Derecho Administrativo
DERECHO ADMINISTRATIVO
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Sesión No. 4
Nombre: La administración pública y formas de organización
administrativa
Contextualización
Una vez que se ha revisado el contexto social, jurídico y político del Estado
Mexicano se puede empezar a analizar el objeto de estudio del derecho
administrativo, a saber: la administración pública, ya que para que el Estado
ejerza su poder en cualquiera de las funciones que establece el artículo 49 de
nuestra Constitución Política: legislativa, ejecutiva o judicial, es necesario que se
apoye de los medios idóneos que permitan ese ejercicio, tales medios son los
órganos a través de los cuales se manifieste la voluntad estatal, y esos órganos
son producto del ordenamiento jurídico que los crea y que los regula para el
adecuado ejercicio de la función administrativa.
Estos órganos que comprenden la administración pública se componen por
personas que llevan a cabo funciones para satisfacer las necesidades de la
población y por la competencia que les faculta a esta labor; por estas
características se pueden clasificar de acuerdo a sus elementos personales y de
acuerdo a las funciones que desarrollan; por lo tanto esta semana revisaremos
los conceptos de Administración pública, como órgano y como función que se le
atribuye al estado, identificaremos sus elementos como las atribuciones, la
jerarquía, competencia.
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Introducción al Tema
¿Qué es la Administración Pública?
Puede decirse que la Administración Pública es la organización especial del
Estado, para satisfacer los intereses y necesidades colectivas por medio de la
función administrativa. Sin embargo, existen otras definiciones que pueden
dársele.
Una de ellas está basada en la etimología de la administración, ya sea derivada
de la palabra administrativo, que significa “servir a”, o bien, derivada de la
contracción de ad manus trahere, que se traduce como “traer a mano, manejar”,
ya que para ambos casos se implica una sola idea, que es la de prestar servicios
o manejar intereses dirigidos a un fin.
Una característica de la administración pública es que realiza su actividad con
propósitos de servicio comunitario y nunca de lucro, siendo esta su principal
diferencia con la administración privada.
Entrando al ámbito jurídico, que es el que nos atañe, para que el Estado ejerza
su poder en cualquiera de las funciones que establece el artículo 49 de nuestra
Constitución Política: legislativa, ejecutiva o judicial, es necesario que se apoye
de los medios idóneos que permitan ese ejercicio, tales medios son los órganos
a través de los cuales se manifieste la voluntad estatal, y esos órganos son
producto del ordenamiento jurídico que los crea y que los regula para el
adecuado ejercicio de la función administrativa.
En base a lo anterior es que puede ofrecerse la siguiente definición con doble
perspectiva de Administración Pública:
“(…) en sentido objetivo y en sentido subjetivo. Objetivamente es una acción,
una realización de actividades para un fin, mientras que subjetivamente la
Administración implica una estructura orgánica, un ente o pluralidad de entes
a los que esta atribuidos a la función de administrador”. (García, & Martínez,
1968, pág. 3.).
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Explicación
La Administración Pública
Administración pública desde el punto de vista objetivo
Así, que desde el punto de vista objetivo se conceptualiza a la administración
Pública como: “La actividad que de manera concreta, inmediata, continua y
espontanea realizan los órganos del Estado para atender los intereses públicos.”
(Delgadillo, 2010, p. 87)
Y como puede verse, en esta definición no interesa cuál de los órganos es el que
realiza la actividad, pues puede ser realizada por órganos del poder ejecutivo,
legislativo o judicial.
Administración pública desde el punto de vista subjetivo
Desde el punto de vista subjetivo:
“La Administración Pública consiste en el conjunto de órganos estructurados
jerárquicamente dentro del Poder Ejecutivo. “ (ibídem.)
De lo que podemos entender que para este concepto los poderes legislativo y
judicial quedan totalmente fuera
Administración pública desde el punto de vista formal
Desde este punto de vista, la Función Pública debe entenderse según Fraga
citando a Molitor (2000, p. 119):
“(…) el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los
medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales” (A. Molitor,
Administration Public. UNESCO, pág. 18.)
Desde este punto de vista, la administración pública es un órgano
gubernamental del Estado, ubicado dentro de la estructura del poder Ejecutivo.
La administración pública se encuentra integrada por una gran variedad de
organismos, dependencias y entidades que atienden a las diversas materias y
ámbitos de acción que abarca.
