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JOHN M. ACKERMAN - IRMA E. SANDOVAL
Leyes de Acceso a laInformacin en el Mundo
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DIRECTORIO
Mara Marvn LabordeComisionada Presidenta
Horacio Aguilar lvarez de AlbaComisionado
Alonso Gmez Robledo VerduzcoComisionado
Alonso Lujambio IrazbalComisionado
Juan Pablo Guerrero AmparnComisionado
Francisco Ciscomani FreanerSecretario de Acuerdos
ngel Trinidad ZaldvarSecretario Ejecutivo
Comit Editorial
Mauricio MerinoPedro SalazarGabriela Warkentin
Ricardo Becerra LagunaDirector General de Atencin a la Sociedad
y Relaciones Institucionales (IFAI)Alfonso Hernndez ValdezDirector General de Estudiose Investigacin (IFAI)
Paulina Gutirrez JimnezSecretaria Tcnica del Comit Editorial
Ilustracin portada:
Manuel Monroy Garca
Leyes de Acceso a la
Informacin en
el Mundo
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07Cuadernosde transparencia
NDICE
Presentacin p.5
Introduccin. p. 11
I. Teora e Impacto de las Leyes de Acceso a la Informacin. p. 13
II. Leyes de Acceso a la Informacin en el Mundo. p. 20
III. Desafos para el Futuro. p. 47
Citas Bibliogrficas. p. 55
Bibliografa. p. 57
Apndice. Sitios Web. p. 61
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POR SU REMOTO ORIGEN, POR SU CON-
CISA FORMA NARRATIVA Y POR SUSANTECEDENTES QUE HOY SE ANTO-
JAN CASI MTICOS ESTE SPTIMO
CUADERNO DE TRANSPARENCIA
COMIENZA COMO UN CUENTO CLSICO:
en el lejansimo ao de 1776, luego
de un periodo convulso, un sacerdo-
te sueco-finlands que era diputa-do, economista, tabernero, hombre
culto y viajero, Anders Chydenius,
impuls la primera ley de acceso a
la informacin gubernamental de
que el mundo tenga memoria: la
Ley para la Libertad de Prensa y del
Derecho de Acceso a las ActasPblicas.
Era un producto del movimiento
poltico liberal, comandado por
Gustavo III, el mismo que configur
una nueva Constitucin. En ella se
reforzaba el papel del Riksdag (el
Parlamento), la discusin de losasuntos pblicos como la guerra-
deba ser atrada al mximo rgano
de representacin y como corolariode todo, quedaba reducido para
siempre el vetusto comit secreto
de los tres primeros estados.
Aos despus de la
Constitucin, Chydenius y los suyos
dieron un paso ms all: inspirado e
impresionado por la experienciachina, quiso instaurar algo as como
el Bur de Censura Imperial, una
institucin de la dinasta Ching que
se encargaba de vigilar cuidadosa-
mente al gobierno y a sus funciona-
rios, de exhibir sus incompetencias,
ineficiencias y prcticas de corrup-cin. La idea le pareci tan podero-
sa, tan necesaria y tan til que
Chydenius escribi: si la
Constitucin no lograra nada ms,
de todos modos nuestra nacin
cambiar con la accin de esta ley
que ha nacido a su amparo.
JOHN M.ACKERMAN
PRESENTACIN
IRMA E.SANDOVAL
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No puede decirse que el reino de
Suecia, desde entonces, vivi felizpara siempre; en cambio se puede
afirmar que el pas escandinavo
comenz un fuerte trayecto de cen-
tralizacin administrativa (a travs
del sistema de bailiff), pero contro-
lado por los poderes locales y por
sus ciudadanos, merced a la Ley deacceso a las actas pblicas. Fue
una notable combinacin federalis-
ta: centralismo pero con efectivo
control local as les fue.
Tampoco es posible sostener
que esta Ley haya fraguado ella
sola- el milagro del desarrollo eco-nmico y el tipo de Estado ejemplar
eficaz y de bajsima corrupcin de
Suecia. Lo que si se puede decir es
que ninguno de los dos fenmenos
fue indiferente a la accin de aque-
lla, originaria, Ley de Acceso.
Oigamos al historiador Magnus
Blstrom1: el hecho de hacer
obligatoriamente pblicas las actas
del los tres estados acab convir-
tindose en un veneno constante
para la liquidacin de las prcticas
aristocrticas y feudales y fue un
poderoso instrumento para asegu-
rar los derechos de propiedad de los
agricultores en el curso de laStorskijtesstadgan (reforma agra-
ria).
As pues, muy tempranamente,
los suecos descubrieron que el acce-
so a la informacin es un disolvente
de prcticas patrimonialistas, dis-
crecionales, ilegales o de planocorruptas.Y ese disolvente acompa-
aliado- al proceso de despegue
econmico de aqul pas, marcn-
dolo para siempre. El propio histo-
riador narra ms adelante: contar
con acceso a los certificados oficia-
les, fue una palanca pensada para
apoyar el proceso de distribucin de
tierras pero luego, se difundi aotras reas del gobierno, para vol-
verse parte de la cultura adminis-
trativa del Estado y de los ciudada-
nos. La cosa ha llegado a tal punto
de generalizacin, sofisticacin y
sistematizacin que hoy en da, los
funcionarios suecos afirman poderentregar una copia fiel de cualquier
documento elaborado hace doscien-
tos aos y en 24 horas!
Suecia encar valerosa-
mente el desafo de la moderniza-
cin de su gobierno en la ltima
parte del siglo dieciocho y lo hizocolocando el criterio bsico de la
transparencia como envoltura de su
estrategia. Nadie fue ms lejos que
Suecia durante todo el siglo XVIII y
XIX (an si tomamos muy en cuen-
ta el notable esfuerzo colombiano
de 1888), y algo ms: los suecos lo
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hicieron eficazmente, sin estruendo,
sin las jactancias tpicas de laspotencias, evitando dar lecciones al
resto del mundo.
***
Quizs por eso, el resto del mundo,
no pudo darse cuenta de la centrali-
dad del rasgo sueco, pues la idea del
acceso irrestricto a los documentospblicos tardara en cobrar toda su
fuerza hasta dos siglos despus, en
la vecina Finlandia (1951), en
Estados Unidos (1966) y en
Dinamarca (1970), para volverse
luego parte de la oleada democrati-
zadora en los ltimos cinco aos delsiglo XX, breve periodo en el cual,
ms de 40 pases del mundo inclui-
do Mxico tomaron su ejemplo e
instituyeron sus propias leyes de
acceso a la informacin. El fenme-
no es de tal magnitud y universali-
dad, que el da mismo de la publica-cin de este Cuaderno (segundo
semestre de 2005) existen ya 62 pa-
ses con leyes de transparencia, y lasuma sigue creciendo.
Esta es la historia que cuentan
los profesores John Mill Ackerman e
Irma Erndira Sandoval Ballesteros
en esta sptima edicin de la colec-
cin de Cuadernos del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin.Es una historia narrada con preci-
sin y brevedad, ofreciendo a cual-
quiera, un panorama sinttico del
estado del derecho de acceso a la
informacin en todo el planeta.
Aquel que quiera tener una idea
no provinciana y al mismo tiemporigurosa de la expansin de la trans-
parencia en el mundo, tiene ya, al
alcance de la mano, este almanaque
relevante de informacin mundial.
Los autores no solamente ubican el
fenmeno dentro de la teora demo-
crtica moderna, sino que hacenuna revisin de sus antecedentes y
de los diversos esfuerzos por con-
ceptualizar la transparencia y elacceso a la informacin.
Pero eso no es lo ms importan-
te: Ackerman y Sandoval ofrecen
estadsticas globales, y de su mano,
exploran las experiencias prcticas
en decenas de pases, para sacar
conclusiones acaso ms importan-tes: nos explican cmo se ha ido
construyendo un corpus universal-
mente aceptado en esta materia, un
consenso mundial en torno a los
ingredientes mnimos que debe
contener cualquier ley de transpa-
rencia que se respete.Al hacer todo esto (desarrollar
un breve historia de las leyes de
transparencia, mirar la teora
democrtica a la luz del derecho de
acceso a la informacin, comparar
diversas experiencias nacionales,
explicar el consenso jurdico y teri-co de esas leyes, asumir lecciones
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en perspectiva comparada, plantear
los desafos futuros y, adems, pro-poner una bibliografa relevante
para sumergirse en la discusin uni-
versal), los autores han elaborado
una verdadera gua para compren-
der la naturaleza del cambio polti-
co del mundo.
En el fondo, el texto deAckerman y Sandoval quiere tras-
cender una cierta nocin minima-
lista de la democracia para cargarla
de mayores exigencias normativas,
en primer lugar, la exigencia de un
gobierno que pueda ser evaluado
ms all del da crucial de la elec-cin, a lo largo de toda su gestin,
en toda decisin que afecte o altere
la vida social. En esa visin nada
complaciente, de la democracia el
acceso a la informacin parece
jugar un papel absolutamente cen-
tral.
John M. Ackerman es profesor-
investigador de tiempo completo ycoordinador del Programa de
Investigacin sobre la Legalidad, el
Estado de Derecho y la Rendicin de
Cuentas de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias
Sociales - Sede Mxico (FLACSO-
Mxico). Estudi su doctorado enSociologa Poltica en la Universidad
de California, Santa Cruz y cuenta
con una Maestra en Sociologa
Poltica por la misma universidad.
Es experto en las temticas de
Reforma del Estado, Transparencia,
Rendicin de Cuentas, OrganismosAutnomos y Participacin
Ciudadana. Ha publicado los resul-
tados de sus investigaciones en
diversos medios incluyendo World
Development, Gestin y Poltica
Pblica, Banco Mundial, Revista
Qurum, Peridico Reforma y NewYork Times. Fue Coordinador
Tcnico de la Mesa 7:
Transparencia, Fiscalizacin yRendicin de Cuentas de la
Convencin Nacional Hacendaria.
Entre las distinciones acadmicas
ms importantes que ha recibido
destacan las becas Fulbright-Garca
Robles, the National Science
Foundation (NSF) y la otorgada porel Instituto para Mxico y los
Estados Unidos de la Universidad de
California (UC MEXUS).
