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LA ORGANIACION NACIONAL PARA LA CIENCIA Y LA TCNOLOGIA
Eugenio BALMACEDA Hobhins Julián CORCUERA Gandarillas Hernán FUENZALIDA Puelma
(
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JUNID DE 1971 SANTIAGO
LA ORGANIZACION NACIONAL PARA LA CIENCIA YTECNOLOGIA,
() Eugenio Balmaceda H. Julián Corcuera G. Hernán Fuenzalida P.
TEMARIO
(
Página
1. Características Estructurales de la Organización Nacional.
A. El Estado 1
B. Las Universidades 5
C. El Sector Productivo 8
( D. Resumen 9
II. El Sistema Científico y Tecnológico y la Políti ca Científica.
A. El Sistema Científico y Tecnológico en el 10 Sistema Nacional
B. Rol del Estado: CONICYT corno Organismo Rec- 13 tor de la Política Científica
C. Problemas Actuales de Estructura para la Eje- 15 cución de la Política Científica
III Bases para una Restructuraci6n de la Organia-ción y Administración del Sistema Científico y Tecnológico.
(A) Los autores son funcionarios de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica y sus opiniones no reflejan ni representan necesariamente las de la Institu-cion.
J
LA FANIZACIOT NACIONAL PARA LA CIENCIA Y TECMOLOGIAO
La tarea fundamental que se presenta a todo orga -nismo de p l anificación en ciencia y tecnología,
consiste en orientar las actividades científicas y tecnológi-
cas hacia la solución de los problemas que plantea ladinámi-ca del proceso de desarrollo de un país.
2.El éxito de esta tarea descansa sobre la existen-cia de un marco institucional adecuado, que permi
ta (a) una planificación coherente en lo económico, social, político, cultural, científico y tecnológico, etc. y (b) una instrumentación que posibilite una ejecución, una coordina-
ción, un control y una evaluación del plan
3La afirmación precedente es válida para la plani -ficación en general y no tan sólo para la planifi
cación particular en ciencia y tecnología. Como racionalmente
no es posible concebir una planificación en ciencia y tecnolo gía como compartimento estanco, desvinculada de la planifica-
ción en lo económico y social sin considerar las característj
cas del sistema organizativo, estructural de un país, la acti
tud primera en un intento de análisis del sector ciencia Y
tecnología debe comenzar por encontrar el lugar que le corres
ponde en la totalidad de la acción que se desarrolla en el país.
I CARACTERISTICAS ESTRUCTURALES DE LAORGANIZCION NACIONAL.
A EL ESTADO.
4.Un análisis aún superficial de la estructura admi
nistrativa chilena, permite afirmar que "la es tructura existente es antj-funcional respecto de las actjvjda
des que el Estado realiza (planificación, coordinación, ejecu ción, etc.)"0 (Ver Anexos
1• ------,- r -.
c
/2,
5. Por ejemplo, el Sector Público Agrícola está inte
grado por 21 organismos, los que dependen y se
vinculan al Gobierno a través de cinco (5) Ministerios, que
son: Agricultura; Economía Fomento y Reconstrucción; Obras Pú
buces y Transportes; Hacienda; Tierras y Colonización. Esto
implica la existencia de cinco canales jerárquicos por los
cuales fluyen decisiones sobre el problema agrícola, lo que
dificulta la coordinación e impide la unidad de dirección (1)
..."la gran cantidad de Consejos de Administración (de estos
organismos del sector público agrícola) y el elevado número
de sus miembros determina que existen 157 personas dirigiendo
el Sector Público Agrícola y adoptando las decisiones de la
més alta trascendencia para el desarrollo agropecuario" (2).
6. Es interesante buscar una explicación a esta si-
tuación, que ha hecho crisis hacia fines del régi
men de Gobierno anterior y que se presenta con un carácter an
ti-funcional aún més agudo bajo el régimen actual de Gobierno,
cuyas bases son las de un socialismo de Estado al cual arri-
bar luego de un período de transición del capitalismo al so-
cialisno,
7. Una forma acertada de aproximarse a una explica -
ción del problema es buscar la causa por medio de un bosquejo histórico.
81 Durante el transcurso de la mayor parte del siglo
XIX, la economía chilena se enmarcó dentro de los
cénones liberales de libre empresa y mercado de libre compe-
tencia, donde al Estado cabía un mero papel tutelador. La
Constitución de 1833 es fiel reflejo de esta situación, que
(1) ODEPA (Oficina de Planificación Agrícola), Ministerio de Agricultura, Plan deDesarrollo Agrorecuario 1965-19801 Santiago, Chile, 1970 1 pág. 344.
(2) ib. id . pág. 346.
/3.
se explica por la escasa población, una reducida dite domi-
nante y el carácter eminentemente agrícola del Chile de ese
entonces
9. A fines del siglo pasado, como consecuencia del
impacto de la revolución industrial venido desde
fuera, Chile logra un gran desarrollo de la industria minera
y en general, una expansión considerable de la economía. Para
lelamente, la explosión demográfica y la repercusión de las
revoluciones de México (1905) y de Rusia (1917), amén de las
consecuencias de la Primera Guerra Mundial, trajeron consigo
un pequeño despertar político que culminó con la nueva Consti
tución de 1925. En ella se consagran, aún dentro de una econo
mía de claro corte liberal, las bases para la futura interven
ción del Estado en la economía nacional. (3)
10. En la década de los años treinta y particularmen-
te a partir de 1938 (Gobierno del Frente Popular),
comienza en Chile la intervención marcada del Estado en la
gestión económica. Esta intervención del Estado se institucio
naliza con la creación de la Corporación de Fomento de la Pro
ducción (CORFO) (1938).