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En este ámbito, se considera como la parte más importante del Poder ejecutivo,
que es uno de los poderes en los que se encuentra depositada la soberanía del
Estado, pero a pesar de esto, ni la Administración Pública, ni el poder Judicial ni
otro de los poderes tienen personalidad propia, pues solo constituyen uno de las
formas en que el Estado manifiesta su personalidad.
La administración pública federal se encuentra integrada por una diversidad
importante de dependencias, organismos y entidades de diferente naturaleza, y
es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la que establece las
bases de organización y la forma de integración de la administración pública
federal mexicana.
Esta integración está conformada por dos sistemas: La administración central,
integrada por la presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los
departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República. La
administración paraestatal, que está integrada por los organismos
descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones
nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, también son considerados en
este sistema los órganos desconcentrados, pero cada uno será analizado más
adelante.
En este punto de vista se incluyen elementos importantes como el personal
público, que es el encargado de desarrollar las tareas administrativas y son los
funcionarios y empleados; las estructuras organizacionales, sistemas métodos y
procedimientos administrativos patrimonio y presupuesto como recursos
materiales y financieros; y las normas jurídico-administrativas que regulan la
organización y funcionamiento.
Administración pública desde el punto de vista material
Fraga cita de nuevo a Molitor para definir la administración pública desde el
punto de vista material (Fraga, 2000, p. 119):
“(…) la actitud de este organismo considerado en sus problemas de gestión
y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos
semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su
misión” (A. Malitor, Administration Public. UNESCO, pág.18.)
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Este punto de vista también considera solo al Poder ejecutivo con múltiples
actos o tareas delegados por la administración que pueden subsumirse en las
siguientes funciones:
Realización de actos administrativos, jurídicos y materiales
Prestación de servicios públicos
Producción de bienes para satisfacer las necesidades colectivas
Además, las anteriores funciones deben contar con las siguientes atribuciones:
Las que requieren para garantizar la paz social y la convivencia armónica
de los miembros de la comunidad nacional, mediante la utilización incluso
de medios coactivos para someter a quienes se coloquen al margen del
orden jurídico por la comisión de ilícitos que afecten a la sociedad.
Las atribuciones de servicio públicos (vía comunicación, educación,
vivienda, salud, electricidad, etc.) y de fomento y promoción del desarrollo
económico social.
Objetivo de la administración pública
El objeto o fines de la administración es la satisfacción de las necesidades
colectivas.
Su misión fundamental es coordinar los esfuerzos, los recursos y los
instrumentos puestos a su servicio para que conjuntamente con los particulares
se logre la meta fundamental del Estado: el bien común.
Elementos que la constituyen
¿Cómo se encuentra estructurada la administración pública?
El Estado necesita de órganos a través de los cuales realice el ejercicio de la
función administrativa, estos órganos están estructurados de diferentes maneras,
como son los centralizados, los desconcentrados y descentralizados, las
empresas públicas y los fideicomisos públicos. Estos entes a los que el derecho
les reconoce personalidad, pueden actuar, obligarse y ejercer sus facultades, en
este tenor el artículo 27 del Código civil para el distrito Federal establece:
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“Las personas morales obran y se obligan por medio de los órganos que las
representan sea por disposición de la ley o conforme a las disposiciones
relativas de sus escrituras constitutivas y de sus estatutos.”(Código Civil para el
distrito Federal).
Para la definición de “órganos administrativos”, muchos autores han considerado
que se trata de la persona física que ejerce las atribuciones que el orden jurídico
le confiere, y así se habla de órgano-persona o de órgano-individuo. (Delgadillo,
2010, p. 88).
Para otros autores, se trata del conjunto de atribuciones o competencias que son
ejercidas por el servidor público, por lo que se llaman órgano-oficio, órgano-
jurídico órgano institución. (ibíd, p. 89)
En base a lo anterior puede notarse que la importancia de dos elementos como
partes esenciales de los órganos:
1. La competencia
2. Las personas físicas
Estos elementos son necesarios ya que la sola esfera de competencia, los
edificios, el mobiliario y el equipo solo podrían formar una estructura inanimada;
y por otra parte la sola actuación de la persona física, sin atribuciones legales o
reglamentarias, sería tan solo la expresión de un individuo más, y no la
manifestación del poder estatal.
Así, se considera que al conjunto de los dos elementos para poder formar la
definición de órgano, que es la siguiente:
“Complejo de atribuciones cuya realización se confía a las personas que integran
el elemento subjetivo, así como las propias personas físicas a las que se
confiere la competencia.” (ibidem).
