SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Plan Nacional de Gestión del Riesgo
de DesastresUna estrategia de desarrollo
2015 - 2025
Juan Manuel Santos Calderón Presidente de la República
Carlos Iván Márquez Pérez Director General Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD
Graciela Ustariz Manjarrés Subdirectora General
Diego Fernando Peña López Subdirector para el Conocimiento de Riesgo
Iván Hernando Caicedo Rubiano Subdirector para la Reducción del Riesgo
Adriana Cuevas Marín Subdirectora para el Manejo de Desastres
Autores Varios, Colombia
Diseño y diagramación: Oficina Asesora de Comunicaciones UNGRD
ISBN: 978-958-59531-8-5 (Impreso) ISBN: 978-958-59531-9-2 (Digital)
Impresión: Arkimax Internacional Ltda Bogotá, Colombia
© Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, 2016
Distribución gratuita - 5.000 ejemplares
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CONTENIDO
PRESENTACIÓN ...................................................................................................................7
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................9
ANTECEDENTES ................................................................................................................11
CAPÍTULO 1. LA POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO ............................13
1.1. MARCO LEGAL .................................................................................................................................................. 14
1.2. MARCO DE SENDAI PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 2015-2030 .......... 15
1.3. OTROS ACUERDOS EN EL MARCO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE ........................................... 16
1.4. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................................................... 18
1.5. EL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES CON ENFOQUE DE CAMBIO CLIMÁTICO ........................................................................................................ 20
CAPÍTULO 2. COMPONENTE GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO ....................................................................................................................................... 23
2.1 OBJETIVO GENERAL ......................................................................................................................................... 25
2.2 OBJETIVOS ESTRATÉGICOS ........................................................................................................................... 25
2.2.1 Premisas y alcance de los objetivos estratégicos ................................................................... 25
Objetivo 1: Mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional ..................................................................................................................... 25
Objetivo 2: Reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible. ............................................. 26
Objetivo 3: Reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres ....................... 27
Objetivo 4: Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres ......... 28
Objetivo 5: Fortalecer la gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural....... 29
2.3 METAS .................................................................................................................................................................... 32
2.3.1 Reducir la mortalidad nacional causada por desastres para 2025 y reducir la tasa de mortalidad nacional causada por desastres a 5,9 personas por cada 100.000 personas en el decenio 2015-2025, respecto del período 2005-2015. ................. 32
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2.3.2 Reducir el número de personas afectadas en el país para 2025 y reducir la tasa de personas afectadas por desastres a 3284 personas por cada 100.000 en el decenio 2015-2025, respecto del período 2005-2015. ....................................................... 32
2.3.3 Reducir el número de viviendas destruidas directamente por fenómenos recurrentes en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015. ............................... 32
2.3.4 Reducir el número de edificaciones escolares afectadas en desastres en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015. ........................................................ 33
2.3.5 Reducir los daños causados por desastres en los servicios de agua potable en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015. ........................................................ 33
2.4 ESTRATEGIAS DESTINADAS AL LOGRO DE LOS OBJETIVOS PROPUESTOS .............................. 36
2.4.1 Gestión de la Información en el conocimiento del riesgo para los procesos de reducción del riesgo y manejo de desastres: ................................................................................ 36
2.4.2 Desarrollo de la Investigación orientada a la gestión del riesgo de desastres: ........ 36
2.4.3 Gestión del Riesgo de Desastres y Medidas de Adaptación al Cambio Climático en los Instrumentos de Planificación del Desarrollo y del Ordenamiento del Territorio: ...................................................................................................................................................... 36
2.4.4 Reducción del Riesgo Sectorial y Territorial: ............................................................................ 37
2.4.5 Mecanismos de Protección Financiera: ....................................................................................... 37
2.4.6 Preparación para la respuesta a Emergencias: ......................................................................... 37
2.4.7 Preparación para la Recuperación: ................................................................................................ 37
2.4.8 Fortalecimiento de la Capacidad Institucional del SNGRD: ............................................... 38
2.4.9 Sociedad Informada y Consciente en Gestión del Riesgo de Desastres: .................... 38
2.5 INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN Y ARMONIZACIÓN DEL PNGRD CON LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN SECTORIAL Y TERRITORIAL ............................................... 38
2.6 DIRECTRICES QUE ORIENTEN LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO. ................................................................................... 40
CAPÍTULO 3. COMPONENTE PROGRAMÁTICO Y DE INVERSIONES ..............................43
3.1 Programas del objetivo estratégico 1: Mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional .............................................................................................................. 46
3.1.1 Programa 1.1: Conocimiento del Riesgo de Desastres por Fenómeno de Origen Natural ............................................................................................................................................ 46
3.1.2 Programa 1.2: Conocimiento del Riesgo de Desastres por Fenómeno de origen Socio-Natural................................................................................................................................ 50
5
3.1.3 Programa 1.3: Conocimiento del Riesgo de Desastres por Fenómeno de origen Tecnológico ................................................................................................................................... 52
3.1.4 Programa 1.4: Conocimiento del Riesgo de Desastres por fenómenos de origen Biosanitarios .................................................................................................................................. 54
3.1.5 Programa 1.5: Conocimiento del Riesgo de Desastres por fenómenos de origen Humano No Intencional .......................................................................................................... 55
3.1.6 Programa 1.6: Sistema Nacional de Información para la Gestión del Riesgo de Desastres ................................................................................................................................ 55
3.1.7 Programa 1.7: Investigación básica y aplicada para el desarrollo, fomento e innovación en los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres ....................................................................................... 57
3.2 Programas del objetivo estratégico 2: Reducción del Riesgo de Desastres en la Planificación y Gestión del Desarrollo Territorial ............................................................................. 60
3.2.1 Programa 2.1: Reducción del Riesgo de Desastres en la Planificación y Gestión del Desarrollo Territorial ........................................................................................................... 60
3.2.2 Programa 2.2: Reducción del Riesgo de Desastres en el Ámbito Sectorial ................. 64
3.3 Programas del objetivo estratégico 3: Reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres ........................................................................................................................................... 71
3.3.1 Programa 3.1: Intervenciones para la reducción del riesgo de desastres en el ámbito nacional ...................................................................................................................................... 71
3.3.2 Programa 3.2: Intervenciones para la reducción del riesgo de desastres por fenómenos de origen natural .............................................................................................................. 72
3.3.3 Programa 3.3: Intervenciones para la reducción del riesgo de desastres por fenómenos de origen socio-natural ................................................................................................. 73
3.3.4 Programa 3.4: Intervenciones para la reducción del riesgo de desastres por eventos de origen tecnológico ........................................................................................................... 74
3.3.5 Programa 3.5: Gestión financiera y aseguramiento del riesgo de desastres ............... 75
3.4 Programas del objetivo estratégico 4: Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres ..................................................................................................................... 76
3.4.1 Programa 4.1: Preparación en el nivel nacional para la respuesta a emergencias ................................................................................................................................................... 76
3.4.2 Programa 4.2: Preparación en los niveles territoriales para la respuesta a emergencias ................................................................................................................................................... 79
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3.4.3 Programa 4.3: Preparación para la respuesta en escenarios de riesgo regionales ....................................................................................................................................... 80
3.4.4 Programa 4.4: Desarrollo de Instrumentos Territoriales y Sectoriales para la Recuperación ...................................................................................................................................... 83
3.5 Programas del objetivo estratégico 5: Fortalecer la Gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural ................................................................................................. 84
3.5.1 Programa 5.1: Centro Nacional de Gestión del Riesgo ........................................................ 84
3.5.2 Programa 5.2: Incremento de la Capacidad Técnica y Operativa de las Entidades Nacionales y Territoriales en Gestión del Riesgo de Desastres ........................ 85
3.5.3 Programa 5.3: Participación Ciudadana para la Gestión del Riesgo de Desastres ....................................................................................................................................................... 87
3.5.4 Programa 5.4: Educación en la Gestión del Riesgo de Desastres .................................... 89
3.5.5 Programa 5.5: Comunicación social e información pública para la gestión del riesgo de desastres .................................................................................................. 89
CAPÍTULO 4. FINANCIAMIENTO DEL PNGRD .................................................................91
CAPÍTULO 5. MECANISMO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL PNGRD .................97
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 100
ACRÓNIMOS Y SIGLAS ................................................................................................... 102
ANEXO 1 ......................................................................................................................... 105
ANEXO 2 ......................................................................................................................... 129
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PRESENTACIÓN
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres de Colombia, “una Estrategia de Desarro-llo” es el instrumento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres creado por la Ley 1523, que define los objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos, me-diante las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres en el marco de la planificación del desarrollo nacional.
Producto del proceso adelantado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desas-tres UNGRD, el Plan Nacional constituye una hoja de ruta para el país que convoca a los dife-rentes actores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres SNGRD a implementar acciones conjuntas para llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo, contribuyendo a la seguridad, al mejoramiento de la calidad de vida y al desarrollo sostenible.
Durante el proceso de formulación se consolidaron las iniciativas y propuestas de los diferen-tes integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres SNGRD, en especial, los tres comités nacionales de gestión del riesgo y sus respectivas comisiones técnicas ase-soras, coordinadores territoriales, representantes sectoriales y de entidades adscritas del nivel nacional, autoridades ambientales, sectores académicos y actores sociales, quienes contribu-yeron con sus aportes a través de los diferentes mecanismos de consulta puesto al servicio del SNGRD.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, agradece a todos los integrantes del SNGRD que fueron partícipes de la construcción colectiva de este importante instrumen-to de planificación el cual orientará las acciones que el país deberá adelantar en materia de gestión del riesgo de desastres, aportando a la implementación de la política establecida mediante la Ley 1523 de 2012 en aras de contribuir a la construcción de Colombia menos vulnerable con comunidades más resilientes.
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INTRODUCCIÓN
El documento Plan Nacional de Gestión del Riesgo está estructurado en dos componentes: un Componente General el cual contiene el marco estratégico de la gestión del riesgo y un Componente Programático en el que se incorporan los programas, los proyectos, los objeti-vos de proyecto, las metas y responsables de la implementación para el periodo 2015-2025. El PNGRD reemplaza al Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres adoptado me-diante el Decreto 93 de 1998. Durante la formulación se identificaron aspectos positivos del PNPAD los cuales fueron re incorporados por guardar pertinencia con los propósitos de la política de gestión del riesgo con el fin de asegurar su continuidad.
El componente general define los objetivos estratégicos nacionales a ser logrados por los tres niveles de gobierno, así como con la acción privada, de los actores sociales y comunitarios. Establece también las metas y las estrategias que guiarán al SNGRD para alcanzar estos obje-tivos y así mismo presenta los instrumentos de vinculación y armonización con la planeación del desarrollo territorial y sectorial; todo con base en el diagnóstico elaborado para tal fin.
El componente programático y de inversiones establece para cada uno de los objetivos es-tratégicos del PNGRD, los programas y proyectos, así como los responsables de su implemen-tación y las fuentes de financiación previstos para tal fin en el corto, mediano y largo plazo. Los programas están estructurados para cada uno de los objetivos y guardan relación directa con las estrategias, cada programa se deriva en un conjunto de proyectos que permiten evi-denciar la participación de los sectores y demás entidades del SNGRD, en el nivel nacional y territorial, como responsables en el cumplimiento de las metas establecidas.
Finalmente el PNGRD presenta los principales mecanismos que orientarán el seguimiento y evaluación del PNGRD como una forma de garantizar la ejecución del mismo y facilitar la interlocución y coordinación entre actores del SNGRD para el logro de los propósitos del Plan en cumplimiento de la política nacional de gestión del riesgo de desastres.
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ANTECEDENTES
Con el fin de fortalecer la capacidad nacional en los diferentes aspectos de la gestión del riesgo, en el año 2004 se emite el CONPES 3318: Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales cuyos objetivos fueron: a) Mejorar el conocimiento sobre los riesgos, b) Fortalecer la capacidad institucional y financiera del SNPAD; y c) Fortale-cer los procesos de planificación del desarrollo, sectorial y territorial.
En este contexto, le correspondió a la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del In-terior y de Justicia ejecutar el proyecto de Fortalecimiento de Políticas e Instrumentos Finan-cieros del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, a través de éste se llevó a cabo las acciones que permitieron la elaboración de proyecto de ley para el establecimiento de una política nacional de gestión del riesgo de desastres. A mediados del mes de agosto de 2011, el ministro del interior, Germán Vargas Lleras radicó ante la Secretaría de la Cámara de Representantes el proyecto de Ley. De manera paralela a partir de la Ley 1444 de 2011, el Presidente de la República Juan Manuel Santos, creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD como una entidad adscrita a la Presidencia de la República con el objetivo de dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Con la expedición del Decreto 4147 de 2011 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”, se asignaron, entre otras, la función de “formular y coordinar la ejecución de un Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo”.
Le concernió entonces a la UNGRD llevar a cabo el seguimiento y acompañamiento al proce-so de discusión y conciliación de la resultante Ley 1523 del 24 de abril de 2012 “por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, que derogó la Ley 46 de 1988 y el Decreto Ley 919 de 1989. Según el artículo 34 de la Ley 1523, la UNGRD, es la instancia encargada de elaborar el plan nacional de gestión del riesgo con los insumos provenientes de los tres comités nacionales de gestión del riesgo y de los consejos territoriales.
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Mediante el Decreto 1974 de 11 de septiembre de 2013 se reglamentó el procedimiento para la expedición y actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo, dicho Decreto consti-tuye el conjunto de instrucciones mediante el cual la UNGRD formaliza ante las instancias del SNGRD la estructura lógica de cada uno de los pasos que deben seguirse en el proceso de formulación del Plan.
El actual Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un Nuevo País”, incluyó en el capítulo X denominado Crecimiento Verde, el objetivo: “Lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y al cambio climático” , así mismo, la Estrategia para Fortalecer los Procesos de la Gestión del Riesgo plantea como una de las acciones a realizar dentro de la estrategia, la formulación, socialización y seguimiento al Plan Nacional de Gestión del Riego de Desastres. La apuesta de país es la de avanzar hacia un modelo de desarrollo que contribuye a reducir pérdidas económicas, superar la condición de pobreza, mejorar las condiciones de vida de la población, aumentar la competitividad del país y, en el largo plazo, reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres.
CAPÍTULO 1LA POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO
CAPÍTULO 1LA POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
1.1 MARCO LEGAL
Con la expedición de la Ley 1523 de 2012 fueron derogados los principales sustentos legales del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres SNPAD, para dar paso a la crea-ción del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres SNGRD y la adopción de una política pública en la materia.
La Ley 1523 de 2012 se estructura alrededor de ocho capítulos así:
1. Gestión del riesgo, responsabilidad, principios, definiciones y Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres,
2. Estructura: organización, dirección y coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres,
3. Instrumentos de planificación,
4. Sistemas de información,
5. Mecanismos de financiación para la Gestión del Riesgo de Desastres,
6. Declaratoria de desastre, calamidad pública y normalidad,
7. Régimen especial para situaciones de desastre y calamidad pública, y
8. Disposiciones finales
En su artículo 32 la Ley 1523 determinó que los tres niveles de gobierno (nacional, departa-mental y municipal) deben formular e implementar planes de gestión del riesgo para prio-rizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación.
De igual manera en su artículo 33 estableció que el PNGRD es el instrumento que define los objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos, mediante las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, en el marco de la planificación del desarrollo nacional.
De acuerdo con el artículo 34 de la Ley, la UNGRD es la instancia encargada de elaborar el plan nacional de gestión del riesgo con los insumos provenientes de los tres comités nacio-nales de gestión del riesgo y de los consejos territoriales.
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“Una estrategia de desarrollo”
El proceso de formulación del PNGRD se realizó siguiendo las fases establecidas en el Decreto 1974 de 2013 las cuales se describen a continuación:
1. Formulación. Consiste en el proceso secuencial y participativo por el cual se lleva a cabo la elaboración del PNGRD a través de las etapas de direccionamiento, consulta, sistematización, análisis y validación.
2. Aprobación. Corresponde al Consejo Nacional de Gestión del riesgo aprobar la propuesta de PNGRD.
3. Adopción. La adopción del PNGRD deberá hacerse a través de Decreto expedido por el presidente de la República
1.2 MARCO DE SENDAI PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 2015-2030
En la ciudad de Sendai (Miyagi, Japón) se llevó a cabo la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres durante los días comprendidos entre el 14 y el 18 de marzo del 2015, varios países entre ellos Colombia se reunieron con el propósito de concluir la evaluación y el examen de la aplicación del Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres, examinar la experiencia aprendida y aprobar un marco para la reducción del riesgo de desastres que estuviera orientado a la acción y con visión de futuro. El resultado de dicho encuentro de países se consolidó en el documento Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.
Siguiendo la línea y el enfoque del Marco de Acción Hyogo las acciones encaminadas a la reducción del riesgo de desastres en los próximos 15 años por parte de los Estados deberán precisarse en las siguientes cuatro prioridades:
1. Comprender el riesgo de desastres.
2. Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo.
3. Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.
4. Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz, y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres de Colombia se encuentra desde su ob-jetivo general y sus cinco objetivos específicos, alineado con las cuatro prioridades suscritas en el Marco de Sendai 2015-2030 y con el objetivo esperado en los próximos 15 años: La reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países1
1.3 OTROS ACUERDOS EN EL MARCO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
Así mismo el país ha suscrito diferentes acuerdos en el marco del Desarrollo Sostenible y el Cambio Climático los cuales están en concordancia con los propósitos de la Gestión del Riesgo de Desastres definidos en la Ley 1523 de 2012. Entre los compromisos asumidos por Colombia en dicha materia se destacan:
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible consiste en un plan de acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 25 de sep-tiembre de 2015 tiene también la intención de fortalecer la paz universal y el acceso a la justicia.