11, La complejidad creciente de la gestión del Estado
lleva a la necesidad de una importante reestructu
ración de la administración pública, que tiene lugar en 1953,
a través de las Facultades Extraordinarias concedidas al Pre-
sidente de la República para que legislara bajo la forma de
Decretos con Fuerza de Ley. Este fenómeno se repite en 1950 y
entre otras medidas orientadas a estos fines, se reestructura
la COREO, a objeto de adecuarla a los requerimientos naciona-
les luego de más de 20 años de su creación.
12. La administración anterior dio comienzo a una de-
(3) Ver Encina, Fco. Antonio, Nuestra inferioridad económica, Editorial Nascimento, Santiago, Chile, 1912.
/40
finj tjva participación activa del Estado en la vida nacional,
más allá de la intervención a que hemos venido haciendo refe-
rencia. El Estado no sólo es un ente interventor en la econo-
mía, Sino que adquiere, además, el carácter de Estado partici
pante de la economía (convenios del cobre, empresas estatales, etc.).
Por otra parte, la idea de la necesidad de plani-
ficar el desarrollo nacional tuvo su concreción en la crea-ción de la Oficina de P lanificación Nacional (ODEPLAN) (1965)
y de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecno lógica (CONICYT) (1967)
13. Sin embargo, esta evolución del Estado oileno ha sido inorgánica. Es así como se ha llegado a la
existencia de un aparato administrativo institucional cuyas características más salientes son (a) multiplicidad de orga-
nismos (b) falta de unidad de dirección (c) dificultad en la
coordinación (d) distintos grados de dependencia del poder
central (e) duplicidad de funciones (f) falta de acción com-
plementaria de los diversos organismos en orden a una orienta
ción general y armónica, etc.
14 La creación de los múltiples organismos existen-
tes no ha respondido a una clara noción de organi
zación eficiente del Estado. Han sido el resultado de imita-
ciones foráneas, obra de organismos internacionales o necesi-
dad de parte del Estado de preocuparse de un nuevo sector o
subsector de la economía,
150 Por su parte, la organización nacional para la
ciencia y la tecnología ha sido incipiente. Los
institutos de invetigacjón del Estado, han sido creados en
diferentes épocas, como respuesta a estímulos de diversa natu
raleza. Su proliferación se ha caracterizado, al igual que el
resto de la administración p.iblica, por su inorganicidad. Ada más, en general, carecen de 1 na estructa institucional que
/50
habilite una coordinación rápida y flexible entre ellos y con
el resto del sistema.
B. LAS UNIVERSIDADES.
16 La investigación se ha concentrado primordialmen-
te en las Universidades (más de las 3/4 partes),
como consecuencia casi natural del quehacer universitario, co-
mo así también por los beneficios legales que disponen que el
0,5% de todos los impuestos directos e indirectos de carácter
fiscal deben destinarse a formar un fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias,
A vía de ejemplo, puede mencionarse que los gas-tos en 1 y D de Universidades e Institutos Gubernamentales de Investigación el año 1968 se repartieron como sigue:
1-Millones 1
deEOS
UNIVERSIDADES 1487 79
INSTITUTOS 389 21 GUBERNAMENTALES
E1 aporte del sector productivo se ha despreciado por ser prácticamente nulo.
17. Las cifras anotadas en el cuadro precedente son
elocuentes. Permiten expresar que las Universida-
des y, en menor escala, los Institutos de Investigación Guber
nameritales, son los que soportan toda la carga de la investiga
ción que se realiza n Chile.
18 Por otra parte, cabe citarque la tarea de Inves-
tigación ua se desa.::olla en las Universidades
no guarda una relacin de equilibrio entre las ciencias bási-
cas y las ciencias aplicadas. E.te desequilibrio se explica
por las necesidades da docencia que son las reguladoras de la
expansión de la activLdad de inestigacjón. Además la forma
/6.
como se ha estructurado la Universidad internamente, ha lleva
do a la creación de grupos que son de tamaño insuficiente pa-
ra la absorción, generación y, sobretodo, la difusión de los co nocimientos (4), y que además e caracterizan por ser estan-
cos, es decir están parcelados según si desempañan labores de
investigación básica, aplicada o desarrollo experimental, lo
que no ha permitido el funcionamiento cabal de la cadena in-Vención_innovación Este fenómeno es muy marcado en el campo
de las investigaciones orientadas hacia los problemas de desa
rrollo del ector Industtjal.
Los hechos descritos han limitado en gran medida
la oferte de actividades científicas. Esta es una de las cau-
sas que han provocado la gradual desvinculación de las Univer
sidades de la problemática nacional,
19. La creación de Institutos y Centros dependientes
de las Universidades, tampoco ha respondido a un
desarrollo orgánico cIa las actividades universitarias. Varios
Centros o Institutos han sido creados por la iniciativa de
egresados que la propia Universidad envía al exterior a estu-
diar lo que a aquéllos interese. A su vuelta al país, sólo la
Universidad puede absorberlos como profesionales de alto ni-
vel y éstos proceden a generar en torno suyo un interés por
los temas de su nueva especialidad, lo que redunda en Centros
e Institutos dedicados a ellos. Otras veces, ciertos proble-
mas concitan un interés nacional y dan origen a dependencias
relativamente autónomas (problemas urbanos, demográficos, etc.).
