Universidad de La Salle Universidad de La Salle
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Economía Facultad de Economía, Empresa y Desarrollo Sostenible - FEEDS
2015
Impacto de la descentralización en las finanzas públicas de Impacto de la descentralización en las finanzas públicas de
Bogotá 2002 2012 Bogotá 2002 2012
Angélica Maria Pedraza Cubillos Universidad de La Salle, Bogotá
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Citación recomendada Citación recomendada Pedraza Cubillos, A. M. (2015). Impacto de la descentralización en las finanzas públicas de Bogotá 2002 2012. Retrieved from https://ciencia.lasalle.edu.co/economia/780
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1
IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA FINANZAS
PÚBLICAS DE BOGOTÁ. 2002-2012
ANGÉLICA PEDRAZA CUBILLOS
Código: 10061022
UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
PROGRAMA DE ECONOMÍA
BOGOTÁ D.C.
2015
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IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA FINANZAS
PÚBLICAS DE BOGOTÁ. 2002-2012
ANGÉLICA PEDRAZA CUBILLOS
Código: 10061022
Trabajo de grado para optar al título de Economista
Director
Carlos Arturo Vanegas Hernández
UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
PROGRAMA DE ECONOMÍA
BOGOTÁ D.C.
2015
3
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a Dios por haberme permitido culminar mis estudios y siempre
llevarme de su mano en bendición, a mi familia por el apoyo, paciencia y
esfuerzo que siempre me han brindado, al profesor Carlos Vanegas por
toda su colaboración incondicional y a todas las personas que me
acompañaron durante esta etapa de mi vida.
4
TABLA DE CONTENIDO
Resumen…………………………………………………………………………..7
Abstract…………………………………………………………………………. ..8
Introducción……………………………………………………………………....9
1. EL INICIO DE LA EFICIENCIA………………………………. …….....11
1.1 Descentralización Fiscal……………………………………………...16
1.1.1. Descentralización en Bogotá…………………………………..19
1.1.2. Descentralización de la Finanzas Públicas………………… .22
1.2. Federalismo Fiscal………………………………………………… ..23
1.3. Primer Modelo (1991-2000)…………………………………… ……23
1.3.1. Constitución Política de Colombia de 1991 Artículos 356 y
357………………………………………………………………………..24
1.3.2 Evolución de las Reformas Constitucionales………………….25
1.4. Sistema General de Participaciones………………………………..26
1.4.1 Ley 715 de 2001……………………………………………. …. 27
1.4.2 Participación para la Educación………………………………...27
1.4.3 Participación para la Salud……………………………………. 29
2. METODOLOGIA…………………………………………………………..29
2.1. Modelo a utilizar………………………………………………………..30
2.2. Composición del Modelo………………………………………………31
2.3. Trabajos aplicados al Modelo Econométrico………………………..33
3. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN……………………………… 33
3.1. Variables………………………………………………………………..34
3.1.1. Ingresos Corrientes Distritales………………………………….34
3.1.2. Ingresos Tributarios……………………………………………...35
3.1.3. Transferencias………………………………………………… 36
3.1.4. Gasto………………………………………….............................37
3.1.5. Déficit Fiscal………………………………………………………38
3.2. Resultados de la Aplicación del Modelo MCO …………………....39
3.3. Test de Significancia Estadística……………………………………..40 4. CONCLUSIONES…………………………………………………………42
5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS…………………………………....45
5.1. Bibliografía básica ……………………………………………………..45
5.2. Artículos, revistas y periódicos ……………………………………….47
5.3. Internet y bancos de datos en línea…..............................................47
5
INDICE DE TABLAS
Tabla 1. Evolución de la pobreza por departamentos y municipios …….15
Tabla 2. Reformas Constitucionales…………………………………………...25
Tabla 3. Base de datos de 1990- 2013………………………………………….30
Tabla 4. Análisis de Coeficientes……………………………………………….39
Tabla 5. Breusch-Godfrey LM test for autocorrelation ……………………..41
Tabla 6. LM test for autoregressive conditional heteroskedasticity
(ARCH)………………………………………………………………………………41
6
INDICE DE ANEXOS
Anexo 1. Sistema General de Participaciones. Asignación de
Educación por Distritos (2003) ……………………………………………….28
Anexo 2. Modelo de regresión lineal…………………………………………41
7
INDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1. Transferencias Constitucionales a los Entes Territoriales…….26
Gráfica 2. Distribución General de los Recursos del Sistema General de
Participaciones……………………………………………………………………...27
Gráfica 3. Ingresos corrientes del Distrito 2002 - 2012………………………34
Gráfica 4. Ingresos tributarios distritales 2002 - 2012……………………….35
Gráfica 5. Transferencias 2002 - 2012…………………………………………..36
Gráfica 6. Gastos 2002 - 2012…………………………………………………….37
Gráfica 7. Déficit fiscal 2002 - 2012……………………………………………...38
8
RESUMEN
El presente estudio analiza los efectos económicos y políticos que produjo el
proceso de descentralización en las finanzas públicas a nivel distrital. La
investigación exterioriza las dificultades por las cuales atravesaba Colombia en
el siglo XX, época en la cual se redactó la Constitución Política de 199,1
adoptando una medida de descentralización y otorgando una mayor autonomía
política, administrativa y fiscal para los entes territoriales, fortaleciendo así la
democracia a nivel regional y municipal. El problema de investigación
planteado sobre los efectos de la descentralización conlleva a preguntarse si
dicho proceso descentralizador contribuyó positivamente a las finanzas
públicas de Bogotá. Al mismo tiempo, para lograr los objetivos propuestos, se
aplicará el modelo de Análisis de Componentes Principales a fin de concluir y
observar si el resultado es el esperado. Finalmente, se analizará el resultado
arrojado por el modelo planteado, describiendo si el proceso de
descentralización actuó favorablemente en las finanzas públicas o si, por el
contrario, las reformas que ha tenido la Constitución política de 1991 a través
del tiempo no han ocasionado un cambio positivo en la economía, ni un
mejoramiento en la distribución equitativa de los recursos del Distrito Capital.
Palabras Claves: Descentralización, Finanzas Públicas, Democracia,
Autonomía fiscal, Reformas Fiscales, Déficit Fiscal, Sistema de Transferencias,
Situado Fiscal, Impuestos, Ingresos, Gasto Nacional.
9
ABSTRACT
This study analyzes the economic and political effects of the decentralization
process of district public finances. The investigation shows the hard times in
Colombia at the beginning of XX century, the time when the 1991 Constitution
was written, adopting a policy of decentralization and giving more political,
administrative and fiscal authority to territorial entities, strengthening municipal
and regional democracy. The problem about decentralization rise the question if
that process affected positively Colombian public finances, at the same time, to
achieve the goals of the investigation, the model of main components analysis
is going to be implemented in order to conclude and prove the desire results.
Finally, the result is going to be analyzed to prove if the decentralization achieve
positive affectation in Colombian public finances or, instead, this process
assumed in the 1991 Political Constitution, haven’t affected the economy or a
better and equal distribution of resources of the capital district through time.
Keywords: Decentralization, Public Finances, Democracy, Fiscal Autonomy,
Fiscal Reforms, Fiscal Deficit, Transference System, Located Tax, Taxes,
Income, National Expenditure.
10
INTRODUCCIÓN
El objetivo principal de este trabajo de investigación es analizar y discutir si el
proceso de descentralización fue eficaz en lograr una mayor eficiencia en el
gasto público y un esfuerzo en estabilizar el déficit fiscal. A inicios de los años
90 y con la implementación de la Constitución Política de 1991, se introdujeron
paquetes de reformas fiscales buscando mejorar la autonomía en los entes
territoriales y, al mismo tiempo, permitir equidad en la distribución de los bienes
públicos en los sectores menos favorables.
A comienzo de la década de los 90, Colombia presentaba deficiencias claves a
nivel departamental y no contaba con la suficiente capacidad para brindar
soporte a los gobiernos locales en hacer cumplir sus responsabilidades. Debido
al proceso de descentralización y a la influencia de factores que se explicarán
en este documento, Bogotá inicia un crecimiento que genera la necesidad de
afrontar nuevas medidas efectivas y eficaces en los cambios que se
presentaron en el gobierno central. Fue así como en 1954, durante el mandato
del General Gustavo Rojas Pinilla, se dieron los primeros pasos para un
esquema de descentralización que unificó municipios aledaños a la ciudad,
produciendo así un aumento en la población, la infraestructura y una mejoría en
la prestación de los servicios públicos.
