El Caso de México
Juan Pizarro-Suárez V.L.
México D.F., 2001
Introducción y principios legales relevantes
Para comprender este tema relacionado con los conflictos que pueden surgir entre los
propietarios de terrenos superficiales y los titulares de concesiones mineras localizadas en los
Estados Unidos Mexicanos (México), es necesario primero entender que en la legislación
mexicana -empezando por la Constitución Política en su artículo 27- existe una clara
diferenciación entre los conceptos de: (i) propiedad sobre terrenos superficiales (tierras), los
cuales pueden constituir propiedad privada en el caso de que su dominio hubiere sido
transmitido a los particulares; y, (ii) el derecho a explorar, explotar y beneficiar minerales que
en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de
los componentes del terreno, lo cual, en el caso de los particulares, únicamente podrá llevarse
a cabo mediante el otorgamiento de concesiones.
Por lo anterior, es preciso entender que el dueño de un terreno es propietario no sólo de la
superficie, sino también -con ciertos límites- del espacio que se encuentre encima de dicha
superficie y, en principio, de lo que se encuentre en el subsuelo, esto último, en la medida de
que en el subsuelo no existan minerales clasificados por la Ley Minera, ya que en caso de
existir éstos pertenecerán a la Nación mexicana y esta última es la única facultada para
otorgar, actuando por medio del Poder Ejecutivo Federal y una vez que sean satisfechos los
requisitos legales, una o más concesiones para su exploración y explotación. La Ley Minera es
reglamentaria del artículo 27 Constitucional en materia minera, y sus disposiciones son de
orden público y de observancia general en toda la República Mexicana.
De lo antes señalado puede inferirse que, si bien es cierto que las calidades de dueño de una
propiedad superficial y concesionario minero pueden conjuntarse en una misma persona, lo
más frecuente en nuestro país es encontrar que tales derechos pertenezcan a personas
diferentes; de ahí que la posibilidad de que surjan conflictos entre ambos es latente y deban
siempre buscarse los mecanismos más eficientes para solucionarlos.
II. Negociación y contratación
En ese orden de ideas, quisiera empezar por citar un principio aplicable a distintos ámbitos de
la vida, que alguna vez escuché y me parece muy acertado, “la mejor forma de solucionar un
conflicto, es evitar que el mismo surja”, y esto aplica perfectamente en el caso que nos ocupa,
puesto que muchos de los problemas que se han presentado y siguen siendo frecuentes entre
los mineros y los dueños de la superficie donde se ubican las concesiones mineras se hubieran
podido evitar, en la medida en que se hubiese puesto la suficiente atención para negociaciar
con miras a alcanzar acuerdos satisfactorios concretos plasmados por escrito y siempre
teniendo claros los objetivos de ello, tales como: (a) obtener libre acceso a la superficie del
fundo minero; (b) ocupar, poseer y usar de manera pacífica la superficie requerida para la
realización de los trabajos mineros y para ubicar las instalaciones necesarias; y, (c) sentar las
bases para, eventualmente, adquirir parte o la totalidad de dicha superficie, según se requiera
para la realización de actividades mineras.
Por todo lo cual, es evidente que una buena asesoría al minero, sea empresa o persona física,
debe ser en el sentido de recomendar la vía de la negociación y contratación con el dueño de
la superficie en etapas tempranas del proyecto minero, para evitar controversias o al menos
minimizar el riesgo de que surjan, lo cual es válido y aconsejable aún en el caso de que el
minero tuviese en mente recurrir posteriormente a alguno de los mecanismos legales que la
propia Ley Minera nos ofrece y que se describen más adelante, puesto que, contar con la
conformidad del afectado al llevar a cabo un trámite de expropiación, ocupación temporal o
constitución de servidumbre sobre un predio, garantiza el éxito del trámite y la agilidad con la
que puede obtenerse la resolución favorable.