Y para que quede más clara la anterior definición, y para explicar por qué la
voluntad de determinadas personas se considera la voluntad de la
Administración Pública y cómo se le atribuyen los efectos jurídicos de los actos
que aquellas realiza, se han elaborado dos teorías; la teoría de la representación
y la teoría del órgano.
Teoría de la representación
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Esta teoría se encuentra basada en modelos de Derecho privado, existe una
clara separación de los elementos que integran el órgano: la persona jurídico-
administrativa, a quien la norma legal le otorga competencia, y el individuo físico,
que en representación de aquélla manifiesta su voluntad. (ibidem)
La contraposición de ésta teoría dice que para que se dé una actuación por
representación es necesario un acuerdo de voluntades y un mando que el
representado le otorga al representante, y en este caso solo existe una voluntad.
Aun a pesar de la contraposición anterior, no puede hablarse de dos sujetos y
dos voluntades en forma independiente, ya que se trata de una sola entidad que
se compone de un elemento objetivo unidad abstracta por la ley, y uno subjetivo
como la persona física que expresa la voluntad de aquella, fundidas en una sola
entidad.
Teoría del órgano
En contraposición a la teoría de la representación surge la teoría del órgano, en
la que sus exponentes dicen que no es posible considerar la existencia de dos
sujetos separados, uno físico y uno jurídico, sino un solo ente que se integra por
un conjunto de atribuciones y el elemento humano que manifiesta la voluntad del
órgano, los cuales no deben separarse, ya que ambos forman el concepto, como
una unidad o institución. Cuando el titular del órgano actúa, no lo hace en
nombre propio, sino que desaparece su individualidad para fundirse en el ente
público al que pertenece: el órgano. (ibíd., p. 90)
“El funcionario, pues, no es un representante que quiere para la administración;
quiere por ella, en cuanto forma parte de ella, es una y la misma persona, a la
que presta su voluntad psicológica.” (Juan Alfonso Santamaría Pastor, “Teoría
del órgano en el Derecho Administrativo”, en Civitas, revista española de
Derecho Administrativo No. 40/41, enero/marzo, 1984, pág. 46.)
Para esta teoría se determina la unión por dos tipos de relaciones: orgánica y de
servicio.
La relación orgánica se establece entre el titular y el órgano de la cual se
desprende la actuación y expresión de la voluntad del ente público, por lo cual se
da la función administrativa del órgano, y de la que no se derivan derechos y
obligaciones contrapuestas al Estado, ya que solo ejerce la competencia
atribuida al Estado.
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La relación de servicio se da entre el servidor público y el órgano, de la cual si se
derivan derechos y obligaciones personales, que pueden ser contrapuestas al
Estado, en cuanto que en este tipo el sujeto es visto como algo distinto del ente
público, su voluntad no es no es la del órgano, sino de él, en lo personal.
Además de los órganos que ya fueron mencionados (centralizados,
desconcentrados y descentralizados), en los últimos tiempos la Administración
Pública Federal ha practicado la técnica de la coordinación administrativa, en la
que se involucran las administraciones estatales y municipales para la
realización de la funciones administrativas de la federación.
La coordinación administrativa constituye una técnica que sirve para lograr la
unidad de la actuación de la Administración Pública en su conjunto, ya que a
través de ella se combinan los esfuerzos de los órganos que integran dicha
organización, con el propósito de satisfacer apropiadamente los fines públicos.
(ibíd., p. 100)
Como ya se vio, la administración tiene como finalidad la unión de todos sus
órganos, unión que se logra a través de la relación jerárquica y de las relaciones
de coordinación.
En el caso de la relación jerárquica, se da por la relación de dependencia entre
los órganos de un mismo ente público, mientras que en el caso de las relaciones
de coordinación se da para combinar las actividades de órganos de igual
jerarquía, pero de diferentes Secretarías de Estado, Departamentos
Administrativos u Organismos Paraestatales, así como con otras
administraciones públicas, estatales o municipales.
Jerarquía
Ya ha sido demasiado mencionado que la administración pública está basada en
sus órganos administrativos, y también fue mencionado que esos órganos
siguen cierta jerarquía.
La jerarquía es un vínculo que liga a las unidades que integran toda
organización, colocando a unas respecto de otras en una relación de
dependencia, que les da estabilidad y cohesión. (ibíd., p. 102)
Para que la jerarquía exista es necesario que se den los siguientes puntos:
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Que exista idéntica competencia material de ciertos órganos que se
encuentren subordinados en razón de grado. Así, por ejemplo, no existiría
jerarquía entre el Secretario de Hacienda y Crédito Público y el Director
de Radio, Televisión y Cinematografía, pues en ambas no existe la misma
competencia de la materia.