La Agenda plantea 17 Objetivos con 169 metas de carácter integrado e indivisible que abar-can las esferas económica, social y ambiental. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible incluyen, entre otros puntos, erradicar el hambre y lograr la seguridad alimentaria; garantizar una vida sana y una educación de calidad; lograr la igualdad de género; asegurar el acceso al agua y la energía; promover el crecimiento económico sostenido; adoptar medidas urgentes contra el cambio climático; promover la paz y facilitar el acceso a la justicia.
En el ámbito de la Gestión del Riesgo de Desastres, los Objetivos de Desarrollo Sostenible No.6 Agua Limpia y Saneamiento, No. 11 sobre Ciudades y Comunidades Sostenibles, No. 13. Acción por el Clima y No. 17 Alianzas para Lograr los Objetivos, se han planteado metas afines que deberán articularse a las Políticas Nacionales en el tema.
Colombia enfocará sus esfuerzos a 2030, en articulación con otras metas globales que apor-tan al aumento de resiliencia –como las del Convenio de Diversidad Biológica (CDB), la Agen-da de Desarrollo a 2030, la Convención de Lucha contra la Desertificación (CNULD), así como el Marco de Acción de Sendai 2015-2030, en las siguientes líneas estratégicas:
1 Naciones Unidas. Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015-2030. Abril de 2015, versión en español, documento pdf. Extraído de: http://www.eird.org/americas/
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“Una estrategia de desarrollo”
1. Sinergias entre adaptación y mitigación.
2. Adaptación basada en socio-ecosistemas.
3. Articulación de la adaptación al cambio climático y gestión de riesgos, incluyendo el diseño e implementación de un sistema de alerta temprana.
4. Adaptación de infraestructura básica y sectores de la economía.
5. Incorporación de consideraciones de adaptación y resiliencia en la planificación sectorial, territorial y del desarrollo.
6. Promoción de la educación en cambio climático para generación de cambios de comportamiento.
7. Consolidación de territorios de paz con consideraciones de cambio climático.
Acuerdo de París 2015 de la Convención Marco sobre el Cambio Climático
En la ciudad de París, del 30 de noviembre a 11 de diciembre de 2015 se llevó a cabo la conferencia de las partes (COP21) en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático para aprobar el Acuerdo de París, cuyo objeto es reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el ámbito del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.
El Acuerdo de Paris acoge la aprobación de la resolución A/RES/70/1 de la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas, titulada “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, en particular su objetivo 13, así como la aprobación de la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo y la aprobación del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres.
De esta forma, se aprueba: a) Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio cli-mático; b) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto inver-nadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos; c) Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Colombia, deberá ratificar el Acuerdo de París a través del Congreso de la República antes del año 2020, año en el que entrará en vigor. Así mismo, el país, presentó sus contribuciones nacionalmente determinadas, es decir reducir el 20% de sus emisiones de gases de efecto invernadero para 2030, y Sujeto a la provisión de apoyo internacional, Colombia podría au-mentar su ambición para pasar de una reducción del 20% hasta una del 30% con respecto a las emisiones proyectadas para el año 2030. Así mismo deberá presentar cada dos años su Comunicación sobre la adaptación. El país enfocará sus esfuerzos de adaptación a 2030, en articulación con otras metas globales que aportan al aumento de resiliencia, como las del Convenio de Diversidad Biológica (CDB), los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la Convención de Lucha contra la Desertificación (UNCCD) y el Marco de Acción de Sendai 2015-2030.
1.4 MARCO CONCEPTUAL
La Gestión del Riesgo de Desastres tal como se explicita en la Ley induce un cambio de pa-radigma en la forma de enfrentar la problemática asociada a los desastres. El enfoque de gestión por procesos permite implementar la gestión en un sentido transversal, e incluye así competencias y actividades que articulan a cada una de las entidades que integran el SNGRD. En un contexto más amplio se parte desde el conocimiento del riesgo de desastres para tomar medidas correctivas y prospectivas de reducción del riesgo y fortalece el proceso de manejo de desastres, el cual no sólo se limita a la atención y a la respuesta, sino a una recu-peración que no reproduce las condiciones pre existentes al desastre sino que conduce a una transformación del escenario de riesgo a un territorio seguro y ambientalmente sostenible.
En términos generales, las transformaciones que se impulsan a través de la Ley son las si-guientes:
• La definición del proceso general de la gestión del riesgo de desastres y, en particular, la insistencia en que el mismo “se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colec-tivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población”.
• En relación con el tema anterior, tales responsabilidades se resumieron en un objetivo general que establece como obligación para el Sistema “llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible”.
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“Una estrategia de desarrollo”
• La definición del proceso de conocimiento del riesgo como aquel compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastres.
• La reducción del riesgo, entendida como el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes (mitigación del riesgo) y a evitar la configuración de nuevos riesgos en el territorio (prevención del riesgo). Las medidas de mitigación y prevención que se adopten con antelación tienen el propósito de reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vul-nerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de pro-ducirse los eventos físicos peligrosos. Los componentes del proceso de reducción del riesgo son: la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevos escenarios de riesgo y la protección financiera.
• El manejo de desastres, se define como el proceso de la gestión del riesgo que se com-pone de la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recu-peración pos desastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación la cual comprende: rehabilitación y reconstrucción.
Uno de los avances – y a la vez un gran reto – que plantea la Ley 1523 de 2012, es el recono-cimiento de la corresponsabilidad de todos los actores en el proceso de la Gestión del Riesgo de Desastres y con ello, la indispensable participación de los ciudadanos desde su propia condición y dinámica social, cultural, económica y política.
En ese orden de ideas el PNGRD incorpora el enfoque diferencial, haciendo referencia a un método de análisis, actuación y de evaluación que reconoce las características y condiciones particulares de la población, incorporándolos en la planificación e implementación del proce-so social de la gestión del riesgo de desastres, como garantía para la participación efectiva, el reconocimiento y la protección en condiciones de equidad. Este enfoque está alineado con la esencia de la Ley 1523 de 2012, expresada principalmente en los principios de participación, diversidad cultural e igualdad y en él se incluyen como variables género, condición de disca-pacidad e identidad étnica y cultural.
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
1.5 EL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES CON ENFOQUE DE CAMBIO CLIMÁTICO
La meta fundamental que comparten la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático es la de reducir el riesgo de desastres y los efectos asociados a pérdidas y daños derivados de la ocurrencia de eventos climáticos e hídricos con posibles aumentos en intensidades y recurrencias de futuros eventos extremos exacerbados por los efectos del calentamiento global. En general, se encuentra que los efectos del Cambio Climático repre-sentados en el aumento de temperatura, deshielo de glaciares, aumento del nivel del mar, alteración de la frecuencia e intensidad de los fenómenos meteorológicos extremos (lluvias, sequías, vientos y actividad ciclónica, etc.) exacerban las intensidades de los fenómenos ame-nazantes naturales y socio-naturales derivados y asociados con los agentes meteorológicos, como:
• Atmosféricos: huracanes, vendavales, heladas, sequías;
• Hidrológicos: Desbordamientos, inundaciones, avenidas torrenciales, lahares;
• Socio-naturales: Inundaciones, avenidas torrenciales, movimientos en masa, incendios de la cobertura vegetal.
Estos fenómenos amenazantes configuran los principales escenarios de riesgo con manifes-taciones recurrentes de desastres en el mundo, de forma tal que la Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres - GAR 2015 editado por la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) reporta que de los datos sobre pérdidas registrados en el ámbito local en 85 países y estados, el 96,4% está relacionado con eventos meteorológicos.
Por consiguiente, en el contexto de la gestión del riesgo de desastres asociado a los fenóme-nos meteorológicos amenazantes mencionados, el Cambio Climático es una de las variables que se consideran en el análisis de riesgos y la gran mayoría de acciones de Adaptación al Cambio Climático se relacionan directamente con las que se han venido adoptando en la pla-nificación del desarrollo a través de la implementación de medidas de reducción del riesgo de desastres desde un enfoque prospectivo y correctivo.
El propósito del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres frente al enfoque del cam-bio climático es claro al definir la Estrategia: Gestión del Riesgo de Desastres y Medidas de Adaptación. Dicha estrategia propende por articular el PNGRD con el Plan Nacional de Desa-rrollo 2014-2018 y demás políticas sectoriales, entre estos el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, a partir del reconocimiento y entendimiento del riesgo como un problema de desarrollo y de la inclusión de la incertidumbre en lo que concierne a los promedios y los extremos del clima en la planeación del territorio.
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“Una estrategia de desarrollo”
Desde el marco establecido en el componente general del PNGRD, los objetivos específicos están formulados en función de lograr el desarrollo y la implementación de los procesos de la gestión del riesgo de desastres y el fortalecimiento de la gobernanza. Bajo el enfoque del Cambio Climático, los propósitos perseguidos en el PNGRD se integran en la práctica hacia una reducción de la vulnerabilidad dentro del contexto del desarrollo económico y social en el territorio, lo que implica considerar aspectos relacionados con las capacidades para incrementar la resiliencia de las comunidades y para ajustarse autónomamente al cambio climático. Asimismo, involucra la toma de decisiones en el nivel de la estimación de un riesgo residual en el cual las medidas deberán apuntar a la transferencia del riesgo para enfrentar las consecuencias en caso de presentarse una situación de desastres asociada a eventos extre-mos o condiciones de variabilidad climática.
En conclusión, la gestión del riesgo que se orienta desde el PNGRD tiene en cuenta la exa-cerbación de los fenómenos hidroclimáticos y sus concatenados en una escala territorial y sectorial, incidiendo en la reducción de la vulnerabilidad y en el mejoramiento de la resiliencia a través de medidas mitigación y de adaptación que en la práctica son las mismas que se han promovido en los esquemas y procesos de intervención en el marco de la planificación del desarrollo y de la sostenibilidad ambiental.
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CAPÍTULO 2COMPONENTE GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
El componente general define el marco estratégico de acción del PNGRD en él se incorpora sus objetivos y metas derivados del diagnóstico general de la gestión del riesgo de desastres en Colombia (ver Anexo N° 1). Así mismo, integra las estrategias que guiarán la acción del Estado para alcanzar los objetivos y metas y los instrumentos de armonización con la planea-ción del desarrollo territorial y sectorial.
2.1 OBJETIVO GENERAL
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, tiene como objetivo general orientar las acciones del Estado y de la sociedad civil en cuanto al conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y el manejo de desastres en cumplimiento de la Política Nacional de Gestión del Riesgo, que contribuyan a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible en el territorio nacional.
2.2 OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres son los si-guientes:
1. Mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional,
2. Reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible,
3. Reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres,
4. Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres,
5. Fortalecer la gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural.
2.2.1 Premisas y alcance de los objetivos estratégicos
Objetivo 1: Mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional
• La investigación y el conocimiento sobre riesgos de origen natural, socio-natural, tec-nológico y humano no intencional constituyen la base tanto para la toma de decisiones sobre inversión segura como para la incorporación de criterios de sostenibilidad los procesos de planificación del desarrollo, ordenamiento territorial y planificación am-biental. Por lo tanto su desarrollo debe ser una de las prioridades del SNGRD en todos
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sus niveles. Para el efecto se deben adelantar programas de investigación y evaluación de amenazas naturales por parte del Servicio Geológico Colombiano, IDEAM, IGAC, CCO, DIMAR (CIOH, CCCP), Corporaciones Autónomas Regionales y demás integrantes del SINA, Universidades y otras instituciones técnicas y científicas del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, y con la participación de gremios y del sector privado.
• Elaborar estudios y mapas de amenaza, identificando los peligros de origen natural, so-cio natural, tecnológico y humano no intencional, así como estudios sobre exposición y vulnerabilidad. Con base en la información disponible del DANE, del IGAC y a nivel de las Oficinas de Catastro, entre otras entidades, se deberán identificar las viviendas, infraestructura empresarial, comercial y hotelera, bienes públicos, equipamientos, ser-vicios y medios de subsistencia sujetos a riesgo de desastres y se deberá promover la implementación de la normativa sismo resistente a nivel nacional, incluyendo la micro-zonificación sísmica como instrumento de gestión territorial, entre otros.
• Fortalecer los servicios de vigilancia y alerta que permiten monitorear el comporta-miento de fenómenos sísmicos, volcánicos e hidrometeorológicos, así como mejorar la instrumentación y los procesos de investigación aplicada. El Servicio Geológico Co-lombiano, el IDEAM y la DIMAR, deben tomar las medidas necesarias para la amplia-ción y consolidación de las redes de monitoreo existentes, así como determinar las necesidades de adecuación tecnológica. Se deberá fomentar el trabajo coordinado con universidades y centros de investigación de carácter regional.
• Promover políticas que fomenten la producción de información técnica necesaria para abordar el conocimiento del riesgo; estas políticas deberán integrar aspectos financie-ros, técnicos y de procedimientos.
• Cada ministerio en lo sectorial, y cada municipio, departamento y distrito en lo territo-rial, es responsable de analizar el riesgo de desastres en el ámbito de sus competencias constitucionales; y deberá contar con el apoyo de entidades del nivel nacional, de-partamental y municipal, especialmente por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales que a su vez integrarán información sobre riesgos en los diagnósticos, eva-luaciones e impactos ambientales de su competencia. De igual forma, la UNGRD, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Salud y de la Protección Social, el Ministerio de Educación Nacional, El Ministerio de Cultura y el Ministerio de Trabajo y las Corporaciones Autónomas Regionales y las alcaldías y gobernaciones, cada una en el ámbito de sus competencias constitucionales, y aten-diendo lo establecido en el Artículo 38 de la Ley 1523 de 2012, deben garantizar que las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, o que lleven a cabo obras civiles, minería o actividades industriales de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre para la sociedad o que involucren tecnologías peligrosas,
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realicen los análisis de vulnerabilidad y riesgo de su infraestructura ante fenómenos naturales intensos o de eventos que puedan ocurrir con ocasión o causa de sus activi-dades, con el fin de que se tomen las medidas de protección necesarias para prevenir perjuicios en la población y el medio ambiente circundante y para garantizar la estabi-lidad de su proyecto. Adicionalmente, el análisis del riesgo de desastres deberá orientar el diseño y alcance de los planes de emergencia y contingencia correspondientes. (Ley 1523 de 2012, Art. 42).
• Implementar programas que proporcionen herramientas para el suministro e intercam-bio de información sobre amenazas, exposición y vulnerabilidad en escalas o niveles de resolución adecuados para la identificación de escenarios de riesgo y la formulación, diseño e implementación de medidas de prevención y mitigación de riesgos y manejo de desastres, así como para su integración efectiva en los instrumentos de: Ordena-miento Ambiental y los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales; Ordenamiento del suelo Rural apto para el desarrollo agropecuario; los Planes o Esque-mas de Ordenamiento Territorial (municipal y departamental) y en los Planes de Desa-rrollo Municipales y Departamentales. Se debe proveer asistencia técnica y apoyo a los Consejos Departamentales y Municipales para que progresivamente puedan mejorar el conocimiento de las técnicas y políticas de reducción del riesgo, el conocimiento sobre el riesgo de desastres y sus implicancias en el desarrollo sostenible.
• Generar mecanismos que permitan a las organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro identificar y analizar el riesgo de desastres dentro de su organización así como los impactos generados fuera de ésta, con el fin de tomar las medidas de protección pertinentes y se realicen los planes de contingencia correspondientes.
Objetivo 2: Reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible.
• El riesgo se está acumulando permanentemente en las ciudades y en las áreas rurales, debido a la falta de aplicación y control de las políticas e instrumentos de ordenamien-to territorial municipal y la insuficiencia en el manejo de cuencas hidrográficas”1.
• Si bien en el país existe un avance en la incorporación de la gestión del riesgo en los instrumentos rectores de la planificación y se ha otorgado relevancia política a la temá-tica; se tiene que, en la práctica, esta incorporación es todavía deficiente.
• Específicamente en relación con la gestión prospectiva del riesgo, es necesario que todas las entidades públicas y privadas interioricen el concepto del desarrollo seguro; esto implica que las decisiones sobre la localización y el diseño de sus actividades en el ámbito de sus funciones, deberán estar informadas y ser consecuentes con la informa-ción que se disponga sobre el riesgo de desastres.
1 Informe del Banco Mundial sobre la Gestión del Riesgo en Colombia (2012)
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• La prevención y mitigación de riesgos derivados de eventos de origen natural, socio natural, tecnológico y humano no intencional, como criterio de planificación segura, debe estar presente en los procesos de toma de decisiones sobre el futuro económico, social y ambiental de los municipios, los departamentos y la nación. Los instrumentos de planificación existentes (sean regionales, urbanos o sectoriales) son fundamentales para garantizar inversiones seguras y benéficas desde el punto de vista social y econó-mico. Por esta razón uno de los objetivos principales del Plan Nacional es garantizar que las distintas entidades de Planificación, especialmente del DNP, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Mi-nisterio de Minas y Energía, las Corporaciones Autónomas Regionales, las oficinas de planeación, los Concejos Municipales y las entidades encargadas de la prestación de servicios públicos y las empresas privadas que desarrollen actividades riesgosas para la sociedad garanticen la incorporación de la reducción de riesgos en la planificación del desarrollo sostenible.
• En este contexto, los departamentos, municipios y Corporaciones Autónomas Regio-nales deberán incorporar los respectivos recursos para la financiación de los Planes programas y proyectos establecidos en los POT y POMCAS a través de los Planes De-partamentales y municipales de Desarrollo y los Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales.
• En consecuencia, el Gobierno debe impulsar la reglamentación de usos del suelo, pro-moviendo la incorporación de estos componentes en los planes de desarrollo territorial y ordenamiento, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 388 de 1997, la Ley 1454 de 2011 y el Decreto 1640 de 2012, entre otras. Esto permitirá introducir el riesgo como criterio de planificación para que se tenga en cuenta en la toma de decisiones sobre el futuro económico y social de los municipios, distritos, departamentos y la nación.