Bajo este capítulo de negociación y contratación, no podemos dejar de señalar que, en virtud
del extenso número de ejidos y comunidades agrarias que existen en México (29,971), que en
conjunto ocupan una superficie de 103’286,659 hectáreas, lo cual representa
aproximadamente el 52.4% del territorio nacional, es frecuente que al momento en que el
minero pretende ubicar al dueño o poseedor legítimo de la superficie donde se localiza la
concesión minera para negociar, se encuentre con que tales gestiones deben llevarse a cabo
con alguna de esas agrupaciones, para efectos de lo cual deben observarse ciertas
formalidades establecidas en la legislación agraria.
Si en el curso de las negociaciones con alguno de esos ejidos, comunidades agrarias o incluso
pequeños agricultores, la empresa minera enfrenta problemas, existe un mecanismo de
asistencia especial para solucionarlos, y que deriva precisamente de un Convenio de
Colaboración celebrado el 16 de marzo de 1999 entre la Procuraduría Agraria y la Cámara
Minera de México, que se plantea como un medio conciliatorio para solucionar los problemas
que surjan entre tales agrupaciones y las empresas mineras afiliadas a la Cámara; además de
tener otros objetivos como la implementación de proyectos productivos, la difusión de
información relacionada con actividades mineras en el campo mexicano y la conformación de
un programa de capacitación en asuntos agrario-mineros.
III. Mecanismos legales para accesar a la superficie que abarca una concesión
En cuanto al tema central de nuestro estudio debemos decir que, adicionalmente a lo antes
señalado, la propia Ley Minera nos ofrece ciertos mecanismos legales para accesar a la
superficie que ocupa un fundo minero y que pueden utilizarse independientemente de que se
cuente o no con el consentimiento del afectado, aún cuando, como hemos dicho, contar con el
aludido consentimiento es tan importante, que puede ser la gran diferencia entre lograr el
objetivo y consecución satisfactoria del trámite, o bien, enfrentar serios problemas prácticos,
esto último debido a lo sensible que puede volverse el asunto desde el punto de vista político y
social, sobre todo cuando hablamos de ejidos y comunidades agrarias.
Regresando al punto, la Ley Minera en su artículo 19, fracción IV, nos indica que las
concesiones mineras confieren derecho a obtener la expropiación, ocupación temporal o
constitución de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras y
trabajos de exploración, explotación y beneficio, así como para el depósito de terreros, jales,
escorias y graseros. Analicemos brevemente cada una de dichas figuras.
1. EXPROPIACIÓN.
En términos generales, la expropiación es el acto administrativo por el cual el Estado, de
manera unilateral, impone a los particulares la transferencia de sus bienes para el
cumplimiento de un fin de utilidad pública, mediante el pago de una indemnización.
Teniendo como base este principio, podemos decir que en -materia minera- la expropiación se
entiende como el acto del Poder Ejecutivo, por virtud del cual, a solicitud del titular o
causahabiente de una concesión y mediante el compromiso de pagar la respectiva
indemnización, se ordena la transmisión del terreno indispensable para llevar a cabo las
actividades mineras descritas por el citado artículo 19, fracción IV.
La indemnización por concepto de expropiación, deberá cubrirse en una sola exhibición,
dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del decreto
Presidencial respectivo. Tratándose de expropiaciones ejidales, éstas se sujetarán a la ley de la
materia.
2. OCUPACIÓN TEMPORAL.
Por ocupación temporal se entiende el acto mediante el cual la Secretaría de Economía (como
ente del Poder Ejecutivo), a solicitud del titular o causahabiente de una concesión o asignación
minera y mediante el pago de una indemnización anual a cargo del mismo, autoriza el uso y
ocupación, por tiempo determinado, del terreno que sea indispensable para la realización de
obras y trabajos mineros y para el depósito de los productos y subproductos que se generen
por tales actividades.
A diferencia de la expropiación minera en donde la propiedad del terreno pasa a manos del
concesionario, en el caso de la ocupación temporal el dueño de la superficie nunca pierde su
propiedad, sino que se ve privado por un tiempo de usarla y ocuparla a cambio de recibir una
cantidad de dinero cada año; al término de la ocupación temporal declarada por la autoridad,
la posesión jurídica y material, total y pacífica, debe regresar al dueño del terreno.