Irma Erndira Sandoval
Ballesteros es investigadora de
tiempo completo del Instituto de
Investigaciones Sociales de laUNAM en el rea de Gobierno,
Procesos y Actores Sociales donde
coordina el seminario La Relacin
Estado-Mercado en Perspectiva
Comparada. Profesora de la
Maestra en Sociologa Poltica del
Instituto Mora, la Maestra enPolticas Pblicas Comparadas de la
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FLACSO, la Maestra en Estudios
Polticos y Sociales de la UNAM, eldepartamento de Relaciones
Sociales de la UAM-Xochimilco, y el
departamento de Poltica y Estudios
Legales de la Universidad de
California, Santa Cruz. Economista
y sociolga con maestra en
Estudios Latinoamericanos por laFacultad de Ciencias Polticas y
Sociales de la UNAM y con una
segunda maestra en Polticas
Pblicas por la Universidad de
California Santa Cruz, donde tam-
bin realiz sus estudios de
Doctorado en Ciencia Poltica. Suslneas de investigacin ms impor-
tantes incluyen la Economa
Poltica, la Poltica Comparada, la
Reforma del Estado, el Federalismo
y la Transparencia. Sus textos aca-
dmicos han sido publicados por el
Fondo de Cultura Econmica, la
Revista Mexicana de Sociologa, la
Revista Perfiles Latinoamericanos,la Revista Qurum, el Instituto de
Investigaciones Legislativas y el
Departamento de Ciencia Poltica de
la Universidad de California, Santa
Cruz.
El IFAI se enorgullece de tener a
ambos especialistas entre los auto-res de su coleccin Cuadernos de
Transparencia. Esta vez, con un
sencillo, sinttico e inmejorable vis-
tazo alrededor del mundo.
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EL DESARROLLO DE ELECCIONES LIBRES Y
EQUITATIVAS ES UN FACTOR FUNDA-MENTAL PERO NO SUFICIENTE PARA
ASEGURAR EL EJERCICIO DE LA RENDI-
CIN DE CUENTAS PERMANENTE POR
PARTE DEL GOBIERNO. Las elecciones
no obligan a los funcionarios pbli-
cos o a los miembros del poder judi-
cial a someterse al escrutinio pbli-co y en general, ofrecen seales de
rendicin de cuentas muy dbiles
(Przeworski, Stokes & Manin, 1999).
Adems, las seales que las eleccio-
nes pueden llegar a transmitir son
en muchas ocasiones ms negati-
vas que benficas para la goberna-bilidad (Geddes, 1994; Varshney,
1999; Stokes, 2003). Por ello, no es de
extraarse que tantas democracias
hayan cado en la trampa de la
democracia delegativa, en la cual
los lderes de un gobierno democr-
ticamente electo actan como si
fueran dictadores de corto plazo
(ODonnell, 1994).Afortunadamente, acompaan-
do la tercera ola de transiciones a
la democracia (Huntington, 1991)
otra generacin de reformas de
igual importancia a las electorales
ha venido configurndose. Ella es la
ola de reformas que buscan atacarfrontalmente el dficit en materia
de rendicin de cuentas y que se ha
ido materializando en la generaliza-
cin a escala global de distintas
Leyes de Acceso a la Informacin
(LAI). Hace veinte aos tan slo diez
naciones contaban con leyes quegarantizaban a sus ciudadanos el
derecho de acceder a informacin
pblica y gubernamental. Desde
entonces a la fecha cincuenta y dos
naciones ms han aprobado LAI, lo
cual, para 2005 arroj un total de
sesenta y dos pases con leyes de
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INTRODUCCIN
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este tipo. El impresionante desplie-
gue a escala global de estas innova-ciones requiere una adecuada refle-
xin con objeto de ser comprendido
a cabalidad.
Los cientficos sociales no han
dedicado la atencin suficiente a
este fenmeno de dimensin inter-
nacional. Durante las ltimas dosdcadas se han desarrollado diver-
sos textos acadmicos que compa-
ran, contrastan y sacan lecciones
del fenmeno mundial de la demo-
cratizacin2. El estudio de las leyes
de transparencia no ha recibido la
misma atencin3. Existe, sin embar-go, un creciente nmero de estudios
de caso, descripciones comparati-
vas (p.e. Banisar, 2004, Mendel,
2003a) y reportes de activistas sobre
la temtica de la libertad de infor-
macin que pueden ser adquiridos
en sus versiones impresas o a travsde internet (Ver Bibliografa y
Apndice). Consideramos que hoy
resulta imprescindible estudiar, deforma sistemtica, toda la informa-
cin disponible, integrando los estu-
dios generados recientemente con
un enfoque riguroso y desde la pers-
pectiva de la ciencia social.
Este ensayo constituye un pri-
mer paso hacia ese fin. El trabajobusca sistematizar la informacin
existente sobre el tema de las Leyes
de Acceso a la Informacin, al
mismo tiempo que definir una
agenda de investigacin y de crea-
cin de polticas pblicas para el
futuro.En el primer captulo seccin se
discuten las bases tericas y el
impacto social que tienen las LAI,
en particular, y la transparencia, en
general. Se discute sobre los orge-
nes histricos de tales leyes y sobre
la manera en que estas se encuen-tran relacionadas con las leyes que
regulan la libertad de expresin y de
participacin ciudadana. En lasegunda seccin se presenta una
panormica de las LAI existentes a
nivel internacional. Se subrayan las
coincidencias y diferencias tanto en
los orgenes como en el contenido
de las leyes analizadas. La tercera
seccin bosqueja los desafos enmateria de diseo e implementa-
cin de LAI y sugiere posibles reas
de inters para investigaciones
futuras.
EL TRABAJO BUSCASISTEMATIZAR LAINFORMACIN EXIS-TENTE SOBRE EL TEMADE LAS LEYES DE
ACCESO A LAINFORMACIN.
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(2003) enfatiza el mismo punto de
una forma distinta. Para l, el dere-
cho a la informacin incluye tres
elementos especficos: 1) El derecho
a atraerse de informacin; 2) elderecho a informar y, 3) el derecho a
ser informado (Villanueva, 2003:
XVII).
Mark Bovens (2002) va aun ms
lejos en su argumentacin. De
acuerdo a este autor, debemos con-
ceptualizar el derecho a la informa-cin como la cuarta gran ola de los
derechos humanos, equivalente a
los derechos civiles, polticos y
sociales caracterizados en los textos
clsicos de T.H. Marshall. En el
umbral del fin de la era industrial y
con el advenimiento de la sociedad
de la informacin el mundo necesi-ta ajustar sus marcos constitucio-
nales con objeto de incorporar los
nuevos derechos universales a la
informacin. En este punto el autor
hace una distincin crucial entre
transparencia definida como una
cuestin de higiene pblica y los
derechos a la informacin como unasunto de ciudadana:
Las reglas actuales sobre aper-
tura gubernamental en la mayo-
ra de los casos constituyen bsi-
camente una cuestin de higie-
ne pblica. Esta regulacin seorienta a aumentar la transpa-
rencia de la administracin
pblica, con objeto de mejorar el
control democrtico y la rendi-
cin de cuentas a la sociedad por
parte del gobierno. En contraste,
los derechos a la informacin ensu gran mayora constituyen un
elemento de ciudadana. Ellos
tienen que ver en primer lugar y
de manera preponderante con el
funcionamiento social de los
ciudadanos, no slo en relacin
con las autoridades pblicas,
pero tambin en sus mutuasrelaciones y en relacin con las
entidades privadas. El derecho a
la informacin debe ser parte de
los derechos civiles garantizados
en las constituciones de la
misma forma que los otros dere-
chos individuales. (Bovens,
2002: 327, nuestra traduccin,cursivas en el original)
Mauricio Merino ha desarrollado
este mismo punto en una forma
diferente,al indicar que el derecho a
la informacin debe ser entendido
en trminos del papel que juega enla sociedad. l define transparen-
cia como un derecho cvico que
sirve para impedir la apropiacin
privada de los espacios pblicos
un instrumento cuyo explcito pro-
psito es asegurar que las cosas
ocurran respetando las reglas del
juego. (Merino, 2005 : 17)
ESTA REGULACIN SEORIENTA A AUMENTARLA TRANSPARENCIA DE
LA ADMINISTRACINPBLICA, CON OBJETODE MEJORAR EL CON-TROL DEMOCRTICO YLA RENDICIN DECUENTAS A LA SOCIE-
DAD POR PARTE DELGOBIERNO.
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Alasdair Roberts (2001) tambin
argumenta que los derechos a la
informacin deben ser vistos como
partes esenciales de los derechos
bsicos de participacin poltica, loscuales incluyen pero rebasan el
derecho de libertad de expresin.
Como ejemplo de ello,Roberts refie-
re una resolucin de la Suprema
Corte de la India de 1981 la cual
sostiene que:
Cuando una sociedad haya deci-
dido aceptar a la democracia
como su fe fundamental, es ele-
mental que sus ciudadanos
conozcan lo que su gobierno
est haciendo Ningn gobier-
no democrtico puede sobrevi-
vir sin rendicin de cuentas y el
postulado bsico de la rendicinde cuentas es que el pueblo
cuente con informacin acerca
del funcionamiento del gobier-
no. nicamente si el pueblo
sabe la forma en que su gobier-
no funciona es que el primero
estar cumpliendo con el papel
que la democracia le asigna y
hacer de esta democracia real-
mente efectiva y participativa.
(S.P. Gupta v. Union of India,
1981 citado en Roberts, 2001:
262)
Aqu el derecho a la informacin
est slidamente fundado en los
principios bsicos de la democracia,
el buen gobierno y la participacin
ciudadana. An ms, de acuerdo a
Roberts la participacin ciudadana
para el control gubernamental no
es slo una posibilidad productiva
sino un deber y una responsabili-
dad. La tarea de proveer servicios
pblicos fundamentales que prote-
jan los derechos bsicos debe ser
encargada a las organizaciones
gubernamentales, pero los ciudada-nos no pueden evadir su propia res-
ponsabilidad de asegurar que estas
agencias funcionen correctamen-
te [Existe] una obligacin de
monitorear la conducta de las agen-
cias gubernamentales, y se puede
justificar el derecho de acceso a la
informacin como un mecanismopara permitir a los ciudadanos
cumplir con esta obligacin
(Roberts, 2001: 264).
