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CONSULTORÍA: FORTALECIMIENTO DEL MARCO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
EL USO Y DESARROLLO DE INSTRUMENTOS INNOVADORES DE SEGUROS
AGROPECUARIOS EN CENTRO AMÉRICA.
INFORME FINAL
Trabajo realizado para la Federación Interamericana de Empresas de
Seguros (FIDES), en el marco del Proyecto: Apoyo al Desarrollo del
Mercado de Seguros Agropecuarios en América Central, con la
cooperación financiera del Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco
Mundial (BM).
EQUIPO CONSULTOR:
Raúl Lases Zayas Luciano Carmona Villarino José Oscar Ramírez
Corona Yudina Castillo De Rosales Rubén Mauricio Gallozzi
Cálix
31 DE ENERO, 2008
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ÍNDICE
Página
III. DIAGNÓSTICO 23
BIBLIOGRAFÍA 95
ANEXOS (6) 98
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I. INTRODUCCIÓN
Hoy en día los estudios sobre políticas públicas deben estar
debidamente sustentados en un profundo conocimiento técnico de la
materia de que se trate a la vez que contar con la experiencia de
vivencias directas con los diseñadores y ejecutores de políticas
pero sobre todo con los destinatarios y beneficiarios
potenciales
La Administración de riesgos en el medio rural y en particular el
seguro agropecuario constituyen una especialidad que durante los
últimos años se ha venido consolidando con el apoyo de los
Organismos Multilaterales que han auspiciado estudios técnicos
altamente calificados. La teoría y la práctica del seguro
agropecuario se han venido transformando rápidamente en un proceso
de retroalimentación que aun no termina pero que ya ha cambiado
radicalmente la visión que de este instrumento financiero se tenía
en las últimas décadas del siglo pasado, pero sin embargo este
cambio no ha perneado suficiente al nivel de las políticas públicas
y del entramado institucional.
Existe el bagaje teórico y técnico y experiencias probadas sobre
nuevas e innovadores formas de administrar los riesgos
agropecuarios y rurales, pero siguen quedando atrás no sólo las
estructuras de gobierno sino las empresas de seguros y hasta los
potenciales usuarios de las coberturas. Este desfase requiere de
claridad en todos los agentes involucrados sobre la nueva
concepción de los seguros al campo, se necesita romper la inercia
que actualmente limita la expansión de los nuevos instrumentos y
modalidades de protección. La forma más eficaz es que desde el
gobierno, pero con la participación directa de empresas y sociedad
rural, se determinen las nuevas reglas del juego y se concreten
políticas públicas de impulso en línea con los adelantos recientes
en la materia.
Lejos han quedado las épocas en que al seguro agropecuario se le
veía solo como
un medio usado por los gobiernos para transferir subsidios a los
productores ruralespero sin relación o con un lejano vínculo con la
verdadera administración de riesgos. Paliar la pobreza rural era
uno de los objetivos pero existía confusión en el instrumento, se
canalizaban recursos pero de una forma ineficiente y con una gran
dosis de paternalismo, que lejos de fomentar una cultura de la
prevención se inducía una mayor dependencia que muchas veces se
aprovechaba por los gobiernos en procesos de clientelismo político
electoral. En Latinoamérica vivimos ejemplos destacados de esta
forma de “aseguramiento”
La transformación no está concluida, de hecho apenas inicia. Si
bien esos esquemas obsoletos prácticamente han desaparecido, sea
por convencimiento o por las necesidades de presupuestos públicos
equilibrados que limitan las políticas de manga ancha de antaño, en
realidad lo nuevo no termina de asentarse ni mucho menos de
expandirse siquiera a los niveles mínimos necesarios.
La promoción de la inversión y de actividades económicas rentables
y competitivas en el medio rural, como uno de las estrategias de
largo plazo para reducir efectivamente la pobreza, exigen un
ambiente de certidumbre financiera para la inversión y para el
trabajo de sus pobladores, mucho más necesario en el medio rural
que en otras actividades. El sector agropecuario desarrolla su
quehacer sustantivo a la intemperie y sujeto a las inclemencias de
los cambiantes y con frecuencia desastrosos fenómenos naturales;
esta es su condición intrínseca y lo será por mucho tiempo. No
existe alternativa, o se difunden y aplican modernos instrumentos
financieros de administración de riesgos o el medio
agropecuario
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tendrá que vivir con un lastre muy grande que le reducirá su
potencial y arrastrará a muchas empresas y productores a la
quiebra, y la solución a la pobreza en el campo latinoamericano
tendrá que seguir esperando por décadas.
Centroamérica tiene ahora la gran oportunidad de avanzar en el
camino correcto. Hasta ahora lo que se observa son países con
predominancia de los sectores del campo pero sin mecanismos
efectivos para dispersar y transferir los riesgos que
recurrentemente azotan sus economías y a sus productores. Es
alentador que Guatemala, Honduras y Nicaragua, han mostrado el
interés por estudiar y desarrollar sus mercados de cobertura de
riesgos agropecuarios bajo una visión moderna que deje atrás
estructuras y formas obsoletas que han frenado el desenvolvimiento
del aseguramiento en el campo
Este trabajo se ha estructurado en los siguientes apartados:
- Análisis de Políticas Públicas Internacionales. Con base en
un método inicialmente deductivo, se repasan y reafirman las
enseñanzas que pueden obtenerse de las experiencias internacionales
en materia de políticas públicas
incidiendo en los seguros agropecuarios, tanto de los casos de
éxito en otrasregiones de Latinoamérica como de otros países fuera
del subcontinente. El propósito es contar con el marco de
referencia para comparar con la situación de los tres países bajo
estudio (Honduras, Guatemala y Nicaragua) y deducir, siempre
salvando las características domésticas de cada caso y con los
ajustes que correspondan, que tipo de políticas que han sido
eficientes en su objetivo pudieran aplicarse a la experiencia
regional bajo estudio. Para este efecto se ha acudido tanto a la
revisión bibliográfica como a la consulta directa de los
participantes en este tipo de experiencias o de autores de estudios
de interés
- Diagnóstico. Al mismo tiempo que se integró un marco de
referencia internacional se procedió a recopilar de cada uno de los
países participantes en el proyecto la información sobre sus
políticas públicas y programas gubernamentales
que inciden en el sector agropecuario y específicamente en materia
de riesgosagropecuarios. Complementándose con la situación
específica del sector asegurador rural y el estatus actual del
seguro agropecuario en todos sus elementos de relevancia para el
estudio. Directamente en los países del proyecto se llevaron a
cabo, además de las consultas documentales, entrevistas con las
personas que tienen una participación directa tanto en la esfera
gubernamental responsable de política y programas relacionadas al
tema de estudio, como con aquellos actores privados, sean en el
papel de potenciales asegurados como en el de aseguradores, y otros
que tienen también algo que aportar a los objetivos del
proyecto.
- Plan Estratégico. A partir de los resultados del
diagnóstico y de la revisión de las políticas públicas
internacionales en materia de seguros agropecuarios, se presentan
las estrategias principales para transformar los esquemas de seguro
agropecuario actual de la Región e impulsar una nueva etapa sobre
bases de
sostenibilidad que permita alcanzar con sus beneficios a los
agricultores medianos y pequeños
- Programa de Acciones. Se han formulado propuestas concretas
para la implementación del plan estratégico, buscando los
detonantes para el impulso del seguro agropecuario en la zona
centroamericana. La integración de estas propuestas se han
consultado con los participantes de cada país, pasando por las
instancias gubernamentales y el sector privado. Con las
aportaciones de los interesados y tomando en cuenta sus opiniones,
se ha integrado un conjunto de acciones que se exponen como las
recomendaciones específicas para el
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fortalecimiento del marco de política públicas para el uso y
desarrollo de instrumentos innovadores del seguro agropecuario en
Centroamérica.