A mediados del siglo pasado y actualmente, el distrito ha tenido grandes
cambios a través de las reformas que ha atravesado la Constitución Política de
1991. Dentro de estas reformas se encuentra la expedición del Estatuto
Orgánico de Bogotá – Decreto Ley 1421 de 1993, la cual consistía en mejorar y
complementar la prestación de los servicios públicos, así como fortalecer el
sector local y la democracia al mismo tiempo permitiendo la elección popular, y
no como años atrás, cuando los mandatarios eran únicamente agentes del
gobierno central que se elegían por sí mismos.
11
El proceso de descentralización se destaca por la autonomía de sus entes
territoriales que otorga libertad e independencia en la toma de decisiones
fiscales en torno al gasto público y su financiación. A pesar de que existía la
autonomía fiscal, la desigualdad material en los departamentos y municipios
estaba muy marcada en la estructura de las finanzas territoriales de Colombia,
por tal motivo, el Gobierno necesitó asignar la responsabilidad de satisfacer las
necesidades básicas. Esto se adquirió por medio Sistema General de
Participaciones determinado en la Constitución Política de 1991 en los
artículos 356 y 357, modificados por los actos legislativos No. 1 de 2001 y No.
4 de 2007 y reglamento por las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007.
El presente trabajo analiza el impacto que causó el proceso de
descentralización en las finanzas públicas de Bogotá en el periodo 2002-2012 y
algunos aspectos que se desarrollaron luego de la Constitución Política de
1991. Este documento se encuentra dividido en tres capítulos: en el primero, se
realiza una revisión de la literatura sobre el proceso de descentralización y
desde el mismo se establece el soporte teórico para desarrollar el trabajo de
investigación. Como segundo capítulo se plantea la metodología la cual
permitirá obtener los resultados para así mismo comprobar la hipótesis ¿el
proceso de descentralización fue favorable para las finanzas públicas de
Bogotá?, para esto el modelo utilizado son mínimos cuadrados ordinarios
(MCO).
En el tercer capítulo, se presenta los resultados arrojados por el modelo
planteado y algunos estudios desarrollados con la misma metodología, lo que
nos permite conocer las conclusiones a las que se ha llegado, demostrar o
negar la hipótesis, si se cumplieron los objetivos planteados al principio de la
investigación. Además, se puede plantear nuevas ideas o propuestas a partir
del trabajo realizado para que futuras generaciones continúen un proceso de
investigación.
.
12
1. EL INICIO DE LA EFICIENCIA
El proceso de descentralización ha sido uno de los acontecimientos más
significativos en la historia mundial y la de nuestro país. Por esta razón,
importantes autores han realizado investigaciones a través del tiempo, las
cuales son cruciales para el desarrollo de este tema.
Señala el economista Stiglitz que a medida que pasa el tiempo se ha llevado a
cabo una evolución en la distribución de las funciones en la administración
central y las demás administraciones. Así mismo, hace una diferenciación
importante entre los denominados bienes suministrados por el Estado a escala
nacional, los cuales no son bienes públicos puros, y en su mayor parte,
tampoco lo son los bienes suministrados a escala local.
El propósito de estas diferenciaciones, según el autor, está encaminado a
entender cómo es el proceso de descentralización de las finanzas públicas, así
como una verdadera política fiscal encaminada al saneamiento de las finanzas
públicas. Como resultado de una eficiencia en el abastecimiento de los bienes
públicos es necesario que estos sean proveídos por el Estado y para que la
distribución de los bienes públicos nacionales sea eficiente deben ser
distribuidos a escala nacional
Se considera que los bienes públicos nacionales son los que benefician a todos
los ciudadanos de un país. Los bienes públicos locales son los que benefician
únicamente a las personas que viven en una comunidad, y los bienes públicos
internacionales brindan beneficios a nivel mundial.
A medida que se estudiaba la eficiencia en la distribución de los recursos, la
competencia entre las empresas privadas en cuanto a la correcta distribución
de los bienes privados y de la misma manera la competitividad entre las
sociedades locales, conduce a realizar una eficiente distribución de los bienes
públicos locales, a esto se le denomino hipótesis de Tiebout.
13
Donde reclama que al haber competencia entre las distintas sociedades con
lleva a un eficiente abastecimiento de los bienes públicos locales,
recomendando la intervención de estado al presentarse fallas de mercado ó
externalidades.
Para Stiglitz “bajo un sistema descentralizado las personas con gustos
similares respecto a los viene públicos pueden unirse de modo que las
comunidades puedan proveer los tipos y las cantidades de bienes públicos
deseados por sus habitantes” (Ibid:517). Según el autor, tanto bienes como
servicios deben ser integrados por variables que sean suministrados por el
gobierno de manera equitativa a la sociedad.
Según Smith quien manifiesta las asignaciones eficientes que se presenta en el
sentido de Pareto, las cuales se pueden alcanzar por un mercado
descentralizado en donde la toma de decisiones en cuanto a la producción y el
consumo son adquiridas por las empresas y los individuos que integran la
economía. Smith (1776).
Por otra parte John Stuart Mill, tiene el mérito de haber pactado en su época la
relación directa entre calidad democrática y descentralización, aportando en
buena medida el ¨sustento intelectual¨ de los procesos de descentralización
que luego se han desarrollado a lo largo del siglo XX y que siguen
extendiéndose hasta el siglo XXI. Real (2013)
La historia centralista ha marcado por más de un siglo a Colombia, por esta
razón, se realizó este estudio acerca del surgimiento del proceso de
descentralización en el país. La descentralización fiscal fue fundamental en la
expansión económica de comercio y capital en América Latina, donde muchos
países se caracterizaban por contar con aspectos políticos y sociales
netamente centralistas. Así, los países latinoamericanos para tener una mejor
eficiencia en cuanto a sus bienes y servicios públicos, le han dado una
mediación al manejo de las finanzas públicas.
El caso más claro a resaltar en este estudio es el de Colombia que desarrolló
una política a favor de un proceso obligatorio nacional de descentralización en
14
sus finanzas públicas, a partir de la Constitución Política de 1991, haciendo
evidente los grandes cambios que se presentaron al otorgar autonomía fiscal a
las entidades territoriales, permitiendo la elección popular regional y local,
convirtiéndose en una necesidad económica crucial para la asignación de los
recursos departamental y municipal.
Dentro de las competencias que se desarrollaron a partir de la nueva Carta
Política, el gasto social entró a jugar un papel crucial, y en este mismo, la
educación y la salud, adquiriendo nuevos compromisos financieros que asignó
la Nación a cada uno de los departamentos y municipios. A raíz de lo
establecido, las transferencias presentaron un aumento para los entes
territoriales y únicos receptores de las regalías para la explotación de recursos
naturales. Ocampo y Perry (1995)
Otro estudio importante fue el realizado por Sánchez y Zenteno (2001)1
quienes analizan que el desequilibrio social y económico que sufrió el país en
la década posterior a 1990 no le permitía tener autonomía fiscal, generando el
clima propicio para redactar una serie de reformas fiscales que surgieron a
principios de la década de los 90, a partir de la nueva Carta Política
encaminada a cambiar esta situación.
Fue así como se dio paso al inicio del proceso de descentralización que
permitió establecer la elección de alcaldes y gobernadores, así como la
autonomía en las regiones para el manejo y la distribución de sus recursos, lo
cual les permitiría una mejor provisión de bienes públicos como educación,
salud, agua potable, saneamiento básico, recreación, cultura y deporte, entre
otros. Colombia sólo diseñó un esquema de transferencias basado en el
situado fiscal en el año de 1968, y no adoptó más reformas de
descentralización sino hasta las décadas de los 80 y 90, cuando se redactó la
Constitución Política de 1991. La Ley 60 del 12 de Agosto de 1993 constituyó
dos tipos de transferencias desde el gobierno central hacia las entidades
territoriales, a saber: el situado fiscal dirigido hacia los departamentos y la
1Históricamente, Colombia ha sido un país basado en un «Sistema fiscal centralizado donde el Gobierno
nacional era el principal recaudador de impuestos y asumía la mayor parte de los gastos.» (Sánchez y
Zenteno, 2011:3).
15
participación de los municipios orientada hacia los entes municipales. Ambas
transferencias representan aproximadamente el 40% de los Ingresos
Corrientes de la Nación (ICN. Entre 1993 y 2001, según la Constitución Política
de 1991, se constituyó que el 14% de los ICN harían parte de los recursos de la
participación de los municipios y un 23% de los ICN formarían parte de los
recursos del situado fiscal para 1994 y tener un crecimiento hasta el 2001.
Sánchez y Zenteno (2001)
La investigación se centra en Cundinamarca, uno de los gobiernos a nivel
departamental más importantes del país, gracias al tamaño de sus finanzas
públicas y al número de habitantes. Según el autor, el régimen tributario
territorial es fundamental para el proceso de descentralización.