• Las oficinas de planeación municipal, así como las Curadurías Urbanas, deberían desa-rrollar mecanismos para asegurar la observancia de las previsiones técnicas por parte de constructores de naturaleza pública o privada, que garanticen una adecuada eva-luación del riesgo de desastres como requisito insoslayable para el otorgamiento de licencias de construcción.
Objetivo 3: Reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres
• Reducir el riesgo a través de intervenciones correctivas, que buscan disminuir el im-pacto probable de amenazas naturales, socio natural, tecnológico y humano no in-tencional, actuando sobre la amenaza, la exposición o la vulnerabilidad, son formas complementarias de contribuir al desarrollo sostenible del país. Una vez dimensionado el riesgo de desastres, todos los actores involucrados en el SNGRD, en función del prin-cipio de corresponsabilidad que establece la Ley 1523 de 2012, deberán establecer medidas tanto correctivas como prospectivas para enfrentarlo.
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• La reducción del riesgo no debe ser entendida como un gasto sino como una inversión de gran utilidad y beneficio económico, social, ambiental e institucional para el país, ya que las inversiones que se dejan de hacer en prevención y reducción del riesgo luego son trasladados y aumentados en los procesos de respuesta y recuperación.
• Colombia debe ser un país que anteceda los desastres factibles según la información que se disponga, y como primera medida evitará las pérdidas sociales, económicas, ambientales y culturales.
• Todos los ministerios, municipios, departamentos y distritos, así como las empresas prestadoras de servicios públicos, empresas privadas y el sector productivo que pue-dan ser afectadas por eventos peligrosos o cuya actividad pueda generar peligros para la sociedad, deberán identificar acciones de reducción del riesgo correctivas (reducir riesgos ya existentes), deberán determinar el orden de prioridad para las intervencio-nes y ejecutar los programas de reducción de riesgos como medidas costo eficientes de desarrollo.
• Como política de reducción de riesgos, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en general las entidades encargadas de Vivienda, deben promover proyectos de mejoramiento del entorno, reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, la construcción de ade-cuados soportes urbanos (equipamientos, infraestructuras y servicios) en las zonas de recepción de la población que permitan la recuperación social, económica, cultural y ambiental de las comunidades, e implementar estrategias para el manejo de los suelos de protección por riesgo.
Objetivo 4: Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres
• Al igual que los procesos de conocimiento y de reducción del riesgo, el manejo de de-sastres, la preparación y la recuperación posterior, son pilares importantes del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con el fin de garantizar una oportuna, eficiente y eficaz labor del estado en pro del bienestar y la seguridad de la comunidad. El Sistema Nacional debe contar con protocolos, procedimientos y estrategias para la respuesta y planes de contingencia enmarcados en la Estrategia Nacional para la Res-puesta a Emergencias, para los cuales es fundamental que las entidades operativas y técnicas con el apoyo de la UNGRD desarrollen instructivos, metodologías y dise-ñen ejercicios periódicos de simulación, simulacros y entrenamiento de acuerdo con la información factible de obtener de los sistemas de alerta y los escenarios de riesgo probables. Por otro lado, las entidades operativas, los municipios y departamentos, y las entidades prestadoras de servicios públicos, deberán progresivamente mejorar la dotación de equipos, herramientas y maquinaria necesaria para enfrentar escenarios de desastre factibles.
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• Todos los integrantes del SNGRD aplicarán los estándares que plantea el Manual de Ayuda Humanitaria de Colombia, de tal manera que les permita prestar una adecuada respuesta en situaciones de emergencia o desastre.
• La UNGRD promoverá la implementación de programas de autoprotección y de prepa-rativos para emergencias y desastres a nivel comunitario y familiar, especialmente en áreas priorizadas de alto riesgo. Asimismo, organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro, deben desarrollar planes de contingencia.
• Se resalta la importancia de los Bomberos de Colombia, organización aprobada por la Ley 1575 de 2012 y la labor del Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Res-puesta en cumplimiento de la Ley 1505 de 2012 en el marco del manejo eficiente y oportuno de desastres en el país.
• Adicionalmente, teniendo en cuenta que la recuperación implica un esfuerzo de las instituciones del Estado, de los organismos de la sociedad y en general de las propias comunidades, se desarrollarán procedimientos especiales que garantice en todos los casos la realización de los programas de recuperación en el menor tiempo posible, con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población afectada, posibilitando así la capacidad de las regiones para que continúen su proceso de desarrollo. Es necesario que en el país se identifiquen los escenarios de riesgo según los eventos e impactos esperados a fin de poder planear las situaciones de recuperación de forma “ex ante” y con el propósito explícito de no reconstruir o aumentar la vulnerabilidad preexistente.
Objetivo 5: Fortalecer la gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural
• La mayoría de los municipios y departamento del país no cuentan con las suficientes capacidades técnicas y financieras para desarrollar sus procesos de gestión territorial sostenible; por lo tanto, es responsabilidad de todas las entidades nacionales y sectoria-les del SNGRD adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal y regional de gestión del riesgo que responda a las diferencias que existen en las capacidades; asimismo, se deberán fortalecer las capacidades de las gobernaciones como instancias de coordinación de los municipios, aclarando sus competencias y corresponsabilidad en la gestión del riesgo de desastres de acuerdo con los criterios de concurrencia y subsidiariedad que establece la Constitución y La Ley 1523 de 2012, así como las posi-bilidades que ofrece la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
• Además, el fortalecimiento institucional de los integrantes del SNGRD implica un ade-cuado y permanente flujo de información vertical y horizontal, que permita una toma de decisiones eficaz frente a los procesos misionales de la gestión del riesgo de desas-tres. En este sentido, el fortalecimiento institucional también implica que el desarrollo
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continuo del Sistema de Información para la Gestión del Riesgo de Desastres, en cum-plimiento a lo establecido en los artículos 45 y 46 de la Ley 1523 de 2012, garantizan-do la disponibilidad de uso de la información por parte de todos los integrantes del SNGRD, bajo la observancia de las limitaciones de acceso y uso que la Ley defina. El mejoramiento de los canales y de los flujos de información entre todos los actores del SNGRD esto es, las entidades públicas, privadas y la comunidad, facilitará la transparen-cia en los procesos para la toma de decisiones.
• Todos los procesos de la gestión del riesgo requieren ser entendidos como procesos de desarrollo seguro y sostenible. En general, el sector privado y la sociedad civil no son conscientes de su responsabilidad frente al conocimiento del riesgo, la generación, la reducción y el control del mismo, obligando a que el Estado asuma responsabilidades y costos que van más allá de sus competencias.
• De acuerdo con lo anterior, las entidades en todos los niveles territoriales y el sector pri-vado deben superar el enfoque reactivo ante la ocurrencia de emergencias y desastres y entender que la gestión de riesgos con todos sus subprocesos no es un asunto exclu-sivo de una oficina del gobierno en particular. Esto permitirá asumir en el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, las responsabilidades intrínsecas que se derivan de sus competencias. Por su parte los particulares deben comprender sus derechos frente la gestión del riesgo, pero especialmente reconocer y actuar respecto a sus deberes y responsabilidades en la materia, complementarias y necesarias del papel limitado del Estado.
• Para ello, todos los programas educativos que ponga en marcha el Estado a través de su estructura así como los particulares, deben estar plenamente identificados con los fines esenciales de la educación, en este sentido, los programas que incorporen la gestión del riesgo, deben contribuir a formar en el respeto a la vida, los derechos humanos, la paz, la solidaridad, la equidad; facilitar la participación informada de todos en las deci-siones que los afectan, especialmente el riesgo de desastre y conducir al desarrollo de capacidades críticas, reflexivas y analíticas de los ciudadanos; a una mayor consciencia de la conservación, protección y mejora del medio ambiente y la prevención de desas-tres. Todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 67 de la Constitución Política.
• Los programas educativos que podrán ser de naturaleza formal, informal o de educa-ción para el trabajo y el desarrollo humano; serán desarrollados por establecimientos educativos, instituciones sociales (públicas o privadas) con funciones educativas, cultu-rales y recreativas.
• La comunicación social del riesgo, así como la educación y la participación ciudadana forman parte de los procesos de apoyo de la gestión del riesgo. La información pública
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que propicie la acción y la toma de conciencia es fundamental para hacer visible las acciones que realicen los integrantes del SNGRD y deberá ser aplicada con rigor y altos estándares de calidad. Particularmente, le corresponde al Ministerio de Educación Na-cional en coordinación con la UNGRD, establecer las estrategias, acciones, regulaciones y decisiones que garanticen la inclusión de la gestión del riesgo en los programas cu-rriculares, la educación por niveles y grados, la educación informal y la educación para el trabajo y atender los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la edu-cación, especialmente la cualificación y formación de los educadores que comprendan el proceso de la gestión del riesgo, el desarrollo de recursos y métodos educativos, la innovación y la investigación educativa en esta temática y la evaluación de los procesos que se den en la materia.
• Por su parte la UNGRD, en coordinación con entidades públicas, ONG y privadas impul-sará activamente el reconocimiento de las nociones de diversidad cultural, protección e igualdad de género en todos los procesos de participación ciudadana que se propon-gan para el cumplimiento de la Política de Gestión del Riesgo en Colombia.
• El trabajo con comunidades será respetuoso del enfoque diferencial, considerando los valores culturales, religiosos y sociales, y no debe existir discriminación de ningún tipo en las acciones que el SNGRD impulse en el territorio nacional, especialmente en rela-ción con edad, sexo, condición social, etnias y grupos minoritarios, población indígena y comunidades afro-descendientes y personas en situación de discapacidad.
• Las comunidades en riesgo deben ser concebidas como grupos sociales, sujetos de de-recho, transformadores sociales y aportantes en la construcción de conocimiento y la reducción del riesgo. El trabajo con comunidades corresponde en primera instancia al nivel local, y en casos particulares, donde sea procedente el principio de subsidiariedad positiva y concurrencia, intervendrán los niveles departamental y nacional. En este sen-tido corresponde al nivel nacional establecer estándares, lineamientos, herramientas e instrumentos generales y brindar asistencia técnica que puedan ser acondicionados y contextualizados a nivel territorial por las autoridades locales y organismos de la socie-dad civil.
• En materia de comunicación del riesgo, la UNGRD con el apoyo técnico del Ministe-rio de las Tecnologías de la Información y las comunicaciones diseñará y pondrá en marcha una estrategia nacional de comunicación social del riesgo, que comprenda el diseño, la conceptualización y la divulgación de instrumentos, herramientas, mensajes claves y mecanismos que garanticen el acceso a la información, particularmente lo relativo al conocimiento del riesgo, la reducción y el manejo de desastres, que permitan a los ciudadanos informarse y actuar en el marco de sus deberes y responsabilidades.
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2.3 METAS
Para el logro de los objetivos propuestos en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desas-tres se definieron cinco metas, las fichas técnicas y metodológicas para el establecimiento de la línea base por indicador, así como la unidad de medida se describen en el Anexo 2. Fichas técnicas y metodológicas metas PNGRD.
Metas Nacionales:
2.3.1 Reducir la mortalidad nacional causada por desastres para 2025 y reducir la tasa de mortalidad nacional causada por desastres a 5,9 personas por cada 100.000 personas en el decenio 2015-2025, respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de muertes confirmadas o de personas en paradero desconocido o pre-suntamente muertas en un desastre o tras el impacto de un desastre.
2.3.2 Reducir el número de personas afectadas en el país para 2025 y reducir la tasa de personas afectadas por desastres a 3284 personas por cada 100.000 en el decenio 2015-2025, respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de personas afectadas en sus bienes, infraestructura y/o medios de sub-sistencia en un desastre o tras el impacto de un desastre.
2.3.3 Reducir el número de viviendas destruidas directamente por fenómenos recurrentes en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de viviendas destruidas en un desastre o tras el impacto de un desastre causado por eventos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrencia-les).
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“Una estrategia de desarrollo”
2.3.4 Reducir el número de edificaciones escolares afectadas en desastres en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de edificaciones escolares afectadas en un desastre o tras el impacto de un desastre causado por eventos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales.
2.3.5 Reducir los daños causados por desastres en los servicios de agua po-table en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de acueductos afectados en un desastre o tras el impacto de un desastre causado por eventos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrencia-les).
Tabla 1. Metas por Objetivo
METAS POR OBJETIVO
Objetivo estratégico 1: Mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional
45 ciudades con población mayor a 100.000 habitantes localizadas en ame-naza alta y media con estudios de microzonificación sísmica elaborado y/o actualizado
13 ciudades capitales con evaluación probabilista del riesgo por sismo rea-lizados
7 volcanes activos con estudios geológicos o de amenaza realizados o ac-tualizados
46 estudios de evaluación de la amenaza por tsunami elaborados para muni-cipios de las costas Pacífica, Caribe y Áreas Insulares.
Estudio del efecto de la variabilidad climática (ENOS) sobre las amenazas por fenómenos hidrometeorológicos y meteomarinos extremos realizados.
132 municipios con estudios de análisis del riesgo por inundación lenta y rá-pida
353 municipios con estudios de amenaza por movimientos en masa
400 municipios con estudios de susceptibilidad por incendio forestales ela-borados
100% de los municipios del país con estudios de vulnerabilidad realizados en sus redes de acueducto y alcantarillado
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METAS POR OBJETIVO
100% del territorio del país con monitoreo a través de las redes sismológicas, acelerográfica y de GNSS nacional
100% del territorio del país aferente con redes y observatorios de vigilancia vulcanológica
100% de la Costa Pacífica, Caribe y áreas insulares con sistemas de detección temprana por amenazas de origen marino
78 sistemas de alerta por eventos hidrológicos extremos instaladas
30 Sistemas de Monitoreo de fenómenos de movimientos en masa imple-mentados
Sistemas de información de entidades nacionales con información priorita-ria integrada al Sistema Nacional de Información de Gestión del Riesgo de Desastres
Objetivo estratégico 2: Reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible
100% de municipios y departamentos con ajuste y actualización del PMGRD y PDGRD realizados
100% de municipios y departamentos con incorporación de la gestión de riesgos de desastres en sus POT
600 Planes de Desarrollo Municipales que incorporan proyectos para la re-ducción del riesgo
35 POMCAS formulados con la incorporación del componente de gestión del riesgo
Objetivo estratégico 3: Reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres
Banco de proyectos de reducción del riesgo
50% de las edificaciones indispensables reforzadas estructuralmente frente a sismos
48 municipios costeros con procesos de gestión del riesgo por fenómenos de origen marino implementados
Plantas físicas institucionales ubicadas en zona de alto riesgo no mitigable reubicadas
Obras de mitigación frente a amenazas por fenómenos de movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones definidas en los planes departa-mentales y municipales de gestión del riesgo.
Municipios priorizados por el gobierno nacional con estrategia de protección financiera implementada
Estrategia de Protección Financiera ante el Riesgo de Desastres implemen-tada
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METAS POR OBJETIVO
Objetivo estratégico 4: Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres
Centro Nacional Logístico con capacidad para responder ante desastres a ni-vel nacional y apoyar intervenciones a nivel internacional fortalecido.
Estrategia Nacional para la Respuesta implementada
Red nacional de telecomunicaciones de emergencia conectada a nivel terri-torial y nacional
32 departamentos y sus respectivas ciudades capitales con salas de crisis y sala de radios dotadas y en funcionamiento.
EDREs y EMREs formuladas
Departamentos y municipios de más de 250.000 habitantes con Centros de reserva equipados con todos los servicios básicos de respuesta
Objetivo estratégico 5: Fortalecer la Gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de diversidad cultural y de género
1 Centro nacional de gestión del riesgo construido y en operación
2 centros regionales para la gestión del riesgo de desastres, diseñados, cons-truidos y en funcionamiento.
Grupos poblacionales con estrategias
300 Entidades territoriales utilizando el programa de Generación y Fortaleci-miento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial
Integrantes del SNGRD capacitados e informados en Gestión del Riesgo de desastres con enfoque diferencial, de diversidad cultural y de género.
100% de municipios con acciones de información, educación y comunica-ción incorporadas dentro de sus planes municipales de gestión del riesgo de desastres.
1 módulo virtual para la formación en gestión del riesgo de desastres dise-ñado y creado
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2.4 ESTRATEGIAS DESTINADAS AL LOGRO DE LOS OBJETIVOS PROPUESTOS
Se establecen las siguientes estrategias para el logro de los objetivos del PNGRD:
2.4.1 Gestión de la Información en el conocimiento del riesgo para los proce-sos de reducción del riesgo y manejo de desastres:
Esta estrategia para el proceso de conocimiento del riesgo, busca que la gestión de la in-formación sea dinámica, intersectorial, interinstitucional e interdisciplinaria y que haya una estrecha interrelación y coordinación entre todos los actores que son parte del proceso, así como canales e instrumentos de divulgación que faciliten la construcción de diálogos y alian-zas. La necesidad de información en el conocimiento y su consiguiente apoyo a los procesos de la gestión del riesgo y manejo del desastre es elemento clave para movilizar recursos, motivar acciones, incrementar la visibilidad y consolidar el posicionamiento de los actores del SNGRD que producen conocimiento, por lo que es necesario dotarlos de los medios, las capacidades y los recursos técnicos y humanos requeridos, así como garantizar el respaldo político y público que permita la toma de decisiones.
2.4.2 Desarrollo de la Investigación orientada a la gestión del riesgo de desastres:
El desarrollo de la investigación en gestión del riesgo debe estar orientado a la producción de información, desarrollo tecnológico e investigación científica; para ello se deberá promo-ver la investigación multi e interdisciplinaria, que agrupe estudios, discusiones y prácticas de adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo de desastres, pero así mismo impulse el salto necesario entre investigación y actuación, haciendo uso de métodos participativos y considerando el rol de los actores involucrados del SNGRD, mediante el desarrollo de mejores métodos para transmitir y difundir la información y los conocimientos. La UNGRD deberá lide-rar la estrategia en coordinación con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, COLCIENCIAS, Universidades e Institutos de Investigación del país, así como los avances de los sectores que deriven en conocimiento y nuevas prácticas en gestión del riesgo de desastres.