También hay que destacar que Centros o Institutos se crean
con motivo de las posibilidades de financiamiento externo pa-
ra la atención de ciertos y determinados problemas. Por ejem-
plo, no será extraño que dado el actual interés de Naciones
(4) Un 36% de los organsmos de investigación del país tienen más de 10 profesionales de jornada complete y uno de cada tres de esos oafl jsrnos tienen 4 o menos investigado res fuli time, (FUENE: PLANDSS Ciencia y Tecnolocjía para el (desarrollo econ6mco y social chileno, Santiago, Chile, 1970)
/7.
Unidas por el problema de Contaminación, se creen Centros o
Institutos dedicados a él, debido a que habrá dinero para fi-
nanciarlos. Esto último, no deja de ser interesante de consi -
derar. Las Universidades viven permanentemente con problemas
de recursos financieros. La detección de posibles fuentes do
recursos para ciertas act i vidades, posibilita a la Universi-
dad para contratar más personal, adquirir equipos, etc y con
seguir de esta forma el financiamiento - por vía indirecta -
de un docente.
20. Esto ha creado una situación de desarrollo insti-
tucional de las Universidades que no es homogénea
(a) entre ellas y (b) dentro de ellas. Algunas Facultades o
Departamentos de una Universidad deben su desarrollo a la ha-
bilidad de un Decano o Director para conseguir financiamiento
externo. Resulta, entonces, que el crecimiento de las depen-
dencias universitarias, en materia de investigación principal
mente, no obedece a una política de desarrollo basada en pro-
blemas nacionales, sino que al interés y a los fondos dispo-
nibles de acuerdo a prioridades fijadas muy lejos de nuestra
realidad. Sin embargo, existen casos en que se produce una
coincidencia entre lo que el país necesita que la Universidad
le aporte y las posibilidades de expansión (en recursos huma-
nos y físicos) de las mismas.
21. También es preciso dejar constancia que las Univer
sidades entre sí carecen de una coordinación en
cuanto a los esfuerzos que realizan. En materia de recursos
del Mar y Oceanología, al menos tres Universidades tienen Es-
cuelas, equipos, buques experimentales, operando sin una vin-
culación que aparezca efectiva en términos reales, lo que ha
ce que los esfuerzos se desperdien y no se aprovechen en fon
ma organizada y buscando una optimización de los mismos. El
Consejo Regional de Universidades de Valparaíso (que agrupa a
las Universidades de Chile - sede de Valparaíso - Católica de
o
c
c
c
/8
Valparaíso y Tácnica Federico Santa María) es un intento de
coordinación de las actividades de tres Universidades que opa
ran en una misma ciudad (Valparaíso, la se gunda en importan-
cia en el País)
22. Esta falta de coordinación, vista ye desde el pun
to de vista de la gestión de la administración p
blica del Estado y de las Universidades, no debiera existir
respecto de estas últimas. Esta aseveración que parece paradó
jica se basa en que existe en Chile, creado por ley, un Conse
jo de Rectores de las Universidades Chilenas, cuyo propósito,
entre otros es "coordinar y planificar las investigaciones
tecnológicas en colaboración con la Corporación de Fomento de
la. Producción, los organismos tácnicos del Estado y las enti-
dades y empresas privadas". La sóla existencia del hecho de la
descoordinación y la falta de vinculación del sector producti
yo a la tarea de la investigación, demuestra que huelgan los
comentarios a este respecto.
C. EL SECTOR PRODUCTIVO.
23. El estancamiento del sector agropecuario (USO de
tócnics atraadas, inadecuado sistema de tenen-
cia de tierras), la naturaleza marcadamente artesanal de la
industria y el carácter estático del comercio exterior, han
condicionado - estructuralmente - la aplicación de ciencia y
tecnología en el sector productivo. Cuando ella ha sido reque
rida, las empresas de mayor tamño han demandado sus insumos
científicos del exterior y no dl país (que muchas veces ha
estado incapacitado para proporc:onarla). Las empresas esta-
tales o privadas (en el futuro ms propiamente estatales,
mixtas y privadas) también han canprado tecnologías extranje-
ras para utilizar en sus procesos., los aue sin embargo, dejan
estáticos frente a los cambios tecnológicos. Esta actitud con
servadora, impide adoptar una posición aesiva frente a la
fl
c
o
--------- -, -.----.-----,.--------
/9.
innovación tecnológica, lo que condiciona la adecuación o me-
joramiento de las técnicas mpleadas. (Un ejemplo da esto lo
encontramos en las oficinas salitreras en que gran parte de
los equipos datan de los años 30, y no ha habido ningún es-
fuerzo por reponerlos o crearlos en el país).
La razón fundamental de esto último, estriba en
que las empresas no han contado con personal calificado para
definir las necesidades de investigación y desarrollo, lo que
ha limitado la generación de una demanda por actividades cien
tíficas y tecnológicas.
24 Estas condiciones han limitado la capacidad de
utilización de las actividades científicas y tec-
nológicas El carácter poco dinámico del proceso de industria
lización, no ha generado (en parte debido a la falta de opor-
tunidad e incentivos) una infraestructura científica apta pa-
ra absorber, mejorar o crear tecnologías nuevas. Por otra par
te esta falta de capacidad de utilización se ha traducido en
una disminución de los beneficios tecnológicos que podrían ha
bar tenido las inversiones extranjeras (adiestramiento, mcm
manto del ttKnow_Howr).
D. RESUMEN. j
/ 25. La estructura orqaaiaativa de la administración
pública chilena, los diversos niveles de dependen
cia jerárquica y los distintos estatutos jurídico-administra-
tivos de los organismos o entidades públicas, sean o no de in
vesticación, y el rol y lugar que corresponde a las Universi-
dades, no presentan - en su conjunto - un cuadro funcional pa-
ra la planificación en general, y con mayor razón, par la
planificación de las actividades científicas y tecnológicas
hacia los problemas que plantea el desarrollo nacional.