En Colombia sobresalen las deficiencias en cuanto a las bases gravables que
afectan la responsabilidad fiscal departamental y municipal, razón por la cual
resulta crucial determinar el comportamiento de las administraciones públicas
en la política macroeconómica del Estado. El régimen tributario es fundamental
para el proceso de descentralización. A través de los años, las reformas
tributarias se han aplicado cuidadosamente para aportar nuevas técnicas en
cuanto a la incorporación de cambios en las mismas: antes de la década de los
90 el proceso de descentralización no tenía fuerza ni en el gasto ni en el
ingreso, al entrar la Constitución Política de 1991 y establecerse los niveles de
gobierno, se traspasaron funciones para promover el desarrollo económico y
social, así como las responsabilidades en cuanto al servicio de educación y
salud sirviendo de puente entre los niveles de gobierno local y nacional.
Rodríguez (1999)
Destacando este trabajo de investigación, la autonomía fiscal que se le asignó
a los municipios y departamentos para manejar el gasto; Iregui, Ramos y
Saavedra (2001) concluyen que al presentarse la descentralización, las
reformas no fueron totalmente claras en cuanto a los contribuyentes, ya que no
sabían con exactitud si el gobierno nacional realizaría un respaldo en bienes y
servicios o, si por el contrario, solo se quería mejorar el gasto público.
En el siguiente paper acerca del proceso de descentralización, concluye el
autor que a pesar de la asignación de autonomía a los entes territoriales, el
16
proceso no ha sido completo ni eficiente. Una de las funciones más importantes
que trae consigo la descentralización es aumentar la participación de los
sectores menos favorecidos a los servicios públicos. Esto no ha sido posible ya
que se encuentra un volumen significativo de municipios y departamentos que
aún no tienen acceso a los servicios públicos y se considera que es más
delicado todavía cuando estos entes territoriales son receptores de regalías,
obtienen recursos financieros y las necesidades básicas y la desigualdad son
bastante altas.
Se realizó una comparación entre los años 1985-2005 en los 34 departamentos
que conforman el país, para saber el índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), el cual muestra que aunque se presentó una reducción
absoluta de la pobreza en todos los departamentos, no se puede concluir lo
mismo con la relación relativa, demostrando que los departamentos más
grandes que tienen mejores competencias y recursos pueden lograr una
disminución mayor a aquellos que son más pequeños y tienen un nivel de
población es bajo.
Tabla 1. Evolución de la pobreza por departamentos y municipios.
17
Con base en el estudio realizado por el Departamento Administrativo Nacional
de Estadísticas-DANE se observa que durante el lapso de 1991 a 2012 se
presenta una disminución de la pobreza, aunque no muy significativa como se
esperaba luego de las reformas constitucionales. Copello concluye que la
deficiencia que se presenta en el esquema de gestión y en el esquema
institucional, es causada en su mayor parte por la administración de grupos
políticos cuyos intereses son netamente económicos, sin importar si son
legales o ilegales, ya que lo que tienen en común es el beneficio particular y
por esta razón no se permite alcanzar los objetivos. Maldonado (2011)
1.1 Descentralización Fiscal
Como bien lo anotan los diferentes tratadistas en este tema, la reforma
constitucional sucedida en Colombia en 1991, señaló un nuevo rumbo para el
gobierno y administración de Bogotá en la medida en que creó el marco
normativo para llevar a cabo el proceso de descentralización, esto es la
posibilidad de transferir poderes y competencias del nivel central al distrital y de
éste último al nivel local.
Con lo anterior, la cadena de la descentralización permitió que se forjara, por lo
menos en el papel, una nueva forma de gobernar sin dependencia del gobierno
central y con todos los recursos al alcance de los gobernantes de turno para
que desarrollaran una gestión eficiente y eficaz durante el periodo de su
administración. Si bien es cierto que principalmente a partir de la reforma
constitucional de 1991, dio paso a un importante proceso de descentralización
político que desafortunadamente, no sucedió lo mismo en el ámbito
administrativo.
“Los análisis de la gestión de las alcaldías locales ponen en evidencia su baja
capacidad de gestión, que parece explicarse por la debilidad y limitaciones del
proceso de descentralización administrativa, que comprometen los resultados
obtenidos en el campo político”. López (2002)
18
El surgimiento de la descentralización en el país se da como un proceso
encaminado a darle mayor relevancia y fortalecimiento al ámbito regional,
dejando de lado una marcada tendencia centralista-presidencialista, en la cual
el poder político, financiero y los servicios públicos del Estado se hallaban
concentrados en el gobierno nacional.
«Con el fin de darle un giro al esquema de organización y funcionamiento del
estado, se empezó a impulsar el proceso de descentralización, mediante el
fortalecimiento de las entidades territoriales, dándoles a éstas facultades
políticas, administrativas y de prestación de servicios, que antes eran de
competencia de la Nación. Este nuevo esquema tiene origen en la reforma de
1968, la cual se caracterizó por la creación del situado fiscal (primer régimen de
transferencias), el traspaso del impuesto sobre la renta a los municipios y la
vida jurídica de las empresas públicas». Botero (2011:11)
En 1983 se gestaron las primeras propuestas para profundizar la
descentralización, la cual era vista como una estrategia que hacía parte de la
solución a los grandes problemas de antaño del país, entre otros, la violencia
ejercida por los grupos al margen de la ley, la mala prestación de servicios
públicos del Estado y una democracia débil en la que los ciudadanos no tenían
muchos espacios de participación e injerencia en las decisiones del Estado.
Esta decisión de darle una nueva fuerza al proceso descentralizador surgió por
la presión que empezaron a ejercer varios grupos sociales de origen popular
desde la década de los 70, los cuales, cansados de la mala intervención del
estado centralista para cumplir con la prestación de servicios públicos básicos
de una forma óptima, se volcaron a las calles del país. Lo que se reflejaba en
esta actitud de la sociedad era, en primera instancia, que un alto porcentaje de
municipios en Colombia no tenían resueltos sus problemas de saneamiento
básico, sumado a los altos precios que se les cobraban a los ciudadanos por la
utilización de servicios públicos de mala calidad. Pening, Gaviria y Phillipe Jean
(2003).
Esto generó una serie de protestas por parte de la ciudadanía que veía
incólume cómo los frecuentes problemas con las finanzas del Estado y la mala
19
gestión administrativa siempre iban en detrimento del ciudadano común, el cual
nunca se beneficiaba realmente de la centralización y por lo tanto exigía que se
deslindara urgentemente la administración local del estado central, con el fin de
dar un respiro a las finanzas públicas.
Dado lo anterior, las continuas protestas, la mala prestación de los servicios
públicos y el descontento general de la ciudadanía fueron los ingredientes para
una posible solución que concentró todos los esfuerzos hacia la
descentralización. En este nuevo esquema se buscó una mayor autonomía y
fortalecimiento de las regiones del país, con el fin de mejorar la prestación de
servicios públicos (los cuales quedaron en manos de los departamentos y
municipios) y de aumentar el poder soberano del Estado colombiano en
algunas regiones muy apartadas del centro del país. También buscó mejorar la
democracia a través de la participación ciudadana, y así darle una solución a la
crisis que generó el esquema político bipartidista desde la época del Frente
Nacional.
En este contexto y con el objetivo de dar solución a la problemática
mencionada, en el Tercer Encuentro Nacional de Movimientos Cívicos se
propuso como antesala de la gran reforma de 1986 “la elección popular de
alcaldes y gobernadores, planes de desarrollo en cada entidad territorial,
participación de los usuarios en las entidades prestadoras de servicios públicos
y cabildos abiertos para incentivar la participación ciudadana”. Restrepo
(2002:15).
Estas iniciativas fueron reforzadas con la expedición de la Ley 14 de 1983,
donde se concedió un margen de autonomía tributaria a los entes territoriales, y
con el Acto Legislativo No.1 de 1986, donde se dio la potestad a los
ciudadanos de designar a sus mandatarios locales con la elección popular de
alcaldes. Para 1991, y con la expedición de la nueva Constitución, se reforzó
esta política a través de la determinación de una forma de Estado que se situó
en un punto intermedio entre el centralismo y el federalismo, concediéndole
20
autonomías y transferencias de poder a los entes territoriales, pero siguiendo
siempre la batuta del poder central.
Esto buscaba fortalecer una dinámica de centro-periferia, con el fin de
armonizar la actuación del Estado en el ámbito local y fortalecer la legitimidad
de la Nación. Al mismo tiempo, se inició un tránsito hacia una democracia
participativa, con la creación de mecanismos de participación ciudadana como
la iniciativa popular, el cabildo abierto, el plebiscito y el referendo, entre otros,
lo que abrió espacios de participación ciudadana tendientes a fortalecer el nivel
local.