2.4.3 Gestión del Riesgo de Desastres y Medidas de Adaptación al Cambio Climático en los Instrumentos de Planificación del Desarrollo y del Ordena-miento del Territorio:
La articulación del PNGRD con las políticas sectoriales y otros planes nacionales se debe-rá basar en un marco conceptual del riesgo como un problema de desarrollo, la optimiza-ción de recursos y la suscripción de acuerdos intersectoriales. Para ello se partirá del reco-nocimiento de la esfera institucional, organizacional, normativa y financiera para la gestión
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“Una estrategia de desarrollo”
del riesgo enmarcada como proceso transversal. La evidente conexión entre la gestión del riesgo de desastres, la planificación territorial y la adaptación al cambio climático hace nece-sario la construcción de políticas en común, con acciones que medien en los ámbitos políti-cos, sociales, económicos y ambientales del país, orientadas con criterios técnicos, disposición presupuestal y un sistema de seguimiento y monitoreo.
2.4.4 Reducción del Riesgo Sectorial y Territorial:
Esta estrategia busca integrar en la planificación, de cada sector y ente territorial, las metas que se definan en el PNGRD para garantizar la obtención de los objetivos del mismo, esto implica la formulación y ejecución de proyectos específicos para la reducción del riesgo. En el ámbito territorial requiere la articulación entre municipios, gobernaciones, autoridades am-bientales, entes regionales, y el gobierno nacional para la intervención correctiva del riesgo; y en el ámbito sectorial la implementación de las medidas de mitigación del riesgo en el marco de sus planes estratégicos.
2.4.5 Mecanismos de Protección Financiera:
La estrategia de protección financiera del Estado debe incorporar instrumentos de retención y transferencia del riesgo, que garantice el cubrimiento de la obligación contingente debido a la ocurrencia de desastres. Se busca garantizar los recursos requeridos y necesarios para que el Estado responda oportunamente, reduzca su vulnerabilidad fiscal y garantice su estabilidad macroeconómica. La adopción de la estrategia se hará por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el apoyo de la UNGRD y del DNP.
2.4.6 Preparación para la respuesta a Emergencias:
Se busca la articulación de los instrumentos existentes para la respuesta a Emergencias ta-les como protocolos e instrumentos técnicos en los niveles territoriales y sectoriales y com-plementarlos con instrumentos adicionales tales como la dotación de equipos, capacitación y entrenamiento e instalación de las salas de crisis territoriales. Es necesario establecer los alcances de la responsabilidad del nivel central y de los entes territoriales para fomentar la corresponsabilidad a la luz de los principios de subsidiariedad y complementariedad, esto permitirá una respuesta escalonada y acorde con las capacidades del SNGRD. Una sociali-zación de los instrumentos de respuesta permitirá a los ciudadanos reconocer con claridad las funciones del Estado, incentivar a asumir sus riesgos y tomar medidas de prevención y mitigación frente a las emergencias.
2.4.7 Preparación para la Recuperación:
Esta estrategia busca la implementación de procesos de recuperación nacional y regional; y diseño de mecanismos para orientar procesos de recuperación municipales, que permita
38
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
reducir el impacto socioeconómico e incrementar la capacidad del país para generar pro-cesos de desarrollo a partir de éstos, a cargo de la UNGRD y con el apoyo de los sectores. Se deben desarrollar procedimientos especiales que garantice en todos los casos la realización de los programas de recuperación en el menor tiempo posible, con el fin de mejorar las con-diciones de vida de la población afectada y la no reconfiguración o aumento de la vulnerabi-lidad preexistente.
2.4.8 Fortalecimiento de la Capacidad Institucional del SNGRD:
Fortalecimiento de la Capacidad técnica y operativa de las entidades nacionales, territoria-les y Corporaciones Autónomas Regionales en gestión del riesgo: a través de programas de asistencia enfocados en la formulación de planes municipales para la gestión del riesgo de desastres como instrumentos de largo plazo que sean insumos para la formulación de los Planes de Desarrollo, Planes de Ordenamiento Territorial, Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas y Planes de Gestión Ambiental Regional.
2.4.9 Sociedad Informada y Consciente en Gestión del Riesgo de Desastres:
La gestión del riesgo de desastres debe aumentar la resiliencia de las comunidades ante los desastres mediante la información y participación de todos sus integrantes, orientándose de acuerdo a las características diferenciales, culturales, y de género. Se busca la participación social con enfoques proactivos, integrados, multisectoriales y previsores para fomentar una cultura ante los desastres y una fuerte participación comunitaria en campañas constantes de educación de la ciudadanía y en consultas públicas a todos los niveles de la sociedad.
2.5 INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN Y ARMONIZACIÓN DEL PNGRD CON LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN
SECTORIAL Y TERRITORIAL
La gestión del riesgo de desastres es una estrategia de desarrollo indispensable para asegurar su sostenibilidad; por lo tanto los instrumentos de gestión a través de los cuales se imple-menta la GRD son los mismos instrumentos de planificación del desarrollo, del ordenamiento territorial y de la gestión ambiental sostenible ya existentes.
La formulación de un Plan de Gestión del Riesgo de Desastres en cualquier nivel territorial, responde a la necesidad de contar con una hoja de ruta que establezca acciones estraté-gicas y prioridades de intervención en un horizonte de tiempo determinado; pero son los instrumentos del desarrollo los canales a través de los cuales se implementan concretamente las acciones de conocimiento, las intervenciones prospectivas y correctivas, así como las de preparación para la respuesta.
39
“Una estrategia de desarrollo”
Correspondientemente, los mecanismos y procedimientos para el seguimiento, evaluación y control en materia de gestión del riesgo, son las mismas instancias a través de las cuales se ejerce la rendición de cuentas en materia de desarrollo, ya que riesgo y desarrollo son proce-sos interdependientes.
En este sentido, un plan para la gestión del riesgo debe entenderse como un documento de largo plazo que servirá como instrumento orientador para que los planes de desarrollo, sectoriales, de ordenamiento territorial y ambiental, y de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas puedan a su vez identificar los escenarios de riesgo y seleccionar las medidas correctivas y prospectivas requeridas en función de la complejidad de dicho escenarios y el entendimiento correcto de la gestión del riesgo como estrategia de desarrollo sostenible.
Para lograr la armonización de los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres con los Planes de Desarrollo, de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidro-gráficas, de Adaptación al Cambio Climático, entre otros, se han identificado las siguientes acciones:
• Integrar el concepto de seguridad territorial en todos los procesos de planifica-ción y en todos los niveles de gobierno. Este concepto define que en la formulación de cualquier instrumento de planificación territorial (EOT, PBOT y POT) se defina tener en cuenta las amenazas presentes y la magnitud de las mismas, buscando en todo momento promover la “localización segura” como un determinante en el desarrollo te-rritorial.
• Desarrollar metodologías, guías e instrumentos técnicos que faciliten y orien-ten el análisis de riesgo. El servicio Geológico Colombiano, el IDEAM, el IGAC, la DI-MAR, el DANE, el MVCT, el MADS y demás institutos de investigación del SINA, cada uno en el ámbito de sus competencias; aportarán a los procesos de planificación y de-sarrollo territorial local y departamental a través del desarrollo de guías e instrumentos técnicos que faciliten y orienten el análisis de riesgo en coordinación con la UNGRD.
• Establecer la escala o resolución en la que se debe realizar el análisis del riesgo de desastres acorde con los requerimientos de la planificación territorial y del desarrollo; procurando en la medida de las capacidades técnicas, financieras y de dis-ponibilidad de información básica que las escalas sean lo más detalladas posible.
• Establecer protocolos para la inter-operatividad de Sistemas de Información te-rritoriales. Los estudios sobre amenaza, exposición y vulnerabilidad que se desarrollen a nivel de municipios, departamentos y cuencas, deberán estar geo-referenciados con observancia de las directrices en materia de inter-operatividad según la Infraestructura de Datos Espaciales del país; asimismo esta información deberá estar disponible para la toma de decisiones en todos los niveles de gobierno, garantizando su acceso a través de diferentes Sistemas de Información Nacionales, entre ellos el SNIGRD.
40
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
• Definir mecanismos de articulación del PNGRD con otras políticas o planes sectoriales. Esta articulación, que abarca políticas y planes sectoriales (como las de Adaptación al Cambio Climático), se podría fundamentar en: (i) un marco conceptual que define el riesgo de desastres como un problema de desarrollo, (ii) la optimización de recursos y (iii) la suscripción de acuerdos intersectoriales, entre otros.
2.6 DIRECTRICES QUE ORIENTEN LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO.
Para el cumplimiento de los objetivos y propósitos del PNGRD, se establecen las siguientes directrices para orientar la asignación y ejecución de los recursos del Fondo Nacional de Ges-tión del Riesgo de Desastres:
• El balance en la asignación de recursos entre los procesos misionales del SNGRD: la programación de inversiones en gestión del riesgo de desastres deberá ga-rantizar un equilibro en el gasto con cargo a cada proceso misional, sin menoscabo de cubrir las necesidades en manejo de desastres.
• La coparticipación de los niveles sectoriales y territoriales: sin perjuicio de las demás fuentes de financiación a nivel nacional, regional o municipal, los recursos que ejecute el Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en relación a los procesos de identificación y reducción del riesgo, podrán cubrir un porcentaje de cofi-nanciación del valor total de cada proyecto. Los recursos de contrapartida de los muni-cipios podrán ser representados en bienes y servicios.
• Los incentivos para la inversión local en gestión del riesgo de desastres: para la cofinanciación de proyectos destinados a la construcción o rehabilitación de obras, que se soliciten con cargo al Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres FNGRD, además de los requerimientos que establezca la Ley, se tendrá en considera-ción la correcta ejecución de proyectos previos con cargo al FNGRD, si se ha realizado la identificación y zonificación de amenazas en los planes de ordenamiento territorial (POT, PBOT o EOT) y si dicha información se ha traducido en la inclusión de líneas de ac-ción y proyectos específicos de reducción del riesgo en el Plan de Desarrollo Municipal.
• La evaluación del riesgo de carácter regional y nacional: tendrán prioridad en la financiación de proyectos con cargo al FNGRD las actividades cuyo impacto abarque varios departamentos o regiones.
41
“Una estrategia de desarrollo”
• La evaluación del riesgo de carácter sectorial: tendrán prioridad en la financiación de proyectos con cargo al FNGRD las actividades cuyo impacto abarque sectores vitales para la economía nacional.
• La financiación del PNGRD: tendrá prioridad la asignación de recursos para la finan-ciación de proyectos que contribuyan expresamente a los objetivos y procesos plantea-dos en el presente Plan.
42
CAPÍTULO 3COMPONENTE PROGRAMÁTICO Y DE INVERSIONES
44
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
El componente programático y de inversiones del PNGRD define para cada una de las estrate-gias formuladas, los programas y los proyectos de inversión con indicación de sus objetivos y metas, los responsables de su implementación así como las fuentes de financiación y los recur-sos previstos para tal fin en el corto, mediano y largo plazo. El periodo de ejecución del PNGRD consta de tres periodos constitucionales de gobierno, lo que permitirá la articulación con los respectivos planes de desarrollo que se implementen para el periodo 2015-2025.
La siguiente tabla resume el número total de proyectos contenidos en el PNGRD de acuerdo a cada programa, estrategia y al respectivo objetivo estratégico.
Tabla 2. Objetivos, Estrategias, Programas PNGRD
OBJETIVOS ESTRATEGIAS PROGRAMAS
TOTAL PRO-
YECTOS PNGRD
1
Objetivo estratégico 1: Mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional
1.1
Gestión de la Infor-mación en el cono-cimiento del riesgo para los procesos de reducción del riesgo y manejo de desastres
1.1 Conocimiento del Riesgo de Desastres
por fenómeno de origen Natural 19
1.2 Conocimiento del Riesgo de Desastres
por fenómeno de origen Socio-Natural 10
1.3 Conocimiento del Riesgo de Desastres
por fenómeno de origen Tecnológico 10
1.4 Conocimiento del Riesgo de Desastres
por fenómenos de origen Biosanitarios 3
1.5
Conocimiento del Riesgo de Desastres por fenómenos de origen Humano No Intencional
1
1.6 Sistema Nacional de Información para la
gestión del riesgo de desastres 2
1.2
Desarrollo de la Investigación orien-tada a la gestión del riesgo de desastres
1.7
Investigación básica y aplicada para el desarrollo, fomento e innovación en los procesos de conocimiento del riesgo, re-ducción del riesgo y manejo de desastres
17
2
Objetivo estratégico 2: Reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible
2.1
Gestión del Riesgo de Desastres y Medi-das de Adaptación al Cambio Climático en los Instrumentos de Planificación del Desarrollo y del Ordenamiento del Territorio
2.1
Reducción del Riesgo de Desastres en la Planificación y Gestión del Desarrollo Territorial
14
2.2 Reducción del Riesgo de Desastres en el
Ámbito Sectorial 28
45
“Una estrategia de desarrollo”
3
Objetivo estratégico 3: Reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres
3.1
Reducción del Riesgo Sectorial y Territorial
3.1 Intervenciones para la reducción del ries-
go de desastres en el ámbito nacional 4
3.2
Intervenciones para la reducción del ries-go de desastres por fenómenos de origen natural
3
3.3
Intervenciones para la reducción del ries-go de desastres por fenómenos de ori-gen socio-natural
7
3.4
Intervenciones para la reducción del ries-go de desastres por eventos de origen tecnológico
1
3.2 Mecanismos de Pro-
tección Financiera 3.5 Gestión financiera y aseguramiento del
riesgo de desastres 4
4
Objetivo estratégico 4: Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres
4.1
Preparación para la respuesta a Emer-gencias
4.1 Preparación en el nivel nacional para la
respuesta a emergencias 11
4.2 Preparación en los niveles territoriales
para la respuesta a emergencias 6
4.3 Preparación para la respuesta en escena-
rios de riesgo regionales 11
4.2 Preparación para la
Recuperación 4.4 Desarrollo de Instrumentos Territoriales y
Sectoriales para la Recuperación 4
5
Objetivo estratégico 5: Fortalecer la Gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural
5.1
Fortalecimiento de la Capacidad Institu-cional del SNGRD
5.1 Centro Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres 2
5.2
Incremento de la Capacidad Técnica y Operativa de las Entidades Nacionales y Territoriales en Gestión del Riesgo de Desastres
10
5.2
Sociedad Informa-da y Consciente en Gestión del Riesgo de Desastres
5.3 Participación Ciudadana para la Gestión
del Riesgo de Desastres 6
5.4 Educación en la Gestión del Riesgo de
Desastres 2
5.5 Comunicación social e información públi-
ca para la gestión del riesgo de desastres
5
TOTAL PROYECTO: 181 - TOTAL PROGRAMAS 23
46
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
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“Una estrategia de desarrollo”
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“Una estrategia de desarrollo”
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“Una estrategia de desarrollo”
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CAPÍTULO 4FINANCIAMIENTO DEL PNGRD
92
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres contará con recursos de financiación mediante los cuales se dará ejecución y cumplimiento a sus componentes general y progra-mático con el fin de lograr una incidencia sectorial en la ejecución de proyectos del orden nacional y territorial.
Para ello, las entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, deberán incluir en su presupuesto anual las partidas pre-supuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres (Art 53°, Ley 1523/2012), cuyo norte serán los proyectos planteados y concertados en el componente programático del PNGRD al corto, mediano y largo plazo.
El artículo 50 de la Ley 1523, por su parte, establece en su parágrafo 1, que el Gobierno Nacio-nal a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, garantizará que en todo momento el Fondo Nacional cuente con recursos suficientes que permitan asegurar el apoyo a las enti-dades nacionales y territoriales en sus esfuerzos de conocimiento del riesgo, prevención, mi-tigación, respuesta y recuperación, entiéndase rehabilitación y reconstrucción y con reservas suficientes de disponibilidad inmediata para hacer frente a las situaciones de desastre.
Sin embargo y atendiendo al parágrafo 2 del mencionado artículo 50: “los recursos del Fondo Nacional se orientarán, asignarán y ejecutarán con base en las directrices que establezca el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y con las previsiones especiales que con-templen los planes de acción específicos para la rehabilitación, reconstrucción y recupera-ción”; es decir, para el financiamiento del PNGRD, el FNGRD tiene un papel subsidiario y com-plementario a las iniciativas locales y sectoriales.
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2025 se estima en un valor de Once Billones ($11.025.886.363.636), a pesos constantes de 2015, financiados de la siguiente manera:
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96
CAPÍTULO 5MECANISMO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL PNGRD
98
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
En el marco de la formulación del Plan Nacional de Gestión de Riesgo, el componente de seguimiento y evaluación, que hace parte de este documento, se soporta en los procesos de planeación existentes y se constituye como un instrumento aplicable a los actuales procesos institucionales. En este sentido, se ha propuesto que el componente de evaluación y segui-miento, genere las articulaciones necesarias que permitan conocer la eficiencia de las políti-cas públicas sectoriales orientadas al desarrollo, teniendo en cuenta una estructura organi-zacional de múltiples niveles y redes con efectos directos en el bienestar de los colombianos como la seguridad, la salud, la calidad de vida y el desarrollo sostenible.
El seguimiento a la gestión del riesgo de desastres, es el instrumento mediante el cual se busca establecer el grado de avance en la ejecución de los proyectos tanto de las entidades del orden nacional como de las entidades territoriales que contribuyen al logro de las metas y objetivos previstos en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Los proyectos y metas identificados, serán ejecutados con recursos que están sujetos a dos diferentes mecanismos de seguimiento: El primero corresponde a los recursos al presupues-to nacional, sus metas y objetivos se evalúan mediante SINERGIA, este mecanismo apoya a las entidades de orden nacional, a la identificación de los indicadores que miden el avance periódico de los mismos. El segundo se refiere a los recursos del orden territorial, municipios y departamentos en el marco de sus competencias, constituyen inversiones orientadas a apalancar recursos del orden nacional para atender las necesidades en la gestión de riesgos.
