Manual sobre la elaboración de presupuestos
basados en resultados
Centros Regionales de Aprendizaje sobre Evaluación y Resultados
Materiales de Capacitación de CLEAR
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Elaboración de presupuestos basados en resultados
Marc Robinson
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Índice
Lista de acrónimos 6
Introducción 7
1. El presupuesto y su proceso de formulación 10
2. Panorama general del presupuesto basado en resultados 14
Priorización del gasto 14
Gestiónbasadaenresultados 15
Modelos de presupuestación por resultados 16
3. Aspectos fundamentales de la información sobre el desempeño 22
Conceptos de desempeño: la cadena de resultados 22
Resultadosversusfactoresexternos 25
Productosversusresultadosyactividades 26
Indicadores de desempeño 26
4. Las medidas de desempeño y el presupuesto 30
Garantizarlautilidaddelosindicadores 32
Vincularelfinanciamientoconlosresultados 33
Vincularelfinanciamientoconlosproductos 34
5. Sistemasdemedicióndeldesempeño 37
Garantizarquelainformaciónsobreeldesempeñoresulteefectiva
en términos de costo 42
6. Evaluación y presupuestación basada en resultados 44
Evaluarlaefectividaddelosprogramas 45
Revisióndelaeficiencia 47
Asegurar la relevancia de la evaluación para el presupuesto 48
La evaluación y el presupuesto: el ejemplo chileno 49
Evaluacionesinternasversusevaluacionesexternas 50
7. Auditoríaderesultados 52
8. Aspectosfundamentalesdelospresupuestosdeprogramas 54
Definicióndeprogramas 55
Presiónparaproducirresultadosylospresupuestosdeprogramas 57
Informaciónacercadeldesempeñodeprogramas 57
Títulosyobjetivosdelosprogramas 58
Enunciados de programa 60
Lajerarquíaprogramática 61
Número y tamaño de los programas 62
4 5
Desarrollo de programas 63
Integración de planes estratégicos a los presupuestos de programas 64
9. Apropiación y control de gastos de programas 67
10. Contabilidad y costos de programas 71
Clasificacióndepresupuestosycuadrodecuentas 71
Sistemasdemanejodeinformaciónfinanciera 72
Asignacióndecostosprogramáticos 75
Programas de administración 78
Programas y costos salariales 81
Laasignacióndecostosylajerarquíaprogramática 81
Cálculodeloscostosdeprogramasenlaelaboracióndelpresupuesto 82
11. Temasespecialesdelapresupuestaciónprogramática 85
Losprogramasylaestructuraorganizativa 85
Los límites de las secretarías y los servicios internos de apoyo 88
Conflictosmásampliosentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa 90
Estructurasprogramáticasenpaísesenvíasdedesarrollo 91
Funciones y programas 92
Programas y funciones: un estudio de caso 94
Programas y niveles de gobierno 96
12. Sistemadefinanciamientoporfórmulaydecomprador-proveedor 98
Limitesdelfinanciamientoporfórmulaydelsistemacomprador-proveedor 99
13. Las metas y la presupuestación basada en resultados 102
Manipulación y efectos perversos 104
14. Fundamentosparalareformadelaadministracióndelasfinanzaspúblicas 107
15. Lapriorizacióndelgastoyelpresupuestobasadoenresultados 111
Revisión del gasto 111
Aspectosmásgeneralesdelosprocesosdepriorizacióndelgasto 115
Planificaciónypriorización 117
Priorización del gasto a nivel sectorial y secretarial 118
16. Contabilidad en valores devengados y presupuestación por resultados 121
¿Enquéconsistelacontabilidadylapresupuestaciónporvaloresdevengados? 121
La complejidad de la contabilidad y la presupuestación por valores devengados 126
Lacontabilidadenvaloresdevengadosylapresupuestaciónprogramática 127
Sistemasdecontabilidadenvaloresdevengados,decomprador-proveedor
ydefinanciamientoporfórmula 129
17. El Congreso y la presupuestación basada en resultados 132
5
El Congreso y la rendición de cuentas por resultados obtenidos 132
El Congreso y las prioridades del gasto 134
18. La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados 136
Naturalezaybeneficiosdelospresupuestosdemedianoplazo 136
Cálculosafuturo 137
Techosamedianoplazo,¿fijosoindicativos? 138
La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados 140
Marco del gasto a mediano plazo 141
Los países en vías de desarrollo y el marco del gasto a mediano plazo 143
19. Implementación de presupuestos basados en resultados
a todo nivel gubernamental 146
20. Elcontextodelagestiónbasadaenresultados 151
21. Comentariosfinales 153
Glosario 154
Referencias 161
6 7
Materiales de Capacitación de CLEAR
Lista de acrónimos
AA Contabilidad en valores devengados
ABC Costeoporactividades
AOB Presupuestos devengados basados en productos
BC Clasificaciónpresupuestaria
COA Catálogodecuentas
COFOG Clasificacióndelasfuncionesgubernamentales
DRG Grupodediagnósticosrelacionados
FF Financiamiento por fórmula
FMIS Sistemademanejodeinformaciónfinanciera
GBE Empresa paraestatal
IFMIS Sistemaintegraldemanejodeinformaciónfinanciera
IT Tecnología de la información
LOLF Leyorgánicarelativaalasleyesdefinanzas
MFR Gestión basada en resultados
MoF SecretaríadeFinanzas
MT Mediano plazo
MTEF Marco del gasto a mediano plazo
MTFF Marcofiscalamedianoplazo
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
PB Elaboración de presupuestos por resultados
PFM Administracióndelasfinanzaspúblicas
PM Medición del desempeño
PSA Acuerdosdeserviciospúblicos
SAI Instituciónsupremadeauditoría
ZBB Presupuestación de base cero
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Materiales de Capacitación de CLEAR
PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN AMÉRICA LATINA: EL DESAFÍO DE LA FORMACIÓN DE CAPACIDADES
Claudia Maldonado Trujillo*1
CoordinadoraGeneraldelCentroCLEARparaAméricaLatina(CIDE)
ElúltimocuartodelsigloXXfueunperiododegrandestransformacionesparaAméricaLatina.
