fuerzas políticas representadas en el Congreso, sino que depende de la voluntad de la mayoría de congresistas, expresada en el acto de elección que se produce anualmente en el proceso preparatorio de la organización del trabajo parlamentario.
(3) Si se aplicara la regla de la proporcionalidad sobre el total de miembros que la Constitución señala, incluyendo a los miembros de la Mesa Directiva, el efecto que ello causaría sería desconocer la regla de la mayoría para la conformación de la Mesa y eliminar en los hechos el efecto de haber ganado la elección que se realiza en el Pleno.
(4) Por ello es parte de la práctica parlamentaria uniforme aplicar la regla de la proporcionalidad sólo sobre el número de miembros de la Comisión Permanente que no son parte de la Mesa Directiva, y que el total máximo que establece la Constitución (el 25 por ciento del número de miembros del Congreso) incluye a los miembros de la Mesa Directiva.
10. ¿Cómo se articula la integración de los miembros de la Mesa Directiva en la
Comisión Permanente?
22
Comisión Permanente
# Integrantes por elegir 28
Miembros Proporción
Grupo 1 40 30.77 9
Grupo 2 30 23.08 6
Grupo 3 20 15.38 4
Grupo 4 10 7.69 2
Grupo 5 9 6.92 2
Grupo 6 8 6.15 2
Grupo 7 7 5.38 2
Grupo 8 6 4.62 1
130 28El total de miembros de la Comisión Permanente es 32 (número no mayor a la cuarta parte del número legal de miembros del Pleno, que es 130 a partir del 2011).
De acuerdo a práctica parlamentaria uniforme, a los 28 miembros designados proporcionalmente se añade los 4 miembros de la Mesa Directiva, elegidos por el Pleno según la regla de la mayoría (la Mesa no es elegida con criterio de proporcionalidad). Así se alcanza el máximo de 32 miembros de la Comisión Permanente.
Composición proporcional y mayoritaria de la Comisión Permanente, según aplicación vigente del Reglamento del Congreso
23
24
11. Práctica en el uso de la proporcionalidad para la
conformación de la Comisión Permanente (2001-2010)
Período Constitucional 2001 - 20062001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006
Presidencia Carlos Ferrero Carlos Ferrero Henry Pease Antero Flores-Aráoz Marcial Ayaipoma
Grupos parlamentarios reconocidos 5 5 7 7 8
Miembros de la Comisión Permanente elegidos proporcionalmente
20 20 21 21 23
Miembros de la Mesa Directiva 4 6 6 6 6
Total de integrantes de la Comisión Permanente 24 26 27 27
29
25
Período constitucional 2006-20112006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Presidencia Mercedes Cabanillas
Luis Gonzáles Posada
Javier Velásquez Quesquén Luis Alva Castro
César Zumaeta
Grupos parlamentarios reconocidos
5 6 8 8 8
Miembros de la Comisión Permanente elegidos proporcionalmente
20 20 26 26 26
Miembros de la Mesa Directiva 4 4 4 4 4
Total de integrantes de la Comisión Permanente
24 24 30 30 30
26
27
12. Alternativas matemáticas en el
cálculo de la proporcionalidad
distintas a la práctica uniforme del Congreso.
Sus efectos
Alternativas en el cálculo de la proporcionalidad
• Caben diversas alternativas distintas a la establecida en la práctica parlamentaria peruana, respecto del cálculo de la proporcionalidad, en la conformación de la Comisión Permanente. A continuación se señala cuáles son y en las diapositivas siguientes se muestra su aplicación, así como los efectos que cada una genera en la estructuración de las relaciones entre las fuerzas políticas presentes en el Pleno (el caso es hipotético, y no guarda relación con la realidad actual):
• Alternativas:1. La descripción de la proporcionalidad efectiva que resulta en el total de 32
miembros de la Comisión Permanente con la integración de la Mesa Directiva elegida según la regla de la mayoría
2. La determinación de la proporcionalidad con exclusión de los miembros de la Mesa Directiva, los que tendrían la condición de supernumerarios respecto del límite constitucional (la Comisión Permanente contaría con 36, y no 32 miembros)
3. La exigencia prescriptiva de proporcionalidad radical, deduciendo el efecto de la membresía a la Mesa Directiva del número de miembros de los grupos a los que pertenece cada miembro de la Mesa Directiva
28
1. Distribución proporcional de puestos en la Comisión Permanente, incluyendo a los miembros de la Mesa Directiva en el cálculo proporcional del máximo constitucional
(Comisión Permanente de 32 miembros )
GRUPOS PARLAMENTARIOS
Número de congresistasProporcionalidad en el
Pleno %
Miembros por grupo, incluida la Mesa Directiva
Resultado proporcional por
inclusión de Mesa Directiva
Aumento / disminución porcentual
Grupo 1 40 30.77 10 31.25 (+) 0,48
Grupo 2 30 23.08 6 18.75 (-) 4,33
Grupo 3 20 15.38 4 12.5 (-) 2,88
Grupo 4 10 7.69 3 9.375 (+) 1685
Grupo 5 9 6.92 3 9.375 (+) 2,455
Grupo 6 8 6.15 3 9.375 (+) 3,225
Grupo 7 7 5.38 2 6.25 (+) 0,87
Grupo 8 6 4.62 1 3.125 (-) 1,495
130 32
Nota 1.- Sea el supuesto que la Mesa Directiva es elegida con alianza de los Grupos 1, 4, 5, y 6
Nota 2.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los grupos 2 (-4,33), 3 (-2,88) y 8 (-1,5). Asimismo, ganan proporcionalmente todos los grupos que integran la Mesa Directiva, esto es, los grupos 1 (+ 0,48), 4 (+1,69), 5 (+ 2,46), y 3 (+ 3,23), además de un grupo que no integra la Mesa Directiva, que es el grupo 7 (+0,87). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa Directiva ganan 7,85 puntos porcentuales, y los que no la integran pierden 8.7 puntos porcentuales netos (luego de deducir la ganancia relativa del grupo 7). La diferencia equivale a una ganancia absoluta de los grupos que integran la Mesa Directiva de 16,6 puntos porcentuales.