26. A lo anterio es preciso agrega 1 r que la dinámica
del proceso .ctual da transición de una economía
/10,
capitalista a una economía socialista, varía sustancialmente
respecto de las administraciones o regímenes anteriores en
Chile. El carácter distintivo de la gestión de Gobierno hacia
el socialismo debe estar constituido por el sistema do p lani-
ficación central global de la economía, en el que debiera in-
cluirse a todos los sectores sin excepción. La ciencia y la
tecnología, debe ser un elemento integrante, necesario y las
más de las veces determinante, del desarrollo. En esta forma,
es parte de la tarea de planificación central,
27. Por ello, las actividades científicas y tecnológi
cas deberán planificarse al mismo nivel en que se
planifican las actividades económicas, sociales y culturales,
con el fin de integrar las diferentes políticas de desarrollo
por actividad, en un marco compatible con la disponibilidad
total de recursos del país. La labor de planificación, deberá
buscar la optimización de estos recursos.
II. EL SISTEMA CIENTIFICO Y TECNOLOGICO Y LA POLITICA CIENTIFICA.
A. EL SISTEMA cIENTIFECO Y TECNOLOGICO EN EL SISTEMA NACIONAL.
28, Para comprender más claramente aue la planifica-
ción de la Ciencia y la Tecnología debe realizarse
en forma coordinada y coherente con los planes de desarrollo
económico y social, de educación, de recursos humanos, etc.,
creemos conveniente intentar analizar la Nación como sistema
(5) (sistema-nación) en base a las relaciones que existen en-
tre el sub-sistema ciencia y tecnología y los otros sub-siste
mas sociales
(5) SAGASTI, Francisco R. A Systems Approach to Science and Technoloy Policy-Makinq and Planning, O.E.AO, Washington, 1970.
/11.
RESTO SEL MUNDO
S ¡S tema (4)
'uc a t iv
RE olitico
(10) j
1 .L
_
R ultural
3) (i) (2)
(6
(4) .SocialF
Sis t. de Roc
'EN atur a
i3ist0 C y T
(6
(6) Sist,
Productivo y de Servicio
(8)
SISTEMA - NACION
(1) Recursos humanos entrenados.
(2) Conocimiento, que es difundido al sistema-naci6n a través
del sistema educativo.
(3) Recursos humanos.
(4) Cbnocimiento.
(5) Recursos humanos para todo el sistema-naci6n0
(6) Bienes y servicios.
(7) Conocimiento, como ser tecnología para producir más bienes
y servicios en forma más eficiente.
(8) Recursos naturales.
(9) Conocimiento, como para la explotación, disponibilidad de
recursos, etc.
(10) Políticas,, planes,_recursos financieros, normas, valores
culturales, etc., a todos los otros sub-sistemas.
(11) Conocimiento, recursos humanos entrenados, bienes y servi
cios desde el exterior a todo el sistema-nacin.
/12.
296 La figura representa
conceptualización de
ma-nación), con sus diferentes c
de estos últimos emanan y llegan
cación se expresa en los números
un diagrama que contiene una
la Nación.como sistema (siste
Dmponentes (sub-sistemas). Des
diversos flujos, cuya expli-
que siguen al diagrama.
30. El sistema político y el sistema cultural están
inter-conectados con todos los otros sub-sistemas
nacionales. Los flujos aludidos se generan con motivo de las
inLer-relaciones entre los sub-sistemas. Además, todo el sis-
tema-nación se encuentra en conexión con el 'resto del mundo
(expresión que simboliza la necesaria inter-dependencia de
los grupos humanos), exportando e importando bienes y servi-
cios, conocimiento, recursos humanos entrenados y recursos nc
tur ales.
31. Todos estos flujos tanto dentro del sistema (sis-
-Lema-naci6n) como Lambión hacia y fuera de él, de ben ser regulados. Al sistema político corresponde, funcional
mente, realizar explícitamente la tarea reguladora, utilizan-
do como medios, las políticas, los planes y otros semejantes.
El sistema cultural, participe en la tarea reguladora, pero,
en forma implícita, a travús de normas y valores culturales.
32. Este enfcue de la Nación, que nos muestra al sis
tema científico tecnológico íntimamente ligado a
otros sistemas de jquálla, nos permite inferir que la políti-
ca científica as de carácter nacional y que no debe formular-
se aisladamente de las otras políticas de desarrollo, sino que
estar coordinada y r coherente con ellas.
33. Estas ideas permiten explicar la necesidad de que
el sistem científico y tecnológico est& sujeto a
una planificación que tenga su centro en un nivel administra-
tivo y político ópLimc. En nuestro entender, este principio,
es válido en todo esquiia que estime al Estado como interven-
tor y participante de ' gestión nacional. Se hace más eviden
_1- ----- -.----.-+-----. ---.--.---------- --------.--
/13v
te aún, cuando se habla de un período da transición hacia un
Estado Socialista.
B. ROL DEL ESTADO: CONICYT COMO ORGANISMO RECTOR DE LA POLITI-
CA CIENTIFICA.