Los países de la región se unieron –con los contrastes y la diversidad de siempre—a la tercera ola
democratizadora,lacrisisdeladeuda,elcolapsodelmodelodesustitucióndeimportaciones,
y una profunda revisión del papel del Estado en la economía y la protección social. Después
dedécadasdeterapiasdechoqueyreformasestructuralesytransicionesduales–políticay
económica—enlaregión,serestauraronequilibriosbásicosenlasfinanzaspúblicasylas
variablesmacroeconómicas.Sinembargo,éstasnofueronacompañadasautomáticamentepor
unarecuperacióndelasvariablesclaveparaeldesarrollosocialylagobernanzademocrática.En
esefrente,laetapadereformasdejósecuelasimportantesquerepresentanelprincipaldesafío
paraeldesarrolloconequidad,quizáelmáselusivodelosobjetivosenlaquesiguesiendola
regiónmásdesigualdelmundo.
Unavezreconocidosloslímitesdelmodelomercado-céntrico,ylasmodestasredesdeseguridad
delosprogramassocialesfocalizados,regresalaideadelacentralidaddelEstado–ahoramucho
másacotadoyconmenoscapacidadesdeintervencióndirectaenlosmercadosdomésticos—y
lanecesidaddedotaralaparatopúblicodeherramientasdegestiónquepermitanmaximizar
laeficiencia,laeficaciaylatransparenciadelquehacergubernamentalconundobleobjetivo:
deunlado,satisfacerlasdemandasciudadanasalasquetodorégimendemocráticodebe
responderparapreservarsulegitimidadyfuncionalidad;delotro,mejorarlaarquitectura
interna,loqueMauricioMerinohallamadolafontaneríadelademocracia,paratraducirlos
logrospolíticosdelidealdemocráticoenprocesosdegobiernoyresultadosdepolíticapública
tangibles. En ese marco se inscribe la adopción de instrumentos de la nueva gerencia pública
comouninstrumentocentralparalagobernanzademocrática.Esdecir,laconstrucciónde
reglaseincentivosque–emulandoladisciplinademercado-imponganalasorganizaciones
públicas la orientación al desempeño y permitan generar sistemas de información y planeación
compatiblesconlatomadedecisionesbasadaenevidenciaylaadministraciónpúblicadeypara
resultados.
Lospaísesdelaregiónsehanenfrentadoaesteretoconunpuntodepartidaadverso.Como
señalanGarcíaLópezyGarcíaMoreno(2010),existeunaculturaorganizacionalmuyarraigada
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Materiales de Capacitación de CLEAR
queseorientaalalógicadecontrolesexantedecarácterprocesal,crecientepresiónsocial
por la mejora de la calidad de los bienes y servicios provistos por el sector público y las
transparenciadelosprocesosdetomadedecisión,yuncontextointernacionalqueexigemayor
competitividadycompetenciaalosgobiernos.Lapromocióndereformasgerencialesparael
sectorpúblicoseenfrentaala“fatigadereformas”yelagotamientodeloscapitalespolítico
ysocialqueacompañaron,nosingrandestensiones,elperiododereformasestructurales.
Lasreformasdelsectorpúblicodesegundageneración,porsermenosvisiblesymenos
apremiantesquelosgolpesdetimónqueimpusolaaperturaeconómica,obedecenauna
economíapolíticadistintaenlasqueelliderazgoylaresilienciasoncruciales.Apesardeque
todoslosciudadanossonpotencialesbeneficiariosdelareformadelsectorpúblico,yvíctimas
anónimasdelosviciosdelpatrimonialismo,elclientelismoylaineficaciagubernamentales,la
lógicadelaaccióncolectivaimpidequeexistanampliascoalicionesquepromuevanyexijan
estetipodereformas.Ensegundolugar,portratarsedeprocesosquebuscantrastocarlalógica
internadelasrutinasburocráticasysometeralosfuncionariospúblicosanuevasreglasde
exigenciayescrutinio,laresistenciaalcambiogeneracostosadicionalesdeaprendizaje,ajuste
eimplementaciónquepueden,enelextremo,perderseenlastrampasdelprocedimientoyla
simulación.Finalmente,cabereconocerquelosnuevosinstrumentosgerencialesco-existen,en
lapráctica,conestructurasjerárquicasancladasenelmodeloanterior–decontroldelproceso,
nodelresultado—yunaseriederestriccionesnormativasyadministrativasquesometenalas
organizaciones públicas a lógicas contradictorias.
Elpresupuestoporresultados(PBR)esunaspectocentraldelaagendaparaelsectorpúblicodel
sigloXXI.Apesardenotablesavances,muchospaísesdelaregiónluchantodavíaporencontrar
laarquitecturabásicaque,deacuerdoalaestructuradesusprocesosyorganizaciones,puedan
cumplirconlosobjetivosdelagestiónporresultados.Elpresupuesto,lossabemosbien,esla
piedradetoquedelaagendagubernamentalydepolíticapública,yelmejorelementopara
identificarlasprioridadesylasapuestaspúblicasquerealizandiversospaísesconeldinerode
loscontribuyentes.Estambién,desafortunadamente,unadelosaspectosmásinercialesypoco
transparentes de la toma de decisiones.
ElCentroCLEARparaAméricaLatinatienelamisióndefortalecerlacapacidadesenmateriade
evaluación,monitoreoygestiónporresultadosenlaregión,ypromover,desdelaexperiencia
regional,elaprendizajeinternacionalyelintercambiodeexperienciasenlamateria.Enese
marco,unadelaslíneasestratégicasdelCentroconsisteenpromoverlapublicaciónydifusión
dematerialesaccesiblesenespañol,quepuedansatisfacerlasnecesidadesdeinformacióny
herramientasdediversasaudiencias.Ademásdelasaudienciasnaturalesenelsectorpúblico
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Materiales de Capacitación de CLEAR
ylacomunidadesdedonantesparaeldesarrollo,existennumerososespaciosenlaacademia,
lasociedadcivilorganizadayelpúblicoengeneral,enlosqueelconocimientoylaapropiación
deestasherramientasyestelenguajedelgobiernoporresultadospuedenresultarútilesparala
promoción de esta agenda de buen gobierno y la aceleración de los procesos de reforma.