Con la Constitución de 1991, el país entró en un proceso modernizador de la
estructura del Estado, el cual encontró en la descentralización una de las bases
para realizar este cometido con el fin de darle a los municipios del país una
mayor autonomía que redundara en el acercamiento del Gobierno a los
ciudadanos. Una vez analizado grosso modo el propósito de la
descentralización en el país, se pasa ahora a visualizar lo concerniente a la
descentralización administrativa en la Capital.
1.1.1 Descentralización en Bogotá
Al igual que con el fenómeno de la descentralización en el país, la de Bogotá
surge prácticamente de los corolarios de la Constitución de 1991, que
“desarrolló el Estatuto Orgánico para Bogotá, y de esta forma lograr acercarse
a los gobiernos locales que son los principales escenarios de la administración
y el poder, ya que poco a poco, han logrado llevar a cabo programas y
proyectos que solucionan problemas específicos de los territorios ciudadanos”
González (2007)
La importancia de la descentralización en los territorios nacionales es que
permite a los ciudadanos empoderarse y así poder convertirse en veedores de
sus elegidos a través de varios mecanismos que permiten llevar a cabo el
seguimiento de las acciones y omisiones de los funcionarios públicos en el
21
ámbito local. El modelo de descentralización adoptado por Bogotá desde
mediados del siglo XX se caracterizó por la absorción u adhesión de los
municipios circunvecinos a la ciudad para conformar una sola unidad territorial
y de servicios.
En principio, esta fusión fue motivada por factores de crecimiento de la ciudad,
debido a la afluencia de un gran número de colombianos que veían en ella el
lugar ideal para asentarse, pues, por un lado, estaban escapando de la
violencia que por ese entonces empezaba a aquejar al sector rural de país, y
por el otro, buscaban un entorno urbano capaz de prestar servicios públicos y
sociales de buena calidad. Para otros autores, el problema de la
descentralización en Bogotá está enfocado históricamente desde mediados del
siglo XX, durante la administración del General Rojas Pinilla “cuando, debido a
varios factores, sobre todo de índole social, la ciudad empieza a tener un gran
crecimiento y se hace necesario tomar medidas para afrontar esta nueva
configuración, las cuales incluyen la modernización del gobierno de la ciudad a
tal punto que pueda gobernar de una manera efectiva y eficaz en una metrópoli
de las características actuales de Bogotá– y hasta la actualidad”. Botero y
Suárez (2010)
Se debe aclarar que bajo estas circunstancias, la dinámica de funcionamiento
de la ciudad se enfocó en buscar un modelo que se basara en dos eslabones
fundamentales: eficiencia administrativa y democracia participativa, las cuales
vendrían a tener como punto de convergencia la descentralización en la ciudad.
Es así como Bogotá ha transitado un largo camino, buscando un equilibrio que
se traduzca en que la ciudad sea capaz de funcionar eficientemente, prestando
unos servicios públicos de buena calidad, y convirtiéndose en un espacio de
participación ciudadana donde la gestión pública no solo sea inherente al
gobierno de la ciudad, sino que los ciudadanos tengan un grado de injerencia
en ella. En este modelo se debe buscar un enfoque donde ninguno de los dos
eslabones opaque al otro, en una especie de cohabitación para que se deje de
ver simplemente a “la administración urbana como proveedor de servicios y
ejecutor de obras de infraestructura, y se avance hacia otro que, recogiendo la
22
importancia de las obras y acciones de habilitación del espacio urbano, recoge
también la importancia de analizar y operar en la dimensión del proceso de
gestión y de administración de dichos productos. Esto abre un campo de
propuestas distintas que incluye, por ejemplo, el fortalecimiento de mecanismos
participativos de toma de decisiones” (documentos de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe-CEPAL).
Otros analistas consideran que con la reforma surgieron los movimientos
ciudadanos y llegaron al gobierno. Pero ello no ha tenido como consecuencia
mejoras sustanciales en la administración, retroceso de la corrupción o
aumento de la participación de la ciudadanía. El desempeño de la política y el
gobierno ha sido considerablemente inferior a las expectativas.
Es importante anotar que la ciudad de Bogotá ha sido una antes y otra después
de su administración. Ello ha hecho posible el desarrollo de megaproyectos
como es el caso de Transmilenio, pero muchos otros indispensables, como el
metro y la ejecución de un plan de vías no se han ejecutado, no por falta de
recursos o capacidad de endeudarse (Bogotá tiene la nota más alta que
otorgan las firmas calificadoras de crédito, por lo tanto entidades como el
Banco Mundial le prestan sin dificultad), sino por incapacidad de los gobiernos.
Los casos de corrupción sucesivos confirman que el problema de la ciudad no
es tanto de recursos como de su correcta administración (El espectador, marzo
14 de 2013)
Se ha demostrado fehacientemente que los últimos alcaldes han sumido a la
ciudad en un deterioro en todos los sentidos y que se hace evidente la falta de
gestión, de programas de gobierno, de una política de cultura ciudadana, en fin,
de ejecución y manejo administrativo, lo cual ha sido contraproducente para las
finanzas públicas y para la ciudad en general.
Para finalizar se puede acotar que los problemas de la ciudad no están solo
enfocados en la centralización o la descentralización administrativa como eje
principal del manejo de la ciudad, sino en una evidente falta de gestión, un
23
desequilibrio en las finanzas públicas, un problema presupuestal y fiscal, y
evidentemente, una pésima administración que ha llevado a que la ciudad
prácticamente colapse en todos y cada uno de los frentes de análisis y
proyección a futuro. Si la descentralización distrital se creó como instrumento
de intermediación entre el gobierno central y el alcalde capitalino, amparados
por la Constitución Nacional, se ha perdido un valioso elemento de
gobernabilidad o no se ha sabido aprovechar al máximo para lograr que Bogotá
se convierta en una verdadera metrópoli y no en lo que es hoy en día: una
verdadera debacle.
1.1.2 Descentralización de la Finanzas Públicas
“Los análisis de las finanzas públicas son muy importantes porque son la
herramienta mediante la cual los Estados, con el uso de los impuestos y del
gasto, intervienen en la economía, respondiendo activamente las fallas de los
mercados” .Bernal (2010:2)
En cuanto al proceso de descentralización en las finanzas públicas, es
necesario que como primera medida, el país esté divido territorialmente en
elementos más pequeños, es decir, la creación de cada gobierno local ligado al
gobierno central. Yáñez (1991)
Para esto se establecieron diferentes niveles de unidades territoriales,
nacionales, departamentales y municipales. Cada uno de ellos cumple una
función elemental y la nación define sus objetivos en las estrategias de
desarrollo económico y social. Los departamentos controlan y supervisan la
aplicación de esta política en su superioridad y los municipios están
encargados de distribuir los servicios públicos y de ejecutar el gasto público.
Bernal (2010)
24
1.2 FEDERALISMO FISCAL
En el Federalismo Fiscal se hace referencia al reparto de las responsabilidades
económicas entre la administración central, las regionales y las locales, lo cual
ha sido objeto de un permanente debate.
Una importante opinión que cabe destacar acerca de la teoría del Federalismo
Fiscal es Oates, quien resalta que el objeto primordial es el estudio que se
debe desarrollar en los distintos niveles de gobierno y los diferentes
instrumentos fiscales respectivamente asignados para cumplir a cabalidad con
los objetivos propuestos. “En la literatura académica el tema de la asignación
adecuada de impuestos y gastos del sector público entre los diferentes niveles
de gobierno se conoce como federalismo fiscal” (Oates 1972, 1999).
“La esencia del federalismo fiscal y la descentralización moderna es la
búsqueda de la eficiencia y la equidad en el suministro de bienes y en la
implementación de políticas pública” (Ibid:10). Se busca mejorar la distribución
y la disponibilidad de los recursos, es necesario que se plantee un análisis
general en cuanto a la influencia del gasto público que con lleva a implementar
nuevas políticas públicas por parte de los entes territoriales para, así mismo,
mejorar las condiciones de vida de la sociedad.
1.3 Primer Modelo (1991- 2000)
A través de la historia, Colombia inició con un cambio en el modelo centralista
para, así mismo, comenzar con un proceso de descentralización, transfiriendo
autoridad de decisión y responsabilidad a nivel central, teniendo una noción de
las características y las consecuencias que traería este proceso. Fue así como
a partir de la Constitución de 1991 se han hecho reformas constitucionales que
través del tiempo han sido implementadas para el desarrollo del país.