34. El actual Estatuto Orgónico da la Comisión Nacio-
nal do Investigación Científica y Tecnológica dis
pone que ésta constituirá la oficina nacional de planificación
de la ciencia y la tecnología. Por esta razón ocupa la cúspi-
de de la pirámide del sistema científico y tecnológico chile-
no. Entre sus funciones están (a) la de formular el plan na-
cional de desarrollo científico y tecnológico, (b) estudiar y
proponer programas de desarrollo científicp y tecnológico acor
des con los requerimientos de la planificación nacional del
desarrollo económico y social, (c) coordinar las actividades
del sector público y privado relativas a la ciencia y la tec-
nología, (d) asesorar al Supremo Gobierno en la programación
de la inversión y preparación de los presupuestos de las ins-
tituciones que reciban aportes del Estado para actividades
científicas y tecnológicas, (e) administrar y coordinar la
asistencia tócnica internacional.., (f) formular en coordina
ción con la Oficiia de Planificación Nacional políticas refe-
rentes a la asistencia tócnica internacional, a la coopera-
ción financiera externa referente a la ciencia y la tecnología,
a la contratación de las licencias, patentes, y servicios tc
nicos, y a toda otra forma de transferencia científica y tec-
nológica del ex€eror, (g) crear o participar en la creación
y funcionamiento cia entidades e instituciones de investigación,
documentación a irormación científica y tecnológica, sea en
su capital, finan :iamianto o directorio y (h) desarrollar in-
vestigaciones en €1 campo de las ciencias puros y aplicadas,
etc.
35. Si rs detenemos a estudiar la ley que regula el
c
/14.
organismo rector de la política científica nacional, observa-
mos que para que se pueda dar cumplimiento a las atribuciones
que se le conceden por la letra de la ley, sería necesario
Que CO1JICYT:
a. se integrar.o con la Oficina de Planificación
Nacional en el nivel de decisión y ejecución;
b. se integrare con la Corporación de Fomento de
la Producción, a fin da utilizar los canales de que ésta dis-
pone para llegar en forma efectiva al sector productivo y de-
terminar sus requerimientos tecnológicos;
c. se integrara con la Dirección de Presupuesto
del Ministerio de Hacienda, a fin de tener un acceso al con-
trol del presupuesto de las instituciones (públicas y priva-
das, con y sin fin de lucro) nacionales, que realizan investí
gación con algún aporte financiero del Estado;
d contare con un numeroso y calificado potencial
humano interdisciplinario de alto nivel, tanto en el campo
profesional como en el académico, siendo el ideal una posible
combinación de ambos
36. Para lograr una futura integración con las entida
des dacritas con antelación, se requeriría contar
con un respaldo real (no meramente nominal) del ms alto ni-
vel político, ejercer una influencia en la gestión presupues-
taria d ODEPLAN y CCFO, en lo que a ciencia y tecnología se
refiera y poseer una capacidad de gestión y negociación alta-
mente desarrollada y avalada por la calidad de quienes negocian.
37. Si bien de acuerdo con los términos que utiliza la
ley orgónice de CONICYT, esta institución de go-
bierno debiera ocur.ar la cúspide de la pirámide del sistema
científico y tecnoógico, en la práctica esto no es así, sien
do tan sólo, hasta ahora, un organismo con escasa influencia
en las decision€ de política científica.
¡15.
C PRQBLEM:S ACTUALES DE ESTRUCTURA PARA LA EJECUCION DE LA
POLITICA CIENTIFICA
38 Dijimos anteriormente que la cúspide de la pirámi
de del sistema científico y tecnológico chileno
está ocupada - legalmente - por CONICYT Este es el nivel (i)
En el nivel intermedio de la pirámide, nivel (u),
se encuentran los organismos que se encargan de la organiza-
ción y administración de las decisiones que provienen del ni-
vel (i)0 Las instituciones que corresponden a este nivel (U)
intermedio son tales como los Ministerios y sus dependencias
pertinentes, la CORFO, las Comisiones de Investigación de las
distintas Universidades, etc.
La labor que compete a estos organismos del nivel
(U) consiste en transformar la estrategia diseñada en el ni-
vel (i) en planificación de acciones concretase
En general, al nivel (U) se debe (a)financiar
(b) coordinar y (c) encomendar a otras instituciones en porti
cular, la ejecución de las actividades de investigación
En último término, nivel (iii), se encuentran los
organismos de ejecuci6n A estos corresponde realizar las ta-
reas que hacen realidad los objetivos concebidos en abstracto
por la política científica.
Son organismos típicos de ejecución, las Univer-
sidades, Escuelas Politécnicas, Institutos particulares, cuy¿_-
tarea de mayor relevancia consiste en formar los trabajadores
científicos; los Departamentos, Laboratorios de Universidades,
Instituciones Gernamentales de investigación científica, que
realizan actividades concretas de investigación; Institutos
de Estadística. Museos Científicos, Institutos de Normaliza-
ción, Observatorios y Servicios Metereológicos, que realizan
actividades fndamentales en sí y que sirven da auxiliares in
dispensables de la investigación; Centros Nacionales de Docu-
mentación, Bibliotecas, Televisi6n y otros medios de comunica
/16.
ción de mases, que sirven pare difundir el conocimiento.
39. La existencia de estos tres niveles (planificación,
organización-administración y ejecución) plantee
problemas en relación con los pasos por los que deben seguir
las decisiones del nivel planificación hacia los restantes, a
fin de que ellas se ejecuten. El nivel planificación radica
en CONICYT, institución que aún cuando controle los mecanismos
que le permitirían ejecutar los planes que perfile, no puede
hacerlo de momento. Esto se debe a que los organismos corres-
pondientes a los niveles organización-administración y ejecu-
ción cuentan con autonomía e independencia, y con recursos al
gunas veces superiores en calidad y cantidad a los que maneje
CONICYTO
40. Cabe señalar, a modo de ejemplo, el problema rda
tivo al control financiero como uno de los probla
mas estructurales que se planteen: "las instituciones por el
hecho de funcionar esencialmente en bese a asignaciones esta-
tales, deben someterse al control del Estado en cuanto al uso
de los recursc . Las Universidades reciben anualmente una su
ma global que vd inserta en el Presupuesto de la Nación, en el
Presupuesto del Ministerio de Educación y en el de la Direc-
ción de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Lo anterior
representa un grave problema para lograr una racionalización
de las asignaciones financieras Hasta ahora, la distribución
de los fondos ha quedado enteramente en manos de las Universi
dadas, lo que impide asegurar un impulso creciente y continua
do, y sobre todo, orientado de las actividades de investiga-
ción que se realizan en ese contexto. Por tanto, junto a la
preocupación de incorporar a las Universidades a la problemá-
tica del desarrollo económico y social, deben crearse los ca-
nales necesarios pera asignar fondos separadamente e estas co
tividades.