Los puntos de vista arriba referi-
dos nos obligan a conceptualizar
libertades como las de prensa y departicipacin ciudadana no slo
como libertades negativas, sino en
primera instancia como libertades
positivas. Las libertades negativas
nos permiten liberarnos de contro-
les opresivos y externamente
impuestos. A diferencia de ello las
libertades positivas nos permiten
NINGN GOBIERNODEMOCRTICO PUEDESOBREVIVIR SIN REN-DICIN DE CUENTAS Y
EL POSTULADO BSI-CO DE LA RENDICINDE CUENTAS ES QUEEL PUEBLO CUENTECON INFORMACINACERCA DEL FUNCIO-
NAMIENTO DELGOBIERNO.
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avanzar hacia nuestra realizacin
plena como seres humanos. Estas
libertades nos llevan a liberarnos
hacia el cumplimiento de una meta
en particular. Una vez que logremosconceptualizar las libertades de
expresin y de participacin como
derechos de tipo positivo para estar
plenamente informados, y no sola-
mente como derechos para desha-
cernos de la censura y el control,
habremos entrado de lleno al terre-
no del Derecho a la Informacin el
cual incluye el acceso a la informa-
cin pblica como uno de sus ele-
mentos centrales.
Sin embargo, tales interpretacio-
nes de las libertades liberales bsi-
cas no son de ninguna manera uni-
versales. Por ejemplo, la SupremaCorte de los Estados Unidos se ha
mostrado abiertamente renuente a
interpretar la Primera Enmienda de
la Constitucin norteamericana
como una garanta de la libertad de
expresin, como lo asegurara el
respeto al derecho de informacin.
Esta Enmienda a la letra dice:
El Congreso no legislar respecto
al establecimiento de una reli-
gin, o a la prohibicin del libre
ejercicio de la misma; ni impon-
dr obstculos a la libertad deexpresin o de la prensa; ni coar-
tar el derecho del pueblo para
reunirse pacficamente y para
pedir al gobierno la reparacin
de agravios. (Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica,
Primera Reforma, 1791)
La reforma se encuentra redactada
en trminos explcitamente negati-
vos: El Congreso no disear ley
alguna que prohba su libre ejer-
cicio, o que limite Esta redaccin
ha permitido a la Suprema Corte de
Justicia adoptar una interpretacinestricta de la Primera Enmienda,
conceptualizando la libertad de
expresin como un derecho negati-
vo y limitando el campo de inter-
vencin de esta reforma a la prohi-
bicin de la censura. Sin embargo,
en aos recientes algunas decisio-
nes de la Corte han iniciado la tareade reconceptualizar la Primera
Enmienda dentro de la perspectiva
ms amplia del derecho a la infor-
macin. Como Saba seala, el caso
de Richmond Newspapers v.Virginia
constituye un punto de referenciacrucial en este sentido. La parte
UNA VEZ QUE LOGRE-MOS CONCEPTUALI-ZAR LAS LIBERTADESDE EXPRESIN Y DEPARTICIPACIN COMODERECHOS DE TIPOPOSITIVO PARA ESTARPLENAMENTE INFOR-MADOS, Y NO SOLA-
MENTE COMO DERE-CHOS PARA DESHA-CERNOS DE LA CENSU-RA Y EL CONTROL,HABREMOS ENTRADODE LLENO AL TERRENO
DEL DERECHO A LAINFORMACIN.
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central de la decisin aludida sea-
la que:
La libertad de expresin conlle-
va la libertad de escuchar [yesto es debido a que] la Primera
Enmienda va ms all de la pro-
teccin de la prensa y de la auto-
expresin de los individuos,
prohibiendo al Estado limitar la
masa de informacin a la cual
pueden recurrir los miembros
del pblico. (Richmond
Newspapers v. Virginia, 448 U.S.
555; 1980 citado en: Saba, 2004:
154).
Desafortunadamente, tales inter-
pretaciones progresistas de la
Constitucin norteamericana noconstituyen la regla dentro de la
Suprema Corte de ese pas. Por
ejemplo, como Toby Mendel (2003a)
ha sealado, en Houchins v. KQED,
Inc., 438 U.S. 1 (1978) la Corte deci-
di que la Primera Enmienda no
implica un derecho a acceder a
informacin gubernamental o fuen-
tes de informacin bajo el control
del gobierno.
En suma, las leyes de acceso a la
informacin (LAI) contemporneas
surgen de las viejas batallas por laslibertades de expresin, de prensa y
por el derecho a participar en la
toma de las decisiones pblicas. En
el pasado la mayora de los gobier-
nos concentraban considerable
autoridad legal y militar pero no
contaban con la inmensa cantidad
de informacin que manejan hoy. El
surgimiento del Estado Adminis-
trativo (Administrative State) es un
fenmeno reciente que slo se
desarroll hasta el siglo XX. Por
ejemplo, en los Estados Unidos en
1802 solamente haba dos mil sete-
cientos servidores pblicos federa-les y para 1871 ya sumaban cin-
cuenta mil (Young 1966: 29,
Silberman, 1993: 244). No fue sino
hasta principios del siglo XX que el
estado administrativo de los
Estados Unidos lleg a instituciona-
lizarse. Para 1945 haba 3,800,000
empleados del gobierno federal,
una cantidad que fue aproximada-
mente la misma que toda la pobla-
cin de los Estados Unidos en 1787
cuando los fundadores redactaron
la Constitucin (Rosenbloom, 2000:6).
Un proceso similar ocurri a lo
largo del mundo, tanto en los pases
desarrollados como en los pases
en desarrollo. En Amrica Latina,
no fue sino con el surgimiento y
propagacin del Estado
Desarrollista, durante la primera
mitad del siglo XX cuando los apa-
ratos burocrticos se expandieron y
se consolidaron como un poder
independiente. Este fenmeno fue
tan generalizado que incluso auto-
res como Ira Katznelson han bauti-
zado este surgimiento del estadoadministrativo como el segundo
gran macro-proceso de la moderni-
dad (Katznelson: 1997) el cual slo
se podra comparar con la generali-
zacin de las relaciones de mercado
capitalista a nivel mundial ocurrida
en el siglo XIX.
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Con el surgimiento del Estado
Administrativo el vnculo entre la
libertad de expresin, la participa-
cin ciudadana en asuntos pblicos
y la libertad de acceso a la informa-cin gubernamental se vuelve an
ms importante. Slo si los ciudada-
nos cuentan con acceso a la infor-
macin en resguardo del gobierno,
es que podemos hablar de ciudada-
nos plenamente informados y listos
a ejercer su derecho a participar
como ciudadanos democrticos. En
la era del Estado Administrativo,
las libertades de expresin y de par-
ticipacin quedan sin mayor signifi-
cado si stas carecen de la informa-
cin concerniente a las mecnicas
internas del gobierno.
Ahora bien, adems de los vn-culos tericos que tienen con la
libertad de expresin y el derecho de
participacin ciudadana, las liberta-
des de informacin y la transparen-
cia tambin se justifican en bases
ms pragmticas e instrumentales.
El derecho a la informacin tiene un
impacto claramente positivo en almenos tres diferentes esferas de
accin social: la poltica, la econo-
ma y la administracin pblica. En
el mbito poltico se contribuye a
que los ciudadanos despierten pol-
ticamente y se involucren de formams proactiva en las actividades
gubernamentales. Esto permite que
los ciudadanos se transformen de
una poblacin generalmente pasiva
que slo acude a las urnas en
momentos especficos a actores que
llamen a rendir cuentas a sus gober-
nantes y que participen en el diseo
de las polticas pblicas. Todo ello
eleva el nivel del debate poltico y
hace que el proceso de creacin de
polticas pblicas sea mucho ms
productivo.
En el mbito econmico, la
transparencia genera un clima deinversin ms confiable al permitir
a los actores econmicos calcular
dnde y cundo podrn invertir con
mayor seguridad. No es fortuito que
el mercado viva y muera con base
en la informacin. Aunque la opaci-
dad y en general la informacin
desleal puede resultar altamenterentable para algunos pocos, en rea-
lidad la salud del mercado en el
largo plazo depende de un continuo
y confiable flujo de informacin.
En el mbito de la administra-
cin pblica, la transparencia mejo-ra el proceso de toma de decisiones
de los servidores pblicos al obligar-
les a conducirse con mayor respon-
sabilidad. Ello genera obvios con-
troles a la corrupcin al hacer ms
difcil de esconder acuerdos y accio-
nes ilegales. Esto tambin repercute
en un mejoramiento de la legitimi-
dad y la confianza en el gobierno
por parte del pueblo al permitir una
mayor efectividad en la implemen-
tacin de las polticas pblicas.
Daniel Kaufmann y Tara
Vishwanath resumen los beneficios
de la transparencia de la siguientemanera:
Un dficit de transparencia
puede ser muy costoso tanto
poltica como econmicamente.
Polticamente es problemtica
porque diluye la posibilidad de
que los sistemas democrticospuedan juzgar y corregir las
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19
polticas gubernamentales al
esconder las actividades de gru-
pos de presin y porque crea
rentas al otorgar a aquellos con
informacin algo con lo cualcomerciar. Los costos econmi-
cos de la falta de transparencia
son gigantes, afectando no slo a
la produccin agregada sino
tambin a la distribucin de
beneficios y riesgos. El costo
ms significativo es el de la
corrupcin, el cual afecta adver-
samente tanto la inversin como
el crecimiento econmico
(Kaufmann & Vishwanath, 2001:
44)
Por ejemplo, los autores sostienen
que las crisis financieras son muchomenos probables cuando la infor-
macin del gobierno y del sector pri-
vado financiero se encuentra dispo-
nible al pblico. Los autores tam-
bin sostienen que incluso el acceso
a la informacin acerca del funcio-
namiento de los bancos centrales
puede resultar muy positivo para laeconoma. Tericamente, es tan
probable que un flujo de informa-
cin mayor y menos voltil acerca
de las decisiones del banco central
estabilice y racionalice los merca-
dos financieros a que los bloquee ocorrompa (Kaufmann &
Vishwanath, 2001: 44).
Las Leyes de Acceso a la
Informacin son una parte funda-
mental de un proyecto ms grande:
la creacin de una sociedad plena-
mente transparente en todos los
aspectos. Pero exactamente Qu
entendemos por una ley de acceso a
la informacin? Cules son los ele-
mentos principales de estas leyes?
Cules son las diferencias crucia-
les entre las LAI que han sido apro-
badas en diferentes lugares y en
diferentes momentos? Estas y otraspreguntas ms constituyen los ejes
temticos del siguiente captulo.