Tanto los proyectos del orden nacional como territorial, a los cuales se ha identificado las metas que soportan el sistema de seguimiento y evaluación de la gestión de riesgos de desastres, deben ser fortalecidos, de manera que se alcancen mayores coberturas municipa-les y departamentales.
En la definición de metas e indicadores del plan, se han construido los espacios instituciona-les del orden nacional, en el que algunos de los Ministerios y entidades adscritas y vincula-das, cuentan con metas alineadas a la gestión del riesgo, esta entidades son en su mayoría las de mayor relevancia y afinidad. En algunos casos será necesario construir los espacios para elevar la capacidad y mejorar las definiciones de indicadores de seguimiento en SINER-GIA, con énfasis en gestión del riesgo de desastres.
En el caso de los departamentos y municipios, se conocen los propósitos territoriales de ges-tión del riesgo, en aquellos territorios que han sufrido de manera recurrente los efectos de los eventos con impacto en las actividades económicas y sociales. Es necesario fortalecer la capacidad de aquellas entidades en las cuales si bien no se han presentado eventos, se han identificado condiciones potenciales que deben ser abordadas.
99
“Una estrategia de desarrollo”
Para llevar a cabo este fortalecimiento en los sistemas de seguimiento y evaluación del Plan nacional de gestión del riesgo de desastres, se ha establecido un modelo que se integra en tres grandes indicadores: La Situación Actual, Escenarios de riesgo y Gobernanza.
La Situación Actual, es el indicador de seguimiento que permite cualificar las metas, en re-lación con el registro de los eventos que ocurren en los sistemas naturales, con impacto en las actividades económicas y sociales. Este indicador busca profundizar en el detalle de la información, elevar la capacidad de registro y la confianza en dicha información.
El indicador de Escenarios de riesgo, recoge el esfuerzo institucional del orden nacional y territorial en el conocimiento de la información relacionada con las posibles causas de ocurrencia de eventos y la capacidad de prever las acciones que mitiguen el riesgo en las actividades económicas y sociales.
La Gobernanza, recoge la información del seguimiento de las actividades que se realizan desde las instancias nacionales y territoriales con las comunidades, orientadas a elevar la capacidad de reacción oportuna tanto preventiva como de atención en caso de desastres.
Las actividades que se realizan desde los gobiernos territoriales orientadas a desarrollar re-des entre las comunidades, espacios de organización para atender sus propias necesidades, son capacidades que constituyen uno de los elementos con mayores repercusiones en la en la gestión del riesgo de desastres
La evaluación, se ha considerado mediante la realización de estudios que permitan medir el impacto de los proyectos realizados, se programarán especialmente en aquellas zonas iden-tificadas de mayor recurrencia y en donde los indicadores de seguimiento permitan estimar un avance significativo de las metas
100
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
BIBLIOGRAFÍA
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101
“Una estrategia de desarrollo”
• Gómez G., Domingo (2011). Síntesis del Documento de Evaluación del PNPAD. Estudio, eva-luación, asesoría y seguimiento de la ejecución y cumplimiento del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (PNPAD), desde su expedición el 13 de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2010¨. Trabajo de consultoría para la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, hoy Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
• INGENIAR (2010). Documento con bases de formulación de la política (Documento técnico sín-tesis de soporte para la propuesta normativa). Elaboración de un proyecto normativo que permita la implementación de una política y un Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, articulado con una estrategia de sostenibilidad financiera, mediante procesos participativos. Apoyo al Fortalecimiento de las Políticas e Instrumentos Financieros del Sis-tema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) de Colombia – DGR –. Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales APL1 (BIRF 7293-CO).
• UNGRD. Informe de gestión 2014.Bogotá.D.C
102
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
ACRÓNIMOS Y SIGLAS
AEROCIVIL: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
ANE: Agencia Nacional del Espectro
ANH: Agencia Nacional de Hidrocarburos
ANI: Agencia Nacional de Infraestructura
ANLA: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
ANM: Agencia Nacional Minera
CCCP: Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas del Pacifico
CDB: Convenio de Diversidad Biológica
CIOH: Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas
COLCIENCIAS: Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación
CORPOICA: Corporación Colombiana de Investigación
CNULD: Convención de Lucha contra la Desertificación
CRC: Comisión de Regulación de las Comunicaciones
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP: Departamento Nacional de Planeación
DIMAR: Dirección General Marítima
EPSP: Entidades Prestadoras de Servicios Públicos
GAR: Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres
IDEAM: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
IGAC: Instituto Geográfico Agustín Codazzi
INPEC: Instituto Nacional Penitenciario
INVIAS: Instituto Nacional de Vías
INVEMAR: Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andréis”
IPSE: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las zonas no interconectadas
INS: Instituto Nacional de Salud
MinAgricultura: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MinAmbiente: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
MinComercio: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
MinCultura: Ministerio de Cultura
MinEducación: Ministerio de Educación
MinExteriores: Ministerio de Relaciones Exteriores
MinHacienda: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
103
“Una estrategia de desarrollo”
MinInterior: Ministerio del Interior
MinJusticia: Ministerio de Justicia y del Derecho
MinMinas: Ministerio de Minas y Energía
MinSalud: Ministerio de Salud y de la Protección Social
MinTic: Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
MinTransporte: Ministerio de Transporte
MinVivienda: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
PNGRD: Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
SGC: Servicio Geológico Colombiano
UASPNN: Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales
UNGRD: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
UPME: Unidad de Planificación Minero Energética
USPEC: Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
SNGRD: Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
104
ANEXO 1DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
106
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
La elaboración del diagnóstico de la gestión del riesgo de desastres en Colombia partió de la base elaborada por el estudio del Banco Mundial Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia. Un aporte para la construcción de políticas públicas, el cual se considera como uno de los estudios más consolidados y de mayor aproximación a la realidad de las condicio-nes de riesgo en el país. Fue elaborado por solicitud del Gobierno de Colombia, a través del Departamento Nacional de Planeación y contó con la participación de múltiples entidades y profesionales interesados en la temática y de un importante grupo de colaboradores.
Este diagnóstico se retroalimentó con los avances en materia de estudios e información re-ciente asociada a los escenarios de riesgo, así como el desarrollo y avances que en materia de política de gestión del riesgo se disponen. La identificación y descripción del estado de la inversión pública en gestión del riesgo, se complementó con los informes de los recursos programados en el actual Plan Nacional de Desarrollo y el marco de mediano plazo en ma-teria de ejecución de proyectos en gestión del riesgo en el país. Así mismo en el marco de formulación del PNGRD se llevó a cabo a través de consulta a diferentes actores del SNGRD y de expertos la elaboración del Índice de Gestión del Riesgo para Colombia (IGR) la cual se describe en el capítulo 1.4 del presente diagnóstico de la gestión del riesgo.
1.1 IDENTIFICACIÓN DE LOS ESCENARIOS DE RIESGO DE DESASTRES EN EL PAÍS
Se resalta los resultados del documento elaborado por el Banco Mundial, en el que se con-cluye que se presenta el problema del riesgo con énfasis en su progresiva construcción, ana-lizando variables de exposición y vulnerabilidad. Las características más significativas que contribuyen a la configuración del riesgo se puede evidenciar en:
La condición predominantemente urbana de Colombia para un período de 100 años en la que pasó de tener 4,4 a 34,7 millones de habitantes en los últimos 60 años.
Poca variabilidad en el tiempo de amenazas de origen geológico como sismos y erupciones volcánicas en contraposición con el aumento de la susceptibilidad a inundaciones, desliza-mientos y avenidas torrenciales en amplias zonas del país.
Deterioro ambiental, crecimiento de la población y de los bienes localizados en áreas expues-tas a fenómenos hidrometereológicos como factores determinantes de aumento de riesgo.
Reconocimiento de la relación directa entre niveles de pobreza y las capacidades institucio-nales y su incidencia en el diseño y la implementación de acciones de reducción del riesgo y de recuperación frente a un desastre.
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“Una estrategia de desarrollo”
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108
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
1.2 ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL PAÍS
Una de las principales conclusiones derivadas del documento Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas, Banco Mun-dial (2012) es que el aumento del riesgo de desastre en el país se asocia más a la inadecuada gestión territorial, sectorial y privada que factores externos como el cambio climático.
Se identificaron cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en Co-lombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado, como se presenta en la tabla siguiente:
Tabla 1. Factores que marcan la tendencia del crecimiento del Riesgo en Colombia.
Los avances conceptuales sobre la relación entre gestión del riesgo y desarrollo,
no han podido ser llevados a nivel de
políticas de Estado, ni han sido incorporados
como parte integral de gestión pública,
contribuyendo así al crecimiento del riesgo
El riesgo se está acumulando
permanentemente en las ciudades y en las
áreas rurales, debido a la falta de aplicación y control de las políticas
e instrumentos de ordenamiento
territorial municipal y la insuficiencia en el manejo de cuencas
hidrográficas
Los vacíos en el tema de gestión del riesgo
de desastres en las políticas y planes
sectoriales amenazan la sostenibilidad de las
inversiones tanto de sectores productivos
como de servicios, contribuyendo
así, al aumento de la exposición y la
vulnerabilidad
La ausencia de una política clara y los
antecedentes en los cuales generalmente la responsabilidad ha sido asumida por el Estado,
desincentivan a los ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la reducción y el manejo del riesgo y generan
grandes costos fiscales
1. Los avances conceptuales sobre la relación entre gestión del riesgo y desarrollo no han podido ser llevados a nivel de políticas de Estado, ni han sido incorporados como parte integral de la gestión pública, contribuyendo así al crecimiento del riesgo
La anterior afirmación se sustenta en el documento del Banco Mundial y está relacionado con:
• Las prácticas de la gestión pública aún no han logrado ser permeadas por los avances conceptuales alcanzados y los esfuerzos realizados para actualizar el Sistema, pese a la lar-ga trayectoria de Colombia en la organización y el diseño de instrumentos para la gestión del riesgo.
• El cumplimiento de compromisos en materia de gestión del riesgo en los instrumentos rectores de la planificación es deficiente y articulado, aun cuando se reconocen avances en la incorporación de los mismos en los instrumentos rectores de la planificación, la de-finición de metas e indicadores que se establecieron en los Planes de Desarrollo previos al periodo 2010-2014 no reflejaron los alcances planteados.
Fuente: Banco Mundial, 2012 b. Pg. 7.
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“Una estrategia de desarrollo”
• Frente a los recursos destinados para el cumplimiento de las metas por parte de los distintos niveles de gobierno se presentaron diferencias entre los montos y los rubros financiados. A nivel nacional los recursos se han concentrado en el manejo de desastres y en conoci-miento del riesgo, mientras que a nivel municipal los recursos se han dirigido a la reduc-ción del riesgo principalmente en temas como reforestación y conservación de cuencas abastecedoras de agua potable.
• Se denota un carácter proteccionista, con bajos niveles de articulación con las demás instancias territoriales para la gestión del riesgo en el nivel nacional, diferencias de inter-pretación de normas existentes han generado poco respaldo de las gobernaciones y de las CAR a la gestión territorial del riesgo.
• Se presentan fortalezas en la gestión del riesgo sísmico ya que se cuenta con mayores herramientas jurídicas e institucionales que definen los niveles de riesgo aceptable, al-cances de los estudios y diseños, y los roles y responsabilidades de actores públicos y privados (Banco Mundial, 2012).
2. El riesgo se está acumulando permanentemente en las ciudades y en las áreas rurales, debido a la falta de aplicación y control de las políticas e instrumentos de ordenamiento territorial municipal, y a la insuficiencia en el manejo de cuencas hidrográficas
La anterior afirmación se sustenta en el documento del Banco Mundial y está relacionado con:
• El principal reto para la planeación en Colombia es lograr la integración de la gestión del riesgo con las demás dimensiones del desarrollo como POMCA, POT y los Planes de Desarrollo a nivel municipal y departamental.
• La desarticulación de las decisiones e intervenciones relacionadas con el uso y la ocupación del territorio por parte de los diferentes actores, diluye la responsabilidad del manejo territo-rial regional aumentando el riesgo.
• Existen factores asociados a las políticas, a la planificación del territorio y en los mecanismos de control, que han incidido en la manera como en la historia de las ciudades del país se ha configurado el riesgo.
• Ocupación progresiva de zonas no aptas en las ciudades colombianas condicionan a la po-blación a la exposición ante diferentes fenómenos potencialmente peligrosos, no garantizan-do un proceso sostenible del territorio.
• “En algunas ciudades del país se observa también la acumulación del riesgo en zonas de construcción formal y en otras de estratos altos, donde se revelan los problemas ambientales
110
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
generados por las dinámicas de especulación del suelo y conflictos de uso en los procesos de suburbanización (ejemplo: Medellín, Cali, la Sabana de Bogotá)” (Banco Mundial, 2012).
• Obstáculos para la incorporación efectiva de la gestión del riesgo en el ordenamiento terri-torial: Un bajo nivel de reconocimiento de los escenarios de riesgo y de sus necesidades de gestión, vacíos en la identificación de las amenazas y vulnerabilidades, falta de articulación con instrumentos de inversión, y debilidades en los mecanismos de seguimiento y control frente a la implementación de los POT.
• “Los instrumentos para la financiación y la inversión en gestión del riesgo son poco usados, y básicamente los recursos corresponden a los ingresos corrientes de los municipios (37%), seguidos por las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) (21,1%)” (Las ciudades que más invirtieron en gestión del riesgo entre el 2002 y el 2008 fueron Bogotá, Medellín y Manizales, sumando aproximadamente un 43% del total de la inversión en el nivel municipal) (Banco Mundial, 2012b).
3. Los vacíos en el tema de gestión del riesgo de desastres en las políticas y planes sectoria-les amenazan la sostenibilidad de las inversiones, tanto de sectores productivos como de servicios, contribuyendo de esta manera al aumento de la exposición y la vulnerabilidad
El documento del Banco Mundial resalta los avances a nivel sectorial del Viceministerio de Agua y Saneamiento básico, INVÍAS, Ministerio de Salud y de la Protección Social, así como del MADR y el MADS, no obstante hace hincapié sobre los siguientes aspectos encontra-dos:
• La institucionalidad y la capacidad sectorial específica en materia de gestión del riesgo son heterogéneas y bastante limitadas.
• La falta de políticas y herramientas para la gestión del riesgo en los diferentes secto-res, así como estrategias de acompañamiento, complementariedad y transferencia de capacidades a los entes territoriales, pueden considerarse como uno de los principales factores de la generación de riesgos.
• Frente a los fenómenos peligrosos en Colombia, el incremento y la acumulación de la vulnerabilidad de las edificaciones habitacionales, se deben principalmente al crecimien-to de la vivienda informal, al incumplimiento de estándares de diseño y de construcción, a su localización en zonas de peligro, a la posible presencia de fenómenos naturales, y a la falta de estrategias para intervenir las construcciones anteriores a la primera norma de sismo resistencia (1984)” (Banco Mundial, 2012b).
111
“Una estrategia de desarrollo”
4. La ausencia de una política clara y los antecedentes en los cuales generalmente la respon-sabilidad ha sido asumida por el Estado, desincentivan a los ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la reducción y el manejo del riesgo, y generan grandes costos fiscales.
El documento del Banco Mundial sustenta la afirmación de este factor en lo siguiente:
• En el caso de eventos de origen natural o socionatural el Consejo de Estado ha dictado que el gobierno sólo se puede hacer responsable cuando haya daños causados por una acción u omisión (falla) de las entidades públicas. No obstante pese a dicha obligato-riedad, una vez se demuestran daños, que aunque detonados por un evento físico de carácter peligroso, son imputables a una falla de las entidades públicas, el Estado está en la obligación de indemnizar. Lo anterior ha dado lugar a fallos controversiales, generando pasivos contingentes y aumentando la vulnerabilidad fiscal de la nación.
• La encuesta de percepción del riesgo a nivel nacional llevada a cabo por el Banco Mun-dial, arrojó dentro de los resultados que el 82% de los encuestados perciben que pueden verse afectados por algún riesgo, sólo el 61% cree que debe tomar medidas para redu-cirlo y el 35% reporta haberlo hecho, mientras que el 40% considera que es obligación de otros agentes la implementación de medidas de intervención. Lo anterior re afirma que tanto el sector privado y la sociedad civil no son conscientes de su responsabilidad frente al riesgo y obligando a que el Estado asuma responsabilidades y costos que van más allá de sus competencias (Banco Mundial, 2012b).
• “Producto de los bajos niveles de reconocimiento sobre el riesgo y la necesidad de tomar me-didas, en general no se utilizan los mecanismos de protección y aseguramiento de edifica-ciones y patrimonio particular, lo que aumenta la presión y el riesgo público (vulnerabilidad fiscal)” (Banco Mundial, 2012b).
1.3 Síntesis del Índice de Gestión del Riesgo (IGR) de Colombia
El objetivo del IGR es la medición del desempeño o performance de la gestión del riesgo. Es una medición cualitativa de la gestión con base en unos niveles preestablecidos (targets) o referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestión del riesgo, según sea su grado de avance. Para la formulación del IGR se tienen en cuenta cuatro compo-nentes o políticas públicas: Identificación del riesgo, (IR); Reducción del riesgo (RR); Manejo de desastres (MD); y Gobernabilidad y Protección financiera (PF).
La evaluación de cada política pública tiene en cuenta seis subindicadores que caracteri-zan el desempeño de la gestión en el país. La valoración de cada subindicador se hace uti-lizando cinco niveles de desempeño: bajo, incipiente, significativo, sobresaliente y óptimo que corresponden a un rango de 1 a 5, siendo uno el nivel más bajo y cinco el nivel más alto.
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Este enfoque metodológico permite utilizar cada nivel de referencia simultáneamente como un “objetivo de desempeño” y, por lo tanto, facilita la comparación y la identificación de re-sultados o logros hacia los cuales los gobiernos deben dirigir sus esfuerzos de formulación, implementación y evaluación de política en cada caso.