Que la voluntad del órgano superior prevalezca sobre la del inferior, es
decir, cuando haya superioridad de grado en línea competencial, lo cual
solo se produce cuando existe el mando y la obediencia. (Delgadillo L.
2010, p. 103)
Y para poder mantener esa relación jerárquica entre los órganos superiores y los
inferiores se toman en consideración varios poderes como lo son:
El poder de nombramiento. Que consiste en la concentración de
facultades para hacer la designación de los funcionarios o empleados de
los órganos inferiores.
El poder de mando. Esla facultad que tienen los órganos superiores para
la emisión de los actos administrativos, reservando los inferiores la
realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de
resolución.
El poder de mando. Consiste en la facultad de los órganos superiores
para dar órdenes o instrucciones a los inferiores a través de oficios,
circulares, acuerdos, etc. Este poder se ejerce a fin de fijar los
lineamientos que se deben seguir para el ejercicio de las atribuciones.
El poder de vigilancia. Es la facultad que tienen los órganos superiores
para realizar la actuación de los inferiores, A través del ejercicio de este
poder se pretende garantizar la debida realización de la función
administrativa, así como la conducta correcta de los servidores públicos a
todos los niveles.
El poder disciplinario. Consiste en la facultad del superior jerárquico para
sancionar a los inferiores, por el quebranto a las obligaciones que le
impone la función pública. En nuestro país, la Ley Federal de
Responsabilidades de los servidores Públicos constituye el ordenamiento
jurídico que establece el poder disciplinario.
El poder de revisión. Esla facultad que tiene el superior para revisar los
actos realizados por el inferior, a fin de aprobarlos, suspenderlos,
modificarlos o revocarlos.
El poder para resolver conflictos de competencia. Como entre los órganos
inferiores pueden surgir conflictos de competencia, ya sea porque alguno
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se considera facultado para conocer de un asunto determinado que el otro
estima que él le corresponde, o bien, porque ninguno considere tener la
atribución para conocerlo. (ibíd., pp. 103-104)
Competencia
Ahora bien, la competencia de los órganos de los que se integra la
administración pública también es importante, y como definición de competencia
se tomará la siguiente: “La competencia es el conjunto de de facultades o
atribuciones que el orden jurídico le confiere al órgano administrativo.” (ibíd.
2010)
Existen dos tendencias de las cuales una estima como origen de la competencia
la delegación y otra considera que el orden está en la atribución que de ella hace
la ley.
La primer teoría explica la competencia por una delegación de facultades y
parte de la base de que en la administración pública, y de acuerdo con el
régimen constitucional, el presidente de la república constituye el órgano en
quien se deposita todo el ejercido de las facultades administrativas, pero en la
imposibilidad de que él pudiera realizarlas se ve en la necesidad de delegar
algunas de ellas a otros órganos que en esta forma obran en representación de
aquel. Manteniéndose por lo mismo la unidad del poder ejecutivo que se
presupone en el régimen constitucional. (Fraga,. 2000, p. 123)
La teoría del origen legal de la competencia sostiene que por virtud de una ley se
puede hacer la distribución de facultades entre los órganos de la administración.
(Fraga, 2000, p. 124)
Y a pesar de ser exacta la teoría de la competencia por origen legal, nuestro
sistema legal admite la competencia por delegación pues en los artículo 15 y 16
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se previene que el
despacho y resolución de los asuntos que en las distintas dependencias
corresponderá originalmente a los titulares de las mismas; pero que para la
mejor organización del trabajo, los titulares de cada Secretaría podrán delegar
en funcionarios subalternos cualesquiera de sus facultades excepto aquellas que
por la ley o por disposiciones del reglamento deban ser ejercidas precisamente
por dichos titulares.
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Clasificación
¿Cómo se clasifican los órganos administrativos?
Según sus características
Según las características que presenta cada uno de los órganos que componen
la administración es como se clasifican, de acuerdo a lo siguiente:
De acuerdo a sus elementos personales, se clasifican en órganos
unipersonales o monocráticos, y órganos pluripersonales o colegiados.
Los primeros son aquellos cuyo titular es un solo individuo; los segundos
están integrados por dos o más personas, por lo que su voluntad se forma
con la concurrencia de los integrantes que se encuentran en un mismo
nivel, realizan la misma función y deciden por deliberación, y en
ocasiones por votación.