41. El caso de los Institutos es más complejo que el
/17w
anterior, pues existen diferencias en los status jurídicos con
que han sido organizados. De esto modo, no todos tienen la o-
bligación de presentar presupuestos y cuentas de los recursos
utilizados al Ministerio de H2,cienda0 En efecto, los Institu-
tos que realizan investigación en el país, son en algunos ca-
sos dependientes de un Ministerio, por lo cual éstos deben gi
rar contra el presupuesto del Ministerio al cual pertenecen.
En cambio, hay casos en que el Instituto es una organización
descentralizada, en cuyo evento, los programas de estos Iristi
tutos no tienen que ser presentados al Ministerio de Hacien-
da" (6).
Por esta razón estos organismos no sienten la ne-
cesidad de integrarse dentro de un marco general y global que
permita llevar a cabo los planes que emanen del organismo rec
tor.
dependientes de
de Energía Nu-
la negociación
de sus respecti
oben hacerlo con
42. En el caso de aquellos institutos
los Ministerios (como la Comisión
clear, la Dirección de Riego y muchos otros),
de sus presupuestos se realiza por intermedio
vos Ministros de Estado, los que, a su vez, d
el Ministerio de Hacienda0
43. Si CONICT requiere intervenir y controlar la ges
tión presupuestaria de estas instituciones con el
propósito de lograr una ejecución efectiva de la política cien
tífica, la autoridad de la misma debiera-poseer el carácter de
Ministro de Estado c. tener el rango de éste, a fin de contar
con el poder político y administrativo que éste supone, para
penetrar y participar en la toma de decisiones del más alto
nivel ejecutivo del Gobierno chileno. Esta es por lo demás, la
tendencia en un sin número de países, tanto europeos corno lati
(6) Lazzerini, Sergio, "Fuents y utilización de recursos fi-nancieros para investiqac.iSn en Chile", Santiago, Chile,
1970.
c
c
/18.
noamericanos
44. En lo que se refiere a las ins tituciones descen-
tralizadas, la participación en la gestión presu-puestari,a de las mismas, se podría lograr por medio de la in-
tegración de CONICYT en los D irectorios, por ejemplo, de la
Corporación de Fomento de la Producción, donde so podría con-
trolar el presupuesto en materia de ciencia y tecnolo g ía, de IREN (Instituto de Recursos Naturales), INTEC (Instituto Tec-
nológico de Chile) etc., como así también tener acceso a las
decisiones relativas al sector productivo, coordinándolas con
la política económica y social que emana de ODEPLAN Esto se-
ría posible, siempre y cuando, existieran las integraciones
con CORFO, ODEPL'N y algunos Ministerios (Economía, Agricultu
ra y Hacienda), aludidas en párrafos precedentes.
45. Otra de las limitaciones estructurales que se plan
tean en orden a la eficacia de la labor que campe
te al organismo rector de la política científica, dice rela-
ción con los recursos humanos, que ha sido atisbada anterior-
mente, pero que es conveniente ahondar debido a que puede ser
una limitante de mayor importancia que la presupuestaria.
46. Nos permitjamos enfocar esta problemátic 'r. en ter
minas generales para la Región. Por una parte, es
Posible detectar que la excelencia de los recursos humanos de
alto nivel se concentra (a) en las Universidades (b) en cier-tas ins tituciones de ob±erno, que por su naturaleza o por la
forma en que fueron gestadas, gozan de una relativa - pero
apreciable - autonomía y "licencie burocrática", respecto de las res tricciones administrativas que se imponen a los servi-
dores públicos (en al caso de Chile, INTEC - Instituto Tecno-
lógico de Chile - e IFOP - Instituto de Fomento Pesquero - por
ejemplo), lo que hace más atractivo para el científico traba-
jar en ellas; sus escalas de remuneraciones escapan o son ex-cepcionales frente a la rigidez de las escalas de sueldos de
c
c
o
/19
la burocracia civil, lo mismo ocurre con la mayoría da los De
par-Lamentos, Institutos o dependencias de las Universidades.
Esta situación de privilegio permite una mayor flexibilidad
para el desarrollo del trabajo intelectual creativo del cien-
tífico, que debe ser medido en términos de productividad y no
por una dedicación horaria controlada Esta misma flexibilidad
rige para las necesarias e indispensables labores de parfeccio
namiento intelectual del trabajador científico, para su dedi-
cación a tareas docentes, para asistir a congresos nacionales
e internacionales y mantenerse, por consiguiente, en el nivel
que lo corresponde en su especialidad.