LAS LEYES DE ACCESOA LA INFORMACIN
SON UNA PARTE FUN-DAMENTAL DE UNPROYECTO MSGRANDE: LA CREA-CIN DE UNA SOCIE-DAD PLENAMENTE
TRANSPARENTE ENTODOS LOS ASPECTOS.
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20
Captulo
IIII.A)QU ES UNA LAI?
Una Ley de Acceso a la Informacin
(LAI) es una ley que otorga a los ciu-
dadanos (o a los residentes o partes
interesadas) el derecho a conseguir
informacin bajo el resguardo del
gobierno, sin la necesidad de
demostrar inters legal. Bajo una
LAI los documentos gubernamenta-
les se asumen como pblicos, a
menos que la misma ley especifique
lo contrario,y los individuos pueden
conseguir esa informacin sin expli-
car por qu o para cules fines la
necesitan. En resumen, las LAI
implican el cambio del principio de
provisin de la informacin guber-
namental desde la base de unanecesidad de conocer al principio
de un derecho por conocer.
Las LAI son importantes an
cuando un pas tenga provisiones
constitucionales que garanticen el
derecho a la informacin o a la
libertad de expresin. El cumpli-miento de las garantas constitucio-
nales es muy difcil de asegurar sin
la intermediacin de leyes especia-
les que faciliten su aplicacin. Por
ejemplo, los abundantes artculos
constitucionales que garantizan el
derecho al trabajo, educacin, ali-
mentacin y salud que se observan
en diversas Constituciones alrede-
dor del mundo casi siempre han
quedado en letra muerta.
Solamente cuando las diversas
legislaturas han tomado la iniciati-
va de proveer de principios regula-
dores a este tipo de provisiones, es
que tales clusulas han ganado el
estatus de derechos efectivos para
la ciudadana y entonces, los gobier-
nos se han visto obligados a velar
por su cumplimiento.La organizacin no guberna-
mental Article 19 ha desarrollado
un modelo que incluye los elemen-
tos bsicos que toda LAI debe
incluir (Ver Article 19, Model
Freedom of Information Law). Este
esquema no tiene el propsito deimponer un modelo nico para ser
adoptado en todos los pases, sino
solamente busca servir de inspira-
cin para aquellos pases que se
encuentren en proceso de impulsar
sus propias leyes de acceso a la
informacin o de modificar las ya
existentes. En cualquier caso, como
veremos ms adelante, el modelo
presentado por Article 19 constituye
un tipo ideal muy superior, tanto a
la histrica ley sueca que no incluye
un cuerpo administrativo indepen-
diente o la posibilidad de sobreseer
las excepciones en caso de existir
un inters pblico superior, como a
la ms reciente ley de los Estados
Unidos, que se aplica slo a las
agencias del poder ejecutivo.
Toby Mendel (2003a) ha resumi-do bien los principios centrales que
deben guiar la construccin de cual-
quier ley de acceso a la informacin
(LAI). Estos son:
1) APERTURA MXIMA: Las leyes
de acceso a la informacindeben estar guiadas bajo los
Leyes de Acceso a la
Informacin en
el Mundo LEYES DE ACCESO A LA INFORMACINEN EL MUNDO
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principios de mxima apertura
informativa.
2) OBLIGACIN DE PUBLICAR: Las
instituciones pblicas deben
estar bajo la obligacin de hacer
pblica peridicamente infor-
macin clave.
3) PROMOCIN DE GOBIERNOS
ABIERTOS: Las instituciones
pblicas deben auspiciar e
impulsar activamente el funcio-
namiento de gobiernos abiertos.
4) ALCANCE LIMITADO DE LAS
EXCEPCIONES: Las excepciones
deben estar clara y estrictamen-
te delimitadas y deben someter-
se a rigurosas pruebas de dao
social e inters pblico.
5) EFICIENCIA EN EL ACCESSO ALA INFORMACIN: Las solicitu-
des de acceso a la informacin
deben ser procesadas de forma
expedita y justa y debe haber la
posibilidad de una revisin inde-
pendiente de todas las respues-
tas negativas.
6) COSTOS: Los ciudadanos e indi-
viduos no deben ser desalenta-
dos de exigir la informacin
pblica a causa de costos econ-
micos excesivos.
7) REUNIONES ABIERTAS: Las reu-
niones de las instituciones
pblicas deben tener un carc-
ter pblico y abierto.
8) EL PRINCIPIO DE APERTURA
DEBE SER PRIORITARIO: Las
leyes que sean inconsistentes
con el principio de mxima
apertura informativa deben ser
reformadas o abolidas.
9) PROTECCIN PARA INFORMAN-
TES: Los ciudadanos e indivi-
duos interesados en colaborar
con informacin sobre conduc-tas y prcticas incorrectas
deben gozar de total proteccin.
Existe, desde luego, una gran varie-
dad de formas en que los distintos
pases han diseado y aplicado sus
propias leyes de acceso a la infor-
macin en la prctica. Algunas de
estas han incluido los principios
arriba sealados de manera ms
destacada que otras y en general
cada nacin ha desarrollado su pro-
pia interpretacin del concepto de
libertad de informacin y de lo que
en la prctica tal concepto requiere.
EXISTE, UNA GRANVARIEDAD DE FORMAS
EN QUE LOS DISTIN-TOS PASES HAN DISE-ADO Y APLICADOSUS PROPIAS LEYES DEACCESO A LA INFOR-MACIN EN LA PRC-
TICA.
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II. B) ESTADSTICAS GLOBALES
El cmputo ms sistemtico de las
LAI actualmente existentes ha sido
desarrollado por David Banisar,
director de Privacy International. El
proyecto estuvo originalmente dise-
ado por freedominfo.org con finan-
ciamiento por parte del Open
Society Institute. Banisar comenz
su proyecto en 2002 y los resultados
ms recientes corresponden a febre-ro de 2005. Para ese entonces se
haban contabilizado sesenta y dos
diferentes naciones con LAI formal-
mente establecidas. Los pases van
desde Per hasta Liechtenstein,
Angola y Tailandia, e incluyen una
gran variedad de naciones que enlos cinco continentes interpretan de
forma muy diversa el concepto de
acceso a la informacin. El mapa
muestra la distribucin geogrfica
de las leyes de acceso a la informa-
cin existentes.
El mapa revela que hay una evi-dente concentracin de LAI en los
pases ms desarrollados. De
hecho, veinticuatro de las sesenta ydos leyes existentes (lo cual equiva-
le al 39 por ciento de las mismas) se
encuentran en Europa occidental,
los Estados Unidos, Canad, Japn,
Corea del Sur, Israel, Australia y
Nueva Zelanda. Adems, la reciente
ola de nuevas LAI en el mundo endesarrollo se ha concentrado en
Europa central y oriental, con dieci-
nueve de las treinta y ocho leyesrestantes (50 por ciento). De las
otras diecinueve leyes en el mundo
en desarrollo, nueve se encuentran
en Amrica Latina y el Caribe
(Mxico, Per, Colombia, Panam,
Belice, Jamaica, Trinidad y Tobago,
Ecuador, Repblica Dominicana);seis corresponden a Asia (Tailandia,
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Esta cronologa revela que la
aprobacin de las LAI ha ido expan-
dindose a ritmos acelerados en los
aos recientes. La grfica de abajo
muestra que ha existido una parti-
cular proliferacin de LAI durante
los ltimos cinco aos. Casi dos ter-
cios de todas las LAI existentes
(treinta y seis de sesenta y dos, es
decir el 58 por ciento) han sido apro-
badas a partir de 1999. (Figura 1:
Cronologa de LAI)
II. C) DIFERENCIAS DE CONTENIDO DE LAS
LAI ALREDEDOR DEL MUNDO
El contenido especfico de las LAI
aprobadas alrededor del mundovara ampliamente entre las diver-
sas naciones. Aunque todas las
leyes permiten un amplio acceso a
los documentos gubernamentales
sin la necesidad de demostrar inte-
rs legal, existen diferentes formas
en las cuales esta idea ha sido inter-pretada a travs de las legislaciones
correspondientes. Existen cuatro
grandes reas en las que se hallan
diferencias significativas entre las
LAI.
1) Cobertura
Un escenario ideal estara dado por
una ley que cubra todas las institu-
ciones que reciben dinero pblico,
incluyendo los tres poderes de
gobierno, los organismos autno-
mos, las organizaciones no guberna-mentales, los individuos, los contra-
tistas privados y los fideicomisos.
Una situacin an mejor sera la de
una ley que abriera a escrutinio
pblico cualquier entidad que
desarrolle funciones cruciales para
el inters pblico (por ejemplo hos-
pitales privados, escuelas, prisiones,
etc.) independientemente de si
estas reciben o no financiamiento
gubernamental.
Desafortunadamente, la mayo-
ra de las LAI ni siquiera cubren
empresas estatales, paraestatales o
Fuente: Elaboracin de los autores con base en informacin de Banisar (2004).
Figura 1: Cronologa de LAI
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fideicomisos, sin mencionar las ins-
tituciones que reciben importantes
fondos gubernamentales como los
contratistas del gobierno o las gran-
des corporaciones privadas a quie-
nes se les encomiendan tareas o
responsabilidades pblicas y guber-
namentales. Incluso viejos pioneros
como Suecia se quedan cortos en
este sentido, pues limitan la infor-
macin pblica a los documentos
en posesin del gobierno. Tambinlos Estados Unidos tienen un pro-
blema muy serio en este aspecto.
Por ejemplo, el uso generalizado de
prisiones privadas ha sumergido al
manejo de los penales en una terri-
ble nube de opacidad (Roberts,
2001: 266).Sudfrica es una destacada
excepcin aqu. La seccin 32 de la
Constitucin de 1996 explcitamen-
te seala que Todo mundo tiene el
derecho de a) acceder a cualquier
informacin en posesin del Estado
y b) cualquier informacin en pose-sin de otra persona y que sea
requerida para el ejercicio o la pro-
teccin de cualquier otro derecho.
El inciso b) es clave dado que obliga
tambin a las empresas privadas y a
las organizaciones no gubernamen-
tales a observar las reglas de la
transparencia.
