Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal
Once años después de su aplicación progresiva en el Perú Por: Enrique Hugo Muller Solón1 [email protected]
I. Introducción II. Marco Jurídico de las Relaciones entre Fiscal y Policía. III. Sobre el “Binomio Policía – Fiscal”. IV. Factores que dificultan la consolidación del “Binomio Policía –
Fiscal”. V. Nudos Críticos. VI. Control Jurídico de los actos de investigación de la Policía. VII. Actuación de la Policía como Primer Respondiente y su relación
con el Fiscal. VIII. Conclusiones IX. Recomendaciones
I. Introducción. ¿Se ha consolidado la relación
funcional entre Policía y Fiscal en la Investigación del
Delito? ¿El Fiscal conduce y controla jurídicamente la
función de investigación de la Policía? Si consideramos
que el nuevo sistema penal acusatorio es una realidad que
progresivamente se viene aplicando en el Perú desde el
año 2006 y que culminará el 20202; que de conformidad al
nuevo modelo procesal penal es el Fiscal quien conduce
desde su inicio la investigación del delito3 y que la función
de investigación de la Policía Nacional está sujeta a su conducción y control
jurídico4 . Si tenemos en cuenta que es el Fiscal junto a la Policía quien debe
decidir la estrategia de investigación adecuada al caso, así como programar y
1 Enrique Hugo Muller Solón. Coronel de la Policía Nacional del Perú ®. Abogado penalista y
Docente en Derecho Procesal Penal. Ha sido Coordinador Policial ante la Comisión de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal en el Distrito Judicial de la Libertad. Ha ejercido como Fiscal Provincial Penal (P) en San Martín y como Fiscal Superior Penal (P) en Huánuco; Juez Penal Militar Policial (T) y Fiscal Superior Penal Militar Policial (P) en Lima. Defensor del Policía años 2005-2006. Docente acreditado por el MINJUS ante la Comisión Especial de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, como Capacitador en temas de adecuación al nuevo sistema penal acusatorio en particular sobre investigación del delito a cargo del Binomio Policía – Fiscal. Expositor y conferencista nacional e internacional. Autor del Libro “La Policía en el Nuevo Sistema Penal Acusatorio – Teoría y Práctica. Correo electrónico: [email protected] 2 DS.015-2017-JUSArtículo 1.- Modificase el Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del
Código Procesal Penal, de acuerdo a lo propuesto por la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, quedando de la siguiente manera: - Año 2017: El Callao, - Año 2018: Lima Norte, - Año 2019: Lima Este, - Año 2020: Lima Sur y Lima Centro. 3 Art. 60, inc.2° CPP. El Ministerio Público. Funciones.
4 Art. IV Título Preliminar del CPP. Titular de la Acción Penal.
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coordinar sobre el empleo de pautas, técnicas y medios indispensables para la
eficacia de la misma, garantizando el derecho de defensa del imputado, sus
demás derechos fundamentales y la regularidad de las diligencias
correspondientes5. Si el trabajo asignado al Fiscal como responsable de la
Investigación del Delito adquiere mayor relevancia social en términos de
eficiencia y eficacia, con el aporte especializado y coordinado de la Policía
Nacional; entonces estamos hablando de la existencia de una relación funcional
a la cual se le viene denominando "Binomio Policía - Fiscal" para la investigación
del delito, el cual se complementa indiscutiblemente con la presencia de los
Peritos.
El presente Ensayo, significa un modesto aporte de su autor a la gran reforma
penal iniciada en el Perú el año 2006, bajo el concepto inicial de que la columna
vertebral del nuevo sistema penal la constituyen sin duda alguna Policías,
Fiscales y Peritos, pero fundamentalmente en el primer momento son los
policías; su rol ha cambiado radicalmente y ahora tienen un protagonismo
esencial de mucha importancia para los fines del proceso penal; ellos son los
primeros respondientes en llegar al lugar donde se cometió un delito, son los
encargados de proteger y procesar la escena del crimen, capturan al autor del
delito en casos de flagrancia, identifican a los testigos, protegen a la víctima,
realizan los actos de investigación de urgencia e imprescindibles, informan al
Fiscal de su intervención y aun después de comunicada la noticia del delito,
pueden continuar las investigaciones que iniciaron y después de la intervención
del Fiscal siguen realizando labor investigativa que les son delegadas con arreglo
a sus atribuciones señaladas en el Art. 68° del NCPP.
El autor considera, que dentro de la Reforma Penal y para poder consolidar
adecuadamente sus fines, uno de los aspectos más importante es contar con
policías calificados para que apoyen al Fiscal a sustentar una Acusación y que
las decisiones judiciales tengan respaldo en sus intervenciones,
independientemente de cuál sea el sentido de su deliberación y decisión. Se
requiere de una policía debidamente capacitada, respetuosa de las garantías y
derechos fundamentales de las personas, que tenga seguridad en sus
intervenciones y precisión de documentarlas adecuadamente en Actas Policiales
que puedan ser presentadas en el Juicio Oral y no sean descalificadas u objeto
de observaciones.
Necesitamos de una Policía Nacional moderna, actualizada, dinámica, equipada
y convenientemente capacitada que se adecúe totalmente a los nuevos retos y
5 Art. 65° CPP. La Investigación del Delito
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desafíos que le demanda la Reforma Penal, que no sea utilizada con fines de
protagonismo mediático en desmedro de su eficiencia y eficacia, que no sea
objeto de un marco legal inconstitucional que pretenda sobreponerla
indebidamente respecto al mandato legal de reconocimiento del Fiscal como
director y conductor de la investigación del delito desde su inicio, marco legal que
como comentaremos luego, afecta la consolidación de la relación funcional entre
policías y fiscales.
La contribución profesional, técnico y científico que la Policía Nacional brinda al
Ministerio Público en materia de investigación del delito en esta relación funcional
es muy importante para el esclarecimiento de los hechos y para la construcción
de la verdad procesal; principalmente como lo hemos dicho, aportando los
medios probatorios obtenidos en su intervención como primer respondiente
frente a la noticia criminal; y, posteriormente bajo la conducción jurídica del
Fiscal, de tal manera que le permita al director de la investigación, comprobar si
el razonamiento hipotético (Teoría del Caso)6 sobre el cual se ha iniciado la
investigación es o no el correcto o el adecuado.
Por su parte, el aporte del Fiscal al “Binomio Policía – Fiscal” en la práctica, solo
será posible en tanto y en cuanto asuma su responsabilidad de decidir la
estrategia de investigación adecuada al caso, tomando en cuenta las
recomendaciones que al respecto le sean planteadas por la Policía; para luego
dirigir, conducir y controlar jurídicamente sus actos de investigación, sabiendo
que con tal finalidad desempeñarán sus labores de manera competitiva y
correcta, es decir, realizando una tarea eficiente, eficaz, coordinada y sin
vulneración del contenido esencial de los derechos fundamentales de las
personas.
Para el Fiscal, asumir la dirección, además de diseñar la estrategia de
investigación, conducir y controlar jurídicamente los actos de investigación que
realiza la Policía Nacional mediante trabajo en equipo, significa que cuando la
Policía Nacional en cumplimiento de sus funciones y por propia iniciativa, toma
conocimiento de la comisión de un delito, le informa de su intervención y realiza
las diligencias urgentes e imprescindibles para impedir sus consecuencia,
individualizar a sus autores y partícipes, reunir y asegurar los elementos de
prueba que puedan servir para la aplicación de la ley penal, conforme se lo
6 Teoría del Caso: Conjunto de hechos que el fiscal y el defensor han reconstruido en la actividad
probatoria y han subsumido dentro de la norma penal aplicable, de un modo que pueda ser probado Planteamiento que hacen la acusación y la defensa sobre los hechos penalmente relevantes, los elementos de conocimiento que los sustentan y su fundamento jurídico. http://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/127_teoria_caso_general.pdf
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autoriza la Ley7, es el momento en que comienza su dirección, coordinación y
control jurídico de sus actos de investigación, que no es otra cosa que su
asesoría para ilustrarlos adecuadamente sobre la legalidad, observación de
formalidades y del contenido fundamental de los derechos fundamentales de las
personas, elaboración de Actas, conducencia, pertinencia, suficiencia y utilidad o
fuerza demostrativa que ha de tener la evidencia física por recolectar o medio
probatorio por actuar, para que en la eventualidad de presentarse en audiencia
sea admisible y pueda resistir con posibilidades de éxito el contradictorio. Juntos,
han de diseñar el Plan Metodológico de Investigación. Lo mismo debe suceder
cuando la Policía realiza funciones de investigación por delegación del Ministerio
Público vía Diligencias Preliminares.8
Del mismo modo, corresponde a la Policía mantener informado al Fiscal del caso
sobre los avances y resultados de las disposiciones que le imparta para el
esclarecimiento de los hechos. En todos los casos deberá ponerse en contacto
con el Fiscal para trazar estrategias de investigación y orientación del Plan
Metodológico de Investigación, sea de manera verbal o escrito en que se halla
elaborado y las veces que considere necesario. El Plan o Programa
Metodológico de Investigación estará dirigido a precisar los objetivos de la
hipótesis delictiva que se tiene en el momento de la intervención y las actividades
por realizar; de tal manera que cuando el Fiscal reciba el Informe Policial pueda
evaluar la información, de tal manera que si de su contenido aparecen indicios
reveladores de la existencia de un delito, que la acción penal no ha prescrito, que
se ha individualizado al imputado y que, si fuera el caso, se han satisfecho los
requisitos de procedibilidad, pueda disponer la Formalización y Continuación de
la Investigación Preparatoria9; caso contrario reformular la hipótesis inicial y
realizar Diligencias Preliminares y bajo su dirección, requerir nuevamente la
intervención de la Policía o realizarlas por sí mismo, delimitando y asignando
tareas, estableciendo los procedimientos de control para la realización de las
diligencias, entre otros aspectos que a futuro serán necesarios para preparar y
elaborar la hipótesis delictiva final o Teoría del Caso, necesaria ante una
eventual acusación. Ese es el trabajo deseado del “Binomio Policía – Fiscal”.
A once años de la aplicación progresiva del Nuevo Código Procesal Penal en el
Perú, a escaso tiempo de su implementación total en Lima (2020) y de acuerdo a
las experiencias vividas y recogidas en gran parte por el autor del presente
7 Art. 67° del CPP. Función de Investigación de la Policía.
88 Art.330.1 Diligencias Preliminares. “El Fiscal puede bajo su dirección, requerir la intervención de
la Policía o realizar por sí mismo, diligencias preliminares de investigación para determinar si debe formalizar la Investigación Preparatoria. 9 Art. 336 del CPP. Formalización y Continuación de la Investigación Preparatoria.
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Ensayo en su experiencia profesional y particularmente sus viajes de
capacitación realizado en los últimos años a diferentes regiones del país10, puede
colegir que el “Binomio Policía Fiscal” para la investigación del delito, no se ha
consolidado en el Perú. Es evidente la falta de confianza y articulación entre el
Fiscal y Policía que les impide y limita en el establecimiento de una estrategia
conjunta para investigar las denuncias, - que eventualmente si se da en casos
aislados - es evidente también considerar que probablemente por la elevada
carga procesal del Ministerio Público y diversidad de Diligencias y Audiencias en
la que debe participar, no le facilita al Fiscal brindar la misma atención a todos
los casos en los que interviene la Policía. Es evidente que la ausencia de
Capacitación adecuada en el ámbito policial no viene permitiendo hasta la fecha
a sus integrantes, el cambio de mentalidad requerido para enfrentar los nuevos
retos que le plantea el nuevo sistema penal acusatorio de diferentes manera, ni
brindar el apoyo necesario al Fiscal; el Plan o Programa Metodológico de
Investigación es dejado de lado, solo existe en la mayoría de casos, coordinación
formal entre el Fiscal y el Policía a cargo de la investigación.
II. Marco Jurídico de las Relaciones entre Fiscal y Policía. El marco
jurídico dentro del cual se desarrollan las relaciones entre el Fiscal y la Policía,
es básicamente la Constitución Política del Perú y el Código Procesal Penal11;
este último no fue bien recibido desde un inicio por la Policía Nacional,
alegándose entre otros no haber participado de su elaboración12, por lo que fue
reformándose progresivamente para ser mejor aceptado y comprendido tanto por
Fiscales como por Policías, pero como veremos más adelante, no sucedió lo
mismo con la Policía Nacional quien como Institución hasta la actualidad
demuestra discrepancia con el cambio, no solo incumpliendo lineamientos que le
han sido asignados como operador del sistema penal en el NCPP, sino
manifestándolo abiertamente en su legislación vigente (Ley de la PNP y su
Reglamento) al pretenderse soslayar la presencia del Fiscal como director y
conductor de la Investigación del delito; la falta de capacitación adecuada,
adaptación forzada y permanentes procedimientos que vician o contaminan sus
intervenciones en perjuicio de los fines del proceso penal complementan este
panorama.
10
Docente acreditado por el MINJUS como capacitador del NCPP. https://apropolperu.files.wordpress.com/2016/07/relacic3b3n_docentes_minjus.pdf 11
Código Procesal Penal – Decreto Legislativo N° 957 publicado el 29 de Julio del 2004. 12
El año 2003, el Ejecutivo crea la Comisión Especial de Alto Nivel, mediante Decreto Supremo Nº 005-2003-JUS, que permitió un trabajo multisectorial en el diseño y propuesta del proyecto del Nuevo Código Procesal Penal, el cual fue promulgado por Decreto Legislativo Nº 957, el veintidós de julio de 2004.