Una vez evaluados los niveles de desempeño de cada subindicador, mediante un modelo de agregación no lineal, se determina el valor de cada componente del IGR (Cardona 2005). El valor de cada indicador compuesto está en un rango entre 0 y 100, siendo 0 el nivel mínimo de desempeño y 100 el nivel máximo. El IGR total es el promedio de los cuatro indicadores compuestos que dan cuenta de cada política pública. A mayor IGR se tendrá un mejor des-empeño de la gestión del riesgo en el país.
1.3.1 Indicadores de identificación del riesgo
La identificación del riesgo colectivo, en general, comprende la percepción individual, la re-presentación social y la estimación objetiva. Para intervenir el riesgo es necesario recono-cerlo1, dimensionarlo (medirlo) y representarlo mediante modelos, mapas, índices, etc. que tengan significado para la sociedad y para los tomadores de decisiones. Metodológicamente involucra la valoración de las amenazas factibles, de los diferentes aspectos de la vulnerabili-dad de la sociedad ante dichas amenazas y de su estimación como una situación de posibles consecuencias de diferente índole en un tiempo de exposición definido como referente. Su valoración con fines de intervención tiene sentido cuando la población lo reconoce y lo com-prende. Los indicadores que representan la identificación del riesgo, IR, son los siguientes:
• IR1. Inventario sistemático de desastres y pérdidas
• IR2. Monitoreo de amenazas y pronóstico
• IR3. Evaluación mapeo de amenazas
• IR4. Evaluación de vulnerabilidad y riesgo.
• IR5. Información pública y participación comunitaria
• IR6. Capacitación y educación en gestión de riesgos
1.3.2 Indicadores de reducción del riesgo
La principal acción de gestión de riesgos es la reducción del riesgo. En general, corresponde a la ejecución de medidas estructurales y no estructurales de prevención-mitigación. Es la acción de anticiparse con el fin de evitar o disminuir el impacto económico, social y ambiental de los fenómenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificación, pero fundamen-talmente de ejecución de medidas que modifiquen las condiciones de riesgo mediante la intervención correctiva y prospectiva de los factores de vulnerabilidad existente o potencial,
1 Es decir, que sea un problema para alguien. El riesgo puede existir pero no ser percibido en su verdadera dimensión por los individuos, los tomadores de decisiones y la sociedad en general. Medir o dimensionar el riesgo de una manera apropiada es hacerlo manifiesto o reconocido, lo que implica que hay algo que se debe hacer. Sin una adecuada identificación del riesgo no es posible que se lleven a cabo acciones preventivas anticipadas.
113
“Una estrategia de desarrollo”
y control de las amenazas cuando eso es factible. Los indicadores que representan la reduc-ción de riesgos, RR, son los siguientes:
• RR1. Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana
• RR2. Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental
• RR3. Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos
• RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas propensas
• RR5. Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción
• RR6. Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados
1.3.3 Indicadores de manejo de desastres
El manejo de desastres corresponde a la apropiada respuesta y recuperación post desastre, que depende del nivel de preparación de las instituciones operativas y la comunidad. Esta política pública de la gestión del riesgo tiene como objetivo responder eficaz y eficiente-mente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido posible impedir el impacto de los fenómenos peligrosos. Su efectividad implica una real organización, capacidad y planificación operativa de instituciones y de los diversos actores sociales que verían involucrados en casos de desastre. Los indicadores que representan la capacidad para el manejo de desastres, MD, son los siguientes:
• MD1. Organización y coordinación de operaciones de emergencia
• MD2. Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta
• MD3. Dotación de equipos, herramientas e infraestructura
• MD4. Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional
• MD5. Preparación y capacitación de la comunidad
• MD6. Planificación para la rehabilitación y reconstrucción
1.3.4 Indicadores de gobernabilidad y protección financiera
La gobernabilidad y protección financiera para la gestión de riesgos es fundamental para la sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento económico del país. Esta política pública impli-ca, por una parte, la coordinación de diferentes actores sociales que necesariamente tienen diversos enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su efectividad está relacio-nada con el nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones institucionales y de participación social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la adecuada asignación y utilización de recursos financieros para la gestión y de la implementación de estrategias apropiadas de retención y transferencia de pérdidas asociadas a los desastres. Los indicadores que representan la gobernabilidad y protección financiera, PF, son los siguientes:
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
• PF1. Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada
• PF2. Fondos de reservas para el fortalecimiento institucional
• PF3. Localización y movilización de recursos de presupuesto
• PF4. Implementación de redes y fondos de seguridad social
• PF5. Cobertura de seguros y estrategias de transferencia de pérdidas de activos públicos
• PF6. Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado
1.3.5 Estimación de los indicadores
La gestión del riesgo de desastre es una actividad transversal que involucra diferentes insti-tuciones en el país. Los resultados del IGR han sido obtenidos a partir de consultas realizadas a expertos y a funcionarios de diferentes instituciones involucradas en la gestión del riesgo. De esta forma, este índice refleja el desempeño de la gestión del riesgo. A continuación se presentan los resultados para los años 2008, 2010 y 2013.
En la Tabla 2 se presenta el IGR total y sus componentes, en cada período, de identificación del riesgo, IGRIR; reducción del riesgo, IGRRR; manejo de desastres, IGRMD; y gobernabilidad y pro-tección financiera, IGRPF. La evaluación para 2010 y 2013 fue realizada por 97 personas a través del micro sitio Web que se implementó por parte de la UNGRD en el marco del desarrollo del componente general del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, PNGRD. La eva-luación para el 2008, que corresponde al informe anterior, se realizó con base en calificaciones obtenidas como resultado de diferentes discusiones intra e interinstitucionales.
Tabla 2. Valores IGR a través de la UNGRD
2008 2010 2013
IGRIR 52,82 45,00 47,79
IGRRR 53,60 45,00 45,00
IGRMD 32,02 29,09 45,00
IGRPF 42,27 23,00 45,00
IGR 45,18 35.52 45,70
Adicionalmente, se realizó una validación con 11 expertos ampliamente conocedores de los avances en materia de gestión del riesgo de desastres en el país. Los resultados obtenidos para 2010 y 2013 con este grupo han sido los que presenta la Tabla 3.
115
“Una estrategia de desarrollo”
Tabla 3. Valores IGR con grupo de expertos
2010 2013
IGRIR 43.14 47.30
IGRRR 40.31 49.10
IGRMD 29.09 36.42
IGRPF 37.60 44.05
IGR 37.53 44.22
Se puede notar que la evaluación en sus resultados totales es muy similar aunque se presen-tan algunas diferencias en la evaluación de los subindicadores componentes.
En las siguientes figuras se presentan los resultados de los indicadores que componen el IGR utilizando la evaluación realizada de manera amplia en el marco del PNGRD.
La Figura 2 presenta las calificaciones2 de los subindicadores que componen el IGRIR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
Figura 2. IGRIR
La gestión en relación con la Identificación del Riesgo, IGRIR, indica que hubo un retroceso entre el 2008 y el 2013. En el inventario sistemático de desastres y pérdidas (IR1) se evidencia el paso de notable a apreciable, debido a que aunque se cuenta con un sistema de inventario de eventos como el DesInventar e inclusive otros apalancados por la UNGRD, estos no han sido lo suficientemente difundidos y utilizados, además aunque se tiene la sala de crisis activa para la toma de información, en algunas regiones no se reporta constantemente la informa-ción; igualmente no se ha definido un formato estandarizado para la toma de información lo que hace más difícil tener cuantificado sus efectos económicos, sociales y ambientales, lo que para la emergencia del 2010 a causas del fenómeno de la Niña se hizo evidente.
2 La calificación es lingüística y no se utilizan números definidos. En las tablas el significado es el siguiente: 1: bajo, 2: incipiente, 3: apreciable, 4: notable, y 5: óptimo
54
52
50
48
46
44
42
402008 2010 2013
IGRIR2008 2010 2013 Peso
IR1 4 3 3 11,54
IR2 4 3 3 11,54
IR3 4 3 3 17,66
IR4 3 3 3 31,52
IR5 3 3 4 13,86
IR6 3 3 3 13,86
116
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
En el monitoreo de amenazas y pronósticos (IR2) de igual forma se pasó de un nivel notable a un nivel apreciable, debido a que aunque se han realizado esfuerzos por tener equipos de tecnología avanzada y contar con las instituciones para su manejo, estas últimas han sufrido cambios significativos al interior que han hecho que se debiliten, al igual que la investigación no ha sido lo suficientemente apoyada.
En cuanto a la evaluación y mapeo de amenazas (IR3) también pasó de un nivel notable a un nivel apreciable, ya que aunque se ha avanzado en el tema, contando con microzonifica-ciones en algunas ciudades e incorporando el tema en el ordenamiento territorial (de forma básica), aún no se cuenta con metodológicas avanzadas y de adecuada resolución para la mayoría de las amenazas que puedan ser aplicadas en las regiones, teniendo en cuenta su capacidad técnica.
Por otro lado, el indicador relacionado con la evaluación de vulnerabilidad y riesgo (IR4) se mantiene en un nivel apreciable, teniendo en cuenta que se tienen escenarios planteados para algunos de los fenómenos en el país y se han realizado avances en los estudios de vul-nerabilidad física en algunos edificios esenciales. Sin embargo, no hay una metodología en la cual se analice el riesgo integralmente y se establezcan estrategias más fortalecidas en implementar estudios en líneas vitales y edificios esenciales.
En cuanto a la información pública y participación comunitaria (IR5) se presentó un avance en su desempeño de apreciable a notable, ya que se ha incrementado la divulgación del tema mediante los medios de comunicación (publicidad, entrevistas, reportajes, etc.), no obstante su principal énfasis ha sido el tema de las emergencias.
Finalmente, con relación a la capacitación y educación en gestión de riesgos (IR6) se mantie-ne en estos 6 años en un nivel apreciable sin sufrir cambios. Esto debido a que aunque existen acciones y programas para implementar el tema en lo curricular no se evidencia una decisión y acompañamiento del Ministerio de Educación, las labores en producción de material y ca-pacitación son aisladas, por lo tanto el proceso es todavía incipiente. No se ha logrado que existan suficientes programas académicos superiores.
La Figura 3 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRRR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
117
“Una estrategia de desarrollo”
Figura 3. IGRRR
La gestión en relación con la reducción del riesgo indica que el país presentó un retroceso en su desempeño debido a los cambios en algunos de los subindicadores que componen el IGRRR. En cuanto a la integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana (RR1) disminuyó de un nivel notable a un nivel apreciable a raíz de que los planes de ordenamiento territorial se quedaron cortos en incorporar debidamente el riesgo, pese a que por normativa se plantea que deben tomarse las decisiones de planificación considerando la gestión del riesgo. Esta problemática se ha hecho evidente en los diferentes eventos ocurri-dos en este lapso. De otro lado, si bien se cuenta con la norma sismo resistente no siempre se utilizan adecuadamente las microzonificaciones sísmicas para toma de decisiones en forma prescriptiva; es decir, se han realizado los estudios pero no se han expedido como norma obligatorias.
Se mantiene el nivel apreciable del indicador de intervención de cuencas hidrográficas y pro-tección ambiental (RR2) ya que se han implementado algunos planes piloto de ordenamien-to de cuencas (POMCA) considerando el riesgo como determinante ambiental, sin embargo sigue siendo incipiente el trabajo y no se denotan avances significativos aún. A pesar de los casos piloto no se han definido estrategias y metodologías claras para avanzar en este tema.
Igualmente, en estos años se conserva el nivel de apreciable para el desempeño de la imple-mentación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos (RR3). En general se mantienen los diseños y manuales para obras expedidos en años anteriores, faltando aún más procesos de investigación que ayuden a perfeccionar las técnicas y metodologías. Hay avances aislados en algunas ciudades del país.
El mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas propensas (RR4) sos-tiene el mismo nivel de desempeño apreciable, porque aunque se realizan mejoramientos del entorno (y de barrios), de vivienda existente y de reubicación por riesgo en las principales
2008 2010 2013 Peso
RR1 4 3 3 14,37
RR2 3 3 3 8,59
RR3 3 3 3 7,24
RR4 3 3 3 31,27
RR5 4 3 3 19,86
RR6 4 3 3 18,68
565452504846444240
2008 2010 2013
IGRRR
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
ciudades, generalmente son acciones cortoplacistas, se toman decisiones en el momento sin una evaluación costo-beneficio acertada, además no se hace el tratamiento adecuado a las zonas desalojadas teniendo en cuenta que existe normativa para ello.
En cuanto a la actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción (RR5) el nivel de desempeño bajó de notable a apreciable. Si bien se tienen las normas pro-pias de construcción (ley 400 de 1997, NSR 2010), urbanismo y control (ley 388 de 1997, ley 810 de 2003, decreto 1469 de 2010) entre otras, de obligatorio cumplimiento, se presenta un deficiente seguimiento y control de las mismas en la mayoría de los municipios y no hay la suficiente capacidad técnica e institucional para su seguimiento y asistencia técnica.
Finalmente, el refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados (RR6), también presentó una disminución de notable a apreciable, ya que la política nacional en este tema se ha debilitado. No hay un programa claro para ello, teniendo en cuenta que es obligatorio, no se generan incentivos suficientes para que el sector privado realice este tipo de intervenciones. Aunque se han realizado esfuerzos para llevar a cabo el refuerzo de algunas edificaciones esenciales no es algo generalizado. La gran mayoría se ha quedado en los estudios de vulnerabilidad (por ejemplo el sector salud) pero no se han realizado las intervenciones necesarias tanto en edificaciones como en líneas vitales.
La Figura 4 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRMD y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
Figura 4. IGRMD
La gestión en relación con el manejo de desastres muestra un cambio mayor para el 2013. Todos los subindicadores con excepción de la organización y coordinación de operaciones de emergencia (MD1) y la planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta (MD2) presentaron un avance en su desempeño.
2008 2010 2013 Peso
MD1 3 3 3 12,50
MD2 3 3 3 12,50
MD3 2 2 3 25,00
MD4 2 2 3 25,00
MD5 2 2 3 12,50
MD6 2 2 3 12,50
50
40
30
20
10
02008 2010 2013
IGRMR
32,02 29,09
45
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“Una estrategia de desarrollo”
La organización y coordinación de operaciones de emergencia (MD1) se mantiene en apre-ciable, ya que en algunas ciudades se sostiene un trabajo en equipo para las labores de res-puesta. Sin embargo, este panorama no es igual para todas las ciudades. Por norma se cuenta con los Consejos Territoriales de Gestión del Riesgo en los cuales se involucran entidades operativas, de servicios y algunas técnicas, pero todavía falta compromiso institucional al in-terior de estos Consejos además de la falta de representación de los tomadores de decisiones de las instancias públicas de coordinación en todos los niveles (Ministerios a nivel nacional, Secretarios Departamentales y Municipales a nivel subnacional).
La planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta (MD2) sostuvo su nivel de apreciable. Esto se debe a que por norma en todos los municipios se debe reali-zar la estrategia para la respuesta a emergencias, así la planeación y los protocolos del qué hacer ante un evento. Sin embargo, este proceso es incipiente su implementación. Se está armonizando con los anteriores planes de emergencia y contingencia y aún no se reconoce el concepto de estrategia de respuesta lo que ha generado dificultades en su uso habitual.
El subindicador de dotación de equipos, herramientas e infraestructura (MD3), alcanzó un nivel de apreciable en el 2013, esto ya que en los últimos tres años se aumentado el apoyo nacional a los municipios en la dotación de elementos de comunicación y equipos especia-lizados para atención de emergencias; particularmente, en aquellos en los cuales han tenido eventos o existen amenazas importantes. En la mayoría de las ciudades capitales se ha tenido un avance en la obtención de equipos de alta tecnología.
La simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional (MD4) aumentó de un nivel de incipiente a un nivel de desempeño apreciable, debido a la fuerte campaña imple-mentada desde la UNGRD para la realización de simulacros por eventos sísmicos en el país (varias ciudades simultáneamente), además de la realización de simulacros por tsunami en la costa pacífica y por huracán en la isla de San Andrés.
Para el indicador de preparación y capacitación de la comunidad (MD5) se registró un aumen-to en nivel de desempeño de incipiente a un nivel de apreciable. Se reconoce el esfuerzo de la UNGR en las campañas de qué hacer en caso de emergencia (ABC), además de acompañar algunas estrategias comunitarias de entidades como la Cruz Roja y el SENA a partir del desas-tre por el fenómeno de la Niña de 2010-2011.
Finalmente, la planificación para la rehabilitación y la reconstrucción (MD6), se elevó de un nivel incipiente a un nivel apreciable, debido a las inversiones realizadas a partir de la crisis de 2010–2011. Particularmente, se mejoró en el desarrollo de acciones de reconstrucción debido a la respuesta frente los daños ocasionados por parte de la creación de Colombia Humanitaria con fines de atención temporal a la población afectada. Este soporte de todas maneras ha creado una idea de que en estos temas de manejo de desastres se está bien, de que hay recursos suficientes y se atiende eficazmente; sin embargo, se ha venido avanzando
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
en la implementación para la recuperación efectiva. De esta forma se creó El Fondo Nacional de Adaptación (FNA) como entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que se encarga de realizar las obras para la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de “La Niña” 2010-2011”, hace parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y está facultado para estructurar y ejecutar proyectos integrales de reducción del riesgo y adaptación al cambio climático, en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y en coordinación con los respectivos sectores. De manera particular el FNA, ha venido adelantando el desarrollo de 4 macroproyectos de alto impacto en diferentes regiones con un valor estimado de 5.7 Billones de pesos: Restaura-ción de los ecosistemas degradados en el área de influencia del Canal del Dique, Plan de re-asentamiento de Gramalote, Obras de protección de inundación en El Jarillón del río Cali y el Plan integral de intervención para reducir el riesgo de inundación en la región de La Mojana.