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II. ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTERNACIONALES
Para revisar y presentar propuestas sobre políticas públicas en
materia de instrumentos innovadores en seguros agropecuarios para
Centroamérica, un referente obligado es el análisis de las
experiencias y recomendaciones que sobre políticas públicas se han
generado en otros países del mundo durante los últimos años, y que
sin duda deben tenerse en cuenta en la identificación de las
alternativas a ser consideradas para los países de la región que
forman parte de este estudio.
En tal sentido, el análisis se realizará en dos planos.
Primeramente, el enfoque se centrará en la revisión de los estudios
realizados por Organismos Internacionales y por especialistas que
se han dedicado a estos temas. Posteriormente se analizará la
aplicación y evolución de diversas políticas públicas en un país en
vías de desarrollo, se presentaran sus resultados y se harán las
consideraciones del caso, con lo cual se tendría un panorama con
posibilidades a considerarse sobre su aplicabilidad a las
condiciones de Centroamérica.
II.1 Las consideraciones y planteamientos de Organismos
Multilaterales yde especialistas
El tema de las políticas públicas en materia de seguros
agropecuarios data de décadas, pero ha sido en los últimos años que
nuevas concepciones han surgido y que actualmente están siendo el
marco para los nuevos desarrollos de instrumentos de
protección.
De manera preponderante destacan el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) quienes han incorporado
como una de sus áreas relevantes de estudio el desarrollo de
mercados financieros rurales y las coberturas de riesgos inherentes
al sector.
En un estudio reciente (Arias y Covarrubias, 2006) se presenta un
análisis enfocadoprecisamente a las políticas públicas para el
desarrollo de los mercados de seguros agropecuarios, señalándose
que políticas públicas inapropiadas pueden provocar el efecto
adverso por lo que se debe revisar con precaución las medidas que
se vayan a adoptar, esto es especialmente valido para América
Central donde los recursos públicos son escasos.
Asimismo, se enfatiza que las políticas públicas que se requieran
aplican tanto para el seguro agropecuario tradicional como para los
nuevos instrumentos de seguros basados en índices, y que es
importante no discriminar entre tipos de instrumentos de seguros
pues todos son cruciales para el desarrollo de los mercados
financieros rurales
Se identifican dos grupos de políticas, uno referido a los bienes y
servicios públicos
necesarios para generar un ambiente adecuado y propiciatorio al
mercado de los seguros agropecuarios, y el otro grupo se refiere a
los incentivos en materia de subsidios que los gobiernos pueden
adoptar para el mismo fin.
Intervención gubernamental a través de la provisión de bienes y
servicios públicos
Se han identificado varios tipos de servicios públicos que se
estiman como fundamentales para el fomento de los seguros
agropecuario, antes de considerar alguna intervención directa del
gobierno en el mercado o de subsidios directos a la
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operación de los seguros. Estos servicios van desde el análisis y
estratificación de riesgos delimitando las áreas de competencia del
mercado y donde sería viable una participación pública en casos de
desastres, pasando por la generación de información indispensable
para el diseño y operación de los seguros, marcos regulatorios
adecuados, capacitación y otros.
Un planteamiento inicial y que nos parece central es que toda
política pública de fomento debe estar basada en una previa
estratificación de los riesgos. Son tres niveles que resultan de
esta clasificación.
Lo primero son aquéllas pérdidas de la producción que son de alta
frecuencia pero de baja intensidad y que los productores pueden
absorber o retener mediante sus esquemas tradicionales, sea
haciendo uso de ahorros o préstamos familiares o de miembros de la
comunidad. En estos casos la baja en el rendimiento agrícola
promedio no llega a ser de tal grado que obligue a los productores
a deshacerse de sus activos, sino que pueden ser compensados con
medidas como las señaladas. Aquí estaríamos hablando de un “nivel
de retención de riesgos”
Un segundo estrato de riesgos es aquél donde es viable utilizar
instrumentosfinancieros de protección como lo es el seguro
agropecuario “nivel de mercado de seguro”. Corresponden a
pérdidas que se caracterizarían por frecuencia e intensidad medias,
y que en las pólizas de seguros se reflejan en deducibles que
llegan a corresponder a la retención de riesgos de productor, y al
mismo tiempo con límites a la cobertura en cuanto a sumas
aseguradas y a tipo de riesgos, limitando o acotando la
participación del seguro en aquéllos riesgos de orden catastrófico.
Además las compañías de seguro y reaseguro utilizan el concepto de
cúmulos de riesgos, de modo que no toman pólizas que representen
responsabilidades acumuladas más allá de un límite máximo por
región
Al tercer estrato de riesgos se le ha denominado “nivel de falla de
mercado” y corresponde a riesgos de baja frecuencia
pero de muy alta intensidad,
generalmente de orden sistémico, y por tanto muy catastróficos. Las
característicasde estos riesgos hacen que el mercado, es decir las
aseguradoras, generalmente no ofrezcan coberturas o lo hagan con
grandes limitaciones. Para riesgos que se ubican en este estrato se
prevé la participación del gobierno mediante mecanismos que
posibiliten la transferencia de esos riesgo fuera de la retención y
del mercado local de seguros, pudiendo aplicarse esquemas de ayudas
de emergencia no solo provenientes de los gobiernos locales sino de
países desarrollados, o preferentemente cumplir la función de
agregar esos riesgos y colocarlos en el exterior mediante la
utilización de instrumentos de cobertura con respaldo de
instituciones financieras internacionales.
El manejo del tercer estrato de riesgos implica retos importantes.
El primero es que los gobiernos deben ser capaces de identificar
con claridad los límites, en términos de frecuencia e intensidad,
que permitirán clasificar una eventualidad como de
orden catastrófico para un país o zona. Además, en caso de
establecerse programas de ayuda ante desastres, u otros mecanismos
financieros para la transferencia de estos riesgos, se deben
definir y difundir sus bases de operación con la anticipación
necesaria para no interferir en el desarrollo de los instrumentos
de seguros en el estrato intermedio de riesgos.
Otro servicio que se propone como responsabilidad pública, aunque
en colaboración con otros entes, es lo que corresponde a la
información que es requerida para una adecuada operación técnica de
los seguros agropecuarios.
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Se ha propuesto la existencia de sistemas de información que
capten, organicen, depuren y pongan a disposición del público en
general, aquella información que sea relevante para la medición y
evaluación de los riesgos agropecuarios, así como para el diseño de
productos y pólizas de seguros. (Wenner, 2005)
Esa información que es la base de los seguros debiera estar
accesible a las compañías de seguros y otras partes interesadas, de
una forma centralizada, organizada y depurada de forma confiable,
lo cual reduciría además los costos de estos procesos que
actualmente se cargan al precio de los seguros. Debiera estar la
información digitalizada y accesible al público usuario a través de
internet.
El tipo de información es muy variada y comprende desde los datos
históricos de climatología como temperatura, precipitaciones,
vientos, huracanes, entre otros; también todos aquéllos referidos a
los estudios de geografía física reflejada en mapas topográficos,
de suelos, divisiones geopolíticas, cuencas hidrográficas;
información satelital sobre la cobertura vegetal y localización de
predios; superficies agrícolas, rendimientos por cultivo, costos de
producción por zona; precios de productos agropecuarios; mapas de
riesgos; modelos fenológicos del crecimiento
de los cultivos con sus requerimientos hídricos, temperaturas de
clima y suelo,radiación solar, nutrientes por etapa de desarrollo;
etcétera.
Por supuesto todo ello implica grandes esfuerzos en materia de
infraestructura, financiamiento, regulación y, finalmente,
coordinación, pues se requiere del concurso de todos los entes
participantes, tanto de los diversos generadores de la información
como de los múltiples usuarios, públicos y privados. Esta es una
tarea preponderantemente gubernamental y debe formar parte de las
políticas públicas de fomento a la administración de los riesgos
del medio rural. Claramente en su instrumentación y financiación
pueden diseñarse esquemas compartidos entre el sector público y las
instituciones o empresas privadas.