De acuerdo con la función que desarrollan, se clasifican en órganos
activos, consultivos y de control, lo que ha dado lugar a la identificación
de la administración activa, consultiva de control. Los órganos activos
son los que emiten la voluntad de la administración, creando situaciones
jurídicas concretas e individualizadas. A través de estos órganos se
realizan los más importantes actos administrativos, que pueden ser de
decisión y de ejecución. (Delgadillo, 2010, p. 102)
En base a lo anterior, los órganos consultivos son los que emiten declaraciones
de juicio, de asesoría y de opinión, pero no deciden ni ejecutan, ya que su
dictamen solo sirve, para reforzar u orientar el criterio de los órganos activos.
Los órganos de control tienen como finalidad comprobar la debida actuación de
de los demás órganos administrativos y la de sus servidores públicos. Esta
actividad de control puede ser presupuestal que consiste en vigilar que el
presupuesto asignado a los órganos de la administración sea debidamente
ejercicio, de acuerdo con los lineamientos, prioridades y requisitos que el
régimen jurídico establece; de legalidad que tiene como fin garantizar a los
particulares que no se emitan actos que violen sus derechos; y disciplinaria que
procura evitar una indebida actuación de los servidores públicos, imponiendo en
su caso, las sanciones a que haya lugar.
Causas que las originan
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Después de lo visto en el tema de la administración pública, sabemos que el
Estado tiene su propia organización, y para efectos de este tema se tomara sólo
la función que realiza el poder Ejecutivo que tiene su propia estructura, con
características particulares, de a cuerdo con las necesidades que le plantea su
funcionamiento. Este funcionamiento hace necesario la utilización de diferentes
formas de estructuración, según las necesidades y fines que tenga la
administración, y pueden ser determinadas en base a consideraciones políticas y
técnicas, según la independencia del órgano y la especialidad de la materia de
que deban conocer.
Estas estructuras administrativas suelen ser tres: la centralización, la
desconcentración y la descentralización, más adelante se trataran más a fondo
cada una de éstas.
En cuanto a la centralización y la desconcentración, han dado lugar a la
consideración de la administración directa del Estado, integrado por órganos y
jerárquicamente ordenados, y la descentralización ha sido considerada una
forma de administración indirecta, compuesta por personas públicas diferentes
del Estado, pero con carácter estatal.
La desconcentración por separado ha hecho que algunos tratadistas no a
consideren una forma de organización administrativa, sino más bien como una
técnica de transferencia de competencias, ya que la misma puede darse en
cualquiera de los sistemas de organización administrativa.
La centralización
Como ya dijimos una de las formas de organización administrativa es la
centralizada, y la Constitución Política la rige bajo su artículo 90:
“La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme
a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del
orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las
Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las
entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el
Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.” (CPEUM. 2013, p.
61).
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Así puede verse que esta forma de organización, según Delgadillo:
“presupone una estructura que agrupa a los diferentes órganos que la
componen, bajo un orden determinado, alrededor de un centro de de
dirección y decisión de toda la actividad que tiene a su cargo, organización
que se mantiene fundamentalmente en razón de un vínculo, denominado
jerarquía o poder jerárquico”. (Delgadillo, 2010, p. 93)
Encontramos así, en la centralización una coordinación de los órganos que la
componen, y que según la competencia que tiene delimitada es que se rigen sus
actividades para no interferir en sus acciones, y así con esta coordinación se
permite un orden y agrupación específica.
Ya con todo lo explicado se define a la centralización como:
“(…) la estructura en la cual el conjunto de órganos administrativos de una
país están enlazados bajo la dirección de un órgano central único y
encuentran su apoyo en el principio de la diversidad de funciones, pero
dentro de un orden o relación en el que el impulso y la dirección la llevan los
centros superiores o directivos, y la ejecución los subordinados o inferiores.”
(Olivera, 1959, p. 69)
Otra definición dada para la centralización es la mencionada por Miguel Acosta
Romero en su libro Teoría general del Derecho Administrativo (1983, p. 69):
“(…) la centralización es la forma de administración en la cual, las unidades
y órganos de la Administración Pública, se ordenan y acomodan
articulándose bajo un orden jerárquico a partir del Presidente de la
República, con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la
ejecución.”
Ambas definiciones encierran la idea importante de la centralización que es el
cumulo de facultades de dirección y de decisión asignados a órganos situados
en el cúspide de la relación jerárquica.
