Nivelación fiscal regional en Perú: Necesidades de gasto y opciones de mejora de la
distribución de transferencias intergubernamentales
Gonzalo Neyra Araoz
Santiago de Chile 1 y 2 de Septiembre 2015
IV Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local
Contenido
1. Antecedentes y objetivo
2. Los desequilibrios de la descentralización fiscal
3. Aspectos Metodológicos
4. Presentación de Resultados
5. Propuesta de nivelación fiscal
6. Conclusiones
Antecedentes y objetivo
1. El Perú es un país de profundas asimetrías regionales (CEPAL, 2010) y escasa presencia del Estado en los territorios (PNUD, 2011).
2. Los gobiernos regionales están convirtiéndose en agentes claves en la provisión de servicios en el territorio
3. La descentralización territorial y la implementación de GSN es una oportunidad para establecer políticas de nivelación fiscal.
4. Los gobiernos regionales están convirtiéndose en agentes claves en la provisión de servicios en el territorio.
Los desequilibrios fiscales de la descentralización (1)
Estructura de Ingresos y Gastos del Sector Público, 2012
(En porcentajes)
Se ha consolidado una descentralización fiscal vía el gasto financiada por transferencias intergubernamentales
Los desequilibrios fiscales de la descentralización (2)
Gasto gubernamental por habitante y porcentaje de población en
pobreza según región, 2012 (Nuevos soles per-cápita)
Disparidad fiscal horizontal: Presupuesto regional según la fuente
de financiamiento, 2012 (En Nuevos Soles per cápita)
El Financiamiento Regional
Los Ingresos Propios (5%)
• Principalmente derechos y cobros a los usuarios.
• Escasa importancia
Los Recursos de Canon y Regalías (20%)
• Coparticipación del Impuesto a la Renta y Derechos
• Solo para las regiones productoras
Las Transferencias de Recursos Ordinarios (65)
• Asignación discrecional del Gobierno Nacional
• Economía política en su asignación
Objetivos
El objetivo de esta investigación es doble.
Primero se realiza el cálculo de las necesidades de gasto para el nivel regional
identificando la brecha fiscal horizontal.
Segundo, se plantea una propuesta de nivelación regional que permita mejorar
la equidad regional en relación al acceso a recursos fiscales para financiar sus
necesidades fiscales.
Objetivos
1. Identificar la brecha fiscal:
Brecha Fiscal = Necesidades de Gasto – Capacidad Fiscal
2. Calcular de las Necesidades de gasto: Representative Expenditure System (RES).
La OCDE (2007) recomienda tener en cuenta las especificidades regionales.
1
n
ij j k ik
k
E = GR X
1 1
Z R
i sj ij sk ik
j k
BF = c E t B
Aspectos Metodológicos
Aplicación al Caso Peruano
1. Solo se considera el gasto regional que involucre la prestación de servicios descentralizados. No pensiones no Gasto Financiero.
2. No se incluye el Departamento de Lima, por su rezago en la transferencia de competencias.
3. Se define siete categorías de gasto regional de acuerdo a las competencias (LOGR) y la composición de su presupuesto.
4. Fuentes de información: data fiscal (Ministerio de Economía y Finanzas); data socioeconómica (Instituto Nacional de Estadísticas) y otra (otros Ministerios).
Categorías de Gasto Regional
Categoría de gasto
Gasto Regional
2012 (Millones
de Soles)
Participación
%
Administración del gobierno 837.90 5.64 0.0564
Educación básica 6,324.14 42.53 0.4253
Salud Publica y Hospitales 3,277.16 22.04 0.2204
Agricultura 1,161.26 7.81 0.0781
Saneamiento y vivienda 1,015.60 6.83 0.0683
Transportes y comunicaciones 1,926.49 12.96 0.1296
Fomento productivo 325.96 2.19 0.0219
Total 14,868.50 100 1.0000
j
j
Resultados: Presupuesto Actual y Necesidades de Gasto.
Región Actual Necesidades
Superávit
/Déficit
Amazonas 438,234 387,939 50,295
Ancash 1,183,658 810,145 373,512
Apurímac 586,529 412,657 173,872
Arequipa 933,415 771,088 162,327
Ayacucho 638,289 604,866 33,422
Cajamarca 1,064,123 1,139,016 -74,893
Cusco 1,018,612 1,050,003 -31,391
Huancavelica 548,356 452,653 95,704
Huánuco 550,172 700,173 -150,000
Ica 503,165 459,798 43,367
Junín 727,940 879,951 -152,010
La Libertad 895,714 1,213,234 -317,520
Lambayeque 563,071 664,634 -101,563
Loreto 857,774 1,046,764 -188,990
Madre de Dios 218,101 151,770 66,331
Moquegua 281,234 127,854 153,380
Pasco 356,540 238,835 117,705
Piura 934,428 1,186,163 -251,735
Puno 916,197 1,129,173 -212,975
San Martin 612,491 656,150 -43,659
Tacna 367,500 207,491 160,009
Tumbes 315,850 147,823 168,027
Ucayali 357,112 430,325 -73,213
Total 14,868,503 14,868,503 0
Asignación presupuestaria de los Recursos Ordinarios y necesidades de gasto por sector, 2011 (En Nuevos soles per cápita)
Elaboración Propia
¿Nivelación fiscal en base a los Recursos Ordinarios?