Otra área incuestionable en materia de políticas públicas es el
marco legal bajo el
cual se desenvuelven los seguros al campo. En razón de su
especialización y suincipiente desarrollo, los seguros
agropecuarios, en sus diferentes modalidades, encuentran
frecuentemente vacíos legales o falta de adecuación en las
regulaciones, que inciden en incertidumbres que limitan sin duda el
desarrollo de coberturas a este sector.
Desde la falta de reconocimiento como seguros a las coberturas
otorgadas a través de mecanismos paramétricos o de índices, hasta
aspectos como la constitución de reservas que sobreestiman los
requerimientos. Las disposiciones que regulan la colocación y
distribución de estos seguros debieran también reconocer las
particularidades del medio rural, y en consecuencia aceptar formas
de intermediación que se adapten a la demanda de las pequeñas y
dispersas unidades de producción, tomando en cuenta a sus
asociaciones que se encuentren conformadas para procesos de
autogestión.
Otros tipos de servicios públicos que pueden señalarse para el
mismo fin son todos aquéllos que se dirigen a la formación y
preparación en materia de seguros agropecuarios, tanto del lado de
los usuarios potenciales como de los mismos oferentes. Además de
talleres o seminarios, o cursos formales de capacitación a nivel de
gabinete y campo, son también importantes en este sentido la
implementación de pruebas piloto que permitan la experimentación de
instrumentos innovadores, y la posterior difusión de sus
resultados. En la misma línea son importantes como formas de
servicio público los apoyos para financiar
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estudios de mercado y diseño de nuevos productos de seguros
agropecuarios ajustados a las condiciones locales de cada
país.
Intervención gubernamental directa y subsidios
El tema de los subsidios directos a los seguros agropecuarios ha
sido ampliamente discutido y existe una forma de consenso en las
conclusiones de los estudios realizados, en cuanto a las
distorsiones que pueden crear y a la conveniencia de privilegiar
otras políticas de fomento, específicamente los bienes y servicios
públicos que aquí se han señalado antes. Sin embargo, es de hacerse
notar que los subsidios a la prima del seguro agrícola en América
Latina no solo no han disminuido sino que puede decirse que se han
ampliado, por lo que sí conviene detenerse en los aspectos más
relevantes de los análisis llevados a cabo al respecto.
Un primer elemento que se considera al analizar los subsidios
directos al seguro agrícola es el costo fiscal. Ante un escenario
de escasez de recursos públicos en los países en vías de
desarrollo, el monto de recursos que se requeriría para
subsidiar
la prima en la mayor parte de la superficie asegurable, por ejemplo
deCentroamérica, resultaría tan alto que difícilmente pudiera
sostenerse en el tiempo. Por lo que el camino seguido por algunos
países desarrollados que sí aplican una política de subsidio a la
prima, no sería aplicable a las condiciones de presupuesto de los
gobiernos latinoamericanos excepto en niveles bajos de penetración
que no resolverían las necesidades de protección de la mayor parte
de los productores.
Otro elemento es que este tipo de subsidios, aplicados como
porcentaje de la prima, son regresivos, es decir generalmente son
aprovechados por los agricultores de mayor poder económico y de
influencia política, sin alcanzar de manera satisfactoria a la
población objetivo, alejándose así del propósito básico del
subsido. Se menciona que puede llegarse a un acaparamiento excesivo
de recursos públicos por parte del sector privado.
Si el subsidio cubre más allá de los costos de operación del seguro
y llega a absorber parte de la prima de riesgo, se incentiva la
producción de cultivos no aptos para una zona determinada y por
tanto con elevados niveles de riesgo. En consecuencia se iría en
contra de lo que ser quiere promover que es una adecuada
administración de riesgos, además de que con ello se generan
impactos ambientales adversos pues se sostiene artificialmente una
agricultura probablemente no apta para la región, en lugar de
buscar opciones alternativas.
Se reconoce que bajo ciertas circunstancias pudiera ser justificado
la aplicación del subsidio en un monto equivalente al costo de la
operación del seguro, haciéndolo de forma temporal en tanto se
desarrolla el mercado, aunque una vez implementado se generan
presiones para hacerlos permanentes además de las dificultades para
identificar en cada caso el limite entre el costo de operación
del
seguro y el costo real del riesgo.
Aun cuando se lograse que el subsidio llegue a beneficiar
primordialmente a los agricultores de bajos recursos sin
distorsionar una adecuada asignación de recursos, quedaría el
pendiente de que habría que valorar el beneficio de destinar
grandes cantidades de recursos públicos por esta vía contra los
beneficios de destinarlos a otro tipo de inversiones y apoyos para
combatir la pobreza rural, como sería el caso de caminos,
hospitales, escuelas y otros similares.
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Estos criterios son expuestos con mayor propiedad en los dos
estudios antes citados y también en otro tratado referente a las
respuestas gubernamentales en caso de catástrofes (Skees, Barnett,
y Hartell, 2006).
Se expone también que los subsidios directos sí pueden ser
recomendados como parte de una política pública si están enfocados
al estrato de riesgos de características catastróficas, de baja
frecuencia y alta intensidad.
Los subsidios y recursos públicos se pueden y se deberían usar para
las actividades siguientes: … Reaseguro
a. Proveer asistencia a la industria local de seguros para atraer a
reaseguradoras privadas interesadas en carteras agrícolas
b. Proveer subsidios a compañías aseguradoras privadas para comprar
reaseguros o facilitar paquetes de contratos
c. Actuar como co-reaseguradora o como reaseguradora directa como
último recurso
Fondos de ayuda de emergencia para desastresd. Diseñar y financiar
la preparación para desastres y los fondos de ayuda de emergencia
dirigidos a hacer frente a las consecuencias de incidentes de baja
probabilidad pero catastróficos.
e. Utilizar seguros innovadores por índices e instrumentos de bonos
para transferir el riesgo catastrófico a los mercados
internacionales.
(Wenner, 2005)
Asimismo, se hace patente el reconocimiento del fin social del
gobierno en la protección de eventos catastróficos mediante lo que
se ha denominado Productos de Respuesta a Desastres (DRP, por sus
siglas en inglés), a través de seguros por índices climáticos
colocados por el gobierno (Skees, Barnett, y Hartell, 2006) . Aun
en el caso de capas de riesgo menos extremas, que de cualquier
forma pueden
llevar a grandes pérdidas a las aseguradoras, una alternativa es la
conformación deun pool de aseguradoras que retengan un mayor riesgo
antes de acudir a comprar coberturas a los mercados externos, y el
gobierno puede respaldar vendiendo a las aseguradoras algunas capas
de cobertura para excesos de pérdidas a precios por abajo del
mercado, lo que a su vez permitiría a las aseguradoras reducir sus
tasas de seguros.
Aunque no es el fin de este documento tratar el detalle sobre el
funcionamiento de los seguros paramétricos o seguros por índices,
al ser una propuesta sustantiva de las recomendaciones sobre
políticas públicas y, sin duda, uno de los instrumentos innovadores
en el uso de seguro agropecuarios que deberán valorarse
prioritariamente para el caso de los países de la región
centroamericana, se han tenido presentes para esta sección y lo
será para todo el trabajo de la consultoría, los fundamentos de
este tipo de seguros ampliamente tratados en la bibliografía
existente. En particular se ha seguido, entre otros, un estudio del
Banco Mundial (The World Bank, 2005), cuyos autores (Hess, Skees,
Stoppa, Barnett y Nash) actualizan y profundizan sobre el
conocimiento existente sobre estos esquemas, de sus ventajas y de
sus retos, y presentan diversas experiencias en el mundo.
II.2 Experiencias en la aplicación de Políticas Públicas sobre
seguros agropecuarios.