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Debemos señalar respecto al acápite anterior, que de conformidad al Art. 169° de
la Constitución Política del Perú, la Policía Nacional no es deliberante; y. de
acuerdo al Art. 168° las leyes y los reglamentos respectivos, son los que
determinan su organización, las funciones, las especialidades, la preparación y
su empleo; resulta hasta cierto punto contraproducente, que sea el mismo Poder
Ejecutivo, quien de manera contraria a los avances de la gran reforma procesal
penal, emita normas legales vinculadas a la organización y funciones de la
Policía Nacional, contrarias a la misma Constitución Política del Estado,
desconociendo la función constitucional del Ministerio Público. Hago esta
aclaración porque si las circunstancias fueran diferentes, por su misma condición
de no deliberantes, los policías peruanos cumplirían exactamente lo que la ley y
sus reglamentos asi lo dispusieran.
Es así que en el marco jurídico definido para la relación Policía – Fiscal lo
encontramos en primer lugar en la Constitución Política de 1993, en cuyo Art.
159° se señala como una de las atribuciones del Ministerio Público, la de
“Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la
Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio
Público en el ámbito de su función”. Por su parte el Art. IV. Título Preliminar
del Código Procesal Penal (CPP), el establece que el Fiscal “Asume la
conducción de la investigación desde su inicio”, igualmente señala que
“conduce y controla jurídicamente los actos de investigación que realiza la
Policía Nacional”.
Este precepto y por la falta de adecuación y capacitación a la Policía desde un
inicio trató de ser utilizado por quienes no están de acuerdo con las
modificaciones, para marcar los límites de intervención del Fiscal en su relación
con la Policía en el ámbito de la investigación del delito, pero además no fue bien
entendido – hasta la fecha sin ser adecuadamente comprendido – dando lugar a
algunos incidentes, incluso excesos y malos entendidos entre Policías y Fiscales,
por lo que resultaba necesario señalar expresamente que la subordinación de la
Policía al Ministerio Público, era únicamente funcional, dejando subsistente su
dependencia orgánica al estamento policial al cual pertenece. Con esta finalidad,
se incorporó en el Art. IV del Título Preliminar un inciso más mediante el cual se
señala que: “El Ministerio Público en el ejercicio de sus funciones debe
tener en cuenta la organización administrativa y funcional de la Policía
Nacional de conformidad con sus leyes y reglamentos”13.
13
Inciso incorporado por la Ley N° 30076, del 19 de agosto de 2013, que modifica el Código Procesal Penal.
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Por otro lado el Art. 60 del CPP señala en su inciso 2, que la Policía está
obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su
función; al respecto debemos acotar que la Constitución Política de 1993 ya
establecía que el director de la investigación es el Ministerio Público y que
realizaría tal labor con el auxilio de la Policía Nacional, cuyos miembros están
obligados a acatar las disposiciones del fiscal14; sin embargo en la práctica, este
mandato constitucional no se hizo realidad, sino hasta la puesta en vigencia del
Nuevo Código Procesal Penal (2004), en tanto con anterioridad, la investigación
del delito recaía totalmente en la Policía Nacional, quienes luego de recibir una
denuncia, iniciaban de manera autónoma la investigación con o sin presencia del
Fiscal, culminando su participación con la elaboración de un Atestado Policial
dirigido al Fiscal de Turno en donde hacían conocimiento de los hechos
tipificando el delito o delitos, investigaciones desarrolladas, medios probatorios
obtenidos, responsabilidades establecidas en cada uno de los investigados, y
situación jurídica de detenido o citado de cada uno de ellos, de acuerdo a su
criterio. También fue una práctica usual, que los despachos fiscales
encomendaran la investigación a la Policía, a fin de que realizaran las
investigaciones respecto a las denuncias que tomaban conocimiento
directamente. En otros casos solicitaban ampliaciones de investigaciones.
Lo cierto es, que el nuevo Código Procesal Penal y la decisión de iniciar y apoyar
la reforma penal de parte de las autoridades correspondientes, generó
definitivamente un cambio real en la investigación del delito, para lo cual la
Policía Nacional no estaba preparada, el marco jurídico de las Relaciones entre
Fiscal y Policía, no consideraron los desafíos culturales que la Policía Nacional
tenía que superar para superar y enfrentar con éxito los objetivos de la reforma
procesal penal y por consiguiente obtener el necesario cambio de mentalidad.
Los integrantes de la Policía Nacional consideraron como un agravio no
solamente el hecho de realizar sus labores de investigación del delito de manera
diferente, sino que además tener que acatar las disposiciones del Fiscal, por
cuanto siendo una Institución militarizada, jerarquizada y subordinada al mando
policial, les resultaba totalmente extraño que un civil (Fiscal) les diera
disposiciones, la cuales consideraban como órdenes, generando resistencia al
tener que cumplirlas. Aún subsisten rezagos de este malestar no superado
totalmente.
14
Constitución Política del Perú. Art. 159.4:”Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito la Policía Nacional está obligada cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función”
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Además, la Policía Nacional se sentía relegada de la investigación del delito por
parte del Fiscal. El Art. 65° del CPP fue entonces modificado para darle mayor
cobertura a la intervención policial actuando en equipo con el Fiscal, modificando
su primer inciso para señalar que “Con la finalidad de garantizar la mayor
eficacia en la lucha contra el delito, el Ministerio Público y la Policía
Nacional deben cooperar y actuar de forma conjunta y coordinada,
debiendo diseñar protocolos de actuación”. En el inciso 4° referente a la
decisión de la estrategia de la investigación a seguir en la investigación, se
agregó: “La Policía Nacional brinda sus recomendaciones a tal efecto”.
Buena intención que en la práctica no logró generar ningún resultado, pues la
cooperación y la coordinación solo se dan en casos aislados y no como práctica
institucional continua mucho menos permanente.
Además se incorporó un 5° inciso en el Art. 65° del NCPP indicando que “El
Ministerio Público y la Policía Nacional del Perú, en la investigación del
delito, observan en todo momento el principio de legalidad, pudiendo
establecer programas de capacitación conjunta que permitan elevan la
calidad de sus servicios”.15. Capacitación conjunta que muy poco se viene
desarrollando a nivel nacional, la cual no debe confundirse ni compararse con
una exposición o una charla de carácter informativo, que no resuelve el problema
de la ausencia de capacitación.
Otro de los elementos generadores de confusión y desagrado entre los
integrantes de la Policía Nacional, fue la desaparición del Atestado Policial, asi
como la prohibición de poder calificar jurídicamente los hechos y de imputar
responsabilidades en su documento de reemplazo: El Informe Policial. Como
forma de compensar estas restricciones se incorporó en el Art. 332.2 del NCPP
respecto al contenido del Informe Policial, la posibilidad de incorporar “las
recomendaciones sobre actos de investigación”16
Por otro lado debemos señalar que el marco jurídico de las relaciones Policía
Fiscal al iniciarse la aplicación progresiva del NCPP el año 2006 por parte de la
Policía Nacional, se regían por la Ley N° 27238 – Ley de la Policía Nacional,
publicada el 22 de Diciembre de 1999, en cuyo artículo 7° establecía que era
función de la Policía Nacional la de “(…) investigar y denunciar los delitos y
faltas previstos en el Código Penal y leyes especiales, perseguibles de
oficio”. Bajo este marco legal no modificado, se intentó que en los Distritos
Judiciales donde se venía implementando la nueva norma procesal penal los
15
Incisos modificados por el Art. 3 de la Ley N° 30076, publicado el 19 de agosto 2013. 16
Incisos modificados por el Art. 3 de la Ley N° 30076, publicado el 19 de agosto 2013.
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Policías se adecuaran a una normatividad diferente al mandato constitucional
establecido en el Art. 168°17 por lo que salieron en defensa de la Ley N° 27238
que señalaba como una de sus funciones la de investigación del delito, hasta ese
momento ejercida de modo de titularidad y sin intervención del Fiscal, por la
Policía Nacional, luego vendían los conflictos y roces ya conocidos. Esta norma
fue derogada por el Decreto Legislativo N° 1148 publicada el 10 de Diciembre
2012 por la nueva Ley de la Policía Nacional del Perú, en momentos que ya se
había avanzado significativamente en seis años, con la aplicación progresiva del
NCPP, no obstante observamos que entre sus funciones establecidas en el Art.
10° y sin tener en cuenta la vigencia del NCPP se señalaba nuevamente como
función de la Policía, la de “ (…) investigar y denunciar los delitos y faltas
previsto en el Código Penal y leyes especiales”, sin ningún tipo de alusión a
la intervención del Fiscal como titular de la investigación del delito o al trabajo
coordinado que deberían tener en el cumplimiento de su función relacionada a la
investigación del delito, por lo cual y ante la falta de capacitación, la Policía
Nacional seguía entendiendo que continuaba siendo titular de la investigación del
delito y que el Fiscal debería limitarse a la conducción jurídica de sus actos de
investigación.
El 18 de Diciembre del 2016, diez años después del avance progresivo de la
aplicación del NCPP a nivel nacional, se publica la nueva Ley de la Policía
Nacional del Perú – Decreto Legislativo N° 1267, señalándose una vez más entre
sus funciones: “7) (…) investigar y denunciar la comisión de los delitos y
faltas previstos en el Código Penal y leyes especiales” , tal como lo había
hecho en sus dos Leyes anteriores, llamando la atención que además consigna
una nueva función en su art. 10) “Realizar las funciones de investigación
policial, por iniciativa propia o bajo la conducción jurídica del Fiscal, en
concordancia con el Código Procesal Penal y las leyes de la materia”; este
inciso da a entender que cuando la Policía Nacional realiza funciones de
investigación por iniciativa propia no requiere del control jurídico del Fiscal, lo
cual es inexacto, nada le impide al Fiscal luego de ser informado por la Policía de
su intervención por iniciativa propia conforme lo establece el Art. 67° del NCPP,
asumir desde ese momento el control jurídico de los actos de investigación que
realice. Observamos además que en la reciente Ley de la Policía Nacional del
Perú, de manera reiterativa se repite la frase “investigar y denunciar” como
una atribución propia de las funciones operativas de la Policía Nacional, sin
considerar que la labor de investigar es una función compartida con el Ministerio
17
Constitución Política del Perú. Art. 168°: Las leyes y los reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
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Público y no se entiende el contenido de la frase “denunciar”, en razón que la
Policía Nacional no denuncia, la Policía por el contrario recibe denuncias y las
pone en conocimiento del Ministerio Público.
Finalmente, el 15 de Octubre del 2017, once años después de la aplicación
progresiva del NCPP a nivel nacional, se ha publicado en el Diario Oficial El
Peruano el Decreto Supremo N° 026-2017-IN mediante el cual se reglamenta el
Decreto Legislativo N° 1267 – Ley de la Policía Nacional del Perú. Observamos
en este dispositivo normativo, que se reitera nuevamente que es función de la
Policía Nacional “12) Realizar las funciones de investigación policial, de
oficio o bajo la conducción jurídica del Fiscal, en concordancia con el
Código Procesal Penal y leyes de la materia” es decir que se reafirma que
cuando la Policía Nacional interviene de oficio no requiere de la conducción
jurídica del Fiscal, por lo que reitero que el control jurídico del trabajo policial es
potestad del Fiscal en cualquier circunstancia de la intervención policial desde
el mismo momento en que es informado por la Policía del caso que motiva su
intervención sea esta por iniciativa propia, por delito flagrante, constatación
directa, recepción de denuncia, etc. y lo hace para darle legalidad al trabajo
policial. Sin control jurídico del Fiscal en el actual sistema acusatorio, lo actuado
por la Policía puede ser fácilmente cuestionado y dejado de lado para los fines
del proceso penal. Este marco jurídico policial, puede además conllevar a nuevos
conflictos con los Fiscales.
También observamos, que en la mayoría de funciones asignadas a las Divisiones
Operativas de la Policía Nacional, se repite la frase que autoriza a la Policía a
“identificar, ubicar y capturar a las personas que cometen delito”. Estos son
procedimientos que actualmente se encuentran prohibidos por Ley, la Policía
Nacional requiere de mandato judicial para detener a una persona aunque esta
sea integrante de una organización criminal; salvo el caso de delito flagrante. Asi
mismo en varios artículos del referido Reglamento se repite la frase “Coordinar
con los representantes del Poder Judicial y Ministerio Publico, sobre
aspectos referidos a la función de prevención e investigación”, lo cual es
contrario a la legislación vigente. El nuevo sistema penal acusatorio que se rige
actualmente por el Código Procesal Penal, ha separado y diferenciado
totalmente las funciones de Jueces y Fiscales, siendo el Fiscal el único que
interviene en la Investigación del Delito, los Jueces de Investigación Preparatoria
son jueces de garantías y los Jueces Penales los encargados del Juzgamiento.
Por su parte el Artículo 131 del Decreto Supremo N° 026-2017-IN, al referirse a
las funciones de la División de Investigación contra el Crimen Organizado, le
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señala competencia a la Policía Nacional para: “ 2) Identificar, ubicar y
capturar a los integrantes de organizaciones criminales, dedicadas a
cometer delitos comprendidos en la normatividad legal vigente contra el
crimen organizado; 3) Ejecutar operaciones policiales de ubicación y
detención de los integrantes de organizaciones criminales a nivel
nacional”. Recordemos que estas prácticas policiales son muy antiguas y se
dieron dentro de un régimen en donde el reconocimiento de las garantías y
derechos fundamentales de los imputados eran casi totalmente ignoradas. Hoy
en día bajo el marco legal de la Constitución Política del Estado y del NCPP, los
procedimientos de “identificar, ubicar y detener” solo podrían darse en
circunstancias de un delito flagrante, pero el Reglamento de la Ley de la Policía
Nacional del Perú, no lo específica de esa manera, dejando en el vacío los
demás casos a sabiendas que no es posible que la Policía de por sí pueda
realizar esas funciones sin mandato judicial.