La descentralización
La creación de organismos por la ley o por decreto, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, para la realización de actividades estratégicas o prioritarias,
para la prestación de un servicio público o social, o para la obtención o
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aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, recibe el
nombre de descentralización. (Delgadillo, 2010, p. 94)
Para entender mejor la definición anterior, la descentralización tiene lugar
cuando se confía la realización de algunas actividades administrativas a
organismos personificados, desvinculados en mayor o menor grado de la
administración pública centralizada.
En base a lo anterior, los elementos de la descentralización son:
La naturaleza de las atribuciones que realiza el organismo. En base al a
las atribuciones que al Estado le corresponden.
La creación de la organización descentralizada. Acto emanado del Estado.
Su extinción, acto también emanado del Estado y establecido en el
artículo 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que
dice a la letra: “Cuando algún organismo descentralizado deje de cumplir
sus fines u objeto, o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el
punto de vista económico o del interés público, la Secretaria de Finanzas
atendiendo la opinión de la dependencia coordinadora del sector que
corresponda, propondrá al Jefe de Gobierno la disolución, liquidación o
extinción de aquél. Asimismo podrá proponer su fusión, cuando su
actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y
productividad.”
Los poderes de la administración central sobre el personal y sobre los
actos del organismo. Se presenta la diversidad de grados a que en un
principio se refirieron en la jerarquía.
Mucho ha sido tratado el tema sobre la descentralización de las secretarías de
Estado, trasladando oficinas a la providencia, particularmente a partir de los
terremotos en 1985 en el distrito Federal, pero esto más bien implicaría una
desconcentración. La descentralización implica la creación de organismos con
personalidad jurídica distinta a la al de la administración pública centralizada, es
decir, se trata de entes jurídicos diferentes a que por necesidades técnicas,
administrativas, financieras y jurídicas, creados para la realización de actividades
especiales, que no es conveniente que realicen los órganos centralizados, ya
que su estructura impide la celeridad y especialización de las funciones a su
cargo, por lo que es necesario encargarlas a un ente diferente.
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Para la creación de éstos entes debe establecerse la conveniencia financiera y
patrimonial para no afectar la realización den bien común, que es el objeto de la
administración pública. Esta conveniencia le corresponde a la Secretaría de
hacienda y Crédito Público, pues es quien proyecta y calcula los ingresos y
egresos de los organismos, las Secretarías y departamentos administrativos.
Así, la descentralización implica:
Creación de un ente, a través de una ley o decreto del legislativo, o de un
derecho del ejecutivo
Otorgamiento de personalidad jurídica propia, diferente de la personalidad
del Estado, que es su creador
Otorgamiento de un patrimonio propio, que aunque originalmente
pertenece al patrimonio del Estado, su manejo y aplicación se realiza de
acuerdo con los fines de esta persona
Realización de actividades estratégicas o prioritarias del Estado,
prestación de un servicio público o social, o de aplicación o de obtención
de recursos para fines de asistencia o seguridad social
Control por parte de la administración pública centralizada, a través de su
integración en un sector, a cargo de una dependencia.
La descentralización puede establecerse por región, por servicio o por
colaboración.
La descentralización por región consiste en el establecimiento de de una
organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que
corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción
territorial. (Fraga, 2000, p. 218)
La descentralización por colaboración constituye una modalidad particular del
ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan
notablemente de los otros dos tipos de descentralización. Pues se origina
cuando el Estado va adquiriendo mayor injerencia en la vida privada y cuando,
como consecuencia, se le van presentando problemas para cuya resolución se
requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los
empleados administrativos de carrea, y entonces se imponen o autorizan a
organizaciones privadas para que colaboren, haciéndolas participara en el
ejercicio de la función administrativa.
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La descentralización por servicio queda reducida a ciertas actividades que
fundamentalmente se identifican como servicios públicos.
Es en éstos órganos donde se consideran las empresas paraestatales que se
rigen bajo el artículo 45 de la Ley ya mencionada:
“Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto
del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura
legal que adopten.” (LOAPF, 2013, p. 41)
La desconcentración
“La desconcentración implica que el ente central, en base a una ley, ha
transferido en forma permanente parte de sus competencia a órganos que
forman parte del mismo ente (…) la desconcentración es simplemente un
procedimiento a los efectos de agilizar la actividad de la administración
central. “ (Díez, 1983, t.1, p. 132).
Pero el concepto de desconcentración no ha sido siempre utilizado de manera
correcta, ya que por lo regular es utilizado para designar a la forma de
organización, y en su lugar es usado indebidamente el término descentralización.