Adems de la falta de transpa-
rencia en el sector privado, tambin
hay grandes resagos en los poderes
legislativos y judiciales. Aparente-
mente la naturaleza deliberativa dela legislatura y la delicada naturale-
za del trabajo desarrollado por el
poder judicial han llevado a los
arquitectos de las LAI a dudar acer-
ca de la viabilidad de extender por
completo la transparencia a este
tipo de instituciones pblicas. Porejemplo, la LAI de Estados Unidos
slo cubre el Poder Ejecutivo. La LAI
de Mxico cubre los tres Poderes
pero deja un amplio margen de
accin al Poder Judicial y al
Congreso para decidir la forma en
que la ley debe ser aplicada.
Un asunto adicional respecto al
tema de la cobertura lo constituye
la forma en que dentro de las LAI el
concepto de informacin pblica
es interpretado, ello independiente-
mente de las excepciones que se
APARENTEMENTE LANATURALEZA DELIBE-
RATIVA DE LA LEGISLA-TURA Y LA DELICADANATURALEZA DEL TRA-BAJO DESARROLLADOPOR EL PODER JUDI-CIAL HAN LLEVADO A
LOS ARQUITECTOS DELAS LAI A DUDARACERCA DE LA VIABILI-DAD DE EXTENDERPOR COMPLETO LATRANSPARENCIA A
ESTE TIPO DE INSTITU-CIONES PBLICAS.
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declaran respecto al acceso de esta
informacin pblica. Aqu tam-
bin hay una amplia variacin.
Algunos pases como Pakistn defi-
nen la informacin pblica en un
sentido extremadamente limitado,
restringindola a los documentos
que abordan asuntos oficiales
definidos estrictamente. Otros pa-
ses como Tailandia definen el con-
cepto de informacin pblica en
una forma mucho ms liberal, deforma que ste incluye cualquier
registro en posesin de una autori-
dad pblica, sin importar la forma o
situacin legal del registro, indepen-
dientemente de si ste se encuentra
clasificado o no (Mendel, 2003a:
124).
2) Excepciones
El tema de las excepciones constitu-
ye uno de los asuntos ms comple-
jos y debatidos. Una mala redaccin
en materia de excepciones puede
anular el espritu de cualquier LAIal permitir a las autoridades guber-
namentales retener informacin
discrecionalmente. Las excepciones
tpicas incluyen la proteccin de la
seguridad nacional, la privacidad
personal, la seguridad pblica,
secretos comerciales y deliberacio-
nes internas4. En este aspecto algu-
nos elementos centrales giran alre-
dedor de la forma en que tales con-
ceptos se definen, quin decide si
alguna informacin en particular se
encuentra cubierta por algunaexcepcin, cules seran las bases
sobre las cuales alguna excepcin
se puede aplicar (por ejemplo, si se
emplea una evaluacin respecto al
dao social harm test o prueba de
dao que la aplicacin de la
excepcin implicara), y si hay o nola posibilidad de sobreseer las
excepciones en caso de existir un
inters pblico superior public inte-
rest override o prueba de inters
pblico que pueda convertir en
pblica la informacin.
Article 19 ha propuesto la ejecu-cin de una prueba de inters
EL TEMA DE LASEXCEPCIONES CONSTI-TUYE UNO DE LOS
ASUNTOS MS COM-PLICADOS Y DEBATI-DOS RESPECTO DE LAMAYORA DE LAS LAI.UNA MALA REDAC-CIN EN MATERIA DE
EXCEPCIONES PUEDEANULAR EL ESPRITUDE CUALQUIER LAI ALPERMITIR A LAS AUTO-RIDADES GUBERNA-MENTALES RETENER
INFORMACIN DIS-CRECIONALMENTE.
pblico compuesta de tres partes
antes. El principio 4 de su documen-
to The Publics Right to Know:
Principles on Freedom of Expression
Legislation (1999) sostiene que:
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1) La informacin [restringida]
debe relacionarse a un fin legti-
mo definido en la misma ley.
2) Exponer esta informacin debe
amenazar con causar un dao
sustancial a ese legtimo fin.
3) La dimensin del dao al fin
legtimo debe ser mayor que el
inters pblico en acceder a la
informacin restringida.
De acuerdo a Article 19, slo cuandoestas tres condiciones se cumplan a
cabalidad se puede justificar la
retencin de la informacin del
escrutinio pblico. Esto es consis-
tente con los Principios de
Johannesburgo que fueron redacta-
dos por 35 destacados expertos pro-venientes de cada regin del mundo
en una cumbre celebrada en
Sudfrica en octubre de 1995. El
principio 1 en su inciso d) del docu-
mento en cuestin seala clara-
mente que:
Ninguna restriccin a las liberta-des de expresin o de informa-
cin sobre la base del resguardo
a la seguridad nacional puede
ser impuesta a menos de que el
gobierno pueda demostrar que
esta restriccin est obligada
por la ley y que sea necesaria
dentro de una sociedad demo-
crtica con objeto de proteger
un legtimo inters de seguridad
nacional. La responsabilidad por
demostrar la validez de esta res-
triccin descansa en el gobierno.
El principio 1.3 ampla este requeri-
miento y seala que:
Para establecer una restriccin
en las libertades de expresin o
de informacin es necesario pro-
teger un legtimo inters deseguridad nacional y por ello un
gobierno debe demostrar que:
a) la expresin o informacin en
cuestin signifique una amena-
za para un legtimo inters de
seguridad nacional;
b) La restriccin impuesta sea el
medio menos restrictivo para la
proteccin de ese inters y que,
NINGUNA RESTRIC-CIN A LAS LIBERTADESDE EXPRESIN O DEINFORMACIN SOBRELA BASE DEL RESGUAR-
DO A LA SEGURIDADNACIONAL PUEDE SERIMPUESTA A MENOS DEQUE EL GOBIERNOPUEDA DEMOSTRARQUE ESTA RESTRICCIN
EST OBLIGADA POR LALEY Y QUE SEA NECESA-RIA DENTRO DE UNASOCIEDAD DEMOCR-TICA CON OBJETO DEPROTEGER UN LEGTI-
MO INTERS DE SEGU-RIDAD NACIONAL.
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c) La restriccin sea compatible
con los principios democrticos.
Estos principios han sido avalados
por la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU). En 1996, el Relator
Especial de la ONU sobre la Libertad
de Opinin y de Expresin recomen-
d que la Comisin de Derechos
Humanos de la ONU avalara los
principios de la Cumbre de
Johannesburgo, por lo que, cadaao, han sido tomados en cuenta en
las resoluciones anuales de la
Comisin sobre la Libertad de
Expresin. (Mendel, 2003b: 9).
Desafortunadamente, la mayo-
ra de las LAI no incluyen pruebas
rigurosas como las sealadas. Porejemplo, tanto en las legislaciones
de Nueva Zelanda como de
Inglaterra se contemplan pruebas
de dao para algunas de las excep-
ciones, sin embargo, los ministros
gubernamentales tienen el poder de
sobreseer las decisiones de laComisin de la Informacin, permi-
tindoles decidir el resultado final
de la prueba de dao. La legislacin
britnica es particularmente preo-
cupante en este aspecto dado que
contempla una larga lista de excep-
ciones que incluyen, por ejemplo,
las comunicaciones con su majes-
tad. La legislacin sueca no contie-
ne ninguna prueba de inters pbli-
co.
Pakistn es un buen ejemplo de
un rgimen de excepciones extre-madamente deficiente, pues exclu-
ye informacin catalogada como
anotaciones en el expediente,
minutas de reuniones, opiniones
de intermediarios o recomendacio-
nes y cualquier otra informacin
que el gobierno excluye con base enel inters pblico. Este tipo de
exclusiones no se someten a ningu-
na prueba de dao o sobresei-
miento con base en el inters pbli-
co. Adems, la legislacin de
Pakistn permite que el gobierno
niegue informacin cuando losdemandantes de la misma no estn
facultados para recibir la informa-
cin demandada, lo cual suma otra
gran deficiencia al proceso, ms all
de las exclusiones y excepciones
formales (Mendel, 2003a: 66). Porotro lado, legislaciones progresistas
como las de Sudfrica someten
todas sus excepciones a sobresei-
mientos con base en el inters
pblico.
Otro aspecto intensamente
debatido en el rea de las excepcio-nes es el asunto de las deliberacio-
nes internas. La pregunta central es
Hasta qu punto al pblico se le
debe permitir observar no simple-
mente las decisiones finales de los
servidores pblicos, sino tambin el
proceso interno que gener talesdecisiones? Hasta ahora la tenden-
cia ha sido excluir a la ciudadana
de este proceso en nombre de la efi-
ciencia. Sin embargo, algunos
expertos han argumentado que
tanto la democracia como la efecti-
vidad gubernamental se beneficianal hacer pblicas tanto las delibera-
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ciones como los resultados finales.
Por ejemplo, Thomas Ellington ha
escrito que el secreto oficial abre el
riesgo de disminuir la calidad de las
deliberaciones, porque cierra la par-ticipacin a los de adentro generan-
do un efecto de cmara de eco y
una atmsfera hostil a la crtica en
la cual slo los proponentes de una
particular accin pblica tengan
voz (Ellington, 2004: 8, Bok 1984:
196).Otro elemento crucial respecto
de las excepciones lo constituye el
tema de la privacidad. Una gran
cantidad de LAI son simultnea-
mente leyes para la proteccin de
informacin personal. Esto es parti-
cularmente relevante en los pasesde Europa central y oriental donde
existe una larga y ominosa historia
de intrusin estatal en las vidas per-
sonales de sus ciudadanos.
Por ejemplo la LAI en Hungra ha
sido nombrada Ley para la
Proteccin de Informacin Personaly de Acceso a la Informacin de
Inters Pblico. Aqu la pregunta
central sera cmo podemos defi-
nir la frontera entre lo pblico y lo
privado? Por ejemplo, Las opinio-
nes expresadas por el ConsejoConsultivo de un organismo guber-
namental durante sus reuniones
son juicios expresados a ttulo per-
sonal o ellas constituiran informa-
cin de inters pblico?
Deberamos catalogar la informa-
cin contenida en los CV de los ser-vidores pblicos como datos perso-
nales o pblicos? Recientemente a
los autores se les han negado tanto
las minutas de reuniones del
Consejo Consultivo como los CV de
altos funcionarios de la Comisin
Nacional de los Derechos Humanosen Mxico5.