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En complemento a la revisión de los más recientes estudios con
propuestas sobre políticas públicas para el fomento de los seguros
agropecuarios, se pasa ahora a la exploración sobre la aplicación
de políticas públicas en diversos países
Se inicia con el análisis realizado por los autores de esta
consultoría sobre la aplicación y resultados de políticas de
fomento en un país en vías de desarrollo como México. Pare este
país el análisis es más detenido que en el resto pues se considera
pudiera ser el de mayor utilidad como ejemplo para el caso de
Guatemala, Honduras y Nicaragua.
Si bien el tamaño del sector rural de México no es comparable con
los de América Central, sí lo es que posee zonas rurales con
predominancia de pequeños agricultores pobres, cultivos y sistemas
agroecológicos muy semejantes, así como riesgos provenientes de
fenómenos naturales que se comparten con los países de la región
centroamericana. De modo que el conocimiento sobre las políticas
aplicadas y sus resultados pueden otorgar un marco de referencia
importante para los países en estudio.
a) Caso de México
El análisis se enfocará al período de 17 años comprendido de 1990 a
la fecha. Si bien en México la experiencia del seguro agrícola y la
intervención estatal tiene una historia que se remonta a la década
de los cuarenta del siglo pasado, 1990 representa el inicio de una
nueva etapa en la que se ponen en marcha distintas y más actuales
políticas de fomento que, dada la cercanía geográfica y las
similitudes rurales, conviene sean evaluadas por los países de
Centroamérica.
Después de tres décadas de un monopolio estatal a través de la
Aseguradora Agrícola y Ganadera SA, en 1990 el gobierno de México
liquida a ese organismo y crea Agroasemex SA.
Los principios básicos de la nueva política pública instrumentada
por Agroasemexsignificó una transformación de fondo en la evolución
del seguro agropecuario de México (Agroasemex, 2000). Los
principales componentes de esa política fueron los
siguientes:
- Conclusión del monopolio estatal. Apertura del seguro
agropecuario al libre mercado, abriendo e impulsando espacios al
sector privado y social
- Terminación del seguro obligatorio. Se opera solo el seguro
voluntario - Deja de aplicarse una legislación especial. El
seguro agropecuario se opera
al amparo de la legislación general vigente en materia de seguros
- Reforma técnica de los seguros. Aplicación de deducibles y
sumas
aseguradas acotadas, de forma que opere la retención natural por
parte de los productores en riesgos de alta frecuencia y baja
intensidad; selección de riesgos; otros
- Subsidio a la prima del seguro en beneficio directo de los
productores.
Subsidio de operación decreciente para la aseguradora estatal.
- Desarrollo de productos y de tecnología en seguros
agropecuarios por parte
de Agroasemex, que se traslada al conjunto del mercado. -
Formación de intermediarios de seguros en a poyo de todo el mercado
- Impulso a la formación de mutualidades (Fondos de
Aseguramiento) - Reaseguro a Fondos de Aseguramiento y
compañías privadas de seguro - Apertura al mercado
internacional de reaseguro para los riesgos nacionales.
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- Diseño y formación de un Sistema Nacional de Aseguramiento
Rural (SNAMR), en el que se integran el sector público, privado y
social, se coordinan e instrumentan las políticas de fomento al
seguro agropecuario.
Los resultados de los primeros 10 años de esta política pública se
resumen de la siguiente forma:
SISTEMA DE SEGUROS 1990 (Hasta febrero) 2000
Monopolio
Gubernamental
El Seguro como medio para Canalizar Subsidio de corte
social
Mercado Libre
Legislación General
(Agroasemex, 2000) LA OFERTA
1990 2000 Una Compañía
Una Compañía Paraestatal
5 Compañías Privadas
Seguro Obligatorio
Reducido a un Segmento de Productores (usuarios de la Banca
Oficial)
Voluntario
Con Requerimientos y
Formación y Captación de Agentes para el
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sector Agropecuario
Mercado Seguros en el 2000
Abierto y Competitivo Con Oferta y Demanda Crecientes
y
Diversificadas Regulado por la Legislación Común
para todas las Compañías de Seguros y Todas las Ramas
Sin Exclusividad ni Monopolios
Participación porcentual de la superficie asegurada
Instancia 1990 2000 Agroasemex 92.5 30.3
Fondos de Aseguram. 7.5 33.1
Compañías Privadas - 36.5
(Agroasemex, 2000)
Fondos 16.9 1.2
SUBSIDIO AL GASTO DE OPERACIÓN DE AGROASEMEX (Millones de
Pesos)
Año Pesos
de 19991993 361.8 1994 414.5 1995 243.0 1996 172.8 1997 146.3 1998
79.0 1999 52.9 2000 37.6
(Agroasemex, 2000)
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Sistema Nacional de Aseguramiento al
Medio Rural
0.8
2.2
Sistema Nacional de Aseguramiento al
Medio Rural
3.7
0.5
(Agroasemex, 2000)
A partir del 2001, Agroasemex y el seguro agropecuario en México
entran a otra nueva y muy importante etapa que se continúa hasta
este 2007.
Una vez que en el año 2000, las políticas públicas de los primeros
10 años fructificaron y alcanzaron sus metas, con un mercado de
seguro agropecuario en el que se habían dejado sentadas las bases
para un sano desarrollo técnico y comercial, con un sector privado
cada vez más fortalecido, operando en ese momento ya más de una
tercera parte del mercado nacional tanto en el seguro agrícola como
en el seguro ganadero, y con capacidad de nuevos retos, y un sector
social integrado en alrededor de 200 mutualidades o Fondos de
Aseguramiento teniendo bajo cobertura una tercera parte de el área
agrícola asegurada del país, el
gobierno nacional consideró que era el momento de un nuevo adelanto
cualitativo.
En el 2001 el gobierno instruye a Agroasemex a no operar más de
forma directa los seguros, dejar el mercado solo bajo la operación
del sector privado y social, y enfocando su acción a fungir como
reaseguradora y agencia de desarrollo, por lo cual procedió a
redefinir su misión y sus objetivos estratégicos en los siguientes
términos (Agroasemex, 2006):
A. Contribuir a la constitución de un sistema nacional de
administración de riesgos para la protección integral del sector
rural
B. Consolidarse como instrumento eficaz de política pública
para impulsar la participación de los agentes privados y sociales
en el mercado de seguro agropecuario
C.
Afirmarse como reaseguradora especializada en el sector
agropecuarioD. Constituirse como agencia de desarrollo capaz
de diseñar nuevos esquemas que amplíen la cobertura del
mercado.
De los resultados más destacados de los últimos años se encuentra
el desarrollo de seguros catastróficos de orden paramétrico.
Partiendo de que la agricultura mexicana es preponderantemente de
temporal o secano, con el 78% de la superficie de cultivos básicos
dependiendo de las precipitaciones pluviales para su producción, y
de que los seguros comerciales no
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han logrado penetrar suficientemente en esta agricultura mayormente
de muy pequeños productores, el gobierno federal se ve en la
necesidad de contar con programas de apoyo público en casos de
desastres, que demandan gran cantidad de recursos fiscales.
Ante ello Agroasemex inició el desarrollo de instrumentos alternos
de gestión de riesgos a través de seguros rurales catastróficos de
carácter paramétrico, con base en índices climáticos, y orientados
a proteger el riesgo de sequía. El asegurado directo son los
gobiernos estatales y el ministerio de agricultura, de manera que
ante la eventualidad de desastres por sequía estos gobiernos
contarán con la liquidez financiera para nutrir de fondos sus
programas de asistencia a los productores afectados.
Después de varios años de pruebas y de un crecimiento gradual en
2006 se logró una importante operación por 1.4 millones de
hectáreas distribuidas en 19 estados del país, apoyándose en la
información de cerca de 200 estaciones climatológicas.