Pero eso no es todo, resulta significativamente adverso al propósito de
consolidar un marco jurídico adecuado a mejorar las relaciones Policía – Fiscal
en la investigación del delito, el Art. 122 del reciente Decreto Supremo N° 026-
2017-IN, el cual otorga funciones a la Dirección de Investigación Criminal de la
Policía Nacional del Perú18, totalmente contrarias a las atribuciones que al
respecto le corresponden al Fiscal, conforme se detalle en el Art. 65° del NCPP.
El Art. 122 del aludido DS. N° 026-2017-IN; señala que es la Policía la que:
“planea, comanda, organiza, articula, coordina, controla y supervisa
las estrategias, operaciones y las acciones operativas de la
investigación material del delito a nivel nacional, en la lucha contra la
delincuencia común y el crimen organizado”,
Efectivamente la Policía ejecuta la investigación material del delito, pero no lo
hace a su libre albedrío ni a su criterio, pretendiendo considerar que al Fiscal
solo le corresponde la conducción jurídica de la investigación, el Fiscal es el
director de la investigación en todas sus etapas o circunstancias. En el Art. 65°.4
del NCPP, se establece que:
18
Decreto Supremo N° 026-2017-IN. Art. 122: La Dirección de Investigación Criminal de la Policía
Nacional del Perú Nacional del Perú tiene las funciones siguientes: 1) Planear, comandar, organizar, articular, coordinar, controlar y supervisar las estrategias, operaciones y las acciones operativas de la investigación material del delito a nivel nacional, en la lucha contra la delincuencia común y el crimen organizado, bajo la conducción jurídica del fiscal, en el ámbito de su competencia, en concordancia con las leyes de la materia.
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
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“El fiscal decide la estrategia de investigación adecuada al caso y que
la Policía le brinda sus recomendaciones para tal efecto”
También se establece en el Art. 65° del NCPP, que es el Fiscal quien programa y
coordina con quienes corresponda sobre el empleo de pautas, técnicas y medios
indispensables para la eficacia de la misma; es decir para la Policía Nacional no
existe el trabajo en equipo, menos intenta consolidar el “Binomio Policía – Fiscal”,
solo reconoce en el Fiscal el control jurídico que debe tener sobre los actos de
investigación que realiza, nuevamente se vuelve a desconocer el Art. 159°.4 de la
Constitución Política del Estado que ha determinado que corresponde al Ministerio
Público: “Conducir desde su inicio la investigación del delio. Con tal
propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del
Ministerio Público en el ámbito de su función”; igualmente se desconoce el
Art. IV del Título Preliminar del NCPP, que en su inciso 1, señala que el Fiscal:
“Asume la conducción de la investigación desde su inicio, decidida y
proactivamente en defensa de la sociedad”
Bajo este marco jurídico vigente, no es posible alcanzar objetivos concretos por
parte de la Policía Nacional del Perú, particularmente para mejorar su
predisposición de conseguir una necesaria coordinación funcional entre las
actuaciones del Fiscal y la Policía a fin de que la investigación de los delitos tenga
un fin común e incida en la realización de diligencias eficaces a los objetivos de
dichas investigaciones y no solo el protagonismo mediático y muchas veces
sensacionalista de pretender resaltar y legitimar el trabajo policial para intentar
demostrar que las políticas de estado en materia de seguridad ciudadana son
exitosas; todo lo cual va en desmedro de los fines del proceso penal.
Vemos entonces que en la práctica y en la normatividad policial reciente, se insiste
en lograr que la Policía siga actuando en sus labores de investigación del delito
con bastante independencia de los Fiscales; lamentablemente y es lo que
observamos en muchos casos y probablemente debido a la recargada carga
procesal existente en las Fiscalías (denuncias, diligencias, audiencias, etc.), a los
Fiscales les resulta materialmente imposible encontrarse presentes en todas las
diligencias actuadas por la Policía ni en todos los casos pueden desarrollar
coordinadamente su labor de conducción jurídica de sus actos de investigación; la
situación real no representa un avance en la relación Policía – Fiscal ni en el
reforzamiento de las atribuciones de dirección y conducción de la investigación del
delito que le corresponden asumir al Fiscal, se observa cada vez con más
frecuencia, que su intervención frente a los casos en que la Policía interviene
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
13
como primer respondiente, es de “orientación” más que de “dirección o
conducción”, salvo casos de mayor trascendencia o de previa coordinación.
Esta es una situación que debe superarse a la mayor brevedad, en ningún caso el
Ministerio Público puede abandonar su función de controlar jurídicamente los
actos de investigación que realiza la Policía, especialmente en los hechos más
graves o complejos, pero tampoco debe abandonar su función de decidir la
estrategia de investigación conjuntamente con la Policía y conducir (no ejecutar) la
investigación material del delito desde su inicio.
III. Sobre el “Binomio Policía – Fiscal”. Refiriéndose al Binomio Policía – Fiscal,
el Jurista Mario Pablo Rodríguez Hurtado197, nos dice que “La armoniosa
actividad pesquisidora de fiscales y policías, dependerá en gran medida de
que los representantes del Ministerio Público sepan dirigir a todas las
fuerzas útiles para el esclarecimiento de los hechos y las responsabilidades
penales (…), la policía, por su parte, contribuye con el proceso común
cuando por propia iniciativa o noticia criminal toma conocimiento de los
delitos y efectúa las actuaciones más urgentes e imprescindibles para
elucidarlos, retransmite la información y da cuenta inmediata al Fiscal, para
que éste asuma la conducción de la pesquisa”.
El Abogado y Magistrado del Ministerio Público Jorge Rosas Yataco20 por su parte,
se refiere al Binomio Policía – Fiscal diciendo, “El CPP de 2004 entrega al Fiscal
la conducción de la denominada «investigación preparatoria» desde que se
tiene conocimiento de la noticia criminal. En esta etapa, diseña su estrategia
de investigación con el apoyo de la policía. Esta pone a su disposición sus
conocimientos técnicos y tecnológicos, sobre todo de la criminalística. De
esta manera, Fiscal y Policía constituyen un Binomio. En esta etapa, el Fiscal
empieza a diseñar la llamada «teoría del caso».”
Por su parte, el Maestro Florencio Mixàn Mass21 al analizar las funciones del
Binomio Policía – Fiscal, señalaba la conveniencia de que el Fiscal como Director
19
Rodríguez Hurtado, Mario Pablo. El Proceso Común, Vía Emblemática del Código Procesal Penal del 2004 (CPP) y su Primera Etapa: la Investigación Preparatoria. Publicado en Foro Jurídico. file:///C:/Users/user/Downloads/13817-55018-1-PB.pdf 20
Jorge Rosas Yataco. El Rol del Ministerio Público en el Código Procesal Penal del 2004.
http://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/anuario/an_2011_03.pdf 21
Mixàn Mass Florencio. Fiscal y policía: Un binomio de la reforma procesal penal. Roles del
Fiscal y de la Policía en el Sistema Procesal Penal Acusatorio. https://agendamagna.wordpress.com/2008/11/27/fiscal-y-policia-un-binomio-de-la-reforma-procesal-penal/
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
14
de la Investigación escuche al policía, sus sugerencias, sus experiencias, cuando
sea necesario deliberar con él para decidir el diseño de la estrategia a aplicar en
cada caso; pues, él, además de alguna probable experiencia acumulada en
indagación de delitos, en el cumplimiento de su labor preventiva, tiene la
percepción de la realidad antropológica, social, económica, etc., de la comunidad
en la que ha sido perpetrado el delito o de la que proviene el probable autor o
partícipe del hecho punible o la víctima: “El Fiscal y el Policía deben trabajar
como un Equipo, como Binomio, sólidamente unidos por los fines de la
Investigación pero preservando la identidad de sus Roles”. Agregaba que en
el supuesto de que el Fiscal delegare en la Policía la permisión de recibir la
declaración del imputado, le debe indicar las pautas que prevé la Ley para
garantizar la validez del Acto; le indicará que no se desespere por lograr que el
imputado acepte la imputación, que no le presione, porque toda aceptación
obtenida coactivamente o bajo violencia física carece de validez desde el punto de
vista jurídico; que el imputado tiene derecho a la libertad de declaración y a ser
asesorado por un defensor, etc. Siendo que Policías y Fiscales, coadyuvan de
esta forma a los fines del proceso penal, es que se habla del Binomio Policía –
Fiscal.
Todos sabemos que para los ciudadanos en general, sus indicadores de medición
de la eficacia policial a partir de la denuncia de un hecho delictivo donde se
identificó al supuesto autor del hecho punible y en donde se cuentan con las
evidencias que lo vinculan, recién se materializarán cuando se ha detenido
físicamente al supuesto autor o se han recuperado de ser el caso, los bienes
robados o hurtados; si esto no es así, entonces la percepción ciudadana es que la
policía no está haciendo bien su trabajo. Esta percepción, sin duda tiene
incidencia en la cotidiana labor de la Policía y ha contribuido a fortalecer además,
una exigencia ciudadana del todo inconveniente en estos tiempos y es el de exigir
a la Policía que se detenga al sospechoso para investigar, porque, en alguna
medida, esta acción satisface sus demandas de "seguridad ciudadana"; si la
Policía no detiene al sospechoso, es apreciada como una policía corrupta. Bajo los
parámetros de gestión del nuevo modelo procesal penal, los indicadores de
eficacia no se miden por la detención de una persona involucrada en comisión de
un delito, sino por el trabajo del Ministerio Público para obtener los elementos
probatorios de la comisión del delito y de la participación de los presuntos autores,
con apoyo de la Policía, para sustentar una acusación y llevar exitosamente el
caso a juicio dentro de los plazos establecidos; y, de ser el caso solicitar una
Prisión Preventiva, la que para declararse fundada requiere que la Policía en la
mayoría de casos, sea la que obtenga y alcance al Fiscal los medios probatorios
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
15
que acrediten los presupuestos materiales necesarios para estimar
razonablemente la comisión de un delito que vincule al imputado como autor o
participe del mismo, ese también es un trabajo que corresponde al “Binomio
Policía – Fiscal”.
En este sentido, la investigación criminal del delito tiene sin duda una gran
importancia que ha venido constituyendo todo un reto para el Ministerio Público
que es quien conduce desde su inicio la investigación del delito22; y, por lo tanto su
estrategia tiene que estar referida al ineludible apoyo y la necesaria coordinación,
directa y permanente con la Policía Nacional, en todo lo relativo a la investigación
de delitos y el ejercicio de la acción penal. Sin duda que los principios que rigen
esta relación, deben ser el respeto mutuo y la constante disposición de eficaz
cumplimiento del servicio público que les ha sido encomendado a ambas
instituciones.
Debe resaltarse entonces, la importancia que adquiere la estrecha coordinación de
la investigación entre el Ministerio Público y la Policía Nacional (“Binomio Policía –
Fiscal”), en tanto, que el éxito de una acusación va a depender en gran parte, del
sustento probatorio, es decir del resultado de una labor policial realizada de
manera eficiente sobre todo en los primeros momentos de investigación, pero
sobre todo, apegada a los más estrictos cánones del respeto a la legalidad y a los
derechos humanos, que se convierten en el límite de cualquier intervención
policial. No olvidemos que la actividad probatoria se viene llevando a cabo en el
debate oral y que todos los medios de convicción que se aporten, deben cumplir
con los requisitos de legalidad previstos, es decir, que deben haber sido obtenidos
de manera lícita, según el procedimiento establecido; y, de igual forma, deben ser
lícitamente incorporados al proceso. El esclarecimiento policial de un suceso
puede haberse logrado en detrimento de las garantías procesales del supuesto
autor – de hecho se conocen casos al respecto y que son frecuentemente
expuestos de manera mediática -, y no será ésta una forma de facilitar la labor del
Fiscal dentro del ejercicio de la acción penal. Debe tenerse presente que, no solo
está prohibida la prueba ilícita, sino todo lo que de ella pueda derivarse.
El “Binomio Policía – Fiscal” requiere mantener siempre una relación franca,
cordial, ágil y permanente, entre fiscales y policías, pero en la práctica aún no se
ha logrado. Hay que tener presente además que cuando la ley se refiere a que el
fiscal conduce la investigación, entendemos que no determina que un funcionario
del Ministerio Público se convierta en investigador o pesquisa; o, que en forma
arbitraria o prepotente ordene autoritariamente al policía la actuación de tal o cual
22
Art. 60º inciso 2, del nuevo CPP
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
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16
medio de prueba; por el contrario, el Fiscal intercambia ideas con el policía, a
efectos de que los medios probatorios actuados sean suficientes, conducentes e
idóneas para el debido esclarecimiento de los hechos, en una suerte de alianza
estratégica entre ambos. De hecho y como debe ser, la ley convierte al Fiscal en
el controlador jurídico de los actos de investigación que realiza la Policía.23
Complementariamente, lo ideal sería entender que el trabajo coordinado entre
Fiscal y Policía, se dé dentro de un marco jurídico de coordinación adecuado y en
un contexto en que la Policía se encuentra capacitada en las diferentes técnicas
investigativas empezando por la criminalística de campo que tiene por finalidad el
procesamiento de la escena del delito y que cuenta con laboratorios de
criminalísticas implementados para desarrollar el trabajo técnico científico de
procesamiento de indicios y evidencias, en tanto que al Fiscal le correspondería la
tarea de “como construir un caso” desde el punto de vista jurídico – penal, a partir
de las Actas elaboradas en mérito de los actos de investigación aportados por la
Policía y de las diligencias complementarias ordenadas por su Despacho, pero el
marco Jurídico actual de las Relaciones entre Fiscal y Policía dificulta y no ayuda
al respecto, particularmente por el lado de la Policía Nacional del Perú.