Ventajas
Los recursos ordinarios tienen mayor margen de maniobra, son recursos de libre programación y su reparto lo realiza en todas las regiones.
Financian el 65% del Gasto Regional y se usa para financiar servicios públicos como educación y salud.
Desventajas
Economía política en su asignación
La formula básica de nivelación fiscal es la siguiente:
Transferencias de Nivelación = Capacidad Fiscal – Necesidades Fiscales
Para efectos de la propuesta la fórmula sería:
Transferencias de Nivelación = Ingresos Determinados – Necesidades Fiscales
Propuesta de Nivelación Fiscal en base a los Recursos Ordinarios
Los Ingresos determinados incluyen los Ingresos Propios y los Recursos de Canon y Regalías (proxy de la capacidad fiscal).
Recursos Ordinarios como Transferencias de nivelación (En miles de Nuevos soles)
Región A. Necesidades de
Gasto
B. Ingresos
Determinados
C. Transferencias de
nivelación (C=A-B)
Amazonas 387,939 66,120 321,819
Ancash 810,145 687,881 122,264
Apurímac 412,657 89,475 323,182
Arequipa 771,088 402,326 368,762
Ayacucho 604,866 105,644 499,222
Cajamarca 1,139,016 421,498 717,519
Cusco 1,050,003 499,947 550,056
Huancavelica 452,653 92,270 360,383
Huánuco 700,173 97,817 602,356
Ica 459,798 147,313 312,484
Junín 879,951 124,202 755,749
La Libertad 1,213,234 284,574 928,660
Lambayeque 664,634 116,367 548,267
Loreto 1,046,764 259,777 786,987
Madre de Dios 151,770 50,325 101,444
Moquegua 127,854 125,581 2,273
Pasco 238,835 139,211 99,624
Piura 1,186,163 159,362 1,026,800
Puno 1,129,173 187,729 941,444
San Martin 656,150 95,609 560,541
Tacna 207,491 175,942 31,549
Tumbes 147,823 76,062 71,760
Ucayali 430,325 104,635 325,690
Total 14,868,503 4,509,668 10,358,835
Brecha fiscal, 2011 (En Millones de Nuevos Soles)
Antes de la nivelación Después de la nivelación
Resultados: Nivelación Fiscal Regional
Coeficiente de variación: 0.37 Coeficiente de variación: 0.19
Conclusiones
• La inequitativa distribución de los recursos fiscales (canon y regalías), lo que hace necesario contar con un esquema de nivelación regional.
• Existe una brecha fiscal (gasto por debajo de los niveles requeridos) en la mitad de regiones; principalmente las más pobladas y pobres.
• Una reasignación simulada de los Recursos Ordinarios tomando a las necesidades fiscales regionales como variable de nivelación.Los resultados muestra que es posible lograr avances sustantivos en nivelación regional.
• La asignación basada en formula generan un traslado de recursos desde las regiones con más recursos o con menores necesidades hacia regiones con menos recursos o con mayores necesidades.
Indicador de Asignación del Presupuesto regional con fines de nivelación
RegionAdminist. y
gestión
Educación
básica
Salud
Publica
Agricultura Saneamiento y
vivienda
Transportes
y comunic.
Fomento
productivoTotal
Total 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000
Amazonas 0.027 0.030 0.022 0.033 0.026 0.020 0.020 0.027
Ancash 0.049 0.057 0.062 0.053 0.046 0.051 0.058 0.056
Apurimac 0.024 0.030 0.025 0.026 0.031 0.024 0.022 0.027
Arequipa 0.050 0.036 0.071 0.026 0.034 0.088 0.076 0.050
Ayacucho 0.035 0.041 0.039 0.040 0.040 0.040 0.031 0.040
Cajamarca 0.076 0.081 0.076 0.120 0.071 0.045 0.075 0.078
Cusco 0.067 0.068 0.069 0.073 0.090 0.073 0.075 0.071
Huancavelica 0.027 0.030 0.025 0.041 0.041 0.027 0.021 0.030
Huanuco 0.044 0.051 0.042 0.066 0.049 0.032 0.042 0.047
Ica 0.027 0.030 0.039 0.022 0.018 0.033 0.036 0.031
Junin 0.057 0.058 0.061 0.069 0.050 0.054 0.069 0.059
La Libertad 0.064 0.073 0.097 0.068 0.067 0.101 0.091 0.081
Lambayeque 0.042 0.043 0.050 0.035 0.038 0.046 0.064 0.044
Loreto 0.124 0.082 0.048 0.043 0.058 0.086 0.042 0.072
Madre de Dios 0.025 0.008 0.007 0.009 0.008 0.018 0.007 0.010
Moquegua 0.009 0.007 0.009 0.004 0.005 0.018 0.010 0.008
Pasco 0.017 0.015 0.012 0.021 0.022 0.019 0.014 0.016
Piura 0.067 0.085 0.082 0.060 0.095 0.060 0.080 0.079
Puno 0.072 0.073 0.070 0.087 0.129 0.067 0.072 0.076
San Martin 0.040 0.048 0.043 0.072 0.034 0.031 0.039 0.046
Tacna 0.013 0.011 0.016 0.006 0.007 0.026 0.020 0.014
Tumbes 0.007 0.011 0.009 0.004 0.009 0.010 0.012 0.010
Ucayali 0.040 0.032 0.025 0.020 0.030 0.029 0.024 0.029