25
1.3.1 Constitución Política de Colombia de 1991 Artículos 356 y 357
Con la nueva Constitución Política de 1991 se estableció el beneficio a los
departamentos y municipios, con el aumento del nivel de las transferencias por
parte del gobierno central y se asignaron las responsabilidades hacia los entes
territoriales por medio del marco legal del Situado Fiscal.
En los Artículos 3562 y 3573 fueron implementadas las respectivas funciones
entre los gobiernos subnacionales en la distribución de las transferencias del
gobierno nacional a los entes territoriales.
El comienzo del Artículo 356, buscaba que fuera una norma desarrolladora y
amplia, relacionada al situado fiscal y a los ingresos corrientes de la nación
«Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los
ingresos corrientes de la nación que será cedido a los departamentos, el distrito
capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención
directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen. Los
recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con
especial atención a los niños» (Constitución Política de Colombia, articulo
356:138).
De igual manera, con el artículo 357, los municipios y los departamentos,
tendrán participación en los ingresos corrientes de la Nación “A iniciativa del
gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las
áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos.
Los recursos provenientes de esta participación serán distribuidos por la ley de
conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporción
directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al
nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; el resto en
función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso
demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de
esta parte a los municipios menores de 50.000 habitantes” (Constitución
Política de Colombia, artículo 357:139-140).
2 Destinó los recursos del situado fiscal y fijó las pautas para la distribución de estos recursos entre los
gobiernos departamentales y los distritos especiales. 3 Fijó los porcentajes sobre los ingresos corrientes de la nación que deben transferirse a los municipios y
a otras entidades territoriales y estableció algunos criterios para su distribución.
26
1.3.2 Evolución de las reformas constitucionales
A medida que el proceso de descentralización se ha desarrollado los objetivos
sobresalen en este proceso buscando adecuar la provisión de los bienes
públicos y las preferencias en el consumo de las personas para así lograr
maximizar el bienestar social. De esta manera, la creación de instituciones en
los niveles subnacionales, a los cuáles se les atribuye responsabilidades y
asignación de mecanismos de financiación tales como las transferencia de
recursos por parte del Gobierno Central.
A finales de la década de los 60 Colombia da los primeros pasos en el proceso
descentralización y finalizando el estado centralizado.
El proceso se fortaleció con la Constitución Política de 1991 y a continuación se
relaciona las reformas constitucionales que hicieron parte del proceso de
descentralización.
EVOLUCION DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN EL PROCESO DESCENTRALIZACIÓN
AÑO ACONTECIMIENTO CAMBIOS
1991 Constitución Política
Se estableció el beneficio a los departamentos y municipios, con el aumento del nivel de las transferencias por parte del gobierno central y se asignaron las responsabilidades hacia los entes territoriales por medio del marco legal del Situado Fiscal.
1992 Ley 1 Direccionó la creación de las localidades y sus respectivos alcaldes locales para tener autonomía en cuanto a la distribución de los recursos públicos.
1993
Decreto 1421 Se creó el Estatuto Orgánico de Bogotá para fomentar desarrollo, un gasto público más eficiente y participación por parte de la sociedad en los asuntos de la ciudad.
Ley 60
Se ratificaron las responsabilidades y funciones de los entes territoriales, la distribución territorial del situado fiscal y las directrices en la asignación de los recursos transferidos por el Estado. La Ley estableció el 15% de la transferencia, la cual se divide en partes iguales entre los entes territoriales, mientras que el 85% faltante se
asigna según la fórmula4
1994
Ley 141
Se constituye el Fondo Nacional de Regalías que se convirtió en un instrumento financiero primordial para el desarrollo del orden nacional, departamental, municipal y de los recursos naturales no renovables. se creó con ingresos procedentes de las regalías no asignadas a los departamentos y municipios, los cuales fueron
4 ¨Eficiencia fiscal y administrativa y la demanda actual y potencial de los servicios de salud y educación
por parte de la población¨
27
1994
Ley 141
destinados por el artículo 356 de la Constitución Política en la mejora de la minería, la preservación del medio ambiente y el financiamiento en proyectos de desarrollo de los entes territoriales.
1997 Ley 358
Solución reformar el Artículo 364 de la Constitución Política y estableció en dicha Ley que el endeudamiento interno y externo, tanto la nación como los entes territoriales no pueden exceder su capacidad de pago, así fue conocido como el flujo del mínimo ahorro para cumplir el servicio de la deuda en cada año.
2000 Ley 617
La de Saneamiento Fiscal Territorial centralizó en tres aspectos: los ingresos corrientes de libre destinación, los gastos de funcionamiento y las categorías de los entes territoriales generando maniobras para resolver la mala distribución del gasto.
Tabla 2. Reformas Constitucionales – Diseñado por la autora
1.4 SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
En la reforma de los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política mediante el
Acto Legislativo 01 de 2001 se creó el Sistema general de Participaciones
(SGP) constituido por los recursos que la Nación transfiere a departamentos,
municipios y distritos. Por medio de dicha reforma, se asignó un porcentaje de
crecimiento a las transferencias para la financiación de servicios como
educación, salud, servicios de agua potable y saneamiento básico, el cual se
concretó en la Ley 715 de 2001.
Gráfico 1. Transferencias constitucionales a los entes territoriales
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
28
1.4.1 Ley 715 de 2001
El inicio del proceso de descentralización trajo consigo grandes cambios en las
reformas constitucionales. Especialmente, la Ley 715 fue crucial para el inicio
de una segunda etapa, buscando solucionar los inconvenientes que se
presentaban desde la legislación anterior, así mismo, definiendo
responsabilidades y competencias de los entes territoriales para realizar la
distribución de las necesidades de los servicios de educación y salud (Santa
María, Camacho y Arias, 2001).
Con la vigencia de la Ley mencionada anteriormente, desapareció el situado
fiscal y se creó el Sistema General de Participaciones. Por otra parte se revisó
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación como
objetivo principal de la reforma, logrando así el equilibrio de las finanzas
públicas para estabilizar la economía del país.
Grafica 2. Distribución general de los recursos del Sistema General de Participaciones
Fuente: Ley 715 de 2001 - Diseñada por la autora
1.4.2 Participación para la educación
La Ley 715 planteó en el aspecto educativo el derecho al servicio de educación
pública en los niveles preescolar, básico y medio, en el área rural y urbana con
buena calidad y cobertura universal.
29
La distribución de los montos asignados a la educación por parte del SGP se
da por población atendida, población por atender y un indicador de pobreza
certificado por el DANE (Art. 16 de la Ley 715 de 2001). Para determinar el total
de los recursos transferidos a los entes territoriales (ver anexo 1) se calcula
multiplicando el total de la población asignada o costo por estudiante en el
sistema educativo, que es fijado anualmente por la nación.
Lo asignado para educación según el SGP es de un 58.05%, el cual se
distribuye en las siguientes actividades:
Pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas.
Infraestructura, servicios públicos y el funcionamiento de las mismas.
Canasta educativa.
Promoción de la calidad educativa.
Anexo 1. Sistema General de Participaciones – Asignación de educación por distritos
(2003 - 2012).
Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Gráfica creada por la autora.
A partir del sistema general de participaciones, en Bogotá se inició la
asignación de la educación con una inversión de $121.181.157.858 millones en
el año 2003, se observa un crecimiento durante los años analizados menos en
el 2011 que es el año más bajo en inversión en cuanto a educación con un
valor de $ 107.954.870.005 millones. Pero en el 2012 muestra un crecimiento
significativo con 316.814.676.919 millones. Cabe resaltar que una gran parte
0
50.000.000.000
100.000.000.000
150.000.000.000
200.000.000.000
250.000.000.000
300.000.000.000
350.000.000.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
SGP- ASIGNACIÒN DE EDUCACION AL DISTRITO
30
de los recursos recibidos por la nación son aplicados a la educación pertinente
y de calidad, para así mismo lograr niveles de conciencia humana para que se
pueda fomentar el desarrollo social.
El distrito garantiza el acceso a la educación formal y el ingreso a la educación
inicial para que una gran cantidad de niños a través de estrategias para que la
población menos favorecida y vulnerable ingrese al sistema educativo.
1.4.3 Participación para la salud
Para el sector salud, antes del Sistema General de Participaciones se
implementó la Ley 100 de 19935 en donde el sector salud incrementó sus
recursos de manera importante, con funciones como el aseguramiento en el
régimen subsidiado para la población pobre y vulnerable, atención de la
población pobre no asegurada y la gestión en la Salud Pública; con esto fue
posible vincular a las seguridad social a más de 24 de millones de
Colombianos.