IV. Factores que dificultan la consolidación del “Binomio Policía – Fiscal”.
No es posible consolidar el “Binomio Policía – Fiscal”, en tanto no se cuente con
un marco jurídico de coordinación adecuado; mucho menos se puede exigir a
Policías y Fiscales cumplir o desarrollar, de manera eficaz, procesos comunes que
implican nuevos conceptos y una nueva doctrina, sin previamente haber terminado
de fortalecer de manera integral las instituciones que son responsables de
cumplirlos.
La Investigación Criminal con la vigencia del Nuevo Código Procesal Penal,
cambió los paradigmas existentes: El modelo de la Investigación Criminal que rige
a partir del Nuevo Código Procesal Penal modificó totalmente el concepto
doctrinario anterior en muchos aspectos, su objetivo ya no era descubrir la verdad
de lo que había sucedido sino construir la verdad en función a sus elementos
facticos, probatorios y normativos; el principal objeto de investigación dejó de ser
el imputado, para ir a la búsqueda de los medios probatorios que de manera legal,
técnica y científica deberían ser incorporados por el Fiscal al proceso con la
finalidad de demostrar la existencia del delito, la individualización de los presuntos
autores, así como las evidencias que los vinculen con los hechos. La declaración
del imputado no es tan relevante como en el sistema anterior, incluso tiene el
derecho de permanecer en silencio durante todo el proceso. Aspectos que para la
23
Art. IV.2 TP.CPP.
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
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17
Policía Nacional, por la falta de capacitación y el cambio de mentalidad aún
pendiente de conseguir, resulta aún muy dificultoso internalizar, de hecho aún
encontramos Informes Policiales donde se detalla que: “el investigado por el
asesoramiento de su Abogados, se ha negado a declarar con lo cual estaría
demostrando que lo hace con la finalidad de evadir su responsabilidad
penal”.
Recordemos que durante los primeros años de su vigencia, la aplicación
progresiva del NCPP, pasó por una lógica etapa de adecuación y transición
hacia el nuevo modelo de la Investigación Criminal, pero que en algunos casos se
convirtió en controversial entre las organizaciones encargadas de su
implementación, particularmente entre el Ministerio Público y la Policía Nacional
del Perú que a partir de ese momento deberían compartir las tareas de
Investigación Criminal formalizando el “Binomio Policía – Fiscal”, por el contrario
surgieron los denominados “Nudos Críticos” de las relaciones funcionales entre
Policías y Fiscales, los cuales fueron siendo en gran parte superados
paulatinamente mediante algunas reuniones de coordinación y el trabajo mismo
que fueron desarrollando Policías y Fiscales; pero no eliminados ni superados
totalmente porque subsisten algunos de ellos a la fecha a los cuales se han
sumado otros factores que no fueron identificados de forma inmediata en un
principio y que son los que coadyuvan a no permitir que el problema de las
relaciones funcionales entre el Ministerio Público y la Policía Nacional del Perú
respecto a la Investigación Criminal, se encuentre totalmente resuelto y por tanto
no tenemos al 2017 un nuevo modelo de Investigación Criminal definido ni un
“Binomio Policía – Fiscal” consolidado. La etapa de adecuación y transición no
ha terminado.
La insuficiente e inadecuada comunicación entre Fiscales y Policías en
controversia con la relación funcional del Policía con sus mandos naturales en lo
a investigación del delito se refería, fue uno de los principales problemas
generados en la relación funcional entre Fiscales y Policías al entrar en vigencia el
Nuevo Código Procesal Penal no superado hasta la fecha, en la lógica policial
de mando, coordinación y obediencia sigue sin encajar la presencia del Fiscal, la
cual es aceptada de manera forzosa. Se presentaron y se presentan hasta la
fecha algunos excesos por parte de algunos Fiscales y Policías en sus
relaciones funcionales.
Tampoco se internalizó adecuadamente que la conducción y dirección de la
Investigación Criminal había pasado a manos de un nuevo organismo: El
Ministerio Público; órgano autónomo del Estado, establecido con jerarquía
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
18
constitucional que ostenta en el nuevo modelo procesal penal el monopolio de la
investigación de los delitos de manera diferente al que venía desarrollando la
Policía Nacional; y, que para comprenderla y entenderla era necesario
prioritariamente un cambio de mentalidad en todos los integrantes de la Policía
Nacional, para asumir los nuevos roles acorde con la legislación vigente, bajo el
concepto de corresponsabilidad es decir trabajo en equipo. El cambio de
mentalidad logrado hasta la fecha no es el óptimo, todavía se sigue pensando
que el Fiscal está usurpando funciones de la Policía Nacional y su legislación
conforme lo hemos comentado al inicio del presente Ensayo refuerza este tipo de
criterios.
Tampoco se internalizó que la relación funcional entre Fiscal y Policía no
subordinaba a este último al Ministerio Público de manera administrativa o
institucional, y que el personal policial actuaba en coordinación o colaboración en
el desarrollo de las actividades de Investigación Criminal asignados por el Fiscal;
de tal manera que la relación funcional de la Policía hacia el Ministerio Público
comprende acatar las instrucciones de dirección y conducción jurídica de esta
institución respecto a las actividades investigativas que desarrolla bajo la dirección
del Fiscal. Estas nuevas reglas de lo que podríamos llamar en términos policiales
“subordinación funcional” al Ministerio Público, imponían pues la necesidad de una
reingeniería también en la metodología de la gestión del Despacho Policial, lo cual
no se ha realizado hasta la fecha y hasta la actualidad se conocen de casos en
donde Policías encargados de la investigación de delitos desconocen las
atribuciones del Fiscal, incluso la de ellos mismos y se generan conflictos o malos
entendidos innecesarios.
Los requerimientos mínimo indispensables de capacitación y logísticos
necesarios, no fueron atendidos en su oportunidad y no son atendidos hasta la
fecha. Es así por ejemplo, que el autor del presente Ensayo fue Representante de
la Policía Nacional del Perú el año 2005 ante la Comisión de Implementación del
Nuevo Código Procesal Penal en el Distrito Judicial de La Libertad, pese a todos
sus esfuerzos, trámites y gestiones ante las diferentes instancias del Ministerio del
Interior y de la Dirección General de la Policía Nacional del Perú para que se
atendieran los requerimientos mínimo indispensables de capacitación y logísticos
necesarios, no fueron atendidos ni uno solo; bajo ese contexto, el 01 de Abril 2007
se dio inicio a la aplicación del NCPP en la Región La Libertad, con un discurso
político del entonces Ministro del Interior, que resaltaba el interés del Gobierno en
apoyar la reforma y la capacitación brindada a los efectivos policiales del Distrito
Judicial de La Libertad, implementación de su Oficina de Criminalística, entre
otros; los resultados fueron desastrosos en sus primeros meses, a extremos de
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
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considerarse que la Policía estaba tratando de sabotear la reforma procesal penal.
Nada de eso, los Policías no estaban preparados para enfrentar los nuevos retos,
no fueron capacitados adecuadamente en los procedimientos, ni ilustrados
respecto a sus relaciones funcionales con el fiscal. Por su parte los Fiscales
demostraban un excesivo celo en el cumplimiento de sus nuevas funciones y
trataban de ser extremadamente vigilantes y cuidadosos en relación a las
intervenciones policiales, excediéndose muchas veces respecto a las
disposiciones que dictaban.
Trabajo de Gestión de la Policía Nacional. También tenemos que tener en
cuenta, que el trabajo que viene desarrollando la Policía Nacional a nivel nacional
precisamente por su falta de capacitación y conocimiento exacto de los nuevos
roles que le corresponde realizar en el ámbito de la investigación del delito,
competencias, atribuciones y funciones acordes con el NCPP y por todas las
dificultades y limitaciones que hemos señalado anteriormente, no marcha al nivel
de las circunstancias, su trabajo no es eficiente para los fines del proceso penal, ni
coadyuva a mejorar las relaciones del “Binomio Policía – Fiscal”, situación que
también forma parte del diagnóstico que a nivel nacional vienen realizando
Comisiones Especiales en diferentes Distritos Judiciales a nivel nacional bajo la
dirección del MINJUS, analizando los niveles de gestión operativa, organizativo,
normativo y de relación funcional de la Policía con el Ministerio Público; estas
Comisiones están encargadas de elaborar los correspondientes Planes Locales
de Consolidación de la Reforma Penal que se vienen desarrollando bajo los
alcances y metodología diseñados por el Plan para la Consolidación de la
Reforma Procesal Penal (PCRPP)24; de la lectura de estos documentos podemos
constatar que en muchos casos, las observaciones respecto a la Policía y sus
relaciones funcionales con el Fiscal son similares de un Distrito Judicial a otro; a
continuación mencionamos algunos de ellos, con indicación del Distrito Judicial en
donde se ha realizado el diagnostico. Llama la atención de manera significativa
que en la evaluación que se hace en el Distrito Judicial de Huaura, primer lugar
donde el año 2006 se dio inició a la aplicación del Nuevo Código Procesal Penal y
a pesar del tiempo transcurrido (11 años) hasta la fecha se vienen presentando
deficiencias en la relación Policía - Fiscal25:
24
DS N° 003-2014-JUS publicado el 31 de Marzo 2014 mediante el cual se aprueba el Plan para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal y el Reglamento de la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal. 25
La presente información fluye de diferentes Planes de Consolidación Local de la Reforma Penal periodo 2016 – 2018 elaborados en diferentes Distritos Judiciales, que obran en la Página Web del Ministerio de Justicia: Loreto, Ventanilla, Cusco, Lambayeque, Huaura, Huancavelica, Tacna. https://www.minjus.gob.pe/reforma-procesal-penal-documentos/
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
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N°
Distrito Judicial de Tacna26
1
La Policía Nacional del Perú al momento de recibir una denuncia no
consigna información de calidad, respecto a los hechos y personas
investigadas (teléfonos, correo, croquis, referencias, entre otros)
2
Los efectivos policiales del Distrito no cuentan con un formato estándar
de Informe Policial, cada uno trabaja conforme a su criterio y en algunos
casos no se cumple con la estructura prevista en el Código Procesal
Penal.
3
Se denuncian hechos sin contenido penal que son rechazados por los
Fiscales Provinciales.
4
El personal policial de la Comisaría no orienta a los denunciantes
respecto a la naturaleza de su pretensión, es decir, si esta es de
carácter penal o extrapenal.
5
El Acta de Lectura de Derechos, no se levanta al momento de la
intervención, no obstante ello, no se indican cuáles fueron las
circunstancias apremiantes que motivaron su posterior elaboración,
contraviniendo lo previsto en el inciso 3 del artículo 263° del Código
Procesal Penal.
6
Las Actas que se levantan en la intervención en flagrancia (registro,
incautación, entre otras) no son elaboradas en el lugar de los hechos, ni
por el personal que interviene, por el contrario, son redactadas en la
dependencia policial y por el personal de investigación.
7
Cada efectivo policial elabora las Actas de intervención conforme a su
criterio, no existe un formato uniforme, salvo en las Unidades
Especializadas (como la DEPANDRO)
8
En las Actas de Incautación no indican la forma de recolección del bien,
el funcionario que lo recoge, ni el lugar específico donde se encontró.
9
La descripción del bien consignado en el Acta de incautación es
incongruente con el formato de cadena de custodia, ello se debe a que
ambas no se elaboran conjuntamente.
10 Falta de comunicación y coordinación entre la Policía Nacional del Perú
y el Fiscal para planificar y ejecutar los operativos de revelación del
delito.
11 La acción de patrullaje efectuada por el personal policial de
26
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Tacna. Marzo 2016 https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_local_tacna_mar_2016
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
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investigación de las Comisarías, en los lugares donde no se cuenta con
el Escuadrón de Emergencia, genera dilación en las investigaciones
policiales, ya que dicho personal deja de lado las denuncias a su cargo.
12 Los efectivos policiales que realizan las actividades de patrullaje,
desconocen el procedimiento de intervención en flagrancia, es por ello
que no le comunican los derechos al imputado, dicha diligencia se
realiza en la dependencia policial y por el personal de investigación.
13 Las Actas de registro (personal, vehicular y de equipaje) no cumplen
con lo previsto en el inciso 4 del artículo 210° del NCPP.
14 Las Actas no cumplen con los requisitos mínimos, que conforme al
Código Procesal Penal debe contener, así, no son detalladas, ni
minuciosas, por el contrario son genéricas, en algunos casos ilegibles y
no se identifica correctamente al efectivo policial que la elabora.
15 Deficiencia por parte del personal policial en la elaboración de las Actas
que redactan en una intervención en flagrancia, hecho que es advertido
por el Juez de la Investigación Preparatoria en la audiencia de prisión
preventiva y cuestionada por la Defensa Técnica (Pública y Privada).