Porestarazón,elCentropromoviólatraduccióndeesteManualelaboradoporMarcRobinson,
unodelosexpertosinternacionalesmásconnotadosenlaimplementaciónyelanálisis
comparado del presupuesto por resultados**.2Enestedocumento,MarcRobinsonpresentande
maneraconcisayasequibleunconjuntodeconceptos,elementosyexperienciainternacionales
en el diseño e implementación del presupuesto por resultados. Nos ofrece también un lenguaje
comúnparaabordarestostemasyunmapaderutaparaquienesdeseenpromover,entender
yparticiparenestetipodereformasentendiendocabalmentesusrequisitosinstitucionales,
losproblemascomunesparasuimplementación,yloslímitesnaturalesdeunaherramientas
de planeación presupuestaria y manejo de información pública sobre resultados en el marco
delagestiónpúblicademocrática.MarcRobinsonenfatiza,muyatinadamente,elpapelde
laalineacióndeincentivos,lacalidaddelainformación,ylaarquitecturainstitucionalpara
queestaherramientacumplaconsumisióndeagregarvalorpúblicoymejorareldesempeño
gubernamentalentodoelciclodepolíticas.Lograrelobjetivodeungobiernocompetitivo,
eficazytransparentenoestareafácil.Elpresupuestoporresultados,contodoloqueello
implica,esuninstrumentomásparaavanzarenesadirección.Lejosdeplantearrecetasfáciles
oexpectativaspocorealistas,laintencióndelManualesrescatarelconocimientoacumuladoy
clarificarconceptosbásicosparaponeraestaherramientaensujustadimensión.
ConlapublicacióndeesteManual,elCentroCLEARinauguraunaseriedesulíneaeditorial
enespañol,delibrecirculación,queabonaráalaplataformapedagógicaparalaformaciónde
capacidadesauspiciadaporelCentro.Confiamosenqueesteimportantematerialseconvierta
prontoenreferenciaobligadaenloscursosimpartidosenlamateriaycontribuyaaqueeste
lenguaje y estas herramientas sean ampliamente conocidas. Al romper la barrera del lenguaje
queprevaleceenladiscusióndeestostemas,elCentrobuscasocializarypromoverestos
conceptosentreelpúblicodehablahispana.Silogramoselobjetivo,laserieeditorialseverá
prontoenriquecidaconexperienciasprácticasyleccionesaprendidasenlospaísesdelaregión.
* ClaudiaMaldonadoesprofesora-investigadoradelaDivisióndeAdministraciónPúblicadelCIDEyCoordinadoraGeneraldelCentroCLEARparaAméricaLatina,consedeenelCIDE.
** LatraducciónestuvoacargodeÉrikaBenton,bajolamagníficasupervisióneditorialdeCristinaGalíndez,CoordinadoraEjecutivadelCentroCLEARparaAméricaLatina.
10 11
Materiales de Capacitación de CLEAR
1. El presupuesto y su proceso de formulación
El ejercicio de presupuestación de un gobierno consiste en la asignación y el uso de recursos
yendecisionesasociadasrespectoalamaneraenqueseadquiriránlosrecursosautilizar,
procesoquerealizaelsectorpúblicoconfondosobtenidosprimordialmentepormediode
cargasimpositivasobligatorias,comolosimpuestos.1Enotraspalabras,sedicequeelproceso
depresupuestacióngubernamental,queparaabreviarllamaremosdeaquíenadelante
presupuestación,consisteenasignarrecursosparaproveerserviciosytransferenciassin
sometersealasreglasdelmercado,esdecir,demaneragratuitaomuypordebajodesucosto.
Porconsiguiente,elpresupuestogubernamentalconstituyeunplanfinancieroquecubrealas
instanciasdelsectorpúblico,talescomosecretaríasyelsistemadeseguridadsocial,quereciben
fondosprimordialmentedelosimpuestos.Engeneral,noincluyeacompañíaspúblicasque
suelenadministrarsusfinanzasdeformamásautónoma.2
El proceso de presupuestación incluye cuatro etapas:
Formulación de una política fiscal agregada.Etapadondesedeterminanlosobjetivos
predominantesdelgobiernoparaeldéficitpresupuestal,ladeudayotrosagregadosfiscales
relevantes,3quemásadelantesedebentraducirendecisionessobrelosnivelesdeseadosde
ingreso y gasto agregados.
Elaboración y aprobación del presupuesto.Enestaetapadelapresupuestación,elgobierno
decidecuántosfondosproporcionaraquéorganismosyparaquéfin.Dichadecisiónseexpresa
demaneraformalenlaleyyreglamentosdepresupuestosquepromulgalalegislaturaylos
másaltosórganosdelpoderejecutivodelgobierno(porejemplo,elpresidenteoelgabinetede
secretariosdeestado).
1 Usamoseltérmino“impuestos”paraincluirdemaneraabreviadalasfuentesdeexacciónobligatoriadeingresos,comosonlascargasimpositivasocuotasobligatoriasylasmultas.Lafinanciacióndelpresupuestomediante préstamos se puede entender como la obtención de fondos mediante impuestos diferidos.
2 Lascompañíaspúblicasrecibenfinanciamientoprincipalmentedelospreciosquecobranalosconsumidoresdesusservicios;lospreciossonvoluntariosporqueelconsumidornoseencuentraobligadoporleyacomprarlosserviciosencuestión.Normalmenteelpresupuestosóloatañealascompañíaspúblicasenlamedidaenquerecibansubsidiosdeloscontribuyentesosusutilidadesconstituyanunafuentecomplementariadefinanciamientopresupuestario.
3 Segúnelmarconormativodecadapaís,losdemásagregadosfiscales(entérminosdelapolíticafiscalquecorrespondeadichomarco)podríanincluir,porejemplo,elnivelde“valorneto”(activosgubernamentalesmenospasivos)oelporcentajedeingresos/PIB.
11
Materiales de Capacitación de CLEAR
Ejecución del presupuesto.Serefierealaejecucióndelplandegastosdesarrolladoenel
presupuesto,incluidoselregistrodecontratosyelgastodelosfondos.
Contabilidad, auditoría e informes. Cubre la preparación de registros contables de los gastos
eingresosdelgobierno,laauditoríacorrespondienterealizadatantoporauditoresinternos
como externos y la provisión de informes sobre la ejecución del presupuesto a organismos
gubernamentales,secretaríasdeestado,elCongresoyelpúblicoengeneral.