“Con el propósito de consolidar el Sistema General de Seguridad Social en
Salud (SGSSS), la Ley 715 de 2001 estableció un nuevo marco institucional y
regulatorio más acorde con las necesidades sectoriales. Uno de los cambios
fundamentales de esta reforma, es la creación de una bolsa específica de
recursos destinada para el sector salud. En efecto, el cálculo y distribución de
una participación exclusiva a salud corrige una falla del sistema anterior,
consistente en que el esfuerzo en eficiencia del sector muchas veces era
capitalizado por educación o por otros sectores” (Documento DNP 2002:33).
2. METODOLOGIA
Con el fin de estimar el impacto de la descentralización fiscal en Colombia
sobre las finanzas públicas de la ciudad de Bogotá y así mismo obtener los
resultados de la investigación, se consolidaron datos de las siguientes fuentes
secundarias oficiales; Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE), Departamento Nacional de Planeación (DNP), Alcaldía Mayor de
Bogotá, Ministerio de hacienda, Finanzas Publicas regionales de Colombia y
5 "Sistema General de Seguridad Social en Salud" que cambia y reorganiza la prestación de los servicios de salud del
país e integra la salud pública, el sistema de seguridad social y la provisión de servicios privados.
31
Banco de la República; de donde se obtendrán los datos correspondientes a
las variables de interés en el periodo 2002-2012
2.1 Modelo a Utilizar
Se realizó un modelo de estimación econométrica conocido como Mínimos
Cuadrados Ordinarios-MCO y estará basado en cifras en miles de millones de
pesos, aplicando procedimientos de análisis estadístico descriptivo, tales como:
tablas, gráficos y medidas de resumen, con el fin de representar, cuantificar y
observar el comportamiento de las variables en el periodo de tiempo 2002-
2012, dando a conocer los datos recolectados y utilizados para realizar la
aplicación del modelo.
A continuación la base de datos utilizada para obtener los resultados:
Tabla 3. Base de Datos Variables en (Miles de millones de pesos) 1990- 2013
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de finanzas públicas, ministerio de Hacienda y Banco de la Republica.
Yn. Corrientes Tributarios Gastos Transferencias Déficit Año
320,40 242,80 293,80 88,10 -129,00 1990
395,50 296,20 387,60 107,20 -190,20 1991
591,80 376,20 517,90 135,10 -231,60 1992
781,00 479,00 658,00 167,90 -254,90 1993
1.030,00 680,00 763,00 195,80 -140,40 1994
1.584,00 1.026,00 1.085,00 249,10 -82,30 1995
1.975,00 1.304,00 1.496,00 363,00 -126,60 1996
2.531,00 1.717,00 1.899,00 424,20 -216,90 1997
3.388,00 2.251,00 2.526,00 558,10 -301,80 1998
4.775,10 3.018,90 3.374,10 699,30 -147,40 1999
6.542,30 4.221,80 4.756,40 1.224,60 42,20 2000
8.451,40 5.652,40 6.045,80 1.717,80 641,00 2001
11.633,90 6.516,80 8.225,50 2.616,30 22,80 2002
16.539,50 10.621,50 12.055,70 4.209,60 71,70 2003
21.878,80 13.944,30 15.996,50 6.229,10 -262,40 2004
28.853,20 17.414,80 21.650,50 8.506,30 -1.709,00 2005
35.024,90 21.715,50 27.435,90 11.286,30 -3.348,70 2006
39.776,50 25.294,10 34.826,70 14.302,30 -5.158,60 2007
39.441,90 24.701,80 37.992,50 12.510,30 -8.712,90 2008
49.095,60 30.677,20 44.423,20 18.187,40 -7.160,00 2009
51.681,70 33.678,50 47.411,60 17.581,70 -8.277,40 2010
58.534,80 37.251,10 50.838,60 18.248,50 -6.037,50 2011
66.208,90 42.293,90 56.899,50 21.282,00 -6.298,80 2012
71.887,10 46.356,20 62.961,20 23.814,90 -6.118,00 2013
32
Con el propósito de evaluar el impacto de la descentralización en las finanzas
públicas de Bogotá. Se utilizaron variables instrumentales que explican el
comportamiento de los ingresos corrientes descrita en el Tabla 3. Donde se
tomó los ingresos tributarios, las transferencias, el déficit fiscal y el gasto como
variables independientes dado que estas no dependen de ninguna otra variable
para explicarse a sí mismas.
2.2 Composición del Modelo
Para soportar la teoría económica, se necesita considerar aspectos relevantes
a tener en cuenta. Una de ellas es que se quiere observar una variable Y en
función de una variable X y como varía una con respecto a los cambios en la
otra.
En este estudio se pretende analizar los “ingresos tributarios, gasto territorial o
déficit” en función con las “transferencias nacionales a las regiones”. En el
modelo de regresión lineal o MCO, la relación entre la variable o las variables
en mención se expresa de la siguiente manera:
∑
Donde:
i: 1,2,.,.,.,.N: Grupos: departamentos o municipios t: 1,2,.,.,.,N: Periodo de estudio (1980-1991) Xit: Transferencias nacionales a las regiones Yit: Ingresos tributarios, gasto territorial o déficit
En la cual los autores estiman el impacto de las transferencias en el esfuerzo
fiscal, permitiendo realizar una información que combina series de tiempo
1980-1991. Esto se lleva a cabo a partir del modelo anteriormente mencionado
que permite establecer diferencias de comportamiento entre los departamentos
y municipios que tuvieron en cuenta para este estudio.
Con base en la metodología presentada por los autores, se plantea la siguiente
ecuación para el caso de Bogotá
Donde las variables mencionadas son:
33
Y= Déficit fiscal X = Transferencias T = Impuestos recibidos por el distrito Yn= Ingresos corrientes distritales G= Gasto nacional Donde representa el término de error (inobservable) y los
parámetros para conjunto de variables los cuales son desconocidos. Donde el
valor esperado del es igual a cero [ ] , entonces. Además, el término de
perturbación o término del error son todos los factores que afectan al “déficit
fiscal”. Por tanto, se supondrá que los valores X, T, Yn y G tienen un efecto
lineal sobre el déficit fiscal (Y), es decir
Bajo el supuesto se captura el efecto “ceteris paribus” de las transferencias,
impuestos recibidos por el distrito, ingresos corrientes distritales, Gasto
Nacional y Déficit Fiscal. Por tanto, si los factores de e se mantienen fijos
entonces el efecto en un aumento en las transferencias, se obtendrá un ; lo
mismo sucederá con Impuestos recibidos por el distrito, Ingresos corrientes
distritales, gasto nacional y déficit fiscal.
Donde e representa el término de error o variable estocástica (inobservable) y
los parámetros poblacionales (desconocidos). e representa todos los
factores que afectan a Y, además de X. En este modelo simple se supone que
todos esos factores son inobservables. Si los factores de e se mantienen fijos,
= 0, entonces X tiene un efecto lineal sobre Y
La pendiente del modelo es:
Cuando X cambia en una unidad adicional, Y varía en promedio unidades.
La constante es el valor promedio de Y cuando X = 0: E(Y | X = 0).
Así mismo, se observa que el modelo empleado es semielástico, donde solo la
variable Y se realiza por medio del logaritmo natural, por lo cual la
interpretación teórica es la siguiente:
34
Para expresar la variación de Y en términos porcentuales se multiplica por 100
Es así como se compone el modelo econométrico utilizado para el análisis del
impacto de la descentralización en las finanzas públicas de Bogotá.
2.3 Trabajos Aplicados al Modelo Econométrico
Como se mencionó anteriormente el modelo a utilizar son mínimos cuadrados
ordinarios, el cual ha recurrido en varios trabajos de investigación sobre la
descentralización.
La CEPAL realizo un estudio en el cual se quería evaluar el impacto de la
descentralización en las personas, los hogares e instituciones. Igualmente logar
una estimación de la eficiencia en la atribución de los beneficios. Para esto es
crucial la evaluación del impacto. El autor recomienda que al realizarse un
proceso de descentralización este debe ser gradual para que en futuro exista
una sostenibilidad institucional.
Comprueba que la estimación por medio del modelo de mínimos cuadrados
ordinarios es factible, sin embargo corrigiendo la estimación por
heterocedasticidad. Aedo (2005)
3. RESUTADOS DE LA INVESTIGACIÒN
Esta investigación pretende analizar las reformas constitucionales y la
implementación de nuevas leyes que han generado cambios estructurales en el
país, por lo tanto, es importante conocer si el Estado acertó al aplicar estas
medidas y si efectivamente han mejorado el desempeño fiscal de los
municipios, o si dichas medidas fueron desaciertos que provocaron una
desaceleración fiscal.