Finalmente, otro tema central es
la seguridad nacional, en particular
el nuevo Estado de Seguridad
Nacional (Jonas, 2004) que se ha
propagado internacionalmente a
partir de los ataque terroristas del11 de septiembre de 2001 en Nueva
York. Por un lado, como Rodney
Smolla ha sealado, la historia est
repleta de ejemplos de esfuerzos
gubernamentales por suprimir la
libertad de expresin sobre la basede medidas de emergencia supues-
tamente necesarias para la sobrevi-
UNA GRAN CANTIDADDE LAI SON SIMULT-
NEAMENTE LEYESPARA LA PROTECCINDE INFORMACINPERSONAL. ESTO ESPARTICULARMENTERELEVANTE EN LOS
PASES DE EUROPACENTRAL Y ORIENTALDONDE EXISTE UNALARGA Y OMINOSAHISTORIA DE INTRU-SIN ESTATAL EN LAS
VIDAS PERSONALES DESUS CIUDADANOS.
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vencia que en retrospectiva pueden
parecer paranoicas, hipcritas o
ridculas (Smolla, 1992: 319 citado
en Mendel, 2003b: 7). Por otro lado,
el nuevo contexto internacional
definitivamente exige respuestas
innovadoras por parte del gobierno
con objeto de contener las nuevas
amenazas globales.
3) Supervisin y seguimiento
La supervisin y seguimiento cons-tituyen partes centrales de cual-
quier LAI, pues ellas determinan si
sta tendr un impacto real en la
gestin y operacin de los gobier-
nos. Una LAI sin supervisin y
seguimiento esta condenada a con-
vertirse en letra muerta dado quelas inercias en la burocracia tpica-
mente caminan en contra de la
implementacin de la apertura. El
procedimiento ideal para evitar lo
anterior sera el establecimiento de
un organismo autnomo que est
encargado de recibir las apelacionesy que tambin se d a la tarea de
vigilar el cabal cumplimiento del
derecho a la libertad de informacin
de los ciudadanos. Sin un organis-
mo autnomo las apelaciones
deben pasar directamente a las cor-tes, lo cual resulta en un proceso
altamente costoso en trminos de
tiempo, dinero y esfuerzo para la
ciudadana.
Desafortunadamente slo 12 de
los 62 pases con LAI cuentan con
comisiones independientes deinformacin a nivel nacional. Estos
incluyen a Blgica, Canad, Estonia,
Francia, Hungra, Irlanda, Letonia,
Mxico, Portugal, Eslovenia,
Tailandia, e Inglaterra (Banisar,
2004: 6). Existe una importante
variacin entre estas diferentescomisiones. Por ejemplo, la
Comisin Hngara para la
Proteccin de la Informacin y la
Libertad de Informacin es un
Ombudsman sin la capacidad de
emitir recomendaciones vinculato-
rias. Otros, como el Instituto Federalde Acceso a la Informacin Pblica
en Mxico, fungen como cortes
administrativas. Como tercera
opcin est el caso de Irlanda,
donde la figura del Comisionado de
la Informacin es al mismo tiempoel Ombudsman nacional, lo cual
aumenta su poder e influencia. En
Sudfrica el Ombudsman de los
Derechos Humanos tambin es el
responsable de vigilar el cumpli-
miento de la LAI.
En general, Roberts (1999) hasealado tres modelos diferentes
para el seguimiento de las LAI. Estas
son:
a. A los individuos se les otorga el
derecho de someter una apela-
cin administrativa ante otro
funcionario de la misma institu-cin a la cual la solicitud de la
informacin fue sometida en
primer lugar. Si esta apelacin
administrativa falla, el individuo
puede apelar ante una corte o
tribunal que pueda ordenar la
entrega de la informacin.
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b. A los individuos se les otorga el
derecho de entablar una apela-
cin ante un Ombudsman inde-
pendiente o ante un
Comisionado de Informacinquien debe enviar una recomen-
dacin acerca de la entrega de la
informacin solicitada. Si la ins-
titucin ignora la recomenda-
cin, se proceder a apelar ante
una corte.
c. A los individuos se les otorga elderecho de someter una apela-
cin ante un Comisionado de
Informacin que tenga el poder
de obligar a la apertura de la
informacin requerida. Aqu no
proceden mayores apelaciones
legales, aunque en casos extre-mos las acciones del
Comisionado quedan sujetas a
revisin judicial.
Roberts seala que independiente-
mente de cul de estos escenarios
exista, la presencia de un poderjudicial independiente y de un ser-
vicio pblico profesional es absolu-
tamente necesaria. En otras pala-
bras, la supervisin y seguimiento
de las LAI slo podr ser verdadera-
mente efectiva cuando sta operedentro de un ambiente institucional
favorable.
Un elemento adicional con res-
pecto a la supervisin y el segui-
miento es el lmite de tiempo que se
les da a las agencias gubernamenta-
les para entregar la informacinrequerida. Algunos pases como
Noruega y Suecia tienen un periodo
extremadamente corto para respon-
der (24 horas). Otros, como Canad,
India, Irlanda y Sudfrica, otorgan
hasta 30 das. La ley original de los
Estados Unidos, aprobada en 1966,no haca referencia a ningn lmite.
Algunos pases en vas de desarrollo
han expresado la preocupacin de
que plazos reducidos para la entre-
ga de informacin podran sobre-
cargar sus ya de por s dbiles y
abrumadas burocracias, as comoobstaculizar el acceso a la informa-
cin pblica en cuanto los plazos se
venzan y la cantidad de casos ape-
lados a las cortes se multipliquen.
Sin embargo, un reciente estudio
comparativo al respecto conducidopor el Open Society Institute (2004)
demuestra que, por el contrario,
horizontes de tiempo cortos facili-
tan mejores desempeos para las
LAI de los pases en desarrollo.
Un tema particularmente com-
plicado en el rea de supervisin yseguimiento es que las dependen-
cias gubernamentales frecuente-
LA SUPERVISIN Y
SEGUIMIENTO DE LASLAI SLO PODR SERVERDADERAMENTEEFECTIVA CUANDOSTA OPERE DENTRODE UN AMBIENTE INS-
TITUCIONAL FAVORA-BLE.
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mente buscan evadir las leyes de
transparencia utilizando formas
informales de comunicacin y de
registro de informacin. La expe-
riencia de la Administrative
Procedures Act (Ley de Procedimiento
Administrativo) en los Estados
Unidos es un ejemplo importante
en este sentido. Debido a la lentitud
y complejidad de los procedimien-
tos administrativos que esta ley
impone para la formulacin dereglamentos formales, las depen-
dencias gubernamentales respon-
den por medio de la utilizacin de
reglamentos informales e interpre-
tativos. El problema con ello es que
estos reglamentos no cuentan con
los mismos requisitos de transpa-rencia, lo cual lleva a la creacin de
un gran cuerpo de leyes sombra
que se apartan del escrutinio pbli-
co (Johnson, 1998). Aqu tenemos el
paradjico resultado de una ley
diseada para transparentar la
actuacin gubernamental que almismo tiempo la empuja hacia la
opacidad. Tales fenmenos consti-
tuyen desafos importantes para los
comisionados de informacin, los
Ombudsman, y las cortes para
tomar medidas proactivas en suinterpretacin de la ley, evaluando
no slo la respuesta de los servido-
res pblicos ante requerimientos
especficos de informacin sino
tambin las conductas orientadas a
evitar el cumplimiento de la ley en
su conjunto.
4) Facilidad de Acceso
Un gobierno abierto es condicin
necesaria ms no suficiente para
lograr una plena rendicin de cuen-
tas. No basta con que los servidores
pblicos no oculten la informacinque manejan. La rendicin de cuen-
tas implica una actitud proactiva
hacia la informacin pblica y exige
que los servidores pblicos peridi-
camente informen, expliquen y pre-
senten en un lenguaje accesible al
pblico lo que estn haciendo.Consecuentemente, el aspecto de
UN TEMA PARTICULAR-MENTE COMPLICADOEN EL REA DE SUPER-VISIN Y SEGUIMIENTOES QUE LAS DEPENDEN-CIAS GUBERNAMENTA-
LES FRECUENTEMENTEBUSCAN EVADIR LASLEYES DE TRANSPAREN-CIA UTILIZANDO FOR-MAS INFORMALES DECOMUNICACIN Y DE
REGISTRO DE INFOR-MACIN.
las LAI que se refiere a la obligato-
riedad de la publicacin peridica
de la informacin es absolutamente
crucial. Por ejemplo, el artculo 7 de
la LAI mexicana seala que todoslos sujetos obligados deben publi-
car en una forma que facilite su
uso y comprensin por las perso-
nas informacin completa sobre su
estructura orgnica, las facultades
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de cada unidad administrativa, el
directorio de servidores pblicos, la
remuneracin mensual por puesto,
los servicios que ofrece, las metas y
objetos de las unidades administra-tivas, los trmites, requisitos y for-
matos, la informacin sobre el pre-
supuesto asignado as como los
informes sobre su ejecucin, los
resultados de las auditoras al ejer-
cicio presupuestal, las concesiones,
permisos o autorizaciones otorga-das, los mecanismos de participa-
cin ciudadana, etc.
La mayora de los pases no
cuentan con una lista tan comple-
ta, obligando a sus ciudadanos a
entrar a un proceso de solicitudes
formales con objeto de conseguirinformacin bsica. Por ejemplo, la
nueva LAI de Japn no incluye nin-
guna seccin sobre la obligacin de
publicar. Tambin la nueva LAI de
Inglaterra deja al criterio de cada
agencia gubernamental la lista de
la informacin que debe hacerpblica. Aunque esta lista necesita
ser aprobada por el Comisionado de
Informacin en ltima instancia,
esto abre una importante arena
para el uso discrecional de la ley.
Un elemento adicional en cuan-to a la facilidad de acceso a la infor-
macin lo constituyen las cuotas
para conseguir la informacin dese-
ada. Hay al menos cuatro diferentes
reas en las cuales las solicitudes
de acceso a informacin pblica
generan costos: bsqueda, revisin,reproduccin y envo. Pases como
Inglaterra cobran por los cuatro
pasos que incluye el proceso. Otros
como Mxico slo cobran por la
reproduccin y el envo de la infor-
macin. La recientemente aprobada
ley de Japn cobra una tarifa fija de300 yenes por cada solicitud (apro-
ximadamente dos dlares o 25
pesos mexicanos), ms 100 yenes
por revisar cada 100 pginas del
documento solicitado y algunas
veces tambin 20 yenes por pgina
fotocopiada (Repeta, 2003: 57). Elmonto de las cuotas que se cobran
es crucial para determinar el nivel
de disposicin real de la informa-
cin. Aunque hay una clara justifi-
cacin por inhibir las solicitudes
que sean frvolas, engaosas orepetitivas, cuotas elevadas exclu-
yen grandes segmentos de la pobla-
cin del acceso a la informacin
pblica.