Laelaboracióndeunpresupuestobuscaalcanzartresobjetivosclave:
• Generar resultados macro fiscales sólidos,productoprincipalmentedeunaadecuadapolítica
fiscalagregadaquenecesitagarantizarla“sostenibilidadfiscal”,esdecir,quelosdéficitsy
ladeudanoquedenfueradecontrol,aspectoimportanteparalaconfianzayestabilidad
económicas.Silapresupuestaciónnomantienealadeudadentrodelímitessostenibles,
losmercadosfinancierospodríanperderconfianzaenlaseguridaddeprestaralgobierno
yporende,segeneraríaunaumentorepentinoenlastasasdeinterésimpuestasaéstey
encasosextremos,unafaltadedisposiciónparaefectuardichospréstamos.Ademásdela
sostenibilidadfiscal,lapolíticafiscalagregadapuederepresentarunimportantepapelde
“estabilización”,enparticularalapoyaralaeconomíamediantegastoadicionalomenores
impuestos durante una recesión.
• Priorizar el gasto adecuadamente,esdecir,asignarfondosalossectoresyprogramasque
satisfacennecesidadessocialesconmayoreficacia.Porejemplo,siunpaísenfrentaunnuevo
desafíodesaluddegranrelevancia,seasignaránrecursosadicionalesenelpresupuesto
paralosprogramasdiseñadosparaabordartalreto.Comocorolario,seretiraránfondosde
sectores y programas cuyos gastos sean menos prioritarios.
• Efectividad y eficiencia de los servicios.Serefiereenprimerainstanciaaquelosservicios
gubernamentales se prestan eficientementeyensegundolugar,aqueselesdiseñay
administraamanerademaximizarsuefectividad.
Unpresupuestoporresultados,comoveremosmásadelante,secentradirectamenteen
mejorarlacapacidaddelprocesopresupuestarioparacumplirelsegundoytercerobjetivos;4
porconsiguiente,aquílaspalabrasclaveson“efectividad”y“eficiencia”.Laefectividadse
refierealgradoenqueunserviciobrindalosbeneficiosesperadosalasociedad;porejemplo,
4 Sinembargo,conellosemejorantambién,indirectamente,losresultadosmacrofiscales.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
unacampañaefectivadeprevencióndelVIH/SIDAeslaquelogradisminuirlatasadenuevas
infecciones.Comoseexplicaráposteriormente,laefectividadserelacionaconlamedida
enquelosprogramaslogranobtenerlosresultadosbuscados.Porotrolado,laeficiencia
serefiereaprestarlosserviciosalmenorcostoposible,sinsacrificarlacalidad.Enotras
palabras,laeficienciaconsisteenminimizareldesperdicioenlaproduccióndelosservicios
gubernamentales.
Laelaboracióndelpresupuestodeberíainiciarseconunaadecuadapolíticafiscalagregadayse
deberíaejecutardentrodelcontextodelamisma.Enotraspalabras,lasdecisionesrespectoa
cuántosrecursosasignardeberíanquedardentrodeloslímitesdeunapolíticaclarasobreel
niveldegastoagregadoquedadoslosingresosgubernamentales,seaconsistenteconeldéficity
losobjetivosdedeudadelgobierno.Entrelosaspectosclavedelaelaboraciónyaprobacióndel
presupuesto se encuentran:
• Ladeterminacióndelasprioridadesdelgasto;
• Loscálculosdelosrequisitosdelosgastos,enparticularlosasociadosacompromisosen
curso,comolamasasalarialdelgobierno,proyectosdecapitalenmarchayobligacionesde
gastorelacionadasconpartidas“obligatorias”,comopensionesyotrospagosdeseguridad
social;
• Laformulacióndepresupuestosactualesydeactivofijoquerequierendistintosmétodosde
elaboraciónperoquetambiéndebenquedarvinculados.5
• Laformulacióndedecisionesdefinanciamientopresupuestarioenformadeautorizaciones
legales(“totalesdecontrol”)quesepueda“apropiar”elCongresoopromulgueelpoder
ejecutivo.
Lamaneradeorganizarlaelaboracióndelpresupuestodifiereconsiderablementedeunpaísa
otro.Enestemanualseestudianalgunosaspectosclavedelprocesoqueinfluyenenparticular
eneldiseñodeunpresupuestoporresultados,entreelloslapriorizacióndelgastoylosmétodos
de presupuestación a mediano plazo.
Porotraparte,la ejecución del presupuesto se puede ver como una secuencia de etapas bien
definidas:
5 Lacreacióndenuevosbienesdecapitalimportantes,comoescuelas,hospitalesycaminos,conllevaimportantesrepercusiones para el gasto corriente futuro ya sea en lo tocante al personal e insumos para operar las instalacionesencuestiónoparaelmantenimientodedichosbienes.
13
Materiales de Capacitación de CLEAR
• Etapa de autorización. Con base en las apropiaciones presupuestarias aprobadas por el
Congreso,lasecretaríadefinanzascomunicaalasotrassecretaríascuálessonsusgastos
autorizados.Lanaturalezadedichaautorizaciónvaríadeunpaísaotro;enalgunos,las
autorizacionesserealizanmesames,esdecir,seinformamensualmentealassecretaríascon
cuántodinerocontaránparagastarelmessiguiente.
• Etapa de compromiso. El compromiso es un contrato o alguna otra obligación para efectuar
un pago a futuro.
• Etapa de verificación.Garantizarqueelservicioobienescontratadosconanterioridadse
hayanentregadoycumplanconloespecificadoenelcontrato.
• Etapa de autorización del pago.Unavezcumplidalaetapadeverificación,unfuncionario
distintoalaspersonasqueiniciaronelcompromisootorgalaaprobacióndelpago.
• Etapa de pago. El pago se realiza.
• Etapa de contabilidad. Cada pago se captura en el sistema de contabilidad y se registran sus
característicasrelevantes.Enunsistemabiendesarrollado,seasentarátambiénlaetapade
compromiso.
• Etapa de auditoría.Lascuentassesometenprimeroa“auditoresinternos”(dentrodela
secretaríaqueefectuóelgasto)yposteriormentea“auditoresexternos”(elauditorgeneralo
eltribunaldeauditoría)
El propósito del presupuesto basado en resultados consiste en cambiar fundamentalmente
elprocesodeelaboraciónpresupuestariaalvincularlodeunaformamássistemáticaala
efectividadyeficienciadelgasto.Sinembargo,serequierencambiosimportantesequivalentes
en el ejercicio del presupuesto.