16 La Fiscalía y PNP no determinan correctamente los domicilios de los
investigados, víctimas y testigos.
N°
Distrito Judicial de Loreto27
1
El personal policial a cargo de una investigación delegada por el Fiscal
en vía de Diligencias Preliminares, demora en remitir su Informe Policial,
justificando dicho retardo en la excesiva carga de denuncias que tienen
que atender a diario.
2
Las pericias dispuestas por el Ministerio Público en las Diligencias
Preliminares, no son remitidas oportunamente por la OFICRI al
Laboratorio de Criminalística - Lima cuando estas no pueden hacerse
cargo de las mismas, lo que genera que ante el vencimiento del plazo
fijado, algunos Fiscales dispongan la Formalización de la Investigación
Preparatoria, no obstante, obtenido el resultado de la pericia se advierte
que no hay delito y tienen que requerir el sobreseimiento del caso.
3
Práctica constante por parte de los efectivos policiales encargados de
las investigaciones, es remitir Informes Policiales sin haber realizado o
27
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Loreto. Diciembre 2015 https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_local_loreto
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
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agotado las diligencias dispuestas por el Ministerio Público.
4
Los efectivos policiales frente a las denuncias formuladas contra “los
que resulten responsables” (LQRS), no realizan ninguna actividad
tendiente a la identificación de los autores del hecho delictivo.
5
La Policía Nacional no comunica inmediatamente al Ministerio Público
las denuncias recepcionadas en las dependencias policiales (a
excepción de la flagrancia), hecho que genera complicaciones en la
distribución de denuncias entre las Fiscalías Provinciales Penales
6
En la relación Policía – Fiscal existe falta de articulación a fin de
establecer una estrategia conjunta para investigar las denuncias, solo
existe coordinación formal.
7 La rotación de efectivos policiales y el sistema de servicio de 24 x 24
dificulta el desarrollo y la continuidad de la investigación
8 La rotación de efectivos policiales y el sistema de servicio de 24 x 24
dificulta el desarrollo y la continuidad de la investigación.
9
La Policía Nacional sigue utilizando Cuaderno de Registro de Denuncias
para el registro de denuncias, lo que genera demora en la recepción de
la misma.
10
Los Suboficiales que realizan labores de patrullaje a pie o en vehículo
desconocen el procedimiento de intervención en flagrancia, lo que
conlleva a que en la mayoría de sus intervenciones trasladen a los
detenidos a las dependencias policiales, para que los Oficiales los
instruyan en la elaboración de las Actas.
11
En las Actas de intervención en flagrancia los Policías solo consignan,
personal PNP interviniente y en el mejor de los casos su grado nombre
y su número de carnet de identidad (CIP), pero no consignan la
dependencia policial a la cual pertenecen, lo que dificulta su posterior
ubicación cuando se les requiere como testigos en el juicio.
12
Las Actas Policiales no son elaboradas adecuadamente al no cumplir
las formalidades establecidas en el Art. 120° del CPP, generando su
cuestionamiento a nivel de juicio oral.
13
Frecuentemente las Actas Policiales no se levantan en el lugar de la
intervención, no consignan la comunicación al Fiscal, tampoco las
circunstancias apremiantes que motivaron su elaboración en las
dependencias policiales.
14
Las Oficinas de Criminalística de la PNP no cuentan con la logística
necesaria (material, insumos, equipos), tampoco se cuenta con los
peritos suficientes para la realización de las pruebas periciales
dispuestas por el Ministerio Público, motivo por el cual se deben remitir
las muestras al Laboratorio Central de Lima, lo que conlleva a los
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
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23
Fiscales a solicitar la ampliación de plazos para la investigación.
15
Los efectivos policiales no diferencian Acta de Incautación de un Acta
de Hallazgo, siendo frecuentes los casos cuando incautan de no
levantar Actas de Incautación, sino Actas de Hallazgo y no controlan el
cumplimiento de los requisitos previstos para la incautación.
16 Es notorio la falta de capacitación en los efectivos policiales, por la
inseguridad que demuestran permanentemente en sus intervenciones
tanto en materia de investigación como en formas para perennizar las
pruebas preconstituidas.
17
Es igualmente notoria la falta de conocimiento de los Suboficiales recién
egresados respecto al rol que deben cumplir en una intervención en
flagrancia.
N°
Distrito Judicial Ventanilla28
1
Las denuncias recibidas por la PNP no se comunican oportunamente al
Fiscal, lo que general retraso en la toma de decisiones y diligencias que
pudiera ordenar el Ministerio Público.
2
Política de alta rotación de los efectivos policiales, dilatan la
investigación pues el personal no cuenta con la experiencia en temas de
investigación criminal.
3
Las dependencias policiales no cuentan con un número suficiente de
usuarios con acceso a RENIEC lo que dilata el proceso de notificación,
pues en dicho registro figura el domicilio de las partes involucradas en
una denuncia.
4
Dilación de tiempo en la elaboración de Informes Policiales por parte de
la PNP pues contienen una calificación que no es considerada por el
Fiscal en el momento de su evaluación.
5
Frecuente ampliación de plazos por falta de realización de
investigaciones en la PNP.
6
Imposibilidad de ubicar a los sujetos procesales por falta de
consignación de información de calidad en las denuncias, debido a la
inexistencia de un formato que precise los datos mínimos.
Poca fluidez en la comunicación y coordinación entre la PNP y el
28
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Ventanilla. Marzo 2016. https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_local_ventanilla_mar_2016
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
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24
7 Ministerio Público.
8
No hay coordinación entre MP y la PNP para definir la estrategia de
investigación preliminar.
9
Falta de efectivos policiales para atender la carga de denuncias en
dependencias policiales, ateniendo al número de ciudadanos que
habitan en el Distrito.
10
La centralización del Laboratorio de Criminalística de la PNP en Lima
(Aramburú), genera retraso en la investigación preliminar.
11
Desconocimiento de los efectivos policiales sobre técnicas y estrategias
de investigación criminal.
12
No existen canales de acceso e intercambio de información entre los
operadores (Poder Judicial, Ministerio Público, Defensa Pública y PNP),
que coadyuva a la investigación.
13
Dentro de las dependencias policiales de Ventanilla, no existe un oficial
coordinador que tenga funcionalmente las facultades de aprobar
documentos de gestión, directivas, acuerdos y lineamientos, ordenando
su observancia obligatoria por todos los efectivos policiales en dicho
Distrito.
N°
Distrito Judicial Cusco29
1
Los Suboficiales recién egresados son los que recepcionan las
denuncias en Comisarías y en su gran mayoría sin la capacitación
necesaria.
2 En las Comisarías no se hace una orientación apropiada a los
ciudadanos sobre el hecho de proceder con una denuncia responsable
y que su participación es requerida durante el proceso.
3 En muchos casos en la recepción de denuncias, se adolece de
información relevante para la investigación, como no consignar todos
los datos necesarios para la identificación de las personas (falta de
referencias, croquis, otros) asi como falta de información en la redacción
de cómo ocurrieron los hechos.
4 Aún se reciben denuncias en libros, seccionando en el día, fecha, hora y
el contenido, sin embargo mantienen deficiencias en la consignación de
29
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Cusco. Marzo 2016 https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_local_cusco_mar_2016
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
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25
domicilios reales.
5 Existen cuestionamientos por parte del Ministerio Público sobre el
desarrollo de las investigaciones efectuadas por la Policía Nacional.
6 La mayoría de casos se investigan en Despacho Fiscal, son muy pocos
los derivados a la Policía Nacional
7 No hay un alineamiento entre el Ministerio Público y Policía Nacional
para el desarrollo de las diligencias.
8 Falta de coordinación y comunicación oportuna entre Policía y Ministerio
Público, que dilata el proceso investigatorio: (I) Demora por parte de la
PNP para comunicar la denuncia al Ministerio Público (II) Demora de la
PNP para elaborar las Actas (III) Elaboración de Actas en Comisarías y
no en el lugar de los hechos.
9 Falta de especialización y preparación a efectivos policiales en temas
de investigación criminal conforme a los estándares del Código Procesal
Penal.
10 La alta rotación de efectivos policiales dificulta el curso de las diligencias
preliminares de cada caso en concreto.
11 Las pericias de absorción atómica son realizadas en Lima o Arequipa,
las que demoran 6 meses.
12 No existe un procedimiento uniforme en los actos de intervención en
flagrancia, por parte de los efectivos policiales.
13
Existen errores en la preparación y redacción de las Actas que se
preparan por intervenciones de flagrancia. Muchas veces no son
elaboradas “in-situ” y contienen errores que son advertidos por el Fiscal
quien debe realizar diligencias preliminares para justificar las Actas,
tampoco se consigna porque se realiza en otro lugar.
14
La Policía Nacional no cuenta con formatos únicos estandarizados de
Actas a practicarse en las intervenciones por flagrancia delictiva.
15
Algunos efectivos policiales muchas veces incautan bienes que no
tienen relación con el hecho delictivo cometido en flagrancia.
16
Los reconocimientos personales efectuados por la Policía Nacional se
realizan en base a fotos y fichas RENIEC, o con personas que no se
parecen en nada el imputado.
17
El laboratorio de criminalística de la Policía Nacional de Cusco, no
cuenta con los insumos necesarios para la realización de pericias frente
a la comisión de los delitos de Tráfico Ilícito de Drogas, lo que conlleva
a que las muestras se tengan que remitir a la ciudad de Lima retardando
el desarrollo de la investigación.
18
La Policía Nacional no comunica inmediatamente al Ministerio Público
las detenciones en flagrancia, situación que pone en riesgo la
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
26
realización correcta de diligencias urgentes e inaplazables.
19
Poca comunicación entre policías y fiscales debido a que sus recursos
de comunicación telefónica corresponden a diferentes operadores.
20
Por la demora en la evacuación de los resultados de alcoholemia, la
Policía Nacional no comunica inmediatamente al Ministerio Público las
intervenciones que realiza por la comisión de delitos de conducción de
vehículo en estado de ebriedad, lo que imposibilita la aplicación de un
principio de oportunidad a nivel preliminar – policial.
21
Los efectivos policiales no comunican o leen sus derechos a los
ciudadanos que son intervenidos en flagrancia delictiva, ni menos
elaboran un Acta de su propósito.
22
La diligencia de reconocimiento en rueda de detenidos efectuada por la
Policía Nacional es constantemente cuestionada a nivel de las
audiencias de prisión preventiva y control de acusación, toda vez que
las mismas no cumplen con las garantías previstas en el NCPP.
23
Las dependencias policiales no cuentan con un ambiente apropiado
para la realización de las diligencias de reconocimiento en rueda de
detenidos.
24
Los efectivos de la Policía Nacional desconocen el procedimiento
previsto en el Art. 207° del NCPP (videovigilancia), específicamente en
los casos de drogas y trata de personas, asi, si bien realizan la
videovigilancia, no conocen la forma del datado del día y hora, asi
como, la transcripción del video, requisitos indispensables para su
validez en juicio.
N°
Distrito Judicial Lambayeque30
1
Los efectivos policiales no se encuentran debidamente capacitados
respecto al uso del Sistema Informatizado de denuncias en las
comisarías donde existe dicho mecanismo tecnológico.
2
No existe un procedimiento uniforme en los actos de intervención en
flagrancia, por parte de los efectivos policiales.
3
Los efectivos de la PNP de reciente egreso no tienen la preparación
correspondiente a efectos de poder levantar las Actas y en otros caos el
30
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Lambayeque. Marzo 2016 https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_local__lambayeque_mar_2016
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
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personal policial espera al Fiscal para que disponga diligencias cuando
ellos pueden ir avanzando con las diligencias preliminares.
4
Falta de reuniones de trabajo entre la PNP y el MP para fijar una
estrategia conjunta de abordaje del Decreto Legislativo N° 1194
relacionado a la aplicación del proceso inmediato en casos de
flagrancia.
5
La falta de acopio oportuno de los elementos de convicción por la
centralización de la Oficina de Criminalística de la PNP en la ciudad de
Lima, dificulta la celebración de la Terminación Anticipada y Proceso
Inmediato.
6
Frecuentes observaciones y cuestionamientos por parte de la defensa
privada y pública a las Actas elaboradas por la Policía Nacional en
flagrancia delictiva.
7 Muchas veces las Actas a practicarse en una intervención en flagrancia
no son elaboradas en el lugar de los hechos - “in situ”, sino en las
dependencias policiales e incluso sin especificarse las circunstancias.
8 La Policía Nacional no informa oportunamente respecto a la situación de
las solicitudes de conducción compulsiva.
N°
Distrito Judicial Lima Este31
(El NCPP está vigente en Lima Este desde el 01JUL2014 para los
delitos de crimen organizado)
1 Falta de orientación en Comisarías a los denunciantes sobre la
naturaleza de su pretensión, re reciben como denuncias cualquier tipo
de hecho que no necesariamente tienen contenido penal.
2 Las denuncias recibidas por la PNP no se comunican oportunamente al
Ministerio Público, generándose tiempos muertos.
3 Se realizan diligencias sin presencia del Fiscal, lo que genera que en la
siguiente etapa se vuelvan a repetir, generándose dilación.
4 Existencia de duplicidad de denuncias tanto en la Policía como en el
Ministerio Público sobre los mismos hechos.
5 No existe una buena coordinación y comunicación entre la Policía
Nacional y el Ministerio Público para definir una correcta estrategia de
31
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Lima Este. Marzo 2016 https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_local_lima_este_mar_2016
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
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investigación.