29
2. Proporcionalidad constitucional de 32 miembros como máximo, considerando a los miembros de la MD como constitucionalmente supernumerarios
(Comisión Permanente de 36 miembros)
GRUPOS PARLAMENTARIOS
Número de congresistas
Proporcionalidad en el Pleno %
Miembros por grupo, con
exclusión de la Mesa Directiva
Más 4 miembros de la Mesa Directiva
Proporcionalidad efectiva, respecto del
total de la Comisión
Permanente
Aumento / disminución porcentual
Grupo 1 40 30.77 10 11 30.56 (-) 0,21
Grupo 2 30 23.08 6 6 16.67 (-) 6,41
Grupo 3 20 15.38 4 4 11.11 (-) 4,25
Grupo 4 10 7.69 3 4 11.11 (+) 3,42
Grupo 5 9 6.92 3 4 11.11 (+) 4,19
Grupo 6 8 6.15 3 4 11.11 (+) 4,96
Grupo 7 7 5.38 2 2 5.56 (+) 0,18
Grupo 8 6 4.62 1 1 2.78 (-) 1,84
130 32 36
Nota 1.- Sea el supuesto que la Mesa Directiva es elegida con alianza de los Grupos 1, 4, 5, y 6
Nota 2.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los grupos 1 (-0,21), 2 (-6,41), 3 (4,25) y 8 (-1,84). Asimismo, ganan proporcionalmente todos los grupos 4 (+ 3,42), 5 (+ 4,19), 6 (4,96) y 8 (+ 1,84). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa Directiva ganan 12,36 puntos porcentuales (luego de deducir la pérdida relativa del grupo 1), y los que no la integran pierden 12,32 puntos porcentuales netos (luego de deducir la ganancia relativa del grupo 7). La diferencia equivale a una ganancia absoluta los grupos que integran la Mesa Directiva de 24,68 puntos porcentuales. 30
3. Proporcionalidad radical y prescriptiva, que incluye en la proporcionalidad y en el límite constitucional máximo de 32 miembros a los 4 integrantes de la Mesa Directiva (total 32
miembros)
Efecto comparativo respecto de la aplicación vigente del Reglamento del Congreso
GRUPOS PARLAMENTARIOS
Número de congresistas
Proporcionalidad en el Pleno %
Número establecido
según práctica vigente
Número efectivo por grupo, con
exclusión de Mesa
Directiva
Proporcionalidad efectiva que resulta del método de
proporcionalidad total
Diferencia entre ambos métodos
Grupo 1 40 30.77 10 9 28.125 (-) 2,645
Grupo 2 30 23.08 6 6 18.75 (-) 4,33
Grupo 3 20 15.38 4 4 12.5 (-) 2,88
Grupo 4 10 7.69 3 2 6.25 (-) 1,44
Grupo 5 9 6.92 3 2 6.25 (-) 0,67
Grupo 6 8 6.15 3 2 6.25 (+) 0,1
Grupo 7 7 5.38 2 2 6.25 (+) 0,87
Grupo 8 6 4.62 1 1 3.125 (+) 1,495
130 32 28
Nota.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que ganan proporcionalidad son los 3 grupos con menor cantidad de representantes ante el Pleno. Los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los grupos 1 (- 2,645), 2 (- 4,33), 3 (-2,88), 4 (- 1,44), y 5 (- 0,67). Ganan proporcionalmente los grupos 6 (+ 0,10), 7 (+ 0,87) y 8 (+ 1,495). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa Directiva pierden 4,85 puntos porcentuales, y los que no la integran pierden 6,24 puntos porcentuales. La diferencia equivale a una ganancia total para los grupos que no integran la Mesa Directiva de 1,39 puntos porcentuales. El efecto general obvio es que con esta metodología se favorece principalmente a los tres grupos parlamentarios con el menor número de representantes en el Pleno, en perjuicio manifiesto de los demás grupos minoritarios, pero con el mayor perjuicio manifiesto a los grupos que integran la mayoría en la Mesa Directiva. En síntesis, se favorece mayor presencia de las minorías, en perjuicio de las posibilidades proporcionales que le correspondería a la mayoría integradas en la Mesa.
31
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