Lecturas clave
Potter,B.andJ.Diamond(1999),Guidelines for Public Expenditure Management (Washington:
FMI),disponibleen:http://www.imf.org/external/pubs/ft/expend/index.htm.
Schiavo‐Campo,S.&D.Tommasi(1999),Managing government expenditure (Manila:Banco
AsiáticodeDesarrollo),disponibleen:http://www.adb.org/documents/manuals/govt_
expenditure/.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
2. Panorama general del presupuesto basado en resultados
Lapresupuestaciónporresultadosbuscamejorarlaefectividadyeficienciadelgastopúblicoal
vincularelfinanciamientodeorganizacionesdelsectorpúblicoalosresultadosqueproducen.
Utilizainformaciónsistemáticasobreeldesempeño(indicadores,evaluaciones,costosde
programas,etc.)paraestablecerdichovínculo.Elimpactodelapresupuestaciónporresultados
sepuedepercibirenlamejorpriorizacióndelgastoyenelmejoramientodelaefectividady/o
eficienciadelosservicios.
Generalmente,elpresupuestobasadoenresultadossubrayaelhechodeotorgaralos
organismosgubernamentalesyasustitularesunamayorflexibilidadparaelusodelosrecursos
quelaproporcionadabajosistemasdeadministraciónpúblicatradicionales,decontroles
estrictos.Unelementoclaveeslamayorflexibilidadparalaseleccióndelamezcladeinsumos
queseusaránparalaprestacióndelosservicios(porejemplo,cuántosinsumosdetrabajo
versuscuántosinsumoscontratadosaproveedoresexternos,lamezcladetiposdesuministros
yserviciosproporcionadosporfuentesexternas).Entrelasimplicacionesimportantesse
encuentralanecesidaddemayorflexibilidadenlaadministracióndelosrecursoshumanos,
temaqueseexploraráenotrasección.
El mayor interés a nivel internacional en la presupuestación por resultados se deriva en
parteporelreconocimientodequelosgobiernospierdendevistacondemasiadafacilidadel
objetivofundamentaldeproducirresultadospositivosparalacomunidad.Losorganismosdel
sectorpúblicofinanciadosporlosimpuestosdeunpaísyotrascargasimpositivasobligatorias
carecendelasdisciplinasdemercadoquellevanalasempresascomerciales,enparticulara
lasqueoperanenentornosmuycompetitivos,aadoptarunaperspectivaorientadaalcliente.
Porsupuesto,seconsideraenextremoimportantelarendicióndecuentaspolíticamediante
elprocesoelectoral,perononecesariamentebastaparagarantizarquedichosorganismosse
enfoquensignificativamenteenlosresultadosqueproducen.
Priorización del gasto
Frecuentemente,lapriorizacióndelgastonorecibelaatencióndebidadepartedelgobierno.
Enparticular,resultapreocupantelatendenciadequemuchosdelosgastosdeprogramas
encursoescapendeunescrutiniorigurosoyquelasdecisionespresupuestalessecentren
primordialmenteendeterminarquénuevasiniciativasdegastoadoptar.Eltérmino
“incrementalismo”seutilizaampliamenteparadescribiresatendencia.6
6 Paramayorinformaciónsobreelincrementalismo,consulteRobinsonyBrumby(2005).
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Materiales de Capacitación de CLEAR
Cuandoelprocesodepriorizaciónnoestábiendesarrollado,elgobiernoutilizarecortes
“generales”paradisminuirsusgastos,esdecir,aplicarecortesdeporcentajessimilaresatodas
lassecretarías.Pordefinición,esetipodereducciónserealizadeformaindiscriminadaynode
acuerdoaunenfoqueselectivoquedisminuyalosfondosdeprogramasdemenorprioridado
menosefectivos.
Mejorarlapriorizacióndelosgastospuedeayudaraaumentarlasostenibilidaddelasfinanzas
públicas.Porejemplo,siserequierenefectuarreduccionesparalograrla“consolidación
fiscal”(esdecir,paracontrolarlosdéficitsyladeuda),lacapacidaddedirigirlosrecortes
selectivamenteaprogramasmenosprioritariosayudaráamejorarlasostenibilidaddedichas
disminuciones(esdecir,areducirlapresiónpararevertirlas)yaumentarasílasprobabilidades
dequeelmejoramientodelestadogeneraldelasfinanzaspúblicasresultemásduradero.
Gestión basada en resultados
La elaboración de presupuestos por resultados se debe considerar dentro del amplio contexto
deunconjuntodereformasrelacionadasconocidocomo“gestiónbasadaenresultados”
(MFR,porsussiglaseninglés).SepuededefinirMFRcomoelusodeinformaciónformal
sobreeldesempeñoparamejorarlaeficienciayefectividaddelsectorpúblico.Supuntode
iniciofundamentalesdefinircontodaclaridadlosresultadosqueelgobiernoquierelograr
ylarelaciónentreproductos,actividadesyrecursosrequeridosparaobtenerlosresultados
deseados.Laadecuadaplanificaciónestratégicayladenegociossonelementosesenciales
delaMFR,mismaquetiendeasubrayarlanecesidaddeestipularex antelasexpectativas
dedesempeñodeorganismos,unidadesdetrabajoeindividuosmedianteelusodemetasy
estándaresdedesempeño.
Unelementoestándardelcomponentedela“administraciónestratégicaderecursoshumanos”
delaMFReslaintroduccióndemejoresincentivosextrínsecosbasadosenresultados
(recompensasysanciones)parafuncionariospúblicos.Normalmente,seacompañadeun
aumentoenlaflexibilidadlaboral,incluidaunamayorcapacidadparasancionarodespedira
personaldebajodesempeñoymásfacilidadesparatransferirocesarempleadosdeprogramas
queelgobiernobuscaeliminaroreducir.
AcontinuaciónsepresentanejemplosdeotroselementosdelasreformasdeMFRquesehan
introducido en muchos países.
16 17
Materiales de Capacitación de CLEAR
• Medidasorientadasalcliente.Unejemplodeesetipodemedidasonlas“cartasdederechos
delosclientes”,dondesedefinenlosderechosdeservicio(porejemplo,tipoymomentoen
queseproporcionaunservicio,etc.).