La Figura 5 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRPF y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).
Figura 5. IGRPF
La gestión en relación con la protección financiera y la gobernabilidad para la gestión de riesgos muestra un comportamiento estable; todos los subindicadores exceptuando la im-plementación de redes y fondos de seguridad social (PF4) se mantuvieron en un nivel de des-empeño apreciable. La organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada (PF1) se mantiene en un nivel apreciable, se cuenta a partir del 2012 con una normatividad actua-lizada en gestión del riesgo que busca que todas las instancias públicas, privadas y comuni-tarias trabajen en beneficio del tema desde su responsabilidad y ámbito de competencias.
En cuanto a los fondos de reservas y el fortalecimiento institucional (PF2) también se mantu-vo su desempeño en apreciable. Se apoyan a los territorios con recursos particularmente para la respuesta pero, desafortunadamente, es poca la inversión en reducción y conocimiento. Se han realizado créditos con la banca multilateral como el del Banco Mundial y se acordaron acciones programáticas de gestión del riesgo con el BID, resultado de la crisis del 2010-2011.
2008 2010 2013 Peso
PF1 3 3 3 10,52
PF2 3 2 3 13,23
PF3 3 2 3 14,96
PF4 2 2 3 7,35
PF5 3 2 3 26,97
PF6 3 2 3 26,97
50
40
30
20
10
02008 2010 2013
IGRPF42,27
23
45
121
“Una estrategia de desarrollo”
La localización y movilización de recursos de presupuesto (PF3) se sostuvo en un nivel aprecia-ble. Por norma es obligatorio disponer recursos en todos los niveles territoriales para la gestión del riesgo; sin embargo, cuando son asignados la gran mayoría son para atención y no para la prevención. En la nación existe el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el cual no ha sido reglamentado y ha dedicado sus esfuerzos en convenios para la respuesta. Los ministerios deben disponer de recursos para gestión del riesgo en su ámbito de competencia, sin embrago no hay una claridad hasta donde deben llegar con sus inversiones al respecto.
De un nivel incipiente a un nivel apreciable aumentó el subindicador de implementación de redes y fondos de seguridad social (PF4). El Departamento de la Prosperidad Social DPS, el Ministerio de Comercio, la UNGRD, el Ministerio de Agricultura, implementaron algunos programas sociales (empleo en acción) y proyectos productivos como respuesta a la crisis de 2010-2011, con lo cual este proceso tomó fuerza: sin embargo, sigue faltando una política más precisa en dichos temas, particularmente para el sector rural.
La cobertura de seguros y estrategias de transferencia de pérdidas de activos públicos (PF5) continúa en un nivel de desempeño apreciable, dado que es normativo el aseguramiento de todos los bienes públicos e infraestructura en todos los niveles territoriales; sin embargo, se infra aseguran en algunas ocasiones o en su defecto por falta de estudios y análisis se asegu-ran por un riesgo superior.
Por último, el desempeño en la cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado permaneció en un nivel apreciable, ya que todavía no hay gran cantidad de casos en los cuales se hayan realizado cuidadosos estudios de aseguramiento, con base en estimacio-nes probabilistas avanzadas. Sólo hay algunas ciudades que lo han implementado y aún no hay una política nacional para implementar programas de aseguramiento colectivo en todas las ciudades.
La Figura 6 presenta el valor total del IGR obtenido del promedio de sus indicadores compo-nentes y el valor agregado con el fin de ilustrar las contribuciones de los mismos.
Figura 6. IGR totalIGR
50
40
30
20
10
02008 2010 2013
45,18
35,52
45,7IGR (Desagregado)
50
40
30
20
10
02008 2010 2013
IGRPF
IGRMD
IGRRR
IGRIR45
45
29,0923
47,79
45
45
4542,27
32,02
53,6
52,82
122
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
En las gráficas del IGR se puede observar que la gestión de riesgos en general ha tenido un comportamiento estable entre el 2008 y el 2013; sin embargo, para el 2010 se tuvo una dis-minución significativa. Es importante notar que los indicadores variaron apreciablemente en estos 6 años, siendo la variación más importante la del IGRRR en disminución y del IGRMD en aumento. Igualmente se observa que hay dificultades en poder superar el nivel de desempe-ño apreciable en la mayoría de las actividades.
Para observar de manera más ilustrativa los cambios de los niveles de desempeño de los indicadores que componen los aspectos de las cuatro políticas relacionadas con la gestión de riesgos, entre el primer y el último periodo, se presenta la Tabla 4.
Tabla 4. Diferencias entre el 2008 y el 2013 de las funciones de desempeño de los subin-dicadores del IGR
Valores funciones de desempeño de los subindicadores
2008
IR.1 77 RR.1 77 MD.1 45 PF.1 45
IR.2 77 RR.2 45 MD.2 45 PF.2 45
IR.3 77 RR.3 45 MD.3 17 PF.3 45
IR.4 45 RR.4 45 MD.4 17 PF.4 17
IR.5 45 RR.5 77 MD.5 17 PF.5 45
IR.6 45 RR.6 77 MD.6 17 PF.6 45
IGRIR 52,82 IGRRR 53,6 IGRMD 32,02 IGRPF 42,27
IGR 45,18
2013
IR.1 45 RR.1 45 MD.1 45 PF.1 45
IR.2 45 RR.2 45 MD.2 45 PF.2 45
IR.3 45 RR.3 45 MD.3 45 PF.3 45
IR.4 45 RR.4 45 MD.4 45 PF.4 45
IR.5 77 RR.5 45 MD.5 45 PF.5 45
IR.6 45 RR.6 45 MD.6 45 PF.6 45
IGRIR 47,79 IGRRR 45 IGRMD 45 IGRPF 45
IGR 45,7
123
“Una estrategia de desarrollo”
Cambio
IR.1 -32 RR.1 -32 MD.1 0 PF.1 0
IR.2 -32 RR.2 0 MD.2 0 PF.2 0
IR.3 -32 RR.3 0 MD.3 28 PF.3 0
IR.4 0 RR.4 0 MD.4 28 PF.4 28
IR.5 32 RR.5 -32 MD.5 28 PF.5 0
IR.6 0 RR.6 -32 MD.6 28 PF.6 0
IGRIR -5,03 IGRRR -8,6 IGRMD 12,98 IGRPF 2,73
IGR 0,52
En resumen, de la tabla se puede concluir que entre el periodo de 2008 y 2013 el mayor avance de la gestión del riesgo en Colombia lo registraron las actividades de información pública y participación comunitaria (IR5) con 32 puntos de variación, seguidas de la dotación de equipos, herramientas e infraestructura (MD3), simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional (MD4), la preparación y capacitación de la comunidad (MD5), la planificación para la rehabilitación y reconstrucción (MD6) y la Implementación de redes y fondos de seguridad social (PF4) con un cambio de 28 puntos.
De igual forma es muy importante notar que los subindicadores: inventario sistemático de desastres y pérdidas (IR1), monitoreo de amenazas y pronóstico (IR2), evaluación mapeo de amenazas (IR3), integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana (RR1), actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción (RR5), refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados (RR6), tuvie-ron una variación negativa de 32 puntos, lo que significa un retroceso en dichas actividades. Los demás se han mantenido estables y no presentaron cambios.
Ahora bien, desde una perspectiva general y en conjunto, observando cada uno de los cuatro indicadores del IGR se podría concluir que en el IGRIR cada componente ha sido calificado como apreciable, sin embargo no se alcanza a tener un aumento suficiente para sostenerse y aumentar en el tiempo. El IGRIR comparativamente disminuyó del 2008 al 2010 e igualmente en el 2013, pasando de 52.82 a 45.00 y luego a 47.79 respectivamente. Una reflexión al res-pecto indicaría que las principales razones fueron:
• Cambios significativos en las instituciones encargadas del conocimiento, alertas etc., como el Ingeominas, hoy Servicio Geológico Colombiano, y en el IDEAM, que generan una crisis institucional y disminución en la investigación.
• Los avances en conocimiento e identificación del riesgo no son muy claros, no hay una estrategia definida. Si bien existe en la ley el tema, no ha sido apoyado lo suficiente, el comité nacional de conocimiento del riesgo, apenas está comenzando a adquirir las bases.
124
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
• No hay generación de metodologías que abarquen desde lo nacional a lo municipal en beneficio del proceso de conocimiento, hay debilidad institucional en lo técnico.
• El sistema de ciencia y tecnología no ha tenido cambios ni avances importantes y eso tiene implicaciones para la identificación del riesgo..
• No se avanza en el tema de educación, particularmente no existen suficientes pro-gramas académicos a nivel superior y no se apoyan programas de investigación en el tema.
En el caso del IGRRR se nota que este indicador disminuyó notoriamente del 2008 al 2010 y se estabilizó para el 2013, pasando de 53.6 a 45.00. La calificación de los subindicadores fue de apreciable, pero no se logró cambiar ni aumentar en el tiempo y se observó el decrecimiento del mismo. Algunas razones por las cuales esto ha pasado son las siguientes:
• No hay estrategias definidas en el tema ni una línea o dirección estratégica que trabaje con este objetivo.
• Los temas prospectivos son muy incipientes. El reconocimiento de la reducción del riesgo apenas se percibe en la labor de aplicar códigos, normas etc.
• Los POT son deficientes a su vez los POMCAs son incipientes y faltan metodologías claras para incorporar el riesgo en la planificación.
• La mitigación se ha visto más como si fuera un proceso del manejo de desastres que como el proceso de la reducción del riesgo y esto hace que la implementación de esta estrategia no sea la óptima.
• No hay una planeación integral que permita definir una imagen objetivo de la reduc-ción del riesgo al corto, mediano y largo plazo.
• Aunque se cuenta con un comité nacional de reducción del riesgo, apenas este co-mienza ya que por meses no ha estado activo.
En cuanto al IGRMD se puede concluir que hubo una variación diferente ya que del 2008 al 2010 disminuyó y para el 2013 aumento considerablemente. Esto implica que existe una per-cepción de los subindicadores de progreso al pasar a un nivel de desempeño apreciable en su gran mayoría. Del 2008 de 32.02 paso a 29.09 en el 2010 y para el 2013 el aumento llegó a 45.00 y algunas razones para ambos casos pueden ser que se disminuyó a 2010 por lo siguiente:
125
“Una estrategia de desarrollo”
• El comienzo del fenómeno de La Niña en 2010 y la gravedad de las lluvias que tuvieron como desenlace gran cantidad de pérdidas en el país.
• A partir de las decisiones tomadas por esa emergencia se desestabilizo el SNPAD, dado que no se le dio la importancia debida o necesaria. Se quiso mostrar por parte de dife-rentes actores que no se estaba preparado para afrontar el problema.
• Los ministerios no reconocían la labor y la responsabilidad que tenían en el tema.
y que aumentó para aumento para 2103 debido a las nuevas medidas implementadas por el gobierno, que volcaron todo su accionar en la atención de emergencias, en dar las ayudas a los municipios, lo que da una visión de buen manejo de desastres. Las razones principales son:
• La existencia de Colombia Humanitaria para la atención de la “emergencia invernal 2010-2011, dándole soporte a la atención de emergencias –creando una burbuja irreal de que en estos temas de manejo de desastres se está bien, que hay recursos suficien-tes y que se atiende eficazmente, sin reconocer que es un tema coyuntural.
• Los recursos dispuestos para esta atención de emergencias, más los recursos del “billón” dispuestos por el gobierno, dedicados al manejo de desastres y con lo cual se percibe que hay una mejora en el tema.
• No se evidencia que los temas de recuperación en condiciones normales son débiles.
• Las estrategias para la respuesta pasan a ser incipientes pero se cree que con sólo aten-der a la población sin solicitar cofinanciación es la política adecuada.
• Los Ministerios dedicaron recursos importantes para dicha atención.
Finalmente con respecto al IGRPF se puede verificar que este indicador tuvo una variación significativa, tanto del 2008 al 2010, disminuyendo de 42.27 a 23.00 y posteriormente un aumento a 45.00 para el 2013. Se observa que la gran mayoría de subindicadores para el 2010 estaban en un nivel de desempeño incipiente, dando a entender un retroceso posteriormen-te una mejora para el 2013, pasando a al nivel de apreciable. Algunas razones pueden ser las siguientes en cuanto a la disminución a 2010:
• Poca información al público de las acciones del gobierno en materia de protección financiera y en la búsqueda de mejorar el trabajo interinstitucional.
• Poca efectividad del gobierno para tomar acciones y emprender la formulación y pues-ta en marcha de políticas de fortalecimiento.
• No hay decisiones coherentes en el tema de protección financiera.
126
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
El aumento a 2013 se puede explicar en general por lo siguiente:
• Creación del Fondo Adaptación, lo que da una imagen de que se está apoyando deci-didamente el tema del fortalecimiento institucional y la protección financiera.
• Se promueve y se habla de la segunda fase del proyecto de reducción de la vulnerabi-lidad del Estado promovido por el Banco Mundial.
• La utilización del crédito contingente suscrito con el Banco Mundial para dar respuesta en la emergencia 2010-2011 por el fenómeno de La Niña.
• Se expide la ley 1523 en el 2012 con la cual se moderniza, se armoniza y se actualiza la política y la legislación en materia de gestión del riesgo de desastres y se dan las bases para una reglamentación innovadora en materia de organización institucional y recur-sos económicos.
De acuerdo con lo anterior Colombia que estuvo en el nivel más alto del IGR en 2008 tuvo cambios importantes en los últimos cinco años. Hubo altibajos, sin embargo Colombia sigue siendo un referente fundamental de la gestión del riesgo en América Latina y el Caribe.
1.4 ESTADO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN GRD
De acuerdo al Informe de Gestión de la UNGRD correspondiente al año 2014, a través del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres FNGRD-, durante la vigencia 2014 el FN-GRD recibió como aportes del gobierno nacional (PGN), un total de $210.536 millones, los cuales fueron ejecutados en su totalidad. La meta para el año 2013 se estimó de 98% el cumplimiento en la ejecución fue del 99%. Para el año 2014 la meta se proyectó para un 98% y el cumplimiento en la ejecución del presupuesto fue del 100% para todos los procesos de la gestión del riesgo de desastres. El FNGRD es el mecanismo financiador creado por el Gobier-no Nacional para apalancar la implementación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres según lo establecido en el Capítulo V de la Ley 1523 de 2012. La distribución de los recursos destinados y ejecutados por el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desas-tres durante la vigencia 2014, se hicieron atendiendo los tres procesos de la gestión del riesgo, esto es: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres.
127
“Una estrategia de desarrollo”
Figura 7. Total recursos ejecutados por proceso de Gestión del Riesgo de Desastres
La distribución muestra que la mayor parte de los recursos estuvieron destinados a acciones relacionadas con la reducción del riesgo de desastres, seguidas por el proceso de manejo de desastres y en una menor proporción para el proceso de conocimiento del riesgo. Los resultados del informe dan cuenta de los análisis descritos anteriormente en este documento y se explican en cierta medida por los compromisos adquiridos por el gobierno nacional para atender los impactos derivados de la temporada de lluvias 2010-2011, más conocida en el país como fenómeno de La Niña.
Aportes del diagnóstico al proceso de formulación del PNGRD
El proceso de elaboración del diagnóstico en la formulación del PNGRD permitió la revisión exhaustiva de diferentes insumos y referentes que antecedieron al PNGRD, estudios, informes de entidades como el de la Contraloría en el 2007, la evaluación del CONPES 3146 de 2001, así como los resultados de consultorías realizadas con fines específicos de diagnosticar el estado de la gestión del riesgo en el país, permitieron tener una base y punto de partida para la discusión colectiva llevada a cabo con los principales actores del SNGRD en el proceso de formulación del componente general, lo que permitió a la luz de los logros, alcances y limita-ciones del pasado en materia de gestión del riesgo, la definición del objetivo general y de los objetivos específicos del actual Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como una apuesta y una estrategia de desarrollo del país.
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0Conocimiento
del riesgoReducción del riesgo
Manejo de Desastres
$2.642
$256.431
$183.786
128
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
BIBLIOGRAFÍA
• Banco Mundial, 2012a. Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte a la construcción de políticas públicas. Bogotá, 2012. 436 p.
• Banco Mundial, 2012b. Resumen Ejecutivo del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas. Bogotá., 2012. 58 p.
• Evaluación de Riesgos Naturales - América Latina (ERN) (2009). Indicadores de riesgo de desastre y de gestión de riesgos (BID-IDEA-ERN), programa para América Latina y el Caribe; Colombia .Aplicación del Sistema de Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestión de Riesgos 2005 – 2007. Preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo. http://idea.unalmzl.edu.co/documentos/ColombiaIndicadoresBID-IDEA.pdf
• INGENIAR (2010). Documento con bases de formulación de la política (Documento técnico sín-tesis de soporte para la propuesta normativa). Elaboración de un proyecto normativo que permita la implementación de una política y un Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, articulado con una estrategia de sostenibilidad financiera, mediante procesos participativos. Apoyo al Fortalecimiento de las Políticas e Instrumentos Financieros del Sis-tema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) de Colombia – DGR –. Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales APL1 (BIRF 7293-CO).
• UNGRD. Informe de gestión 2014.Bogotá.D.C
ANEXO 2METAS NACIONALES
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PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES METAS NACIONALES
Meta Nacional 1:
Reducir la mortalidad nacional causada por desastres para 2025 y reducir la tasa de mortali-dad nacional causada por desastres a 5,9 personas por cada 100.000 personas en el decenio 2015-2025, respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de muertes confirmadas o de personas en paradero desconocido o presuntamente muertas en un desastre o tras el impacto de un desastre.
Línea base del indicador:
Dato: 7,6 muertos por cada 100.000 habitantes
Periodo: 2005-2015
Fuente: Consolidado Atención de emergencias1, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defensa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos). Estimaciones de Población 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020 Nacional y Departamental Desagregado por Área, Sexo y Grupos Quinquenales de Edad, DANE2.