47. Si un organismo rector de política científica, por
el contrario, se concibe como una repartición pu-
blica, a la cual se aplica en forma estricta el estatuto fun-
cionario de la burocracia civil, las posibilidades de reclute
miento de personal idóneo se reducen considerablemente. La re
zón estriba en la falta de atractivo originada por las imposi
ciones reglamentarias y no por el contenido sustantivo del
trabajo a realizar, Estas imposiciones restrictivas atentan
contra la libertad que el trabajador científico precisa para
aportar una real tarea de servicio al Estado. Estas afirmacio
nes podrían llevar a la conclusión que se pretende institucio
nalizar, dentro de la burocracia civil, una situación de pri-
vilegio para un sector determinado. Ello debe ser necesaria-
mente así, debido a que el trabajo que se exige a este perso-
nal calificado es fundamentalmente creativo y demanda un estu
dio permanente, un contacto con la realidad profesional y con
los avances que en el mundo entero se hacen en las discipli-
nas particulares de cada cual, como en lo que se refiere a la
política científica en general. Es en virtud de estas consicle
racionas, que expresábamos anteriormente, que el ideal sería
que el número de personas que se dediquen a trabajar en los or
ganismos rectores de olítca científica de nuestros países,
- - J-1
1 - ------".-----
/20.
cuenten con la excelencia profesional combinada con la tarea
académica constante y estar en el más alto nivel en cuanto a
su potencialidad intelectual.
48 En Chile, esta situación es, aparentemente, real.
Si se examinare con detención la planta de CONICYT,
se podría determinar que el porcentaje de personal de alto ni
vel es mínimo y que el de nivel intermedio (aquel que será en
un futuro inmediato de alto nivel) es reducido. Además, la
institución está concebida como dependencia pública a la cual
se aplica todo el rigor de la burocracia civil regular. Basta
ría una comparación con las plantes de funcionarios y las es-
calas de sueldos de algunas instituciones del Estado, para po
dar deducir que el número de profesionales de nivel intermedio
y de alto nivel es significativamente superior, aún en térmi-
nos proporcionales. Nos asalte la inquietud de que este fenó-
meno no es sólo exclusivo en Chile y sería interesante hacer
ente estudio a escala regional. Esta limitante, que es estruc
tural y quizá la de mayor importancia, impide el acceso de las
personas - y con mayor razón., de las decisiones que se toman
por el organismo rector - a las demás instituciones, pues se
enfrentan con un excepticismo, por falta o carencia de "auto-
ritas"
49. Creemos que una de las bases en el éxito de la ta
rea de todo organismo rector de política científi
ca, radica en esa "autoritas", ue debe ser característica de
sus decisiones, avaladas por la misma, de quienes las elabo-
ran. De lo contrario, la labor de coordinación, de integra-
ción efectiva con otras instituciones, será ilusoria, por fel
ta de credibilidad.
500 No es necesario abundar en explicaciones respecto
de las relaciones del organismo rector de políti-
ca científica con las Universidades. Estas, por definición,
poseen autoritas (los Decanos, los científicos, los tocen-
c
c
c
o
/21,
tas de alto nivel, etc.). La imagen que se proyecta del orga-
nismo rector revisto, ante sus ojos, tan sólo un carácter de
institución de Gobierno con poderes legales que, por las argu
mentaciones indicadas, le es muy difícil ejecutar.
51. Creemos pertinente hacer una síntesis de los pro-
blemas estructurales que se han estado esbozando.
Si hemos estado pensando que el organismo rector de la políti
ca científica debe estar inserto en el núcleo de las decisio-
nes políticas, de planificación y administrativas de nivel su
premo en un país, nos pareces que existen ciertas condicionan-
tes que determinan en forma categórica el éxito de las tareas
que éste vaya a emprender.
Es preciso enfatizar que no debe caber discusión
alguna acerca de la necesidad de planificar las actividades
científicas y tecnológicas de un país en desarrollo y que és-
ta debe realizarse en un todo integral con la planificación
económica, social, cultural, etc.
Sin perjuicio de lo anterior, esta planificación
no debe coartar la creatividad y el ámbito de libertad, indis
penable para desarrollar las tareas de investigación cientí-
ficas y tecnológicas.
52. Hemos tenido ocasión de referirnos a las caracte-
rísticas fundamentales que inciden directamente en
la factibilidad real y concreta de un hacer positivo de parte
del organismo rector de la política científica: por una parte,
es necesario contar --in la autoridad jerárquica, con el "impe
rium" que confiere el rango de T Iinistro de Estado, y por otra,
con la autoridad intelectual, la "autoritas", que sumadas pre
sentarán ante la co:unidad científica y el propio Estado, un
órgano capaz de co'ioitar el interés, 1.-a adhesión y la coopera
ción en las tareas que éste plantea. De esta forma, el Estado
otorgará su más ao respaldo político y administrativo, pie-
dra angular para a gestión y coordinación de la política cien
tífica; y la comuiidad científica, su acervo de conocimientos
/22
y su capacidad para generarlos.
III E.SS_PARA UNA_RESTIUJCTURACIC N LA CRGNICION Y
ADMINISTRCICN DL SISTEIJA CIENTIFICO Y TCNOLCGiCQ
Parece altamente recomendable tener presente y
adoptar con algunas pequeñas modificaciones, las caracterís-
ticas estructurales dadas po el Comitó Asesor sobre la Apli-
cación de la Ciencia y Tecnología al Desarrollo de las Nacio-
nes Unidas Estas son entre otras:
(a) qle cada Gobierno debe tener una política da
remante definida en vnateria de Ciencia y Tecnología Dicha po
lítica debe orien€arse, por una parte, hacia la organiEaCiófl
y planificaci6r las actividades científicas y tecnológicas
nacionales en apoyo del desarrollo económico y social, median
te la aplicaón de ciencia y tcnología y, por otra, hacia un
crr cimiento científico y tecnológico nacional autónomo y auto
sostenido,
(b) 7 ue el órgano central de ciencia y tecnología,
cuya tarea debe ser definir le po l ítica científica y tecnoló-
gica nacional, debe ser directamente responsable ante el Go-
bierno cn el nivel ms alto,
(c) que el órgano encargado de la política cintí
fica y tecnológica nacional debe trabajar en estrecha colcho-
ración con las autor idada del planeamiento económico y social,
no sólo cara asegurar nue se asignen recursos suficientes cara
la ciencia y la tocnolocía, sino que tamhin para asesorar en
la función que correspc:ncle a la ciencia y la tecnología en el
programa nacional de d arrollo económico y social y en la
asistencia técnica extilior que haya de gestionarse en materia
de ciencia y tecnología.