En forma paralela, para el mismo segmento de agricultores pobres
con cultivos de
temporal, las compañías privadas igualmente han desarrollado
seguroscatastróficos de índices, pero a diferencia de Agroasemex no
se operan con base en parámetros climatológicos sino en índices de
rendimiento por área. Siendo el riesgo de sequía el principal,
estos productos dan cobertura también a otro tipo de riesgos
ligados a la precipitación excesiva, granizo y huracanes.
Igualmente los asegurados directos son los gobiernos
estatales.
Cabe señalar que en esta modalidad la determinación de los
rendimientos obtenidos se realiza mediante inspecciones a nivel de
campo, llevándose a cabo muestreos de la zona o región asegurada,
lo cual permite un acotamiento importante sobre el riesgo de base,
al mismo tiempo que se mantienen las ventajas de este tipo de
seguros, como la reducción de costos de operación (téngase presente
que los predios individuales son muy pequeños por lo que la
determinación del disparador de la indemnización por zona disminuye
grandementelos gastos) y se evita la antiselección, entre otras
ventajas.
En el 2006 la superficie asegurada bajo esta modalidad por el
sector privado fue de 0.8 millones de hectáreas distribuidas en
diversas regiones del país.
Los seguros catastróficos, diseñados y operados por Agroasemex y /
o el sector privado tienen las siguientes características en
común:
Corresponden a seguros de índices (climatológicos en un caso
y de rendimiento en otro)
Suma aseguradas reducidas que cubren solo una baja
proporción de los costos de producción
Están diseñados para que sus disparadores de indemnización
se apliquen a
grandes pérdidas de rendimiento en congruencia con su carácter de
coberturas catastrófica o contra desastres
Los asegurados directos son los gobiernos quienes
administran las indemnizaciones para, en su caso, disponer de
recursos para otorgar apoyos a los productores afectados
Las primas se encuentran subsidiadas al 100% con recursos
fiscales Se transfieren riesgos al mercado de reaseguro
internacional.
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Hablando del conjunto de las operaciones del sistema de seguros
rurales, se observa que la penetración del seguro agrícola se
duplicó del año 2000 al 2006, llegando a un total de 4.4 millones
hectáreas bajo coberturas de seguros. Este crecimiento se logró
básicamente con la introducción de los seguros catastróficos,
manteniéndose los seguros de orden comercial prácticamente en el
mismo nivel alcanzado en el año 2000.
En cambio en el seguro ganadero los seguros catastróficos aun no
son representativos pero sí han mostrado un muy importante
crecimiento en las operaciones de seguro comercial.
Enseguida se muestran las cifras de la operación del seguro
agropecuario al cierre del año 2006.
SEGURO AGRÍCOLA 2006
Superficie Suma Asegurada
Agroasemex
Aseguradoras Privadas 992.2 8,832.3 571.5
Coberturas Catastróficas 2,260.4 1,567.8 192.5
Aseguradoras Privadas 842.3 692.5 89.5
Agroasemex 1,418.1 875.3 103.0Con base en datos de Agroasemex,
2007
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SEGURO GANADERO 2006
(Millones de pesos)
2006 2006 2006
Fondos de Aseguramiento 2,822.5 4,752.9 36.1 Aseguradoras Privadas
10,483.6 8,791.1 75.7
Coberturas Catastróficas 262.0 99.6 8.4 Aseguradoras Privadas 262.0
99.6 8.4
Con base en datos de Agroasemex, 2007
Sobre los recursos fiscales aplicados al sistema actual de seguros
agropecuarios de México, los datos oficiales del 2006 muestran lo
siguiente:
Como subsidio a la prima en los esquemas comerciales de seguros se
destinaron435.7 millones de pesos (MP), de los cuales 407.2 MP se
aplicaron al seguro agrícola que en promedio representó el 32%
sobre la prima; y 28.5 MP al seguro ganadero lo que significa el
25% de la prima, en promedio.
Para los seguros catastróficos se canalizaron 200.8 MP de subsido
que cubrieron el 100% de las primas
Adicionalmente, desde hace 3 años el sistema aplica un subsido para
apoyar la operación de los Fondos de Aseguramiento y sus Organismos
Integradores, que para el 2006 el monto fue de 34.7 MP que
poniéndolo en relación a las primas generadas por estos organismos
representa el 4.8%
Para la administración y entrega de los subsidios bajo
responsabilidad de
Agroasemex, esta institución recibe un 5% de los recursos
presupuestados. En cuanto al subsidio directo a la operación de la
aseguradora estatal, en congruencia con la tendencia a la baja que
se venía siguiendo desde principios de la década pasada, Agroasemex
ha dejado de recibir recursos para tal fin.
Consideraciones:
La experiencia mexicana que aquí se ha descrito va en línea con
algunas de las recomendaciones que sobre política pública se han
analizado en este trabajo, pero en otros aspectos no es así.
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Por un lado, es claro el avance desde 1990 cuando se inició la
instrumentación de una nueva política en la que el gobierno asume
la tarea de ir generando las condiciones para el desarrollo de
actores privados y sociales, que culmina en el año 2001 con la
decisión del retiro de Agroasemex de las operaciones directas.
Igualmente debe destacarse el desarrollo que en los últimos años se
ha logrado en el diseño e implementación de seguros paramétricos
basados en índices climatológicos y de rendimiento, que además han
posibilitado ampliar significativamente la penetración de los
instrumentos de cobertura en el campo mexicano.
En otro sentido, los costos fiscales derivados del subsidio a la
prima como se ha visto antes no corresponden a las recomendaciones
revisadas en materia de política pública. Se reconoce que el
crecimiento de los seguros están siendo ligados a la disponibilidad
presupuestal del gobierno para cubrir tales costos, de tal manera
que prácticamente todos los años, y el año 2007 no fue la
excepción, los aseguradores necesitan de estar gestionando la
incorporación en los presupuestos públicos las partidas de subsido
con recursos suficientes para cubrir los programas de
operación, situación que es previsible se siga presentando en los
próximos años, demodo que un incremento en la operación de estos
seguros se estará enfrentado con las restricciones que puedan
imponerse en la parte del gasto público. Es un tema a seguir
valorando, pues es indudable que el subsidio a la prima sí es un
apoyo real para que los productores accedan a la protección de un
seguro, que lo hagan voluntariamente y pagando la mayor parte de su
costo, induciéndose así una cultura de administración de riesgos.
En tanto otros esquemas, como los seguros paramétricos, se
encuentren en proceso de maduración, los gobiernos deben evaluar
debidamente tanto los costos como los beneficios de continuar con
este tipo de subsidios, tomando en cuenta que en el corto plazo han
mostrado ser eficaces en detonar el aseguramiento hasta cierto
nivel de penetración.
Por ello, es de hacer mención a otra de las insuficiencias del
sistema. En el caso de
los seguros paramétricos se requiere avanzar todavía en hacer
efectiva laparticipación de otros actores como serían los propios
productores, bancos, y otros organismos privados, de forma que
pueda complementarse su uso actual como fuente de recursos a los
gobiernos en casos de desastres (con lo cual se cumple una función
importante) y se alcance el mayor potencial de beneficio de los
instrumentos de gestión de riesgos por parte de quienes se ven
directamente afectados en casos de siniestros o catástrofes, de
modo que la cultura de la prevención sustituya gradualmente a la
del asistencialismo.
Otra asignatura pendiente lo es también que la generación de
información y el diseño nuevos productos de seguros por parte de
Agroasemex, conforme a lo que se percibe en el sector privado y
social, es todavía de acceso limitado y no fluye de manera
suficiente y consistente a los aseguradores del mercado, con lo
cual se desaprovecha la oportunidad de reducir costos a los
operadores de los seguros (y
con ello menos requerimientos de subsidio a la prima) y se
restringe el potencial de desarrollo de las coberturas
agropecuarias.