6 Falta reforzar las capacidades de los efectivos policiales en técnicas de
investigación criminal.
7 No existe un plazo legal para la comunicación de las denuncias por
parte de la Policía Nacional al Ministerio Público.
8 Existencia de denuncias pendientes de ser comunicadas al Ministerio
Público por parte de la Policía Nacional.
9 La Policía Nacional remite investigaciones sin haber efectuado la
totalidad de las diligencias dispuestas por el Ministerio Público,
generando que nuevamente dicha causa regrese a la PNP con un
nuevo plazo para la realización de las diligencias faltantes.
10 Se sigue utilizando la estructura del Atestado y Parte Policial.
11 Deficiencias en la consignación de información en las Actas Policiales y
Cadena de Custodia.
12 Deficiente coordinación entre el Ministerio Público y la Policía Nacional,
no existe una definición clara de ámbitos de intervención, cada uno
maneja la investigación a su discreción: así, cuando una denuncia se
encuentra en la Policía Nacional sigue una línea estratégica, luego
cuando se encuentra en Despacho Fiscal sigue otra línea y otra mas
cuando se encuentra en instrucción.
13 El personal policial no cuenta con la experticia en temas de
investigación criminal.
14 Siendo que en este Distrito Judicial el Poder Judicial ha especializados
los delitos vinculados al crimen organizado lo mismo que en el
Ministerio Público, no ha pasado lo mismo en la Policía Nacional en
donde esta materia se encuentra asignada a efectivos de las
Comisarías, lo que genera un problema de especialización para el
tratamiento de este tipo de delitos, situación que se ve agravada por la
deficiente estructura de la Policía Nacional del Perú, asi como por los
constantes cambios y rotaciones del personal policial.
N° Distrito Judicial Huaura32
1 Hasta la fecha existen deficiencias en la recopilación de información
referente a domicilios o ubicación de las partes al momento de
recepcionar las denuncias, ello debido a que los denunciantes no se
32
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Huaura. Diciembre 2015 https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_local_huaura
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
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presentan o no proporcionan mayores datos de ubicación.
2 La Policía Nacional no realiza notificaciones con las formalidades de ley,
ya que, ante la imposibilidad de la misma solo acompaña una razón
donde únicamente indican que no se pudo notificar, sin detallar las
circunstancias que imposibilitaron dicho acto.
3 Los efectivos policiales que se encargan de una investigación, elaboran
sus Informes Policiales de manera tardía.
4 Existe duplicidad de denuncias, pues un mismo hecho es denunciado
en dependencias policiales y en el Ministerio Público.
5
La Policía Nacional no comunica inmediatamente al Ministerio Público
las denuncias recepcionadas en las dependencias policiales (a
excepción de la flagrancia), hecho que genera complicaciones en la
organización y distribución de denuncias en Fiscalías Provinciales
Penales
6 La Policía Nacional no cumple con practicar las diligencias ordenadas
por el Ministerio Público dentro de una investigación.
7
No existen canales de comunicación entre el Ministerio Público y la
Policía Nacional del Perú, lo que dificulta la investigación del hecho
delictivo.
8 La alta rotación de efectivos policiales dificulta el curso de las diligencias
preliminares de cada caso en concreto.
9 Falta especialización y preparación a efectivos policiales en temas de
investigación criminal conforme a los estándares del NCPP.
10
Existe falta de capacitación en los efectivos policiales de Prevención,
Patrullaje a Pie, Escuadrón de Emergencia, Aguilas Negras y unidades
especializadas para determinar o definir los supuestos de la flagrancia
asi como la actuación de los mismos en la intervención.
11
La Policía Nacional no cuenta con los medios logísticos necesarios
suficientes para perennizar en el tiempo las intervenciones en flagrancia
delictiva.
12 Las Actas de lectura de derechos casi nunca son redactadas en el lugar
de la intervención.
13
Los efectivos policiales que intervienen o participan en la flagrancia
delictiva comunican el hecho a la Sección de Investigación Criminal de
la Policía Nacional, quienes a su vez, son los que coordinan con la
Fiscalía Provincial Penal de Turno.
14
Existen deficiencias por parte de la Policía Nacional en la elaboración
de las actas de incautación, ya que estas contienen información
totalmente distinta a la consignada en el documento de cadena de
custodia.
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
30
15 No existen canales de comunicación por parte de la Policía Nacional y
del Ministerio Público ante las Municipalidades Provinciales y Distritales,
para acceder oportuna e inmediatamente a las cámaras de video
vigilancia.
16 La Policía Nacional a nivel de todo el Distrito Judicial, no cuenta con
insumos necesarios para realizar pericias de absorción atómica.
N°
Distrito Judicial Huancavelica33
1 Falta de articulación interinstitucional entre Ministerio Público y Policía,
no existe coordinación para definir una estrategia conjunta de
investigación, lo que conlleva a que se asignen tareas sin respetar las
competencias de cada uno, atendiendo a un criterio de menor esfuerzo,
lo que genera dilación.
2 Falta de orientación en la Comisaría a los denunciantes sobre la
naturaleza de su pretensión, no hay filtro y se reciben denuncias por
cualquier tipo de hechos, los que no necesariamente tienen contenido
penal.
3 No se cuenta con personal pesquisa, lo cual deriva en la política de alta
rotación de los efectivos policiales que dilatan la investigación.
4 Demoras en la investigación a cargo de la Policía Nacional, en virtud al
turno de personal que labora 24 por 24 horas, asi, se otorga 30 días de
plazo, en concreto el efectivo tiene 15 días.
5 Obligación de registras manualmente las denuncias en las Comisarías
generan dilación, pues se transcribe toda la ocurrencia.
6 Falta de efectivos policiales quechua hablantes.
7 Escasos efectivos policiales para las labores de investigación
8
Centralización de la Oficina de Criminalística, genera que efectivos
policiales se trasladen hasta Lima, generándose tiempos muertos.
9
Ausencia de coordinación entre el Ministerio Público y la Policía
Nacional en la definición de la estrategia de la investigación, tal es el
caso que, se ordenan diligencias mecánicamente, sin ningún análisis,
resultados en la mayoría de casos impertinentes.
33
Plan Local para la Consolidación de la Reforma Procesal Penal de Huancavelica. Febrero 2015. 2015https://issuu.com/nuevocodigoprocesalpenalperu/docs/plan_para_la_consolidaci__n_de_la_r
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
31
V. Nudos Críticos. En las circunstancias actuales y once años después de
haberse iniciado la implementación progresiva del Código Procesal Penal en el
Perú, persisten antiguos y nuevos “nudos críticos” que dificultan la marcha del
nuevo sistema penal acusatorio vigente en nuestro país, con relación al “Binomio
Policía – Fiscal”. Esta es una limitación no superada hasta la fecha en la Policía
Nacional del Perú, principalmente por las siguientes razones:
5.1 El cambio de mentalidad necesario. Que desde un inicio significó un reto
y un desafío para todos y cada uno de los operadores de justicia - para migrar
del sistema penal inquisitivo al sistema penal acusatorio - implementando el
nuevo modelo de investigación, no ha sido internalizado adecuadamente en los
integrantes de la Policía Nacional. El cambio que también implicaba las
adecuaciones a los nuevos modelos de gestión y de trabajo de todos los
integrantes de la Policía Nacional en general y de las Unidades de Investigación
en particular, asi como el desarrollo de la profesionalización y competencias
necesarias mediante la modificación de sus currículas de estudios en sus
Escuelas de Formación y una permanente capacitación, sin dejar de lado los
ajustes y reacomodos de infraestructura, equipamiento y tecnologías necesarias,
tampoco se ha dado.
La falta de desinformación y capacitación de la Policía respecto a sus nuevas
funciones y responsabilidades, determinó que desde un principio no aceptara de
buen agrado el NCPP. Reemplazar el Atestado Policial por un Informe Policial,
mediante el cual no puede incriminar responsabilidades ni calificar jurídicamente
los hechos, le quitó de las manos un instrumento que indudablemente le
otorgaba poder dentro del ámbito social y judicial, pues en la mayoría de casos
era el sustento más importante para absolver o condenar a un imputado.
5.2 Implementación. La implementación significaba para la Policía Nacional,
desplazar definitivamente las características inquisitoriales contenidas en el
Código de Procedimientos Penales de 1940, que durante tantas décadas había
caracterizado el desarrollo y la aplicación de la justicia penal en el país;
modificando para ello patrones de conducta y prácticas institucionales inquisitivas
desplazadas por el Nuevo Código Procesal Penal del 2004, fijando normas y
procedimientos que regularan la operación del nuevo sistema en cada una de
sus intervenciones, readecuando espacios físicos en Comisarías y Unidades
Especializadas en Investigación, dotando del equipo necesario para apoyar las
labores del personal asignado a las Secciones de Investigación de cada
Comisaría y de las Unidades Especializadas, asi como de los peritos y el
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
32
personal auxiliar de las Oficinas de Criminalística, pero nada de eso ha sucedido
en la manera que el nuevo sistema y el tiempo transcurrido lo requerían..
5.3. Formación Académica de los nuevos Policías. Tanto en sus niveles de
Oficiales como de Suboficiales tampoco ha cambiado sustantivamente, si bien es
cierto forma parte de la malla curricular el estudio del Nuevo Código Procesal
Penal, sin embargo cuando analizamos por ejemplo el silabo del Curso de
Procedimientos y Técnicas de Investigación Criminal, observamos un abismal y
profundo retroceso al sistema obsoleto inquisitivo, bajo la premisa que el proceso
penal puede haber cambiado, pero no asi el Método de Investigación Científica
del Delito imperante con el modelo inquisitivo, en donde el objeto principal de la
investigación era el imputado, es así que se enseña a los nuevos policías de
manera casi inalterable este método – no actualizado – , que entre otros pasa
por alto el trabajo conjunto entre Policías y Fiscales, denomina pruebas a los
actos de investigación que realiza la Policía y considera como premisa continua
de la principal actividad operativa policial la de identificar, ubicar y capturar al
investigado. Pero lo que es aún más grave desinforma y desnaturaliza los
procedimientos policiales concordantes con el Nuevo Código Procesal vigente.
Ejemplo: Encontramos en la web algunos ejemplos extremos como el Sílabo
Desarrollado del Curso de Técnicas y Procedimientos Policiales de
Investigación I, correspondiente a la Escuela de Educación Superior
Técnico Profesional PNP Ica. Año 201634. En dicho documento se señala el
Procedimiento Policial en caso de Conocimiento Directo de un hecho
presuntamente ilícito y especifica textualmente lo siguiente: “a. El policía que
sorprende al “agente” en plena ejecución del acto delictuoso, formulará
“Parte” en el que dará cuenta en detalle de lo ocurrido y de ser posible
remitiendo al presunto autor, si se logra su detención o captura. b. El
servicio dará cuenta por los medios más rápidos al jefe de la Unidad lo
ocurrido, quien, previa evaluación o calificación de la ocurrencia y registro
en el libro respectivo. La decretará a un miembro policial para la
investigación pertinente”.
En otro caso extremo que también encontramos en la página web y que pone de
manifiesto total falta de adecuación de los Policías en formación a los
procedimientos vigentes o su preparación para los retos futuros y cercanos como
34
Sílabo Desarrollado del Curso de Técnicas y Procedimientos Policiales de Investigación I, correspondiente a la Escuela Técnica Superior PNP Ica https://www.academia.edu/22960626/T%C3%89CNICAS_Y_PROCEDIMIENTOS_POLICIALES_DE_INVESTIGACI%C3%93N_I_SILABO_DESARROLLADO_ESCUELA_TECNICA_SUPERIOR_PNP_ICA_DOCENTE_SOB_PNP_JORGE_LUIS_BENAVENTE_QUISPE
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
33
es la aplicación del NCPP en Lima, se visualiza en el Sílabo Desarrollado del
Curso de Investigación Criminal año 2016 de la Escuela de Educación
Superior Técnico Profesional PNP “Héroe Nacional Cap. PNP Alipio Ponce
Vásquez” Distrito de Puente Piedra – Lima, en donde textualmente se dice lo
siguiente: “c. Cuando existe los presupuestos de la consumación de un
acto delictuoso. De igual manera el Jefe de la Unidad previa evaluación
decretará a un efectivo Policial para su diligenciamiento correspondiente,
por lo que el Pesquisa formulará el Parte y/o documentación pertinente.” No
se hace ninguna alusión que en los lugares donde se viene aplicando el NCPP el
procedimiento policial es diferente, mucho menos a la participación del Fiscal.
El problema se torna más complejo, cuando constatamos por ejemplo que en el
Curso de Técnicas y Procedimientos Policiales de Investigación I que se
dicta a los alumnos de cuarto año de la Escuela de Oficiales PNP se recomienda
como Bibliografía Básica: (1) “Manual de Procedimientos Operativos de
Investigación Criminal”. Editorial Imprenta PIP 1971. (2) “Manual de
Criminalística PIP”. Editorial. Tipográfica Offset Peruana S.A. 1966 (3)
“Introducción a la Investigación Policial y Manual de Procedimientos Operativos
de Investigación Criminal”. Volumen I. Distribuidora Comercial Murakami SA.
1989. (4) “Manual de Procedimientos Operativos Policiales. Libro II” El Método
General de la Investigación Policial”. Edición 1996. (5) “Proyecto de Manual de
Procedimientos Operativos PNP. Libro II “El Método General de la Investigación
Policial” (MAPROPOL 2000). Es decir una bibliografía antigua concordante con el
Código de Procedimientos Penales de 1940 y no apropiada a los fines del nuevo
sistema penal acusatorio.