Objetivo de la desconcentración administrativa
Para atenuar los inconvenientes que presentan en la centralización se ha
recurrido a la delegación de de facultades administrativas a la desconcentración.
Los órganos desconcentrados encuentran su fundamento legal en el artículo 17
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:
“Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos
administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados
y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del
ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las
disposiciones legales aplicables.” (LOAPF, 2013, p. 4).
Se tratara de precisar los elementos que identifican a la desconcentración:
La organización desconcentrada se da cuando:
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Dentro de un órgano central funciona otro órgano con alguna libertad
técnica y/o administrativa
El titular del órgano desconcentrado depende directamente del titular del
órgano central
Las unidades del órgano desconcentrado no tiene relación jerárquica
respecto de las unidades del órgano central
Las facultades del órgano desconcentrado, originalmente pertenecían al
órgano central
No cuenta con patrimonio propio
No tiene personalidad jurídica (Delgadillo, 2010, p. 97)
Los órganos desconcentrados:
Se crean por disposición del jefe Ejecutivo
Son órganos inferiores de un organismo y no tiene personalidad jurídica ni
patrimonio propio
Se crean con cierta libertad técnica y administrativa
Implican transferencia de facultades de decisión y mando (Delgadillo,
2010, p. 99)
Distinción de estas formas y su importancia
¿Cómo se distinguen los tres órganos administrativos?
La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa
se realiza fundamentalmente por el Estado y como ya fue visto, para Gabino
Fraga la función administrativa, desde el punto de vista formal, se define como:
"la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde
el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un
orden jurídico, y que consiste en la ejecución de los actos materiales o de
actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales" (2000,
pp. 52-53).
Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin
perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma
función administrativa.
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Ahora que ya fueron clasificadas y explicadas las formas que tiene la
administración pública se explicaran algunas de las distinciones que existen
entre éstas.
Diferencias entre las formas de administración
Así, las principales diferencias entre las formas de administración son las
siguientes según Delgadillo (2010, pp.99):
I. Centralización:
Las facultades de decisión y mando se encuentran concentradas en los
órganos supriores
Su personalidad jurídica es la misma del estado
Sus facultades son dadas por la Constitución, ley o reglamento
Es creada por la ley
Tiene organización jerarquizada de la administración establecida de
acuerdo a la constitución y a la ley reglamentaria.
II. Descentralización
Existe transferencia de facultades de decisión y mando a organismos
desvinculados a la administración centralizada
Tiene autonomía plena
Tiene personalidad y patrimonio propio
Es creada por la ley o por decreto
Está sujeta al control de la administración centralizada
III. Desconcentración
Las facultades de decisión y mando son transferidos a órganos inferiores
Se encuentran vinculados por el poder jerárquico con el órgano
centralizado del que depende
Tiene cierta libertad técnica y administrativa
Se crea por ley, reglamento o por decreto administrativo
Para ir terminando con el tema, a groso modo, lo que queda por decir de éstos
organismos y para que quede una idea aún más concreta es lo siguiente:
La centralización existe cuando los órganos se encuentran colocados en
diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en cada nivel hasta
llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la administración
pública.
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La desconcentración consiste en la delegación de ciertas facultades de autoridad
que hace el titular de una dependencia a favor de órganos que le están
subordinados jerárquicamente.
La descentralización tiene lugar cuando se confía la realización de algunas
actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor
grado de la administración central.
Aunque ya han sido aclarados las definiciones de los organismos ya
mencionados, cabe resaltar que se pueden dar confusiones, sobre todo en
cuanto a la descentralización y la desconcentración, y para que quede más claro
se hace una distinción un poco más clara:
La desconcentración se da cuando un órgano sigue dentro de la órbita de otro,
porque depende económicamente, o sea que no tiene autarquía, su propia
administración, pero con funciones especiales, por eso se dice que se
desconcentran, las funciones, y siguen siendo administrados por el órgano del
que dependen, el cual, además, les da las reglas a las que tienen que ceñirse.
La descentralización implica autarquía para darse su propia administración de
fondos, de autoridades. Se distingue la descentralización de la desconcentración,
ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la
administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los
poderes jerárquicos de los superiores. Los organismos descentralizados tienen
personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen
de los dos. No existe diferencia en cuanto a las funciones que pueden
desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de
prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de
bienes.
Además los órganos de la administración pueden separarse también en dos
categorías: los que tienen carácter de autoridades y los que tiene carácter de
autoridades.