Por último, no puede omitirse que en los últimos años, con lo
positivo que ha sido el desarrollo de las coberturas paramétricas,
Agroasemex ha vuelto a realizar operaciones directas de seguros en
el caso de estas coberturas, compitiendo de nuevo con el sector
privado y social, algo que se suponía rebasado a partir de las
políticas dictadas por el gobierno en al año 2001, basando además
su operación en el pago de primas con cargo al 100% de los
gobiernos federal y / o estatales.
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En la medida de que los aspectos aun pendientes sean resueltos, el
gobierno y los aseguradores directos, Compañías Privadas y Fondos
de Aseguramiento, podrán tener mejores condiciones para revisar las
posibilidades de reducir gradualmente los subsidios directos a la
prima, entre tanto las decisiones en tal sentido encontrarían
importantes dificultades.
Para los países que se encuentran en las etapas iniciales de seguro
agropecuario, estas experiencias sin duda son valiosas para que
puedan compararlas en el ámbito de sus condiciones particulares.
Algo que puede extraerse es la conveniencia de no dejar a etapas
posteriores la participación del gobierno en lo que aquí se ha
descrito como bienes y servicios públicos de apoyo al seguro
agropecuario, que deben ser la base sobre la cual construir el
resto de la estructura operativa de los seguros. Iniciar con
subsidios a la prima sin el resto de las acciones fundamentales
puede generar algunos avances pero que en el tiempo se pueden ver
truncados por el costo estructural que representa un sistema de tal
naturaleza, sobre todo en países con presupuestos públicos
limitados. No se pueden descartar de antemano los subsidios a la
prima, sobre todo en los estratos de riesgo de tipo catastrófico,
pero un gasto público en los bienes y servicios ya comentados
pueden tener un
efecto superior sobre todo en una visión de mediano y largo plazo,
tendiente asentar bases más duraderas para el desarrollo del seguro
agropecuario.
b) Caso de Otros países
India
El aspecto más relevante a destacar para este país es el proyecto
iniciado en 2003 para el desarrollo de seguros paramétricos, cuyos
avances se han expuesto recientemente en un documento del Banco
Mundial (World Bank, 2007) del cual se sigue lo siguiente
El seguro agrícola por índices sobre lluvias en la India y dirigido
a los productoresfue el primero en concretarse en el mundo en
desarrollo. Ello se logró a través de BASIX que integra a un grupo
de compañías que promueven y ofrecen servicios financieros y
asistencia técnica para la población rural pobre. Se contó con el
apoyo del Banco Mundial y se asoció con la aseguradora ICICI
Lombard para la operación del seguro
Las cifras el año 2005 indican que ese año BASIX vendió 7,685
pólizas a 6,703 clientes en 36 localidades de 6 estados,
asegurándose a pequeños agricultores el riesgo de sequía. Pero no
solo BASIX ha operado este seguro, además otras tres compañías de
seguros lo han hecho durante 2004 y 2005. Durante éste último año
más de 250 mil pequeños agricultores han comprado la protección del
seguro climático de índices.
Dos diferencias fundamentales con respecto al caso mexicano:
- Los asegurados son los productores no el gobierno, el
productor paga
directamente la prima - El seguro se inició sin la aplicación
de subsidios a la prima en este seguro
Sin embargo, existe también el seguro de rendimientos tradicional
para el que sí existe subsidio, por lo que ICICI Lombard considera
que se debe revisa esa política pues ello desincentiva a los
productores para comprar el seguro por índices. Con una política
pública apropiada consistente en eliminar el subsidio a los otros
productos o igualar el subsidio aplicándolo también para el caso
del seguro por
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índices, éste será más atractivo y se aprovecharán los menores
costos administrativos de su operación y la eliminación del riesgo
moral.
Para la temporada 2007 / 2008, la aseguradora (Agricultural
Insurance Company, 2007) ha lanzado un piloto de seguro por índices
en el que ya se anuncia subsidios a la prima, pero siempre
manteniendo un mínimo a cargo del productor
Uno de los principales retos para escalar en mayor medida la
penetración de este seguro, se ha identificado en la necesidad de
incrementar la inversión para ampliar la red de estaciones
climatológicas por todo el país, especialmente en las áreas rurales
distantes.
Un aspecto de política pública también muy relevante para el caso
de India es la obligación que se impone a todas las compañías de
seguros de que una parte de su cartera debe incluir coberturas en
áreas rurales, incluyendo el seguro agrícola, lo que da idea de la
importancia que se le otorga a este instrumento de
protección.
Argentina
Este país es el de mayor operación de seguro agrícola en América
Latina en términos de superficie asegurada, por lo que merece un
acercamiento a sus características generales dadas por el censo
publicado con datos del año 2005 (Superintendencia de Seguros de la
Nación, 2006).
De las 192 compañías de seguros registradas a junio del 2005, 29 de
ellas son las dedicadas al seguro agropecuario, aunque en 5 de
ellas se concentra el 65% de la producción de primas.
La superficie asegurada es de 10.9 millones de hectáreas, lo que
ronda la tercera parte de penetración respecto de la superficie
total agrícola cultivada en el país. La siniestralidad fue del
46.3% (siniestros devengados / primas devengadas). La
cobertura de riesgos es fundamentalmente de granizo y granizo con
riesgosadicionales, dirigidos a la protección principalmente de
cultivos anuales. El seguro multiriesgos solo representa el 2% de
la superficie asegurada.
Se tratan de seguros agropecuarios comerciales tradicionales, pues
aunque han existido ensayos y estudios sobre seguros paramétricos
su incidencia ha sido mínima.
En términos de política pública no se cuenta con un subsidio a la
prima de parte del gobierno nacional, únicamente y en programas
especiales los gobiernos provinciales en ciertos casos aprueban
recursos que subsidien el pago de los productores
Aun así el mercado ha mostrado un crecimiento continuo que para el
período que va del ciclo 1992/93 al ciclo 2003/04 fue en términos
de valor actualizado de
primas del 13.6%. Además el costo del seguro ha ido decreciendo en
el tiempo, pasando de ser superior al 14% en el ciclo 1988/89 a un
4% en promedio los últimos años.
El gobierno nacional a través de la Secretaría de Agricultura
cuenta con una Oficina de Riesgos Agropecuarios
(http://www.ora.gov.ar) que tiene las siguientes funciones
principales:
Generación y operación de un Sistema de Información para el
Manejo Integrado del Riesgo Agropecuario
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Analizar la información obtenida y orientar a los actores
del sector – productores, inversores, aseguradores, etc.- para la
toma de decisiones respecto de las estrategias de reducción del
riesgo
Fomentar el desarrollo de un mercado de coberturas y seguros
diversificado y más amplio
Para el cumplimiento de estas funciones, una de sus actividades es
el proporcionar asistencia técnica a los gobiernos provinciales
interesados en poner en marcha programas de seguros agropecuarios,
mediante las siguientes acciones:
Cooperación técnica en materia de seguros a adoptar
Formulación de pólizas y contratos Elaboración de normas
Acercamiento con los organismos nacionales competentes
Acercamiento con las aseguradoras autorizadas Otras:
Elaboración de mapas de riesgos agropecuarios; Sistema de
Estimación del Riesgo Agrícola; etc.
Ciertamente las condiciones del sector agropecuario de Argentina
son muy distintas a las prevalecientes en Centroamérica y por tanto
el sistema de seguros al campo debe reconocer tales diferencias. No
obstante siempre es valioso reconocer en otras experiencias
aspectos que pueden dar ideas sobre las alternativas de política y
de acción pública
Estados Unidos y Canadá
Todavía una mayor distancia separan la realidad rural de estos
países con los de América Central, pero igualmente son experiencias
interesantes, sobre todo porque a fin de cuentas estos dos países
han hecho de los seguros agropecuarios una
verdadera herramienta de política pública para el apoyo de sus
agricultores yganaderos, y en última instancia para la producción y
abasto de sus alimentos.
Los rasgos más destacables se indican a continuación
Los seguros agrícolas no solo protegen contra pérdidas
multiriesgos en rendimiento sino que son medios para proteger los
ingresos de los productores, lo que significa también una cobertura
de precios.