Unidad de medida:
# Personas muertas por cada 100.000 habitantes
Fórmula de cálculo:
• Tasa de mortalidad específica (expresada por 100.000 habitantes):
ME = × 100.000FC
P
Dónde:
ME: tasa de mortalidad específica (por desastres).
FC: Número de muertes por desastres en el periodo 2005-2014 en el territorio nacional.
P: Población media en el mismo periodo y área (proyecciones DANE 2005-2014).
1 Fuente: Subdirección de Manejo de Desastres, UNGRD. http://gestiondelriesgo.gov.co/snigrd/emergencia.aspx?id=412 Fuente: http://www.dane.gov.co/index.php/poblacion-y-demografia/proyecciones-de-poblacion
131
“Una estrategia de desarrollo”
• Población media Colombia (2005-2014):
Media poblacional = =
Dónde:
Media poblacional = (calculada para el decenio 2005-2014)
= Sumatoria años 2005 a 20015
= Número de años (10)
Descripción metodológica:
Se obtiene de la división del número de defunciones causadas por desastres por diferentes fenómenos en el periodo 2005-2014 sobre la media poblacional del decenio en estudio multiplicado por 100.000.
La diferencia entre la tasa de mortalidad específica (por desastres) para todos los eventos recurrentes y no recurrentes (de origen, natural, socio-natural, tecnológicos, biosanitario y humano no intencional) y la tasa de mortalidad calculada para los eventos recurrentes (de origen natural y socio-natural: Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torren-ciales) es la base de la reducción de la meta para los dos periodos a comparar (2005-2014 y 2015-2025)
AÑOS POBLACIÓN MUERTOSMUERTOS
POR EVENTOS RECURRENTES
TASA MORTALIDAD
1
TASA MORTALIDAD
2
2005 42.888.592 241 82 0,56 0,19
2006 43.405.596 222 65 0,51 0,15
2007 43.926.929 201 59 0,46 0,13
2008 44.451.147 246 74 0,55 0,17
2009 44.978.832 227 29 0,50 0,06
2010 45.509.584 503 137 1,11 0,30
2011 46.044.601 499 152 1,08 0,33
2012 46.581.823 249 70 0,53 0,15
2013 47.121.089 439 41 0,93 0,09
2014 47.661.787 609 54 1,28 0,11
Total/Promedio 45.257.034 3436 763 7,6 1,7
META PNGRD: (Tasa mortalidad 1 – Tasa Mortalidad 2) = 7,6-1,7 = 5,9 muertos/100,000 hab
132
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Desagregación:
Geográfica: Nacional
Sexo: Sin desagregación
Edad: Sin Desagregación
Fuente de los datos:
Entidad (es) responsable (s)
• DANE
• UNGRD
Investigación:
• Estimaciones de Población 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020 Na-cional y Departamental Desagregado por Área, Sexo y Grupos Quinquenales de Edad, DANE.
• Consolidado Atención de emergencias, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defen-sa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos).
Serie disponible:• 1985-2020
• 1998-2015
Periodicidad:• Anual
• Anual
Comentarios y desafíos:
El número de víctimas mortales totales por desastres en el país en el decenio estudiado se asocia a un número reducido de eventos, así, por ejemplo, en el año 2006, hubo 1053 eventos, de los cuáles sólo en 222 eventos hubo víctimas mortales; para el decenio 2005-2014 de un total de 23.256 eventos, solo en 1.506 eventos hubo víctimas mortales.
Los impactos de los desastres a consecuencia del fenómeno de la niña 2010-2011 cobra-ron cerca del 30% de las víctimas (1002) de toda la década. En los últimos 10 años, la tasa de mortalidad en desastres ha aumentado progresivamente en términos absolutos, sin embargo comparar períodos temporales breves usando datos de víctimas por desastres en el plano nacional puede generar distorsiones debido a la posible ocurrencia de un solo evento de alto impacto no recurrente.
A pesar de las limitaciones que se tienen para la normalización de la información, la UN-GRD como entidad coordinadora del sistema ha venido mejorando el sistema de reco-lección y tratamiento de la información, así se podrá realizar una evaluación de datos a escala nacional y de tendencias relativas vinculadas a la reducción de víctimas mortales por desastres.
133
“Una estrategia de desarrollo”
Meta Nacional 2:
Reducir el número de personas afectadas en el país para 2025 y reducir la tasa de personas afectadas por desastres a 3284 personas por cada 100.000 en el decenio 2015-2025, respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de personas afectadas en sus bienes, infraestructura y/o medios de subsistencia en un desastre o tras el impacto de un desastre.
Línea base del indicador:
Dato: 31.380,6 personas por cada 100.000 habitantes
Periodo: 2005-2015
Fuente: Consolidado Atención de emergencias3, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defensa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos). Estimaciones de Población 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020 Nacional y Departamental Desagregado por Área, Sexo y Grupos Quinquenales de Edad, DANE4.
Unidad de medida:
# Personas afectadas por cada 100.000 habitantes
Fórmula de cálculo:
• Tasa de personas afectadas (expresada por 100.000 habitantes):
TA = × 100.000PA
P
Even
tos
Decenio 2005-2014
Tasa
de
mor
talid
ad p
or 1
00.0
00 h
ab45004000350030002500200015001000
5000
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,002005
EVENTOS MUERTOS TASA MORTALIDAD
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
990
241
1053
222
1011
201
1752
246
1063
227
2445
503
3200
499
4044
249
4019
439
3679
609
Gráfico N° 1: Desastres, victimas mortales por desastres 2005-2014 y tasa de mortalidad por 100.000 habitantes
3 Fuente: Subdirección de Manejo de Desastres, UNGRD. http://gestiondelriesgo.gov.co/snigrd/emergencia.aspx?id=414 Fuente: http://www.dane.gov.co/index.php/poblacion-y-demografia/proyecciones-de-poblacion
134
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Dónde:
TA: tasa de personas afectadas por desastres
PA: Número de personas afectadas por desastres en el periodo 2005-2014 en el territorio nacional.
P: Población media en el mismo periodo y área (proyecciones DANE 2005-2014).
• Población media Colombia (2005-2014):
Media poblacional = =
Dónde:
Media poblacional = (calculada para el decenio 2005-2014)
= Sumatoria años 2005 a 20015
= Número de años (10)
Descripción metodológica:
Se obtiene de la división del número de personas afectadas por desastres en sus bienes, infraestructura y/o medios de subsistencia por diferentes fenómenos sobre la media po-blacional del decenio en estudio multiplicado por 100.000.
AÑOS POBLACIÓN PERSONAS AFECTADAS
PERSONAS AFECTADAS POR
EVENTOS R
TASA PERSONAS AFECTADAS 1
TASA PERSONAS AFECTADAS 2
2005 45.888.592 1.103.612 1.086.686 2.439 2.401
2006 43.405.956 711.447 681.121 1.572 1.505
2007 43.926.929 1.559.377 1.502.172 3.446 3.319
2008 44.451.147 1.877.504 1.850.537 4.149 4.089
2009 44.978.832 435.641 418.636 963 925
2010 45.509.584 3.360.303 2.938.227 7.425 6.492
2011 46.044.601 2.301.959 2.295.686 5.086 5.073
2012 46.581.823 971.106 925.975 2.146 2.046
2013 47.121.089 617.390 572.361 1.364 1.265
2014 47.661.787 1.263.583 444.124 2.792 981
14.201.922 12.715.525 31.381 28.096
135
“Una estrategia de desarrollo”
Desagregación:
Geográfica: Nacional
Sexo: Sin desagregación
Edad: Sin Desagregación
Fuente de los datos:
Entidad (es) responsable (s)
• DANE
• UNGRD
Investigación:
• Estimaciones de Población 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020 Na-cional y Departamental Desagregado por Área, Sexo y Grupos Quinquenales de Edad, DANE.
• Consolidado Atención de emergencias, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defensa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos).
Serie disponible:• 1985-2020
• 1998-2015
Periodicidad:• Anual
• Anual
Comentarios y desafíos:
El número de personas afectadas por desastres en el país en el decenio 2005-2014 ha sido de 14.201.922, con los mayores valores para los años 2010 y 2011, coincidente con la tem-porada del fenómeno de la niña, que llegó a afectar a casi 6 millones de personas. La dife-rencia entre la tasa de personas afectadas por desastres por todos los eventos recurrentes y no recurrentes (de origen, natural, socio-natural, tecnológicos, biosanitario y humano no intencional) y las personas afectadas por los eventos recurrentes de origen natural y so-cio-natural (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales) es muy poca; de esta forma se debe pasar de 31.380,6 personas afectadas por desastres por cada 100.000 personas a en el decenio 2005-2014, a 3284 personas afectadas por desastres por cada 100.000 para el decenio 2015-2025.
Gráfico N° 2: Personas afectadas por desastres 2005-2014 y tasa de afectación por cada 100.000 personas.
Nº P
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500.0000
8000,07000,06000,05000,04000,03000,02000,01000,00,0
2005
PERSONAS AFECTADAS TASA PERSONAS AFECTADAS 1
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1.103.612711.447
1.559.3771.877.504
435.641
3.360.303
2.301.959
971.106 617.390
1.263.583
136
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Meta Nacional 3:
Reducir el número de viviendas destruidas directamente por fenómenos recurrentes en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de viviendas destruidas en un desastre o tras el impacto de un de-sastre causado por eventos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales).
Línea base del indicador:
Dato: 492 Viviendas destruidas por cada 100.000 viviendas
Periodo: 2005-2015
Fuente: Consolidado Atención de emergencias5, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defensa Civil
Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos). Estimaciones 1993-2005 Y
Proyecciones 2005-2020 de Viviendas Nacional y Departamental por Área, DANE6.
Unidad de medida:
# Viviendas destruidas por cada 100.000 viviendas
Fórmula de cálculo:
• Tasa de viviendas destruidas (expresada por 100.000 viviendas):
TV = × 100.000PV
V
Dónde:
TV: tasa de viviendas destruidas por desastres
PV: Número de viviendas destruidas por desastres en el periodo 2005-2014 en el terri-torio nacional.
V: Número promedio de viviendas en el mismo periodo y área (proyecciones DANE 2005-2014).
• Número de viviendas promedio Colombia (2005-2014):
Media viviendas = =
5 Fuente: Subdirección de Manejo de Desastres, UNGRD. http://gestiondelriesgo.gov.co/snigrd/emergencia.aspx?id=416 Fuente: http://www.dane.gov.co/index.php/poblacion-y-demografia/proyecciones-de-poblacion
137
“Una estrategia de desarrollo”
Dónde:
Media viviendas = (calculada para el decenio 2005-2014)
= Sumatoria años 2005 a 20015
= Número de años (10)
Descripción metodológica:
Se obtiene de la división del número de viviendas destruidas por fenómenos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales) sobre la media de viviendas del decenio en estudio multiplicado por 100.000
Desagregación:
Geográfica: Nacional
Sexo: Sin desagregación
Edad: Sin Desagregación
Fuente de los datos:
Entidad (es) responsable (s)
• DANE
• UNGRDInvestigación: • Estimaciones 1993-2005 Y Proyecciones 2005-2020 de Viviendas Nacional y Departa-
mental por Área, DANE.
• Consolidado Atención de emergencias, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defen-sa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos).
Serie disponible: • 1993-2020
• 1998-2015Periodicidad: • Anual
• Anual
AÑOS VIVIENDAS VIVIENDAS DESTRUIDAS
VIVIENDAS DESTRUIDAS POR
FENOMENOS R
TASA DE VIVIENDAS
DESTRUIDAS 1
TASA DE VIVIENDAS
DESTRUIDAS 2
2005 10.693.880 12.724 12.327 107 104
2006 10.949.108 3.325 2.847 28 24
2007 11.212.132 3.750 2.565 32 32
2008 11.480.649 7.158 5.502 60 46
2009 11.753.432 3.147 2.960 26 25
2010 12.029.783 12.297 11.761 103 103
2011 12.300.492 8.016 7.569 67 64
2012 12.574.576 2.907 2.294 24 19
2013 12.850.937 2.985 1.935 25 25
2014 13.128.642 2.332 1.549 20 13
58.641 51.309 493 455
138
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Comentarios y desafíos:
El total de viviendas destruidas en el decenio 2005-2014 fue de 58.641 para todos los eventos recurrentes y no recurrentes (de origen, natural, socio-natural, tecnológicos, bio-sanitario y humano no intencional), con una tasa de 493 viviendas destruidas por cada 100.000 viviendas y la tasa para las viviendas destruidas para los eventos recurrentes de origen natural y socio-natural (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrencia-les) fue de 455.
Meta Nacional 4:
Reducir el número de edificaciones escolares afectadas en desastres en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de edificaciones escolares afectadas en un desastre o tras el impacto de un desastre causado por eventos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales)
Línea base del indicador:
Dato: 39.4 edificaciones escolares afectados por cada 1000 edificaciones escolares
Periodo: 2005-2015
Fuente: Consolidado Atención de emergencias7, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defensa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos). Histórico de centros de educación formal a nivel Nacional y Departamental, DANE8.
Unidad de medida:
# Edificaciones escolares afectadas por cada 1000 edificaciones escolares
Nº V
IVIE
NDA
S D
ESTR
UID
AS
Tasa
de
vivi
enda
s des
trui
das
por 1
00.0
00
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
120,0
100,0
80,0
0,80
60,0
40,0
20,0
0,02005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
VIVIENDAS DESTRUIDAS TASA DE VIVIENDAS DESTRIDAS 1
Gráfico N° 3: Viviendas destruidas por desastres en el decenio 2005-2014
7 Fuente: Subdirección de Manejo de Desastres, UNGRD. http://gestiondelriesgo.gov.co/snigrd/emergencia.aspx?id=418 Fuente: http://www.dane.gov.co/index.php/esp/educacion-cultura-y-gobierno/poblacion-escolarizada/110-boletines/
encuestas-politicas-y-culturales/4561-educacion
139
“Una estrategia de desarrollo”
Fórmula de cálculo:
• Tasa de edificaciones escolares afectadas (expresada por cada 1000 edificaciones escolares):
TEE = × 100.000PEE
EE
Dónde:
TEE: tasa de edificaciones escolares afectadas por cada 1000 edificaciones escolares
PEE: Número de edificaciones escolares afectadas por desastres en el periodo 2005-2014 en el territorio nacional.
EE: Número promedio de edificaciones escolares en el mismo periodo y área (proyeccio-nes DANE 2005-2014).
• Número de edificaciones escolares promedio Colombia (2005-2014):
Media edificaciones escolares = =
Dónde:
Media edificaciones escolares = (calculada para el decenio 2005-2014)
= Sumatoria años 2005 a 20015
= Número de años (10)
AÑOS CENTROS EDUCATIVOS
CENTROS EDUCATIVOS AFECTADOS
CENTROS EDUCATIVOS
POR F. R
TASA DE CENTROS EDUCATIVOS AFECTADOS 1
TASA DE CENTROS EDUCATIVOS AFECTADOS 2
2005 - 135 128 1,93 1,83
2006 - 114 100 1,63 1,43
2007 65.759 134 86 1,92 1,23
2008 68.588 197 127 2,82 1,82
2009 68.874 111 108 1,59 1,55
2010 74.473 501 491 7,17 7,02
2011 74.119 315 310 4,51 4,43
2012 73.058 654 630 9,36 9,01
2013 69.954 412 240 5,89 3,43
2014 64.393 181 170 2,59 2,43
69.902 2754 2390 39,40 34,19
140
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Descripción metodológica:
Se obtiene de la división del número de edificaciones escolares afectadas por fenómenos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales) sobre la media de edificaciones escolares del decenio en estudio multiplicado por 1000.
Desagregación:
Geográfica: Nacional
Sexo: Sin desagregación
Edad: Sin Desagregación
Fuente de los datos:
Entidad (es) responsable (s)
• DANE
• UNGRD
Investigación: • Histórico de centros de educación formal a nivel Nacional y Departamental, DANE.
• Consolidado Atención de emergencias, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defen-sa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos).
Serie disponible: • 2007-2014
• 1998-2015
Periodicidad: • Anual
• Anual
Comentarios y limitaciones:
No se cuenta con el censo de edificaciones escolares para los años 2005-2006.
Gráfico N° 4: Centros educativos a nivel nacional y tasa de centros educativos afectados por eventos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales)
8000070000600005000040000300002000010000
0
700
600
500
400
300
200
100
02005
CENTROS EDUCATIVOS CENTROS EDUCATIVOS AFECTADOS
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
141
“Una estrategia de desarrollo”
Meta Nacional 5:
Reducir los daños causados por desastres en los servicios de agua potable en el decenio 2015-2025 respecto del período 2005-2015.
Definición:
Se refiere al número de acueductos afectados en un desastre o tras el impacto de un desastre causado por eventos recurrentes (Inundaciones, Movimientos en Masa, Avenidas Torrenciales).
Línea base del indicador:
Dato: Sin datos-por construir
Periodo: 2005-2015
Fuente: Sin datos-por construir
Unidad de medida:
# Acueductos afectados por cada 100.000 personas
Fórmula de cálculo:
POR CONSTRUIR
Descripción metodológica:
POR CONSTRUIR
Desagregación:
Geográfica: Nacional
Sexo: Sin desagregación
Edad: Sin Desagregación
142
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Fuente de los datos:
Entidad (es) responsable (s)
• SuperServicios, CRA
• UNGRD
Investigación: • Histórico de acueductos afectados
• Consolidado Atención de emergencias, UNGRD (con datos de CDGRD, CMGRD, Defen-sa Civil Colombiana, Cruz Roja Colombiana, Sistema Nacional de Bomberos).
Serie disponible: • Sin datos disponibles
• 1998-2015
Periodicidad: • Sin datos disponibles
• Anual
Comentarios y limitaciones:
No se cuenta con información estadística para el cálculo del indicador, por construir.