En este mismo Sílabo Desarrollado y refiriéndose a la reforma procesal penal se
expresa frase nada conciliadoras como: “Hay que tener presente que cuando
la ley se refiere a que el fiscal conduce la investigación, entendemos que
no determina que este magistrado, en forma caprichosa o antojadiza
ordene autoritariamente al policía la actuación de tal o cual prueba, (…)”. En
este Sílabo también encontramos frases como “INVESTIGAR PARA DETENER”
como un nuevo concepto de la filosofía policial en la investigación del delito, no
apropiada ni concordarte con la legislación actual vigente.
Finalmente y refiriéndose al Plan Metodológico de Investigación del Delito, el
referido Silabo no considera al Fiscal como el encargado de decidir la estrategia
de investigación ni el trabajo conjunto que debe desarrollarse para su
elaboración; en el Sílabo Desarrollado se especifica que el: “Plan de
Investigación debe ser formulado por el Oficial Pesquisa encargado de la
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
34
investigación y se debe especificar las diversas HIPÓTESIS sobre la forma,
circunstancias, autores, móvil, armas, etc. que se deben tener en cuenta en
el transcurso de la investigación y orientadas al esclarecimiento del hecho
delictuoso”.
5.4 Manual de Documentación Policial. Dentro de la formación académica de
Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, no se observa a la fecha el interés
por oficializar un Manual de Documentación Policial adecuado al nuevo sistema
penal acusatorio, por el contrario el año 2016 y mediante R.D. N° 776-2016-
DIRGEN/EMG-PNP - Lima, 27JUL201635 se aprobó el Nuevo Manual de
Documentación Policial de la Policía Nacional del Perú, que no ha sido elaborado
con celo profesional ni acorde a las pautas establecidas en el nuevo Código
Procesal Penal, convirtiéndose a mi entender en un instrumento que lejos de
propiciar una mejor comprensión del importante rol de la Policía Nacional en la
investigación del Delito, constituye un instrumento de gestión que solo aporta
confusión y deficiencias en los procedimientos. Señalaré algunas: Tenemos que
en el Capítulo X.- Informe Policial, se le define como el “instrumento oficial de
denuncia ante la autoridad judicial competente”, un concepto básico
totalmente equivocado y contrario a la normatividad vigente.36
Por otro lado, también en el Capítulo X.- Informe Policial. B.2. Cuerpo del Informe
Policial, se consigna como potestad de la Policía y que debe dejar constancia en
el Informe Policial: “d. Situación de los Implicados: Condición legal en que
los implicados resultan al final de la investigación”. La Policía no puede
establecer la condición legal de los implicados, ni siquiera en estado de
Flagrancia, porque esa es una potestad del Fiscal37. Otra observación entre
muchas otras, es que en su página 98, el Manual de Documentación Policial se
refiere al “PARTE” y no al “ACTA”, como el documento que formula el personal
policial para dar cuenta (…), sobre hechos, actividades, situaciones, diligencias,
relacionadas con el servicio policial. Este documento puede generar confusión en
el personal policial, toda vez que el Código Procesal Penal ha señalado que todo
hecho policial que se encuentre relacionado con la Función de Investigación de
la Policía comenzando desde la Denuncia, debe quedar documentado en ACTA
y no en PARTE.
35
Manual de Documentación Policial de la Policía Nacional del Perú. https://es.scribd.com/document/320544117/2016-Documentacion-Policial-PNP 36
NCPP. Art. 332.1 “La Policía en todos los casos que intervenga elevará al Fiscal un Informe Policial” 37
NCPP. Art. 263°.2. De conformidad al citado Artículo, es una atribución del Fiscal en caso de detención policial en flagrante delito o en los casos de arresto ciudadano, disponer constatado la identidad del detenido, disponer lo que corresponda.
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
35
VI. Control Jurídico de los actos de investigación de la Policía. Respecto al
control jurídico de los actos de investigación de la Policía, el Magistrado César
San Martín Castro, dice que es la función más compleja pero más significativa
del Ministerio Público, dado que le permitirá definir el rumbo de la persecución
penal, dificultad que se engarza en el hecho que nuestro sistema institucional
considera a la Policía, en su misión de Policía Judicial, como orgánicamente
adscrita al Ministerio del Interior, pero funcionalmente sometida a las directivas
fiscales. Se trata de una función limitada a la dirección y a la vigilancia de las
investigaciones. El Fiscal ejerce ante ello, una doble función: de control y de
impulso de la Policía Judicial, y como tal, debe estar en condiciones de
superponerse a la organización burocrática policial, y de ser el efectivo director
de la policía judicial, evitando que los actos de investigación sigan caminos que
no sean el del objetivo esclarecimiento de los hechos y que éstos no lesionen
derechos fundamentales. La coordinación interinstitucional, es una garantía del
éxito de ésta función, en términos de eficacia y de reconstrucción del sistema de
investigación.38
El Art. IV del Título Preliminar del Código Procesal Penal referido al Titular de la
Acción Penal, señala en su inciso 2, que el Fiscal “conduce y controla
jurídicamente los actos de investigación que realiza la Policía Nacional”. Por su
Parte tanto la Ley de la Policía Nacional promulgada mediante Decreto
Legislativo N° 126739 como su Reglamento promulgado mediante Decreto
Supremo N° 026-2017-IN40, señalan que las funciones de investigación policial
se realizan de oficio o bajo la conducción jurídica del Fiscal, en concordancia con
el Código Procesal Penal y leyes de la materia; sin embargo no es cierto que la
función de investigación de la Policía cuando se realiza de oficio no se encuentre
bajo la conducción jurídica del Fiscal. Podemos colegir por tanto que lo que
realmente sucede, es que la Policía no ha internalizado todavía que la
investigación tradicional del delito y en la forma que la ha venido desarrollando,
ha sido modificada sustancialmente y superada en fondo y en forma por el nuevo
modelo procesal penal. Considero que estas normas internas de las Policía
Nacional deben ser modificadas.
La ley ha establecido que la Policía en función de investigación, debe conducir su
intervención de acuerdo a las estrategias y disposiciones planteadas por el
Ministerio Público y sobre todo bajo su control jurídico; y esto es así, porque de
acuerdo a lo estipulado en el artículo IV del Título Preliminar del Código es al
38
SAN MARTÍN CASTRO, César, Artículo “El Perfil del Fiscal en el Sistema de Justicia Penal Peruano", Lima - Junio– Perú (2007). 39
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 18 de Diciembre del 2016. 40
Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de octubre de 2017
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
36
Fiscal a quien le corresponde la conducción y control jurídico de la investigación
del delito, desde su inicio. El Control jurídico sobre los actos de investigación que
realiza la Policía no se percibe de la manera en que debería presentarse; el
Fiscal por ningún motivo debe abandonar o dejar de lado esta responsabilidad.
Es una tarea muy compleja lograr el cambio y consolidar el “Binomio Policía –
Fiscal”, pero resulta muy necesaria en las actuales circunstancias; más aún si se
tiene en cuenta que el principal factor desestabilizador de una sociedad, en lo
que se refiere a la criminalidad, no radica en los denominados delitos “menores”,
sino en aquellos derivados del crimen organizado: Tráfico Ilícito de Drogas,
Lavado de Activos, Terrorismo, Trata de Personas, Homicidios, Tenencia Ilegal
de Armas, Secuestros, Extorsiones, Asalto y Robo en banda, delitos vinculados a
la corrupción, entre otros. Combatir la estructura de las organizaciones
criminales, convertidas muchas de ellas en trasnacionales del crimen, requiere
de una gran capacidad por parte de quienes tienen la responsabilidad de
comprobar la existencia del delito, identificar a los imputados y sobre todo
obtener los elementos de convicción suficientes para solicitar fundadamente el
enjuiciamiento de los responsables, pero sobre todo actuar dentro de los
márgenes permitido por la ley y esa es precisamente la tarea del Fiscal..
Controlar la legalidad de las actuaciones policiales, no es considerar al Fiscal
como un observador de las diligencias, sino como el actor principal de las
mismas. El objetivo es que en la eventualidad que haya juicio, las diligencias o
actos de investigación efectuados por personal policial no sean declarados
ineficaces por lesionar derechos fundamentales. Para ello, cuando el Fiscal,
encargue a un efectivo de la Policía Nacional la realización de determinada
diligencia debe indicarle en cumplimiento de su control jurídico, la forma de
proceder y sobre todo, debe indicarle la finalidad que se busca con la realización
de la diligencia.
Los Informes Policiales son las mejores muestras que ponen en evidencia si el
Fiscal ejercitó el correspondiente Control Jurídico del Fiscal en los actos de
investigación de la Policía. La revisión de algunos Informes Policiales elaborados
en el Distrito Judicial La Libertad, dejan en evidencia que en algunos casos
resulta poco probable que un Fiscal hubiera estado conduciendo y controlando
jurídicamente la función de investigación de la Policía; no obstante en todos
estos Informes Policiales, se deja constancia que el Fiscal fue informado
oportunamente del inicio de la investigación. Como explicar que en una
investigación de un hecho importante, me refiero a un caso de denuncia por
Delito contra la Libertad Sexual en su forma de Violación Sexual (así calificado
por la Policía Nacional) en agravio de una menor de 06 años y luego de 25 días
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
Abog. Enrique Hugo Müller Solón
2017
37
de investigación, tiempo que se infiere entre la fecha de la denuncia y la fecha
del Informe Policial, se concluya que de acuerdo al Certificado Médico Legal
efectivamente la menor presenta lesión vaginal calificada como “desfloración
reciente” y que el presunto autor y responsable de este ilícito penal es nada
menos que un perro, a quien incluso se identifica por su nombre. No sé si
materialmente sea posible que un perro pueda ser capaz de producir lesiones en
una menor a tal punto de ocasionarle rotura del himen, pero lo que no es posible
pensar es que el Código Penal pueda considerar agente de un delito a un ser
irracional como es el caso de un animal, lo cierto es que el Informe Policial en
comento, no refleja mayor interés de los encargados de la investigación por
efectuar otro tipo de comprobaciones o diligencias de investigación respecto a la
identificación del autor del delito, ni tampoco algún tipo de coordinación hecha
con el Fiscal del caso, durante el tiempo de investigación empleado41.
VII. Actuación de la Policía como Primer Respondiente y su relación con el
Fiscal. En la investigación del delito acorde a las normas establecidas en el
Nuevo Código Procesal Penal, es indudable notar la importancia del rol que en
función de investigación, cumple la Policía Nacional del Perú como primer
respondiente en el lugar de los hechos42; sin embargo ello no ha sido destacado
convenientemente para fines de su capacitación y adecuación a sus nuevos
roles, quizás porque se piensa que cuando se habla de investigación del delito
nos estamos refiriendo solo a la intervención de una Policía Especializada que ya
se encuentra debidamente preparada y capacitada – como sucede en la mayoría
de países latinoamericanos -, pero ese no es el caso de la Policía Nacional del
Perú en su conjunto, dentro de la cual la especialización de Investigación
Criminal no es aún una realidad a pesar de que aparentemente si lo es en su
estructura orgánica y malla curricular por especializaciones en sus escuelas de
formación; es así, que en la práctica, la Policía que interviene como Primer
Respondiente frente a un suceso con relevancia penal y los que realizan las
funciones de investigación señaladas en la Ley procesal penal, son los Policías
de Comisaría o los de Patrullaje, que al ser informados sobre un suceso de
naturaleza penal se convierten en los primeros en llegar al lugar donde se
produjeron los hechos sin importar la función, cargo o especialidad que tienen
dentro de la organización policial a la que pertenecen convirtiéndose de esta
manera en el primer respondiente ante hechos que podrían dar lugar a una
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Informe Policial N° 226-2016-REGPOL-LL-T/CPNP-FCIA DE MORA-SEINCRI 42
NCPP. Art. 67° La Policía Nacional en cumplimiento de sus funciones debe, inclusive por propia iniciativa, tomar conocimiento de los delitos y dar cuenta inmediata al Fiscal, sin perjuicio de realizar las diligencias las diligencias de urgencia e imprescindibles para impedir sus consecuencias, individualizar a sus autores y partícipes, reunir y asegurar los elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la ley penal.
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investigación de tipo penal y por tanto sus conocimientos y su nivel de
adaptación a los fines del nuevo proceso penal, serán fundamentales para que
su intervención en esos casos y las funciones de investigación que realicen, sea
de un nivel óptimo y deseado a las circunstancias.
Observamos que en muchos casos de Informes Policiales dirigidos al Ministerio
Público, dando cuenta del cumplimiento de la función de investigación policial
frente a las denuncias por presuntos delitos derivadas de la recepción de
denuncias o por constatación directa que son elaborados por las Comisarías,
adjuntan Actas de constatación o de recepción de la denuncia en donde no se
deja constancia de haber informado de la intervención de manera inmediata al
representante del Ministerio Público, por tanto no se acredita haberse dado
cumplimiento a la obligación protocolar establecida en el Art. 67° del NCPP.
En muchos Informes Policiales se nota con total claridad rezagos de
procedimientos del sistema inquisitivo, formas de actuar que no traslucen un
cambio de mentalidad acorde al sistema acusatorio, vulneración de derechos del
imputado como son afectación al derecho de defensa, a la presunción de
inocencia y en general al debido proceso, sin observarse ni dejarse notar la
actuación Fiscal en su rol de director y conductor de la investigación, menos aún
en su función de control jurídico de la función de investigación de la Policía.