Finalmente, es importante des-
tacar que desafortunadamente
existen leyes que aunque formal-mente se autodenominan como
LAI, en los hechos han sido disea-
das ex profeso para restringir el
EL MONTO DE LASCUOTAS QUE SECOBRAN ES CRUCIALPARA DETERMINAR ELNIVEL DE DISPOSICIN
REAL DE LA INFORMA-CIN.
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acceso a la informacin guberna-
mental y limitar la libertad de
expresin. Por ejemplo, la Ley de la
Proteccin de la Privacidad y el
Acceso a la Informacin deZimbawe impone estrictos controles
sobre periodistas y hace extremada-
mente difcil obtener informacin
pblica. Tambin en Paraguay el
parlamento adopt una LAI en 2001
que restringa la libertad de expre-
sin y que era tan controversial quelos medios de comunicacin y algu-
nos grupos de la sociedad civil pre-
sionaron con xito al gobierno y ste
se vio obligado a rescindirla muy
poco tiempo despus de haber sido
aprobada (Banisar, 2004: 7).
II.D) CATEGORAS DE PASES CON LAI
En general podemos identificar cua-
tro grandes categoras de pases con
LAI. En primer lugar tenemos los
pioneros histricos. Aqu incluimos
a los diez pases que aprobaron sus
leyes antes de la ola mundial de
democratizacin de los aos ochen-
ta. Estos son cuatro pases nrdicos
(Suecia, Finlandia, Dinamarca y
Noruega), cuatro ex colonias brit-nicas (Canad, Australia, Nueva
Zelanda y los Estados Unidos) y
finalmente Francia y Colombia.
Las leyes en estos pases tienden
a ser intensamente usadas por el
pblico y funcionan relativamente
bien, aunque no destacan comolegislaciones particularmente pro-
gresistas o innovadoras. La legisla-
cin sueca por ejemplo no incluye
ninguna de las recientes innovacio-
nes de las LAI ms modernas, tales
como las comisiones de supervisin
y seguimiento, los sobreseimientoscon base en el inters pblico o las
inclusiones del sector privado. La
legislacin estadounidense no cubre
un gran nmero de importantes ofi-
cinas gubernamentales, excluyendo
al Congreso, las Cortes, la Oficina de
la Presidencia, el Consejo de
Asesores de la Casa Blanca, por no
mencionar instituciones o contra-
tistas privados que tmbin reciben
dinero pblico. Tampoco la LAI de
los Estados Unidos cuenta consobreseimientos con base en el inte-
rs pblico.
Existen importantes diferencias
entre los pioneros histricos, en par-
ticular entre los pases nrdicos y
los pases de habla inglesa. Por
ejemplo, una rpida comparacinentre los modelos sueco y nortea-
mericano revela distinciones cru-
ciales.
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Tabla 2: Los Modelos Sueco y Estadounidense de LAI
Modelo Suecia Estados UnidosInfluencias Cultura China de los siglos VII
a XVIII, Iglesia Luterana,Academia, Ideales liberales-libertarios de libertadesindividuales y de libertad deexpresin, modernosconceptos democrticos
Intereses de la prensa, laOrganizacin de la Na cionesUnidas, ideales democrticasde la posguerra, interspresidencial de ayudar adetener el avance de laburocracia y su conversin en
un cuarto poder
Apoyo Constitucional para LAI Si NoPercepciones y Actitudes deLegisladores y Funcionarios
Tradicin cultural de aperturaadministrativa. Fuertesexpectativas de transparenciavista como un d erecho natural
Vara desde el entusiasmo alabierto boicot. Una profunda ylarga tradicin de secrecaadministrativa y o pacidadque se vieron reforzadas por laGuerra Fra.
Costos Gratis, sin costos o cuotas deningn tipo.
Muchas veces muy caros, casisiempre se aplican cuotas parael p rocesamient o yfotocopiado
Tiempos para ProcesarSolicitudes
Cortos, en a lgunos casosdentro de algunas horas.
Muy tardados, generalmenteal menos un mes y m uchasveces pueden tomar mstiempo
Vigilancia Pblica y M onitoreoMeditico de las LAI
Generalmente muy alta Generalmente pobre omediocre
Posibilidades de Apelacin Amplias, ya sea a travs de unOmbudsman o directamenteante la Corte. La gran mayorade estas apelaciones han sidoganadas por los ciudadanos.
Muy seguido se vuelve unasunto de discrecin oficial ode apelacin administrativaque despus puede pasar auna Corte, aunque losresultados son impredec ibles
Esta tabla muestra las muchas
ventajas de la legislacin y la tradi-
cin sueca por sobre la estadouni-
dense. En Suecia hay una slida
base constitucional, antecedentesen el movimiento de la libertad de
expresin (y no en el movimiento
antigubernamental), periodos de
procesamiento mucho ms expedi-
tos, menores costos y mayores posi-
bilidades de apelacin. Sin embargo,
el sistema norteamericano es el quenormalmente ha sido tomado como
el modelo de referencia para la cre-
acin de las LAI contemporneas. El
sistema sueco ha sido utilizado
como modelo de referencia en
Finlandia, Noruega, Dinamarca y el
propio Estados Unidos, mientrasque el modelo norteamericano ha
sido utilizado por ms de 35 pases
incluyendo Sudfrica, Japn,
Tailandia, Australia, Canad, etc. De
acuerdo a Lamble esto es un gran
error. Mientras que la legislacin
estadounidense funciona relativa-mente bien dentro de su propia
Adaptado de Lamble (2003: 53).
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jurisdiccinsus estatutos no ofre-
cen los patrones ms apropiados
para muchas otras naciones y gene-
ralmente no funcionan bien en
otros sistemas polticos (Lamble,2003: 51). Sin embargo, tampoco es
claro que el modelo sueco sea la
mejor opcin a seguir por los gobier-
nos contemporneos. Existen
muchos otros ejemplos ms progre-
sistas de LAI que han ido emergien-
do en nuevas democracias que, talvez, puedan ser an ms ilustrati-
vos.
La segunda categora de pases
con LAI incluye precisamente los
veintiocho pases que han aprobado
LAI como parte de un proceso ms
general de transicin democrtica ode la redaccin de una nueva
Constitucin. Esta categora incluye
Filipinas, Espaa, Portugal, Corea
del Sur, Tailandia, Sudfrica, Mxico
y, los veintin pases que en el pasa-
do fueron repblicas integrantes de
la Unin Sovitica o estados miem-bros del bloque sovitico (diecinue-
ve de Europa central y oriental ms
Tajikistn y Uzbekistn). Dentro de
esta categora Hungra y Ucrania
fueron los ms adelantados puesto
que adoptaron sus propias LAI en1992, muy poco tiempo despus de
la desintegracin de la Unin
Sovitica.
Estas leyes tienden a ser las ms
fuertes en su redaccin, dado que
representan una reaccin a los reg-
menes autoritarios previos. Porejemplo, la LAI de Sudfrica destaca
por su comprensiva aplicacin a
todas la entidades tanto del sector
pblico como privado. Esto es en
gran medida una respuesta a la
obsesin con la secreca y opacidad
gubernamental predominantedurante los tiempos del apartheid. La
recientemente aprobada LAI mexi-
cana destaca por la fortaleza de la
independencia de su Comisin de
Acceso a la Informacin, fuertes
garantas sobre el procedimiento
(e.g. la positiva ficta), la obligato-riedad de publicar una larga lista de
informacin y provisiones especia-
les para acceder a informacin rela-
cionada a la violacin de los dere-
chos humanos. La legislacin de
Tailandia tambin destaca por suliberal definicin de informacin
pblica.
En la prctica la aplicacin exi-
tosa de estas leyes depende del pro-
greso de la democracia as como de
presiones externas que puedan
afectar la generalizacin de la liber-tad de informacin. Por ejemplo, el
deseo de unirse a la OTAN por parte
EN LA PRCTICA LAAPLICACIN EXITOSADE ESTAS LEYES DEPEN-
DE DEL PROGRESO DELA DEMOCRACIA ASCOMO DE PRESIONESEXTERNAS QUE PUE-DAN AFECTAR LA GENE-RALIZACIN DE LA
LIBERTAD DE INFOR-MACIN.
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de muchos de los gobiernos de los
pases de Europa del Este desafortu-
nadamente los ha llevado a incre-
mentar el alcance de los secretos
de estado, al mismo tiempo queaprueban sus propias LAI (Roberts,
2003).
Tercero, existen doce pases
desarrollados con un largo pasado
democrtico que durante las lti-
mas dos dcadas se han subido a la
ola hacia la libertad de informa-cin. Estos pases incluyen Austria,
Italia, Holanda, Blgica, Islandia,
Irlanda, Israel, Japn, Grecia,
Liechtenstein, Inglaterra y Suiza.
Los primero cuatro fueron ms ade-
lantados al aprobar sus respectivas
leyes entre 1987 y 1994, mientrasque los restantes ocho han aproba-
do sus leyes despus de 1996.
Estos pases se han caracteriza-
do por una especie de avance esqui-
zofrnico en sus procesos de refor-
ma de LAI. Parecera que su larga
tradicin democrtica hace de laaprobacin de las LAI un movimien-
to natural. Dada la ola global de
leyes que garantizan la libertad de
informacin, parecera muy difcil
justificar el no adoptar alguna
forma de LAI. Sin embargo, el hechode que hayan signado tardamente
estas provisiones legales nos indi-
can que tambin existen resisten-
cias internas importantes a la trans-
parencia dentro de estos gobiernos.
Las legislaciones de estos pases
tienden a ser menos innovadoras yprogresistas que aquellas aproba-
das en los pases en proceso de tran-
sicin democrtica. Adems, la
implementacin de estas leyes
parece correr en contra de resisten-
cias particularmente fuertes. El
retraso en la completa implementa-cin de la ley en Inglaterra hasta
2005; la fuerte resistencia de la
burocracia japonesa a la aprobacin
de la LAI y el reciente desmantela-
miento de la LAI irlandesa constitu-
yen ejemplos de ello.