Cuando la competencia otorgada a un órganos implica la facultad de
realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los
particulares y la de imponer a estos sus determinaciones, es decir cuando
el referido órgano está investido de facultades de decisión y ejecución, se
está frente a un órgano de autoridad. (Fraga G. 1994, p. 126)
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Cuando las facultades atribuidas a un órgano se reducen a darle
competencia para auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos
necesarios a fin de que éstas puedan tomar sus resoluciones, entonces
se tiene el concepto de órganos auxiliares. (Fraga G. 1994, p. 126)
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Conclusión
La Administración Pública puede verse desde dos puntos de vista, por un lado
es el conjunto de órganos que llevan a cabo una función constitucionalmente
establecida como arte del Poder Ejecutivo, por otro lado es la función misma de
estos órganos al servicio del pueblo; el derecho administrativo estudia entonces
estos puntos de vista pero desde el punto de vista material la función de este
derecho es explicar la organización, funciones y facultades de los órganos que la
integran.
Estos órgano además de ser parte de este conglomerado, deben ser clasificados
conforme a la jerarquía y dependencia que tiene con el ejecutivo por un lado y
por otro conforme a los elementos que la integran, sin embargo existen algunos
de estos elementos que son indispensables en cualquiera de las clasificaciones,
la competencia que es la reglamentación de las facultades que se les confieren a
las dependencias y demás órganos y las personas físicas que son aquella que
llevan a cabo los trabajos de administración pública en sus diferentes niveles.
Las formas de organización de la administración han sido de gran utilidad para el
gobierno que necesita apoyarse de diversas entidades que lleven a cabo
funciones para la administración pública, sin embargo no tas las funciones tienen
el mismo nivel de importancia y algunas de ellas ponen los intereses de toda una
nación en juego, por lo tanto no todos los organismos que la integran tienen el
mismo nivel de importancia, autonomía y jerarquía.
La administración centralizada depende directamente de un órgano central único,
el cual es en este caso el Poder Ejecutivo, dicha administración es la que apoya
y rinde cuentas directamente a este poder, por ello la conforman las Secretarías
de Estado y la Consejería jurídica que tienen como titulares aquellos designados
por el mismo presidente y que además conforman su gabinete.
El análisis de los conceptos generales de la administración pública y formas de
organización administrativa son esenciales en el estudio de la materia, no
obstante, existen aspectos por conocer, por ejemplo:
¿Cómo es que llego la centralización a México?
¿En dónde encuentra su fundamento la centralización?
Las respuestas a las preguntas anteriores las conocerás en la siguiente sesión.
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Para aprender más
¿Qué es la administración pública?
Hernández, M. (s/f). La administración pública, obtenido de:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/repjurad/cont/1/art/art2.pdf
¿Qué es la organización administrativa?
Fraga, G. (s/f). Organización administrativa, obtenido de:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/590/17.pdf
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Actividad de Aprendizaje
Instrucciones:
Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión,
ahora tendrás que realizar una síntesis conceptual de todos los temas abordados.
Puedes realizarlo en cualquier programa, al final tendrás que guardarlo como imagen en
formato JPG, con la finalidad de subirlo a la plataforma de la asignatura.
Recuerda que esta actividad te ayudará a retener los temas vistos, los cuales son
esenciales para continuar con el estudio de la materia.
Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente:
• Tus datos generales
• Fuentes confiables y serias
• Actualidad de la información
• Aportación del alumno
• Claridad del trabajo
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Bibliografía
a) Bibliográficas
Acosta, M (1983)Teoría general del derecho administrativo. México:
Porrúa
Delagadillo, L. (2010). Elementos de Derecho Administrativo. México.
LIMUSA
Díez, M (1983) Manual de derecho administrativo. Buenos Aires: Editorial
Plus-Ultra
Fraga, G. (2000). Derecho Administrativo. México: PORRÚA.
García, C. & Martínez, E. (1968) Derecho Administrativo, Tomo I. Madrid:
EISA
Olivera, J. (1959) Manual de Derecho Administrativo. México: Porrúa
b) Legislativas
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2013). Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Diario Oficial de la
Federación.
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2013). Ley orgánica
de la Administración Pública Federal Fiscal de la Federación. México:
Diario Oficial de la Federación.
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2013). Código Civil
para el Distrito Federal. México: Diario Oficial de la Federación.
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c) Cibergráficas
Moreno.R. (s/f). La Administración Pública Federal en México. Disponible
en el sitio web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=714.