• Reformassimilaresalasdelmercado.Serefierealavariedaddemedidasconlascualesse
obligaaproveedoresdeserviciospúblicosaoperarcomocorporaciones,bajolapresión
deciertostiposdefuerzasomecanismosdecomercializaciónquesimulanlascondiciones
demercado.Ejemplodeelloeselprocesodelicitacióncompetitiva,queconsisteenabrir
a la competencia privada mediante una licitación un servicio prestado por un organismo
gubernamental.Otrotipodereformasimilaralasdelmercadosonlossistemasde
comprador-proveedor,queconstituyenmodelosdepresupuestaciónporresultadosque
pertenecen a la categoría de reforma de mercado.
Modelos de presupuestación por resultados
No existe uno sino varios modelos para la elaboración de presupuestos basados en resultados y
todosellosvinculanelfinanciamientoylosresultadosperodediferentesmaneras.
Algunossistemasdeesetipodepresupuestación,porejemplo,ladeprogramasyladebase
cero,abarcanatodoniveldegobierno,mientrasqueotrossediseñanúnicamenteparasectores
específicosdelgastoocategoríasorganizacionalesparticulares(porejemplo,unsistemade
financiamientoporfórmulaqueaplicaaescuelas).
Dichossistemasdifierendeciertamaneraenlosobjetivosquepersiguen.Algunosbuscan
principalmentemejorarlapriorizacióndegastosmientrasqueotrossecentranprimordialmente
enmejorarlaefectividady/oeficienciadelosservicios.Comoreflejanlasdistintasformasde
vinculaciónquesebuscacrearentreresultadosyfondos,esossistemastambiéndifierenenlo
tocantealtipodeinformacióndedesempeñosobrelacualsefundamentanyelloaplicaaltipo
demedidasdedesempeñoqueusanyalhechodesiincluyenevaluacióneindicadores.Comose
vioconanterioridad,todaslasformasdepresupuestosporresultadoscompartenlaideadeuna
mayorlibertaddegestión,enparticularenlotocantealaeleccióndelamezcladeinsumos.
Laformamásbásicadepresupuestobasadoenresultadoseslaqueutilizasistemáticamente
información del desempeño en la preparación del presupuesto gubernamental. Una de las
herramientasquecomúnmenteseempleanparaesefineslapresupuestación programática,
dondeseclasificaelgastoporobjetivos(resultadosyproductos)ynosóloporcategorías
económicas(salarios,suministrosycostosdecomunicación,entreotros)ocategorías
organizativas(lasecretaríayeldepartamentoencuestióndentrodelamisma).Elobjetivo
17
Materiales de Capacitación de CLEAR
primariodelapresupuestaciónprogramáticaesmejorarlapriorizacióndelgasto,peroal
prestar mayor atención durante la elaboración del presupuesto al desempeño de las secretarías
erogadoras,esetipodepresupuestotiendeaaumentartambiénlapresiónejercidaenlas
secretaríasafindemejorarsueficienciayefectividad.7
Sedebesubrayarqueparalaterminologíaadoptadaenestemanual,elpresupuestopor
resultadosesunconceptogenéricoylapresupuestaciónprogramáticaesunaformade
presupuestaciónporresultados.Consideramosnecesarioseñalarloporquealgunosautores
intentanestablecerquesonconceptosdiferentes.
Fundamentalmente,lapresupuestación de base cero (ZBB,porsussiglaseninglés)es
unavariacióndelapresupuestaciónprogramáticaqueensusiniciosrequeríaefectuar
minuciosamentelarevisiónypriorizacióndetodogastoydemaneracontinua.Paralograrlo,
todoslosprogramasdebíandescomponerseen“paquetesdedecisión”(conocidostambién
como“incrementosdeservicios”).Dichospaquetesbrindabanopcionessobrelamedidaen
quelosfondosdecadaprogramasepodíanrecortaroaumentar.Idealmente,lospaquetes
debíancubrirtodaslasopcionesimportantes,inclusohastaunrecortedel100porcientoen
elprogramaencuestión(deahíqueselellame“debasecero”).Laclasificaciónporprioridad
acompañabaalospaquetesdedecisiones—nuevamente,conbaseenlainformaciónde
desempeño—ylasclasificacionesseutilizaríanposteriormenteparagarantizarquelosingresos
disponiblesfinanciaranalospaquetesdemayorprioridad.Porconsiguiente,laZBBpretendíair
inclusomásalláquelapresupuestaciónprogramáticaenlotocanteamejorarlapriorizacióndel
gasto.
ElproblemafundamentaldelaZBBfuelaimposibilidadenlaprácticaderevisardemanera
integral la totalidaddelgastocadaaño.Enotraspalabras,laverificación“debasecero”de
cadaprogramadehechonoresultóviable.Laevaluaciónselectivadelgastoestodoaquello
quesepuedelograrenlapráctica.Enreconocimientoaloanterior,laZBBevolucionóaloque
a veces se denomina presupuestación alternativa. En vez de pretender examinar todas las
opcionesdecadaprograma,actividadquepodíagenerarrecortesdehastael100porciento,
lapresupuestaciónalternativabuscóconvertirdichaactividadenunesfuerzomanejableal
7 Lapresupuestaciónprogramáticapuedecontribuirsignificativamentealadisciplinadelgastoagregadoyporendealadisciplinafiscal.Alconferirlealgobiernomayorcapacidadparaidentificarprogramasineficacesomenosprioritariosquesepuedanrecortar,selefacilitalatareadecrearelespaciofiscalnecesariopararesponderanuevasprioridadesnormativassincrecimientoindebidodentrodelgastoagregado.Másaún,encasoderequerirseunaconsolidaciónfiscal,lamejorpriorizaciónhaceposibledirigirlosrecortesdegastosamanera de minimizar su costo social y aumentar su sostenibilidad.
18 19
Materiales de Capacitación de CLEAR
limitarloalaverificaciónanualdeunrangomuchomáslimitadodeopcionesparareduciro
aumentarlosfondosdecadaprograma;porejemplo,opcionesderecortesdel15,10y5por
cientoyquizástambiénaumentosdel5ó10porciento.