Las indemnizaciones por concepto de ocupación temporal deberán cubrirse anualmente,
dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación de la resolución
y, posteriormente, en cada aniversario de ésta, dentro del plazo señalado. El monto de las
indemnizaciones anuales se actualizará en la fecha de cada aniversario, de acuerdo con la
variación que sufra el Indice Nacional de Precios al Consumidor en los doce meses anteriores
3. SERVIDUMBRE.
En términos generales, la servidumbre es un gravamen real impuesto sobre un inmueble en
beneficio de otro perteneciente a distinto dueño. Consiste unas veces en conferir a un tercero
el derecho de ejecutar actos de uso en la finca, y otras, en privar parcialmente al propietario
del terreno del ejercicio de sus derechos.
El contenido general de beneficio, provecho o utilidad en este caso para el concesionario
minero, y limitación o restricción en el dominio para el dueño del predio sirviente, da lugar a
gran número de servidumbres que pueden crearse.
Para efectos de la Ley Minera, la servidumbre se puede solicitar sobre los predios que se
encuentren ubicados en la superficie que abarca el lote o, en su caso, sobre predios vecinos
que sea necesario cruzar para llegar al lote o a fin de hacer llegar al fundo minero servicios que
se requieran para la ejecución de los trabajos, como serían el suministro de agua, energía
eléctrica y otros servicios. Las servidumbres pueden ser superficiales o subterráneas y, en este
último supuesto, pudiera darse el caso de una servidumbre entre concesionarios mineros, en
donde, por la cercanía de sus minas puedan conectarse éstas y uno solicite al otro una
servidumbre, ya sea para el acarreo de material o bien para el paso de personal o para hacer
llegar a su mina ciertos servicios.
Lo señalado en el último párrafo del punto 2 anterior, respecto de los plazos para efectuar los
pagos de la indemnización anual y su actualización, es también aplicable en el caso de
constitución de servidumbre.
IV. Breves comentarios sobre el procedimiento
El procedimiento para obtener la expropiación, ocupación temporal o constitución de
servidumbre, sobre terrenos que sean indispensables para la ejecución de actividades mineras,
se encuentra regulado por los artículos 55 al 58 y demás relativos y aplicables del Reglamento
de la Ley Minera. Tratándose de expropiaciones que afecten bienes ejidales o comunales, una
vez que se haya agotado el procedimiento establecido en el artículo 57 del Reglamento, el
expediente deberá turnarse a la Secretaría de la Reforma Agraria, la cual le dará trámite
conforme a los artículos 93 a 97 y demás disposiciones aplicables de la Ley Agraria.
Las cantidades que deban pagarse a los afectados de alguno de estos trámites por concepto de
indemnización, se basan en el avalúo que debe practicarse a costa del interesado por la
Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN).
V. Conclusiones y recomendaciones
1. Contactar al dueño de la superficie en etapa temprana del proyecto, para negociar en
forma paciente y respetuosa.
2. Formalizar el acuerdo por escrito (contrato o convenio), cumpliendo con las formalidades
que en su caso se requieran.
3. Presentar solicitud de ocupación temporal o constitución de servidumbre, anexando el
contrato o convenio que se hubiere celebrado con el dueño de la superficie, como prueba de
su conformidad.
4. Cumplir con las obligaciones adquiridas por virtud del citado contrato o convenio y
anticipar cualquier cosa que no pueda cumplirse para renegociarla.
5. Buscar apoyos necesarios (Cámara Minera, autoridades mineras y agrarias).
6. En el caso de que se requiera adquirir el terreno, intentar negociar la compraventa del
mismo antes que recurrir a la expropiación.
7. No ofrecer pagos de regalías o participación en las utilidades del negocio minero a cambio
de que se permita el uso y ocupación del terreno, sino contraprestación en dinero o bien en
obras que beneficien al dueño o a la comunidad.