35
Es así como en este trabajo de investigación se realizó el análisis de cada una
de las variables utilizadas para observar el comportamiento que presento en el
periodo de 2002-2012.
3.1 VARIABLES
3.1.1 Ingresos Corrientes Distritales
Los ingresos corrientes de Bogotá han financiado las apropiaciones del sector
público. Estos se encuentran clasificados en ingresos tributarios y no
tributarios, lo cual significa que son ingresos adquiridos de manera regular y se
podrían tomar como propias según la actividad fiscal que desarrolló el Ente
Territorial.
Los ingresos corrientes se caracterizan por la regularidad en el recaudo
certidumbre en la base del cálculo y recaudo histórico para estimación
razonable de los ingresos públicos.
Gráfica 3. Ingresos Corrientes del Distrito 2002- 2012
Fuente: Secretaria Distrital de Desarrollo, diseño por la autora
Para el caso de Bogotá, el gráfico 2, presenta el comportamiento de los
ingresos corrientes en el periodo 2002-2012. La tendencia que toma los
ingresos es creciente evidenciado un aumento progresivo de esta variable. La
variación promedio de todos los años fue de 38%.
De otra parte se observa que en el año 2008 los ingresos corrientes tuvo una
reducción del 1%. Posteriormente el ingreso corriente aumenta en 24% para el
11.633,9 16.539,5 21.878,8 28.853,2
35.024,9 39.776,5 39.441,9 49.095,6 51.681,7
58.534,8 66.208,9
0,0
20.000,0
40.000,0
60.000,0
80.000,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Yn. Corrientes
Yn. Corrientes
36
año 2009. Principalmente los incrementos en el ingreso corriente se deben por
el aumento de los ingresos tributarios e impuestos directos y progresivos.
3.1.2 Ingresos Tributarios 2002-2012
Los impuestos directos hacen parte de los ingresos tributarios de Bogotá, que
son el impuesto predial y el impuesto a vehículos automotores, los indirectos
son aquellos que son de consumo como cigarrillo, cerveza, espectáculos
públicos, estampillas, publicidad exterior y sobre tasa a la gasolina.
Los ingresos no tributarios son representados por multas de tránsito, rentas
contractuales y otras participaciones.
Gráfica 4. Ingresos Tributarios 2002-2012
Fuente: Secretaria Distrital de Desarrollo, diseño por la autora
El Sistema Tributario Distrital tiene varios tipos de impuestos y tasas, sin
embargo el 90% del recaudo es por parte del impuesto predial y los impuestos
a los ingresos brutos de la industria y el comercio. El grafico presenta una
tendencia creciente con el inicio del SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES (SGP) en el año 2002, presentando un valor recaudado
de $6.516 millones y en el 2003 de $10.621 millones, con un crecimiento del
61.35%.
Asimismo, como se observó en el gráfico anterior en el periodo 2007-2008
hubo una reducción en los ingresos tributarios. Sin embargo, las variaciones en
6.516,8
10.621,5 13.944,3
17.414,8
21.715,5 25.294,1 24.701,8
30.677,2 33.678,5
37.251,1
42.293,9
0,0
5.000,0
10.000,0
15.000,0
20.000,0
25.000,0
30.000,0
35.000,0
40.000,0
45.000,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Impuestos Tributarios
Impuestos Tributarios
37
los demás periodos son positivas, manteniéndose en 32% en promedio. Este
crecimiento positivo de los ingresos tributarios permite a su vez el incremento
de los ingresos corrientes.
3.1.3 Transferencias
Las transferencias son recursos monetarios entregados por el Gobierno Central
a los entes territoriales con fines redistributivos o para compensar diferencias
territoriales iniciales, ya sea en términos de recursos fiscales, de desarrollo
económico o de provisión de bienes públicos; por esta razón, los sistemas de
transferencias fiscales son también denominados sistemas "compensatorios".
Las transferencias intergubernamentales pueden constituir un instrumento
efectivo para corregir problemas de ineficiencia o problemas de equidad social
y territorial propios de sistemas estatales descentralizados (Manual de
Clasificación Económica, 2008:21)
Gráfica 5. Transferencias 2002-2012
Fuente: Secretaria Distrital de Desarrollo, diseño por la autora
Por la parte de las transferencias, es otro elemento que está ligado o implica
que tenga como base los ingresos corrientes, por tanto cuando las
transferencias aumentan, cabe decir que los ingresos corrientes también deben
aumentar. Por tanto, el comportamiento de las transferencias ilustrado en el
gráfico, presenta la misma tendencia de los ingresos corrientes.
Como se puede observar, se presenta una fluctuación en el 2008 de $12.510
millones, pero en el siguiente año aumenta a 18.187 millones.
2.616,3 4.209,6
6.229,1 8.506,3
11.286,3
14.302,3 12.510,3
18.187,4 17.581,7 18.248,5
21.282,0
0,0
5.000,0
10.000,0
15.000,0
20.000,0
25.000,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Transferencias
Transferencias
38
3.1.4 Gasto
El gasto es aquel que realiza el Estado para tener un buen funcionamiento y
así mismo suministrar bienes, servicios y transferencias e inversión al
mejoramiento económico del país.
El gasto público es uno de los elementos más importantes en la política
económica de un país, que le permite moldearla según los objetivos que se
quieran alcanzar. El gasto público puede influir en de diferentes formas en
la economía principalmente a nivel macro.
Gráfica 6. Gastos corrientes 2002-2012
Fuente: Secretaria Distrital de Desarrollo, diseño por la autora
Los gastos corrientes, hacen parte fundamental dentro del modelo de ingreso
que percibe el Estado. Dado que el gasto está construido con el ingreso
corriente, por tanto el gasto corriente tendrá una tendencia creciente. Mientras
los ingresos corrientes perciban el distrito, el Estado podrá realizar mayor
inversión pública de acuerdo con el Plan de Desarrollo.
El Gráfico . Presenta una tendencia creciente en mayor medida a partir del año
2002 en adelante. Por lo tanto, se concluye que las medidas de control de
gasto implementadas por el Gobierno no dieron resultados positivos.
Independientemente de cuanto sean los ingresos corrientes el gasto evidencia
a su vez el crecimiento de la economía, dado que el gasto corriente, genera
niveles de empleos que permiten dinamizar la economía.
8.225,5 12.055,7
15.996,5 21.650,5
27.435,9
34.826,7 37.992,5
44.423,2 47.411,6
50.838,6 56.899,5
0,0
10.000,0
20.000,0
30.000,0
40.000,0
50.000,0
60.000,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Gasto
Gastos_corrientes
39
3.1.5 Déficit Fiscal
El gasto público es responsable directo en el incremento o disminución del
déficit fiscal de un país, en la medida en que se gasta más o menos de los
ingresos obtenidos.
En términos generales, estos pueden ser algunos de los efectos que puede
tener el gasto público en la economía. Como se puede observar, algunos
efectos son negativos y otros positivos, por lo que se puede concluir que el
gasto público es una herramienta importante a la hora de implementar ciertas
políticas macroeconómicas.
Gráfica 7. Déficit Fiscal 2002 - 2012
Fuente: Secretaria Distrital de Desarrollo, diseño por la autora
Finalmente, el déficit fiscal en el distrito ha tenido crecimientos negativos, o una
tendencia negativa entre el periodo 2004 – 2008, se presentó un déficit del 3%
pasando de -262,4 a -8,721, mostrando un déficit bastante alto, ha sido el más
significativo durante mucho tiempo.
El déficit fiscal permite evidenciar el endeudamiento que tuvo el distrito.
Indistintamente, de cuanto gaste el Estado, para llevar a cabo los objetivos de
los Planes de Desarrollo, el crecimiento de la economía se debe principalmente
por la deuda pública. El gráfico 7, demuestra la tendencia que ha presentado
ciclos en el periodo 2008-2012.
22,8 71,7 -262,4
-1.709,0
-3.348,7
-5.158,6
-8.712,9
-7.160,0
-8.277,4
-6.037,5 -6.298,8
-10.000,0
-8.000,0
-6.000,0
-4.000,0
-2.000,0
0,0
2.000,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Déficit
Déficit
40
3.2 Resultados de la aplicación del modelo MCO
Según la estimación del modelo econométrico de mínimos cuadrados
ordinarios MCO. Se obtuvieron los siguientes resultados para el impacto de la
descentralización fiscal en la ciudad de Bogotá en el período 2002 – 2012.