Los gobiernos tienen un papel activo en proporcionar
servicio de reaseguro Los niveles de penetración del seguro
son muy altos (arriba del 50%) Se tienen coberturas
prácticamente para todos los cultivos comerciales, y se
ofrecen diversos tipos de productos de seguros Todo el
sistema de seguros está sustentado en subsidios. Para el caso
de
Estados Unidos: • Subsidio a la prima llega a ser hasta del
100% para el caso de seguros
catastróficos, y en promedio para todo el sistema se encuentran
arriba del 50%
• Subsidio a los gastos de administración de las aseguradoras
privadas que venden los seguros del sistema gubernamental, que se
pueden estimar por arriba del 20%.
• Subsidio al reaseguro
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Resulta evidente que sistemas tan altamente subsidiados como los de
estos países tendrían grandes dificultades para adoptarse en las
condiciones actuales de los países de la región centroamericana,
porque los presupuestos públicos son mucho más limitados y las
necesidades sociales que requieren apoyos gubernamentales son mucho
mayores.
II.3 Comentario final
Se requiere un esfuerzo real de creatividad para encontrar las
modalidades de un sistema de seguros agropecuarios que sea
congruente con las características específicas de América Central,
que por supuesto tendrá que considerar un papel activo de los
gobiernos pero con acciones altamente eficientes en lo económico y
en lo social.
El panorama que a aquí se ha revisado sobre la teoría y las
experiencias en cuanto a políticas públicas en seguros
agropecuarios, permiten contar con conocimientos y criterios que
han sido muy útiles al estudiar la realidad específica de
Guatemala, Honduras y Nicaragua. El objetivo ha sido que en la
combinación entre las
características y necesidades locales, por un lado, y el know
how que ofrecen losespecialistas mundiales y las
experiencias vividas en otros países fuera de la región, puedan
integrarse las políticas públicas propias sobre las cuales en los
próximos años habrá de sustentarse el desarrollo del seguro
agropecuario regional
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III. DIAGNÓSTICO
Enseguida se presenta un diagnóstico por país referente a la
situación actual en materia de seguros agrícolas y políticas
públicas hacia el sector. Se ha mantenido una estructura homogénea
en su elaboración de modo que para cada país se contemplan los
siguientes apartados: Breve comentario introductorio; Perfil del
sector Agrícola; Descripción del sistema asegurador; Situación del
seguro agrícola; Diagnóstico de políticas públicas;
Conclusiones.
III.1 HONDURAS
La ubicación y la geografía hondureña, hace que la región esté
expuesta a la incidencia de variadas amenazas naturales ante las
cuales la agricultura y el medio rural han mostrado ser
particularmente vulnerables.
CEPAL estima que en los últimos treinta años, los desastres
ocasionaron la muerte de más de 55,700 centroamericanos y
perjuicios económicos por valor de 22,450 millones de dólares en
esta región. Ello significó un deterioro de las condiciones
de
vida de la población así como un menor ritmo de crecimiento en el
desempeñoeconómico de los países1.
Las mediciones disponibles de los últimos desastres ocurridos en
Centroamérica, confirman que una buena parte de las pérdidas se
concentra en el sector agrícola. En efecto, de los más de US$6.000
millones en daños atribuidos al paso del huracán Mitch,
prácticamente la mitad (49%) se registró en el sector
agropecuario.
Debido a lo anterior resulta indispensable que el país formule una
política general de gestión de riesgos que le permita minimizar
todos los efectos contraproducentes provocados por dichos eventos,
por medio de los cuales esos grandes daños no vuelvan a representar
un retroceso en el actual proceso de desarrollo que ha emprendido
el país, sobre todo en el área rural en la que se ha reforzado la
ya
conocida Estrategia para la Reducción de la Pobreza. Un panorama
descriptivo de la situación actual de los seguros agrícolas en el
país, busca ser un punto de partida para impulsar sobre bases
firmes estos instrumentos financieros y aprovechar adecuadamente
sus múltiples ventajas en su implementación, entre las que se
pueden mencionar las siguientes: su aporte al desarrollo y
modernización empresarial de los productores agrícolas, a la
estabilización de sus flujos de ingresos y al mejoramiento del
financiamiento de las actividades agropecuarias por parte de la
banca e instituciones financieras, en la medida que hace a los
negocios agropecuarios menos riesgosos. Específicamente, el seguro
permite recuperar los costos de producción directos incurridos,
favoreciendo la continuidad del proceso productivo de los
agricultores; proporciona mayor seguridad para realizar las
inversiones que requiere el sector; y mejora la solvencia
financiera de los productores y por lo tanto la calidad como
sujetos de
créditos. Finalmente, este instrumento puede beneficiar tanto a los
pequeños como los medianos y grandes productores agrícolas.
PERFIL DEL SECTOR AGRÍCOLA DE HONDURAS
Con una participación del 24% del PIB, 56% de las exportaciones y
51% del empleo, el sector agrícola se mantiene como el rubro de
mayor aportación a la economía hondureña, así como la derivación de
un incremento en el resto de las
1 .
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actividades productivas como; industria, comercio, transporte,
almacenamiento y servicios financieros. Paradójicamente a la
importante contribución del sector en la economía y al dinamismo y
crecimiento de las exportaciones de algunos productos agrícolas en
los últimos quince años, el sector agrícola se contrae, esto
directamente asociado a las variables de productividad, Tecnología,
aspectos financieros, manejo del riesgo, marco legal y formación
del capital humano.
Dentro de los principales rubros que se desarrollan en el sector
agrícola se encuentran los siguientes: café, arroz, maíz, sorgo,
fríjol, banano, plátano, caña de azúcar, palma y africana.
En cuanto al valor de las exportaciones de productos agrícolas,
estos representan aproximadamente el 56% de las exportaciones
totales de bienes, siendo el café y el banano los productos de
mayor exportación.
Analizando la situación actual los factores que afectan el
crecimiento del sector agrícola, se observa que las tendencias de
productividad muestran un crecimiento lento y volátil de 1990 a
2005 (2.7% del PIB), ocasionado por el escaso flujo de
recursos financieros, tecnológicos y de capital humano que
reestimulan elcrecimiento de la producción.
La estrategia fundamental planteada por el Gobierno de Honduras es
el desarrollo agrícola y rural sostenible , en un contexto de
economía de mercado y apertura comercial, concertando con los
grupos de interés procesos de fortalecimiento del pequeño productor
y formas asociativas de producción, aunque la estrategia del
gobierno tiene como objetivo buscar un crecimiento de la
productividad a través de la interacción del productor y el
inversionista, no plantea soluciones especificas a la modernización
del sector y a la formación de capital humano.
Las adaptaciones tecnológicas son lentas y están limitadas a
ciertas actividades, además el capital humano es débil y la
capacitación y formación de mala calidad. El
30% de la población rural es analfabeta y el promedio de
escolaridad es un pocomayor de cuatro años.
La competitividad del sector agrícola esta en declive ya que 60% de
los productos se encuentra en mercados estancados o de poco
crecimiento.
En la parte legal la excesiva burocracia y el lento proceso de
titulación de tierras ha creado un ambiente inseguro para la
inversión y el otorgamiento de créditos de apoyo a la
producción.
La administración del riesgo a partir de tres instrumentos,
inversiones en riesgo, ampliación del seguro agrícola y el uso de
futuros es necesaria y vital en el sector agrícola la falta de
estos instrumento y en el caso del seguro agrícola su incipiente
participación y su baja cobertura todavía no contribuye totalmente
al desarrollo del
agro, a falta de elementos como un marco regulatorio que estimule
el seguro agrícola, un centro de información climatológico y la
concientización a los productores para el uso del seguro.
El perfil agrícola muestra un potencial de crecimiento en la medida
que se solventen los factores legales, tecnológicos, de
mejoramiento del capital humano y de productividad.