Finalmente, hay doce pases envas de desarrollo que aunque no
han experimentado procesos de
transicin democrtica, reciente-
mente han promulgado LAI. Estos
incluyen tres pases miembros del
antiguo Imperio Britnico (India,Pakistn y Jamaica), cinco pases de
la regin de Amrica Latina y el
Caribe (Panam, Trinidad y Tobago,
Belice, Repblica Dominicana y
Ecuador) y finalmente Turqua,
Per, Angola y Zimbawe. Con la
excepcin de Trinidad y Tobago(1999) y Belice (1994), todos los pa-
ses de esta categora aprobaron sus
LAI a partir de 2002.
En general, estos pases parecen
tener legislaciones de LAI ms dbi-
les especialmente cuando al gobier-
no le faltan credenciales democrti-cas, como son los casos de Pakistn,
Angola y Zimbawe. Pakistn tiene
excepciones extremadamente res-
trictivas. En Zimbawe la ley estuvo
diseada para en los hechos limitar
la libertad de expresin. Aunque el
ttulo refiera a la LAI y a la privaci-dad, el principal objetivo de la ley es
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pueden venir acompaados con
polticas increblemente restrictivas
sobre informacin gubernamental y
libertad de expresin. Singapur es
un caso ilustrativo. Como SheilaCoronel ha sealado:
Singapur es el pas ms alam-
brado (wired) despus de los
Estados Unidos Singapur tam-
bin cuenta con la ms alta pre-
sencia de peridicos, radio ytelevisin en la regin [del
Sureste asitico]. Sus ciudada-
nos se cuentan entre los mejor
educados del mundo. Singapur
es un actor importante en la
escena global y un pas consen-
tido de los inversionistas inter-nacionales. Es un centro finan-
ciero, comercial y comunicativo
a nivel regional. Sin embargo
leyes draconianas, un estado
paternalista y una cultura que
premia el confort y el confor-
mismo mantiene a la sociedadde Singapur en la oscuridad
acerca de lo que est pasando
en relacin a lo que les debera
importar ms: su propio pas
(Coronel, 8: 2003).
El gran nmero de pases pobres
que han aprobado LAI es otra evi-
dencia contundente de la falta de
correlacin directa entre desarrollo
y libertad de informacin. Jamaica y
Uzbekistn son muchsimo ms
pobres que Singapur y sin embargoestos pases se encuentran mucho
ms adelantados en materia de
acceso a la informacin guberna-
mental. El gran nmero de pases
con LAI emergidos de procesos
recientes de democratizacin de
todos los niveles de desarrollo eco-nmico (variando desde Espaa y
Portugal a Tailandia y Estonia) tam-
bin nos dice algo acerca de la
importancia de la poltica sobre el
desarrollo econmico. Al final de
cuentas, pareciera que los factores
polticos fueran mucho ms impor-
tantes para explicar la presencia o
ausencia de LAI en un pas dado.
La historia de la aprobacin de
la LAI de los Estados Unidos es otro
caso ilustrativo. Esta ley emergi dedos fuentes fundamentalmente
polticas. En primer lugar, exista el
EL GRAN NMERO DEPASES CON LAI EMER-
GIDOS DE PROCESOSRECIENTES DE DEMO-CRATIZACIN DETODOS LOS NIVELES DEDESARROLLO ECON-MICO (VARIANDODESDE ESPAA YPORTUGAL ATAILANDIA Y ESTONIA)TAMBIN NOS DICEALGO ACERCA DE LAIMPORTANCIA DE LAPOLTICA SOBRE EL
DESARROLLO ECON-MICO.
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inters del Congreso estadouniden-
se por reforzar su capacidad de con-
trol y supervisin sobre el Poder
Ejecutivo. Con la expansin del
Estado administrativo de la primeramitad del siglo XX, la autoridad del
Congreso estadounidense empez a
verse mermada en favor del Poder
Ejecutivo. Los miembros de la
Cmara de Representantes no
tomaron esta consolidacin del
Poder Ejecutivo a la ligera.Empezaron a protestar y a exigir
respeto para el mandato constitu-
cional que los ubica como el centro
de la autoridad poltica del pas. Por
ejemplo el representante John
Jennings (Republicano por el Estado
de Tennessee) se quejaba de que:
El gobierno federal ahora toca
casi cada actividad que surge de
las vidas de las millones de per-
sonas que constituyen la pobla-
cin de este pas. El principal
deporte del burcrata federal esfabricar de su consciencia inter-
na, como una araa teje su tela,
cuantiosas reglas y regulaciones
confusas para quitar al hombre
su propiedad, su libertad, y
hasta su vida misma. (deRosenbloom, 2000: 8)
A su vez, el representante republica-
no por Nueva York, Hamilton Fish
remat al decir que el reporte de la
Comisin Hoover que haba reco-
mendado centralizar an ms elpoder en la burocracia era un paso
hacia la concentracin del poder en
las manos del Presidente y establece
una especie de fascismo o nazismo
o una forma norteamericana de dic-
tadura. (citado en Rosenbloom,
2000: 18)Pero, ms all del discurso, el
Congreso emprendi acciones con-
cretas. El primer esfuerzo por parte
del Congreso con objeto de contener
los excesos de la burocracia fue la
aprobacin de la Ley de
Procedimientos Administrativos,APA por sus siglas en ingls
(Administrative Procedures Act) en
1946.
Esta ley buscaba obligar al
Ejecutivo a adherirse a los valores
legislativos a la hora de definir susreglas de operacin y ajustarse a los
valores judiciales a la hora de tomar
decisiones administrativas.
(Rosenbloom, 2000: 38) Esta ley
tambin buscaba hacer que el Poder
Ejecutivo fuera ms transparente en
el manejo de su informacin acercade su estructura organizacional, sus
ESTA LEY BUSCABAOBLIGAR AL EJECUTIVOA ADHERIRSE A LOS
VALORES LEGISLATIVOSA LA HORA DE DEFINIRSUS REGLAS DE OPERA-CIN Y AJUSTARSE ALOS VALORES JUDICIA-LES A LA HORA DETOMAR DECISIONESADMINISTRATIVAS.
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reglas y decisiones. El senador repu-
blicano por el Estado de Michigan,
Homer Ferguson, argument a favor
de tal iniciativa: en mi opinin,
existirn menos quejas sobre losquehaceres del Poder Ejecutivo si
ellas procuran vivir dentro de las
reglas y la normatividad establecida
por el Congreso. Despus de todo el
Congreso es el cuerpo de creacin
de polticas pblicas y leyes de los
Estados Unidos (citado enRosenbloom, 2000: 39).
La parte medular de la Ley sobre
Procedimientos Administrativos era
y contina siendo la obligacin por
parte del Poder Ejecutivo de hacer
pblicas sus propuestas en materia
de reglas y decisiones y exponerlasal debate pblico al menos treinta
das antes de que stas entren en
operacin. Durante este perodo, los
ciudadanos organizados en lo indi-
vidual o a travs de grupos pueden
cuestionar la legalidad de la regla o
la decisin en cuestin con base enlos principios constitucionales o
con base en el estatuto que supues-
tamente permite la implementa-
cin de la regla o la decisin.
Despus la agencia del gobierno
debe responder a los cuestiona-mientos y en su caso ofrecer los
argumentos que justifiquen que la
regla cuestionada es legal, razona-
ble y vlida constitucionalmente.
Finalmente, las reglas, decisiones y
explicaciones del gobierno federal
que no satisfagan a los ciudadanospueden ser apeladas y los casos
resueltos por los tribunales federa-
les.
Jerry Mashaw, el experto en
derecho administrativo de la
Universidad de Yale, ha escrito que
con la Ley sobre ProcedimientosAdministrativos se busca que los
burcratas no solamente deban
ofrecer razones [para justificar sus
decisiones] sino que stas sean
completas y adecuadas. Insistimos
en que [los burcratas] deben ser
autnticos al exigir que sean trans-parentes y contemporneos. El
conocimiento y las habilidades no
debe seguir siendo un escudo pro-
tector a ser usado como una vesti-
menta sagrada. Ellos tambin deben
ser demostrados al ofrecer razonescoherentes (Mashaw, 2001: 26). Esta
ley, por lo tanto, lleva a los actores
LA PARTE MEDULAR DELA LEY SOBRE
PROCEDIMIENTOSADMINISTRATIVOS ERAY CONTINA SIENDOLA OBLIGACIN PORPARTE DEL PODEREJECUTIVO DE HACERPBLICAS SUS PRO-
PUESTAS EN MATERIADE REGLAS Y DECISIO-NES Y EXPONERLAS ALDEBATE PBLICO ALMENOS TREINTA DASANTES DE QUE STAS
ENTREN EN OPERA-CIN.
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sociales hasta los espacios ms nti-
mos del Estado y obliga a los servi-
dores pblicos a encarar a la socie-
dad y justificar sus decisiones ante
la ciudadana. Asimismo, esta ley leha permitido al Congreso respon-
der a su propia impotencia relativa
al permitir el acceso de diversos
actores externos no solamente a las
altas esferas de la burocracia, sino
tambin a los mbitos de las Cortes
(Rose-Ackerman, 1995: 16).De esta forma, la Ley de Acceso a
la Informacin de Estados Unidos
aprobada en 1966, se construy
sobre la pasada experiencia de la
Ley sobre Procedimientos
Administrativos. Como Thomas
Blanton (2003) ha sealado, la pocaclaridad con la que el poder ejecuti-
vo se manej durante la era de la
Guerra Fra gener miedos y des-
confianzas sobre el ejecutivo por
parte del Congreso en Estados
Unidos.
El secreto se convirti en un
mecanismo de defensa para la
burocracia y, al mismo tiempo, le
serva al presidente cuando
deba enfrentarse a un Congresocrtico. Ocurri un momento
clave cuando, a principios de la
administracin Eisenhower, el
Poder Ejecutivo anunci el des-
pido de varios de sus funciona-
rios por sospecharse que eran
comunistas, pero se neg a pro-porcionarle al Congreso los
registros que documentaban la
forma en que esta accin se
haba realizado (Blanton, 2003:
13-14).
Una ley que expresamente deman-daba que el Poder Ejecutivo revelara
informacin ofreca