Tantoenlospresupuestosdeprogramascomoenlosdebasecero,elvínculoentreresultados
yfinanciamientoesmásbienrelajado,nomecánico.Losresultadoslogradosporprogramas(o
porpaquetesdedecisiónconprogramas)seanalizanafondoenelprocesodepreparaciónde
presupuestos,peroellonosignificaquelosresultadosdeficientesllevenautomáticamenteaefectuar
recortesniqueobtenerbuenosresultadossignifiqueunaumentoautomáticodefinanciamiento.
Desdelosañosochenta,sehandesarrolladonuevasformasdepresupuestaciónporresultados
quebuscanestablecerunvínculomássólidoentrefinanciamientoyresultados.Dichasformas
de presupuestación buscan aumentar la presión sobre los organismos públicos para mejorar
laefectividady/oeficienciadelosserviciosqueproporcionan.Paralograrlo,dependendetres
mecanismosquesepuedenutilizardemaneraindividualoencombinación.
El primero de esos mecanismos consiste en vincular presupuestos con metas de desempeño.
Comosemencionóconanterioridad,elestablecimientodemetasdedesempeñopara
secretarías,unidadesdetrabajooindividuosesuntemageneraldelaMFR.Cuandosevincula
dealgunamaneraelfinanciamientoparalapresupuestaciónalasmetasdedesempeño
podemos hablar de una forma de presupuesto por resultados. El mejor ejemplo de una forma
de presupuesto por resultados basado en metas es el sistema de Acuerdos de Servicios Públicos
del Reino Unido(PSA,porsussiglaseninglés),comooperabaentre1998y2004.8 Bajo dicho
sistema,seestablecíanmetascadatercerañocomopartedeunmarcopresupuestariodevarios
años.Enotraspalabras,lasmetasdealtonivelpararesultadosyproductos(véaselasiguiente
seccióndondeseencuentraunaexplicacióndeesosconceptosclave)sefijabancomounaparte
integraldelprocesoquecadatresañosdeterminabalosnivelesmedularesdefinanciamiento
quecadasecretaríarecibiríaduranteelsiguientetrienio.Lasmetasseinstituíanconbase
enelfinanciamientoyéstedeacuerdoconeldesempeñologradorespectodelasmetas.La
interrogantemásimportantequesurgedeello—mismaqueseanalizaráenlaSección13—se
relaciona con la naturaleza concretadelvínculoentrefinanciamientoymetas.
Elestablecimientodemetasplanteavariascuestionesqueseexaminaránconmásdetalleenla
Sección13.Unadeellaseselproblemadeseleccionarelvalornuméricocorrectoparalameta
8 VéaseP.Smith,“PerformanceBudgetinginEngland”enRobinson,Performance Budgeting.
19
Materiales de Capacitación de CLEAR
correspondiente.Desdeluego,enprincipiolametanodebeserdemasiadofácilnidemasiado
difícil.Sinembargo,noresultasencilloparalasecretaríadefinanzasniparaotrostomadoresde
decisionesdelnivelcentralfijarlametaenunvalorapropiadosinoconocenafondoeláreade
prestacióndeserviciosencuestión.Otrosproblemasderivadosdelestablecimientodemetas
sonlasdistorsionesconductuales;ejemplodeelloeselpeligrodequealesforzarseporalcanzar
unametaestablecidaentérminosdeunasoladimensióndeldesempeño,elorganismodedique
menoresfuerzoaotradimensióndeldesempeñoquenosehayafactorizadoenlameta.9
Elsegundomecanismousadoparaestablecerunvínculomásestrechoentrefondosy
resultados es el financiamiento por fórmula,queeseltemadelaSección12.Financiarpor
fórmulasignificaqueelniveldefinanciamientoasignadoaunaagenciagubernamentalse
determinamatemáticamente(enparteoensutotalidad)enfuncióndevariablesexplícitas.Un
ejemplosencillodeelloeslafórmulautilizadaparacalcularlosfondosescolaresrequeridos
enelmedianoplazoenfuncióndelnúmerodeestudiantesydelcostoporestudiante(según
proyeccionesdemográficas).Dichoejemploilustralaideadeunafórmulabasada en costos y su
versiónmássimplecalculaelfinanciamientodeacuerdoalacantidaddeproductomultiplicada
porelcostounitario(promedio)decadaproducto,comoseríaelcasodeunsistemade
financiamientoescolardondelosrecursosparacadaescuelasedeterminaranprimordialmente
conelnúmerodeestudiantesmultiplicadoporunmontodestinadoacubrirelcostodeun
añodeestudiosdeunestudiantedelgradoescolarcorrespondiente(porejemplo,$4000por
estudiantedetercerodesecundariaporunaño).Enesecaso,seusalafórmulasolamente
comoherramientadecálculodelpresupuesto;esdecir,paracalcularcuántosfondossedeben
proporcionaraunáreadeservicioenparticularoaunidadesespecíficasdeprovisiónde
servicios(porejemplo,escuelasespecíficas).
Notodoslosejerciciosdefinanciamientoporfórmulasonformasdepresupuestobasadoen
resultados.Sóloenloscasosenquelafórmulavinculalosrecursosconlosresultados(resultados
y/oproductos)yestablecedichovínculoconlaintencióndemejorarlaeficienciay/ola
efectividad,lafórmulaseconvierteenherramientaparalapresupuestaciónporresultados.Por
ejemplo,talseríaelcasosilafórmulaseutilizaraparaestablecerunametadedesempeñopara
elorganismoencuestión.Unejemploconcretoseríalasecretaríaquerecibierafinanciamiento
porfórmulaparavacunaraunmillóndepersonas,a$20porvacuna,enelsiguienteañoysele
exigieran cuentas si gastara todo el dinero pero vacunara únicamente a 600 mil.
Eltercermecanismoempleadoenmodelosmásmodernosdepresupuestaciónbasada
9 Porejemplo,siseestablecelametaentérminosdelcostounitariodelservicioprestado,elorganismopodríasacrificarcalidadparareducircostos.