DESCRIPCION DEL SISTEMA ASEGURADOR DE HONDURAS
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Compuesto por 11 compañías al cierre del año 2006, el mercado
asegurador ha alcanzado un valor de primas equivalente al 2.2% del
PIB. El crecimiento (nominal) de algunas variables indican que ese
año se logró un incremento en las utilidades del 5.71%, un 22.9% de
las primas totales y 23.5% de las primas retenidas. El adecuado
desempeño del sector es un factor que ha promovido el ingreso de
nuevos competidores extranjeros que aportaron a las primas totales
del sistema asegurador un 43%.
Los seguros de incendio y líneas aliadas siguen siendo líderes de
producción, aunque existe un considerable aumento en los seguros de
personas derivado del esfuerzo del sistema bancario en el
otorgamiento de préstamos destinados a compra de automóviles y
viviendas.
A pesar del incremento en la siniestralidad, que fue de un 49.8%,
es la cifra de siniestralidad mas baja de la región, lo que
demuestra la adecuada suscripción y la eficiente administración del
riesgo.
Elementos como el gasto administrativo registraron una disminución
del 2% y la
rentabilidad fue del 21%, afectada en cierta forma por la reducción
de larentabilidad financiera ligada directamente a la caída de
tasas de interés para inversiones en valores.
Los niveles de capitalización y liquidez del sistema asegurador
hondureño son los mas altos de la región centroamericana y el
fortalecimiento del sector a partir de un adecuado marco
regulatorio, los requerimientos de margen de solvencia,
constitución de reservas matemáticas.
La normativa de gobierno corporativo dará apertura a un marco de
trabajo sistemático y transparente que beneficiara de forma
individual y grupal la solidez del sector.
El liderazgo en primas es ocupado por Interamericana de Seguros con
un 24.9%del mercado hondureño y en rentabilidad la compañía líder
es Seguros Atlántida con 24.1% del sistema.
SITUACION DEL SEGURO AGRICOLA EN HONDURAS
Los fenómenos climáticos como heladas, lluvias excesivas o
extemporáneas, sequía (en secano), viento, granizo o nieve, por su
frecuencia, magnitud, intensidad o por ser simplemente inoportunos,
provocan daños en los cultivos y pérdidas económicas a los
agricultores. Son riesgos que el agricultor no puede prevenir ni
evitar. Por muchos años, las consecuencias para el agricultor han
sido: perder el capital de trabajo; sobre endeudamiento; limitar la
capacidad para realizar nuevas inversiones; arriesgar la actividad
productiva, en algunos casos con la pérdida de la
propiedad. El Seguro Agrícola contra fenómenos climáticos permite a
los agricultores traspasar las pérdidas económicas derivadas de los
daños ocurridos en un cultivo asegurado, debido a los fenómenos
climáticos cubiertos por la póliza. Así, el agricultor recupera los
costos directos de producción, mejora su estabilidad financiera, le
permite la continuidad como agricultor y protege su trabajo y su
familia. El desarrollo de los seguros agropecuarios en
Centroamérica es limitado, el mayor avance en este sentido se ha
realizado en Honduras, donde se opera el seguro agrícola
tradicional desde el año 2001 y actualmente tres empresas
aseguradoras privadas ofrecen este servicio, Seguros Atlántida,
HSBC (en colaboración con
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Proagro), Interamericana de Seguros. Los principales cultivos a los
cuales se les ha brindado la cobertura del seguro agrícola en
Honduras son cultivos de producción de grano, banano y
hortalizas.
En su mayor parte los asegurados corresponden a pequeños y medianos
agricultores que se encuentran acreditados por el sistema
financiero a través de bancos privados y banca oficial. El pago de
la prima se integra como parte del monto del crédito y el
beneficiario preferente de las indemnizaciones es la banca, de esta
forma cuando existe un siniestro el adeudo del productor queda
cancelado. Este sistema se está convirtiendo en un elemento
importante para detonar el crédito rural pues mejora la confianza
de las instituciones financieras
Dos aspectos a destacar es que no se aplican subsidios a la prima
del seguro, excepto en situaciones de coyuntura, y que las
aseguradoras locales transfieren parte importante de los riesgos
tomados al mercado internacional de reaseguro. Ello es muestra
patente del interés real del sector privado, nacional y del
exterior, en desarrollar estas coberturas
(
Fuente: Elaboración propia con información de diversas fuentes
1) , , , , , , , , , ,
, , .
2)
; 3 : , , .
Las primas de seguro agrícola en Honduras han mostrado un
comportamiento ascendente desde sus inicios, bajo el esquema de
operación de un seguro tradicional. Este crecimiento constante en
primas es reflejo del interés y de la necesidad latente que existe
en el país por instrumentos financieros y de transferencia de
riesgos como son los seguros agropecuarios, que brinden la
cobertura y respaldo necesario a las inversiones realizadas en
sector agrícola.
Primas y Siniestros Agrícolas en Honduras.
AÑO PRIMAS SINIESTROS
2007 * $1,051,785.60 $205,017.04 19.49%
TOTAL $5,046,663.58 $3,231,236.81 64.03%
* Primas y Siniestros a Junio de 2007.
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Las primas del ramo agrícola en Honduras han sobrepasado la línea
del Millón y medio de dólares y se espera que la tendencia en el
futuro sea hacia la alza, incluso con un repunte más significativo
para los próximos años dependiendo del apoyo del gobierno que hasta
la fecha ha tenido una participación pasiva en el desarrollo de
este tipo de instrumentos de transferencia de riesgos.
En términos de siniestralidad, encontramos que las indemnizaciones
pagadas hasta la fecha representan cerca del 65% de las primas
generadas en este mercado. Aunque el resultado de siniestralidad
obtenido hasta el momento es moderado y manejable, el reto para las
compañías de seguros que operan este ramo es el de alcanzar un
nivel de primas más elevado que les permita por una parte una mayor
dispersión de los riesgos y por otra sufragar con solvencia los
altos costos operativos de este seguro. A esto se suma el hecho de
mejorar los procesos de suscripción, de tal manera que las
compañías de seguro conozcan lo mejor posible sus riesgos y los
esquemas de aseguramiento sean adecuados tanto para los productores
como para la estructura de seguro y reaseguro que se desea
alcanzar.
Sin embargo, el crecimiento observado en la suscripción es a partir
de una base
muy baja, su penetración es todavía muy limitada en relación a la
superficiecultivada representando solo una parte mínima respecto de
su potencial y de las necesidades del sector
Para entender el por que de esta problemática, uno de los fines de
las entrevistas llevadas a cabo con los principales actores fue
tomarles su parecer sobre las explicaciones que encontraban para
esta escasa participación del seguro agropecuario. Enseguida se
sintetizan el general de las respuestas que forman parte esencial
del diagnóstico:
Empresas Privadas de Seguro: • No hay cultura de seguro.
• No hay suficiente información para diseñar las pólizas de
acuerdo a las
necesidades de los productores.• Es un seguro muy caro en su
operación lo que se refleja en primas de seguros elevadas, por lo
que los productores que pueden costearlo son muy pocos.
• No se dan subsidios a los productores para las primas solo
en casos coyunturales.
Gobierno: • No hay suficiente oferta solamente tres empresas
lo comercializan. • No hay cultura de seguro. • Las
primas son muy caras. • No hay mucha promoción por parte de
las aseguradoras.
Productores: • Primas muy caras. • No hay apoyo del
gobierno con subsidios. • Las pólizas no responden a las
verdaderas necesidades del asegurado. • Hay una mala
percepción del seguro debido a malas experiencias en el
pasado. • Las tasas de interés para acceder a los préstamos
son muy altas.
La posición de los productores es variable según su estrato en
cuanto al tamaño de sus explotaciones. Los pequeños y medianos
productores tienen muy poco conocimiento de este tipo de seguros y
los que cuentan con dicha información
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