Para facilitar la comprensión de las ruG
habría ncc toma. en el casc chileno, distinguiremos tres niva
1-• - - - -. -+---_--__-_-_-- . --.- .....
/23v
les de decisión dentro de lo institucional (7):
(a) el ?nivel político u , que define las normas
que deberán satisfacer las distintas estrategias alternativas;
(b) el nivel e.tratgico, donde se identifican
y seleccionan las alternativas; y
(c) el ?? nivel táctico', donde se programa y ejecu
te una estrategia daterminad
P de la R
Consejo Nac. de Des.
1 Org Rector 1 1
Ministeriof y dependencias
.-- NIVEL POLITICO (Suma del Poder Pol tico y Administrat.)
Objetivo: coordi-ncc. de políticas
NIVEL E5TRTEGICO
Objetivo: plan±f. a mediano y largo plazo
NIVEL TCTICO
Objetivo: planif. al corto plazo y ejecución
El nivel más alto (político) estaría integrado por
la Presidencia de la República y el Consejo Nacional de Desa-
rrollo, el que debería componerse debidamente, con la variable
ciencia y tecnología y las variables sociales de Justicia y
Trabajo, actualmente ausentes. (Ver Decreto Supremo NQ 180, cIa
2 de Febrero de 1971, publicado en el Diario Oficial de 17 de
(7) E. Jantsch, for Sing the Futura, citado por Université des Eciences Sociales de Grenoble, Institut de P1echerche Economique et de Planification, Sysiemes de Recherche, Grenoble, 1970.
/24,
Marzo de 1971)
Un segundo componente del nivel político, que no
debe ser dejado de lado, es el Poder Legislativo representado
por el Congreso Nacional. Se sugiere la creación de Comités o
Comisiones Permanentes en Ciencia y Tecnología. Dado el alto
contenido social de esta materia, que envuelve la considera-
ción de todo el Complejo Educación, y que constituye un ele-
mento vital y determinante en la gran mayoría de las medidas
legislativas que necesariamente habrá que tomar para el desa-
rrollo del país, es que aparece por demás justificado que la
preocupación por este problema se institucionalice también en
aquél Poder del Estado que, se supone, es representativo de
los intereses de la sociedad chilena
El segundo nivel estaría integrado por todos los
subsistemas del sistema nación (educativo, social - en senti-
do lato -, recursos naturales, científico-tecnológico, y pro-
ductivo y de servicios). CONICYT ocuparía el lugar referente a
ciencia y tecnología.
El tercer nivel estaría compuesto por los diferen
tes ministerios y sus dependencias y, en general la adminis-
tración pública y el sector privado, es decir empresas produc
tivas, universidades o institutos. Para el caso concreto de
ciencia y tecnología la creación de un Ministerio de la Cien-
cia se presenta como una alternativa para la ejecución de la
política científica. Referente a la coordinación de las activi
dades científicas y tecnológicas puede pensarse tanto en la
creación de comités interministeriales o bien en la creación
de un mecanismo que permita que todas las instituciones que en
lo inmediato realizan actividades de investigación científicas
y tecnológicas, pasen a depender directamente del Ministerio
de la Ciencia.
La alternativa ue se presenta frente a la no crea
ción de un Ministerio de la Ciencia sería que la actual Direc
ción de Operaciones y Desarrollo de Programas de CONICYT te-
/25,
mara este papel, lo que implicaría el rango da Ministro de Es
tado para la autoridad de la' Institución. Esta alternativa
conlleve el problema de que el organismo rector realizaría
una actividad dual, donde al propio tiempo cue se planifica
al Corto plazo se la hace para el mediano y largo plazo, lo
que crea confusiones de objetivos, métodos de análisis y, en
general, una visualización atemporal da sus funciones
Los elementos de juicio esbozados en estas pági-
nas, podrían permitir diseñar un modelo que colocara al siste
ma científico y tecnológico dentro de un esquema global, com-
prensivo de la totalidad de las acciones y funciones que se
dan en un país, para tender en forma organizada y planificada
hacia el desarrollo.
Sin embargo, en el caso particular de Chile - y
podríamos aventurar, en el caso de la gran mayoría de los
países en vías de desarrollo - os imprescindible realizar un
acabado y crítico diagnóstico de las circunstancias estructu-
rales que impiden, limitan u obstaculizan el desenvolvimiento
de los planes de desarrollo. No es una tarea fácil ni realiza
ble dentro de límites previsibles de tiemoo, debido principal
mente a la complejidad de ella, como a la naturaleza de los
intereses que subyacen en la propia estructura vigente.
Nuestro país, a pesar de sus deficiencias, presan
ta una situación privilegiada, pues cuenta, potencialmente,
con casi todos los elementos para realizar una efectiva labor
de planificación central. Reste por definir la tarea a seguir,
sobre los supuestos de políticas globales de desarrollo donde
el Gobierno, las Universidades, el sector privado y la comuni
dad científica, colaboren y hagan realidad el anhelo de inte-
grar la ciencia y la tecnología en el arduo camino de despe-
gue del subdesarrollo,
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