Además se puede constatar en los Informes Policiales, que la Policía sigue
calificando jurídicamente los hechos que son materia de investigación, imputa
responsabilidades penales o exime de responsabilidad asumiendo que sus actos
de investigación son actos de prueba, considera que el imputado que guarda
silencio acredita con tal decisión su responsabilidad penal, no guarda reserva
sobre identidad de menores agraviados o infractores, etc., por lo que es
necesario un mayor control jurídico del Fiscal en sus actos de investigación, no
hacerlo continuará generando como efectos inmediatos, una frecuente y
deslegitimada intervención policial con vulneración del contenido esencial de los
derechos fundamentales de la persona puesta de manifiesto mediante Actas,
Declaraciones, Análisis y apreciaciones contenidas en el Informe Policial, así
como una irregular valoración y calificación jurídica de los hechos, que no le
corresponde efectuar a la Policía Nacional, menos aún establecer o imputar
responsabilidades penales en los presuntos autores y partícipes, como
observamos en algunos casos que viene sucediendo; no es coherente ni
consecuente con el Debido Proceso, con el Derecho a la Presunción de
Inocencia, Derecho a la Libertad, Derecho a la Legítima Defensa, ni con el
cambio de mentalidad que ya debiera estar arraigado en los integrantes de la
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Policía Nacional como operadores del nuevo sistema procesal penal, para evitar
que esto siga sucediendo.
VIII. Conclusiones
A. No se encuentra debidamente consolidado el “Binomio Policía – Fiscal”, en
perjuicio de los resultados de la investigación del delito. Dos de los principales
factores para su falta de consolidación es la deficiente preparación y escasa
implementación de la Policía Nacional del Perú, lo cual la limita en la
comprensión de los fines del nuevo proceso penal, en sus procedimientos,
adaptación y en la relación funcional que debe tener con el Fiscal; y, por otro
lado el marco jurídico existente en la Policía Nacional del Perú que excluye al
Fiscal como director y conductor de la Investigación del delito desde su inicio
cuando interviene de oficio, considerando únicamente su intervención en
aquellos casos en donde la investigación se hace bajo la conducción jurídica del
Fiscal. Diferenciación que no existe, mucho menos se encuentra arreglada a
derecho.
B. La consolidación del “Binomio Policía – Fiscal” requiere de la cooperación
mutua en la Investigación Criminal y como punto de partida común, la aceptación
y el acatamiento a la definición de los roles de los distintos operadores del nuevo
sistema penal acusatorio para la Investigación Criminal, señalados con precisión
en el Código Procesal Penal tanto para el Ministerio Público como para la Policía,
asi como el cumplimiento eficaz del rol de cada uno de ellos. Al no haberse
operado el cambio de mentalidad requerido en la Policía Nacional hacia los
nuevos retos y desafíos del modelo acusatorio, la resistencia a la adecuación
necesaria es mucho mayor y persiste hasta la fecha.
C. Paralelamente, no habrá cooperación o esta fracasará si los operadores –
para el caso particular Policías, no consolidan el cambio de mentalidad
necesario, no son conscientes y no ponen en práctica la esperanza concreta que
la sociedad deposita en cada uno de ellos mediante sus expectativas y confianza
en su rol predeterminado por ley y no otro. Tampoco se logrará afianzar el
“Binomio Policía – Fiscal” si se pretende desconocer o rechazar el rol del otro
operador con quien la Policía comparte responsabilidades, conduciendo el
sistema hacia un conflicto de naturaleza crítica, pues todo sistema en el cual
interactúan diversos operadores requiere una efectiva división de tareas que
permita un funcionamiento eficaz y eficiente.
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D. Un factor fundamental para lograr una adecuada cooperación entre estas
instancias, que a pesar de ser diferentes trabajan en función a un mismo
objetivo, es sin lugar a dudas la capacitación, que en el caso de la Policía
Nacional no ha sido hasta la fecha bien implementada ni desarrollada; pero
igualmente lo es la intervención mucho más decidida del Fiscal como conductor
jurídico de la función de investigación de la Policía, superando problemas y
carencias que actualmente lo pueda estar limitando en este su importante e
imprescindible rol.
E. El Nuevo Código Procesal Penal, implica un cambio de mentalidad en el
Policía en su función de investigar el delito, respondiendo a las nuevas
necesidades del sistema penal acusatorio dentro del cual lo que adquiere mayor
relevancia es obtener medios probatorios pero bajo la observancia de
procedimientos constitucionalmente legítimos, lo que no es posible si no se
cuenta con policías capacitados que internalicen y comprendan la razón de ser
del nuevo modelo y desarrollen las competencias necesarias para actuar con
pertinencia y eficacia, teniendo en consideración que el éxito de una Acusación
Fiscal, depende directamente de la prueba aportada al proceso de investigación.
Por lo tanto ahora, más que nunca, es un reto para la PNP realizar su mayor
esfuerzo para responder al fenómeno criminal como lo exige el nuevo sistema
penal acusatorio.
IX. Recomendaciones
A. El problema de la falta de consolidación del “Binomio Policía – Fiscal” tiene
mucho que ver con la formación, capacitación y especialización de los
integrantes de la Policía Nacional del Perú, por lo que es recomendable
implementar y llevar a la práctica un Plan de Capacitación Integral sobre
adecuación al nuevo sistema penal acusatorio en la Policía Nacional a nivel
nacional, en sus niveles básico, intermedio y avanzado con clases virtuales y
presenciales. Igualmente, se debe evaluar y modificar la malla curricular de las
escuelas de formación de la Policía Nacional respecto a temas vinculados a la
investigación del delito, adecuándolas a la ley vigente y a los fines del sistema
penal acusatorio
B. El marco jurídico en que se desarrollan las relaciones Policía – Fiscal respecto
a la investigación del delito y fines del proceso penal, deben concordarse con el
marco legal establecido en la Constitución Política del Perú, Código Procesal
Penal y demás normas vigentes vinculadas, por tanto el Poder Ejecutivo o
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Legislativo, deben modifica la legislación interna de la Policía Nacional que
actualmente se contrapone a estos fines.
C. Por otro lado, para optimizar las relaciones del “Binomio Policía – Fiscal”, es
necesario que se realice una urgente Reingeniería Policial, que compatibilice con
el Despacho Fiscal y las nuevas exigencias del sistema penal acusatorio; en la
actualidad, las unidades policiales incluso las especializadas siguen trabajando
casi igual a como lo hacían antes; ni que decir de la adecuación de los locales
policiales; tampoco se ha avanzado en el diseño del nuevo modelo de la
Investigación Criminal y se sigue utilizando la metodología anterior en desmedro
de los fines del proceso penal.
D. En el mismo aspecto de Reingeniería, se requiere una urgente reingeniería,
respecto a procedimientos, protocolos de intervención, documentos, manuales,
metodología de investigación, logística, infraestructura y todo lo que sea
necesario para que pueda cumplir el importante rol que le ha sido asignado por la
norma procesal penal; todo lo cual debe ser objeto de capacitación a efecto de
que no constituyan simples herramientas que todos tengan pero que nadie sepa
como usar.
E. La documentación policial que se viene utilizando obedece a diferentes
criterios, no es uniforme, existen Informes Policiales, Actas y otros documentos
con formatos y usos diferentes. En esta Reingeniería Policial, es recomendable
que las Unidades Policiales de Investigación Criminal, Drogas, Contra el
Terrorismo y Criminalística, entre otras vinculadas al Crimen Organizado,
debieran ser las primeras en efectuar un nuevo diseño de trabajo acorde a las
necesidades y exigencias del nuevo sistema procesal penal, de tal manera que
puedan atender con mayor eficacia los requerimientos del Ministerio Público y
sobre todo trabajar en equipo con los Fiscales. Es necesario lograr un equipo de
funcionarios policiales que no solo sean capaces de abandonar las antiguas
formas de investigar, sino también y sobre todo, las antiguas formas de proceder.
Un equipo de policías que sepan con exactitud cuáles son las facultades que le
permite realizar diligencias de investigación con conocimiento del Fiscal; cuales
son aquellas otras en las cuales no puede realizar sin que medie autorización del
Fiscal, quien posteriormente debe someter esa actuación a control por parte del
Juez de Investigación Preparatoria; y, finalmente, cuales son aquellas
actuaciones que requieren expresa autorización del Juez de Investigación
Preparatoria.
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F. Se deben superar las limitaciones del Ministerio Público, a efecto de que el
Fiscal por ningún motivo renuncie a su función especialísima de conducir y
controlar jurídicamente los actos de investigación que realiza la Policía Nacional
en cualquier circunstancia de su intervención.
G. Al igual que en el Poder Judicial y Ministerio Público, la Policía Nacional del
Perú también debiera tener su Secretaría Técnica de Implementación del Código
Procesal Penal encargada de planificar, conducir, evaluar, monitorear y apoyar
técnicamente el proceso de implementación del Código Procesal Penal en la
Policía Nacional, asi como coordinar y articular con la Secretaria Técnica de la
Comisión Especial de Implementación del Ministerio de Justicia, la adopción de
medidas, acciones específicas o propuestas de mejora tendientes a la adecuada
implementación y consolidación de la reforma procesal penal.
H. Considerando que en la Policía Nacional del Perú, la investigación criminal,
dejó de ser lamentablemente una especialidad en la Policía Nacional, los
Oficiales y Suboficiales, que egresan con la especialidad de investigación
criminal y/o aquellos que reciben cursos de capacitación deben ser asignados
necesariamente a las Unidades Policiales donde se investiga delitos. Los pocos
cuadros de Oficiales y Suboficiales que realmente tienen la especialidad y
experiencia en la investigación de delitos por ser procedentes de la PIP, cada
año se reducen significativamente por pasar al retiro por tiempo de servicios
cumplidos.
I. Considerando que para llegar al nuevo modelo de la Investigación Criminal
sin interferencias y de esa manera coadyuvar a la consolidación del “Binomio
Policía – Fiscal”, se requiere de una policía que cumpla funciones de
investigación de manera técnico – científica y menos militarizada como lo es
actualmente, con un comando horizontal en sus Unidades dedicadas a la
investigación del delito donde cada quien responda de sus funciones y
responsabilidades, de tal manera que no vea al Fiscal como un usurpador del
mando, sino como un líder con quien debe trabajar en equipo con lealtad y apoyo
total, es recomendable establecer nuevos niveles organizativos en la Policía
Nacional, desmilitarizando totalmente el trabajo de sus integrantes en las
Unidades Especializadas de Investigación Criminal, paralelamente no ser rotados
ni empleados en actividades diferentes cualquiera que sea el motivo o causa que
lo justifique.
J. El nuevo modelo de la Investigación Criminal asi como el trabajo del
“Binomio Policía – Fiscal” por parte de todo el personal de la Policía Nacional del
Consolidación de la Reforma Procesal Penal en la Relación Policía – Fiscal.
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Perú que por razones de función se vinculen en la investigación del delito tiene
que desarrollarse además, en función a principios que consoliden el trabajo en
equipo entre Fiscales y Policías, particularmente el de la Confianza, de tal
manera que desarrollen sus funciones basados en el principio de legalidad y
buena fé; Lealtad, que de manera recíproca se deben brindar Policías y Fiscales
durante el desarrollo de las investigaciones; Respeto, consideración recíproca,
valoración del trabajo de uno y otro, así como en la coordinación permanente;
Trabajo en Equipo, característica importante basada en la unión de esfuerzos,
coordinación y planificación como formas que conducen a la eficiencia y eficacia
de la investigación, estableciendo una relación funcional más directa y
personalizada, pero estrictamente profesional, obviando las formalidades
innecesarias a través de la elaboración conjunta de la estrategia de investigación
en mesas de trabajo, conformación de grupos operativos, reuniones periódicas
de coordinación, entre otros; todo ello dentro de la debida reserva y
confidencialidad; por ultimo desarrollando una Investigación Eficiente, lo que
quiere decir aplicando conocimientos, metodologías, estrategias, habilidades y
destrezas investigativas, dentro de un marco de pleno respeto a los derechos y
garantías de las personas, con la finalidad de obtener los medios probatorios
pertinentes, conducentes y útiles a los fines del proceso penal.
K. Finalmente es necesario que a portas de la implementación del NCPP en
Lima, la Policía Nacional del Perú, de cumplimiento al Art. 333° del NCPP que
dispone que “Sin perjuicio de la organización policial establecida por la Ley43 y de
lo dispuesto en el Artículo 69°44, la Policía Nacional instituirá un órgano
especializado encargado de coordinar las funciones de investigación de dicha
institución con el Ministerio Público, de establecer los mecanismos de
coordinación con los órganos de gobierno del Ministerio Público y con las
Fiscalías, de centralizar la información sobre criminalidad violenta y organizada,
de aportar su experiencia en la elaboración de los programas y acciones para la
adecuada persecución del delito, y de desarrollar programas de protección y
seguridad.
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Coronel PNP ®
Abogado
Decreto Legislativo N° 1267 – Ley de la Policía Nacional del Perú y su Reglamento DS. N° 026-2017-IN. 44
NCPP- Art. 69°. Sin perjuicio de las directivas específicas que el Fiscal correspondiente imparta en cada caso a la Policía, el Fiscal de la Nación regulará mediante Instrucciones Generales los requisitos legales y las formalidades de las actuaciones de investigación, asi como los mecanismos de coordinación que deberán realizar los Fiscales para el adecuado cumplimiento de las funciones previstas en este Código.