Cuando X cambia una unidad adicional, Y cambia en promedio . En
este sentido, con 23 observaciones, los resultados del modelo arrojan que en el
periodo anual comprendido de 1990-2013 las variables tienen una bondad de
ajuste de un R cuadrado 0,9664 y R ajustado 0,9630, lo que permite inferir que
existe una ausencia de regresión espuria como se muestra en la tabla 5. De
igual manera, la probabilidad mayor a F es menor a 0.05, es decir, la serie de
tiempo se distribuye normalmente.
Tabla 4. Análisis de coeficientes.
Source | SS df MS Number of obs = 23
-------------+------------------------------ F( 2, 20) = 287.40
Model | 220793253 2 110396627 Prob > F = 0.0000
Residual | 7682568.11 20 384128.405 R-squared = 0.9664
-------------+------------------------------ Adj R-squared = 0.9630
Total | 228475821 22 10385264.6 Root MSE = 619.78
-----------------------------------------------------------------------------------
defist | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
------------------+----------------------------------------------------------------
Gastos_corrientes | -.9004458 .0892922 -10.08 0.000 -1.086706 -.7141855
tributarios | 1.066135 .1244718 8.57 0.000 .8064911 1.325778
_cons | -293.4193 182.8415 -1.60 0.124 -674.82 87.98145
Fuente. Elaboración de datos arrojados por el modelo
Siguiendo el análisis, en la tabla 6 se aprecia que las variables a observar que
explican el “déficit fiscal” son el “gasto corriente” y las “tributaciones”. Estas
41
variables regresoras son estadísticamente significativas, sus errores estándar
son pequeños, lo cual reduce el grado de dispersión entre las variables.
Las variables como “transferencias” y “gasto público” se retiraron dado que no
explican el déficit fiscal en el modelo (ver anexo 1). En el modelo se asignaron
solo aquellas que son significativamente estadísticas.
El modelo es explicado del siguiente modo
Donde
Por tanto, un aumento en una unidad adicional de los impuestos o tributos
significa una disminución del déficit fiscal del -0.90 (ceteris paribus). Por otro
lado, si se observan los ingresos corriente (Yn), significa que el déficit fiscal
aumentarían en 1.06, es decir que:
Los aumentos en una unidad adicional de los ingresos corrientes, tienden
aumentar el déficit fiscal.
Igualmente, estas variables son significativamente estadísticas, las cuales se
pueden observar en la celda del t student (p>|t|), asimismo con un intervalo de
confianza del 95% y el error estándar es bajo lo que demuestra que el grado de
dispersión de las variables con respecto a la media es pequeño. Por tanto, el
modelo explica aproximadamente la hipótesis planteada.
3.3 TEST DE SIGNIFICANCIA ESTADÍSTICA
Uno de los test de significancia estadística más usados para comprobar la
ausencia de auto correlación es el Breusch-Godfrey y para comprobar si existe
hetoroscedasticidad, el test de ARCH. En este estudio se comprueba que los
términos de error del modelo son independientes entre sí, cuando:
para todo i≠j. Por tanto, los estimadores de MCO que se obtuvieron en el
42
modelo son eficientes como se observa en la tabla 4. En cuanto a la presencia
de heteroscedasticidad el test de ARCH demuestra que no hay presencia de
las mismas como se observa en la tabla 5, donde presenta el siguiente test de
Breusch-Godfrey:
Tabla 5. Breusch-Godfrey LM test for autocorrelation
---------------------------------------------------------------------------
lags(p) | chi2 df Prob > chi2
-------------+-------------------------------------------------------------
1 | 36.322 1 0.5675
---------------------------------------------------------------------------
H0: no serial correlation
Fuente: Elaboración propia de resultado de modelo
Tabla 6. LM test for autoregressive conditional heteroskedasticity (ARCH)
---------------------------------------------------------------------------
lags(p) | chi2 df Prob > chi2
-------------+-------------------------------------------------------------
1 | 5.072 1 0.4243
---------------------------------------------------------------------------
H0: no ARCH effects vs. H1: ARCH(p) disturbance
En virtud de lo anterior, en la tabla 6 y 7 la probabilidad mayor a es mayor
al 0.05 con un intervalo de confianza de 95%, lo que demuestra que no hay
presencia de autocorrelación y heteroscedasticidad.
Anexo 2 - Modelo de regresión lineal
Source | SS df MS Number of obs = 23
-------------+------------------------------ F( 4, 18) = 130.97
Model | 220886308 4 55221577.1 Prob > F = 0.0000
Residual | 7589513.02 18 421639.612 R-squared = 0.9668
-------------+------------------------------ Adj R-squared = 0.9594
Total | 228475821 22 10385264.6 Root MSE = 649.34
-----------------------------------------------------------------------------------
defist | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
43
------------------+----------------------------------------------------------------
transferencias | -.0942003 .2204513 -0.43 0.674 -.5573512 .3689507
Gastos_corrientes | -.8728163 .1108473 -7.87 0.000 -1.105698 -.6399348
tributarios | 1.117525 .4058884 2.75 0.013 .2647847 1.970265
Ingresos_c | -.0254511 .2643058 -0.10 0.924 -.5807369 .5298347
_cons | -317.2357 207.1054 -1.53 0.143 -752.348 117.8765
Source | SS df MS Number of obs = 23
-------------+------------------------------ F( 3, 19) = 184.23
Model | 220882399 3 73627466.2 Prob > F = 0.0000
Residual | 7593422.69 19 399653.826 R-squared = 0.9668
-------------+------------------------------ Adj R-squared = 0.9615
Total | 228475821 22 10385264.6 Root MSE = 632.18
-----------------------------------------------------------------------------------
defist | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
------------------+----------------------------------------------------------------
transferencias | -.0988762 .2093554 -0.47 0.642 -.537062 .3393096
Gastos_corrientes | -.873153 .1078649 -8.09 0.000 -1.098917 -.6473891
tributarios | 1.080637 .1306228 8.27 0.000 .8072404 1.354034
_cons | -321.9111 196.0142 -1.64 0.117 -732.1736 88.35138
-----------------------------------------------------------------------------------
4. Conclusiones
Bogotá en cuanto a sus ingresos corrientes a partir de la implementación del
SGP tuvo un crecimiento significativo, ya que en 1991 inició con $395,5
millones y en el 2002 con $11,633 millones. El buen desempeño que soporta
un sólido modelo de gestión tributaria y el cumplimiento de los ciudadanos en el
pago de sus impuestos ha permitido mantener el crecimiento.
Sin embargo el modelo arroja como resultado, cambios en aumentos en los
impuestos como disminución del déficit fiscal. Ésto económicamente puede ser
factible, sin embargo socialmente este efecto es negativo en la renta de los
hogares debido al aumento de costo de vida.
44
En general, se encuentra que a lo largo de los 21 años, los ingresos se
consolidaron, igual que las transferencias las cuales son una fuente principal de
recursos y se mantuvieron como la principal fuente de recursos de los
territorios, aunque perdió participación al pasar de 14.203 millones en el 2007 a
12.510 millones en el 2008; esto se explica por el destino de los recursos de
salud a personas de estratos bajos.
El gasto para el periodo analizado tuvo un crecimiento constante. Las políticas
sugeridas por el Gobierno no tuvieron el control suficiente para que el gasto
público no aumentara y así mismo se incrementara el déficit fiscal.
De acuerdo con los resultados del modelo y los hechos estilizados, se observó
que no existe dependencia lineal entre algunas variables como las
transferencias y el gasto público con el déficit fiscal, no significando que no
exista una correlación entre estas variables.
Por otra parte, los ingresos corrientes y tributarios explican positivamente el
déficit fiscal. Esta dependencia lineal (ceteris paribus) es explicada, dado que
es posible que el Distrito aumente sus ingresos corrientes por la vía de la
deuda pública. En el caso de los ingresos tributarios, estos reducen
significativamente el déficit fiscal. Sin embargo, visto desde el punto de vista
descriptivo, el aumento de los ingresos corrientes permite aumentar el gasto
público que se resume en mayor crecimiento económico.
Asimismo, la base de las transferencias son los ingresos corrientes. Aunque
este (transferencias) no explica el déficit fiscal, el crecimiento de este es
producto de los ingresos corrientes. Por tanto, se puede inferir, que un elevado
crecimiento en los ingresos con lleva a un elevado déficit fiscal, que puede ser
disminuido a través de la captación de ingresos tributarios.
Por último la hipótesis planteada es nula, aunque el proceso de
descentralización dio dependencia a los municipios y departamentos. Sin
embargo las políticas que ha planteado el Gobierno central no fueron acertadas
45
ya que el índice de déficit fiscal que presenta el distrito es bastante alto y la
calidad de vida de la sociedad no es la mejor, existe demasiada desigualad
social.
46
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