20 21
Materiales de Capacitación de CLEAR
enresultadosloconstituyenlosincentivos para financiar resultados otorgados a agencias
gubernamentales.Unejemplodeellosonlosfondosparabonosdedesempeño,mediantelos
cualesseotorganpagosadicionalesalosorganismosparaquerecompensencasosmedidosde
desempeñoadecuado(oquizásparafinanciartambiénrecortesenfuncióndecasosobservados
dedesempeñodeficiente).Consideremoslossistemasdefinanciamientouniversitariode
muchos países mediante los cuales se otorga a las universidades públicas fondos para bonos
ademásdelfinanciamientoprincipalquereciben;elpropósitoesqueotorguenlosbonoscon
base en resultados determinados conforme a medidas tales como el porcentaje de estudiantes
graduadosqueobtuvieronunempleoformaldentrodelosprimerosseismesesdehaberse
titulado.Comoseejemplificaenesecaso,lamayoríadeesosincentivossontambiénformasde
financiamientoporfórmulaporqueelincentivoproporcionadosedeterminaconunafórmula
matemáticavinculadaaunindicadordedesempeño.10
Losincentivosparaelfinanciamientoderesultados,aligualqueelfinanciamientopor
fórmula,seutilizancasiinvariablementecomoinstrumentosparalossistemassectoriales
depresupuestaciónporresultados;esdecir,paralossistemasquecubrenalgúnsectordel
gobierno,comoescuelasuhospitales.
Loanteriorplanteatresmecanismosclaveutilizadosporlossistemasmásrecientesde
presupuestosbasadosenresultadosparaestablecervínculosmásestrechosentreel
financiamientoyeldesempeño.Comoseindicaconanterioridad,talesmecanismossepueden
usar de manera aislada o en combinación. Un ejemplo importante de aplicación combinada
dedichosmecanismosloconstituyeelmodelodecomprador-proveedor(PP,porsussiglasen
inglés),quecombinalosprincipiosdepagosdeincentivosydelfinanciamientoporfórmula(el
segundoytercermecanismoidentificados).EnunsistemadePP,sefinanciaaunorganismo
del sector público como si se tratara de un proveedor de bienes o servicios independiente y
autónomo.Elgobiernofinanciaalorganismoalpagarporsusproductosun“precio”unitario
(yaveces,aunqueraravez,porsusresultados).Siloscostosdeproduccióndelaentidad
excedenelpreciopagado,incurriráenpérdidas;porelcontrario,retendrátodautilidadderivada
deproducirauncostoinferioralpreciopagado.EnunsistemadePP,sóloseproporciona
financiamientoporresultadosentregados.Porúltimo,idealmenteelpreciopagadosebasaen
parteoensutotalidadenalgunamedidadeloquedeberíacostarleaunproductoreficiente
10 Cabehacernotarqueenestecasolafórmulanosevinculaaloscostosdelosresultadosentregados(porejemplo,nadiepretenderíadeterminarcuántocostaríaaumentarenun5porcientolatasadecontratacióndeestudiantesgraduados).
21
Materiales de Capacitación de CLEAR
entregarelproductoencuestión.Elpropósitodelsistemaespromoverunsólidodesempeño
medianteincentivosfinancierosimportantes.
ElejemplomásexitosodeunsistemadePPeseldel“grupodediagnósticosrelacionados”(DRG,
porsussiglaseninglés)paraotorgarfondosahospitales.Entérminosgenerales,dichosistema
permitequesefinancieaunhospitalprimordialmenteparalostratamientosqueadministraa
suspacientes.Seclasificanlosserviciosendistintostiposdeproducto(los“DRG”)yseasigna
unprecioespecíficoacadacategoríadeDRG.Dichosistemaconstituyeunpoderosopromotor
deeficienciaaunquealmismotiempogenerapreocupaciónsobreelpeligrodebajarcostos,
medidaqueafectalacalidadterapéuticaoproduceotrosefectosconductualesperversos.A
eserespecto,sinembargo,lasexperienciasrelacionadasconelusodelsistemadeDRGresultan
alentadoras.
Los presupuestos devengados basados en productos (AOB,porsussiglaseninglés)constituyeron
en Nueva Zelanda un intento infructuoso de aplicar el principio de PP al gobierno en su
totalidad,envezdeaplicarloaunsectorenparticular,comoloshospitales.LaideadelosAOB
consistíaenquelassecretaríasnorecibiríanfondosmediantelaasignacióndepresupuestos;por
elcontrario,selespagaríaporlosproductosentregadoscomosifuerancontratistasexternos.
Sebuscabaqueelgobiernoactuaraestrictamentealfijarsuspreciosafindecreareltipode
presióngeneradaenunmercadocompetitivo.Comoenesemodelolassecretaríasdebían
actuarcomonegocios,serequeríaqueutilizaranunacontabilidadsimilaralacorporativa(es
decir,envaloresdevengados)ydeahíelnombrede“presupuestosdevengadosbasadosen
productos”(elvínculoconlacontabilidadenvaloresdevengadosseestudiaenlaSección16).
Asimismo,surgiólanecesidaddedistinguirentreelpapelde“comprador”representadoporel
gobiernoantesusorganismosysupapelde“propietario”.Paraobtenermásdetallessobrela
experienciadelosAOB,consultelaSección12.
Lecturas clave
Robinson,M(2007),“PerformanceBudgetingModelsandMechanisms”enM.Robinson(ed.)
Performance Budgeting: Linking Funding and Results.
22 23
Materiales de Capacitación de CLEAR
3. Aspectos fundamentales de la información sobre el desempeño
Los“resultados”ylos“productos”jueganunpapelcentralentodoslosmodelosde
presupuestaciónporresultadosyseconsideraesencialparasuestudioqueseentiendan
claramentedichosconceptosademásdeotrasnocionesasociadasaellos.
Conceptos de desempeño: la cadena de resultados
En el marco de la cadena de resultados,losproductossegeneranpormediodeinsumos
(recursos)alllevaracaboactividadesyprocesos,ylosproductosgeneranresultadosparala
comunidad.
La cadena de resultados
Losproductossonbienesoserviciosqueproporcionaunasecretaríauotroorganismo
gubernamentalatercerosexternos.Generalmente,losproductossonserviciosprestadospara
elbeneficiodirectodelacomunidad,aunquealgunosdeellossonserviciosproporcionadospor
las secretarías a sus contrapartes. Entre los ejemplos de productos se encuentran tratamientos
médicos,asesoríaparacampesinosdepartedefuncionariosdeextensiónagrícola,estudiantes
capacitadoseinvestigacionespolicíacasdedelitoscometidos.Lamayoríadelosproductos
Insumos (recursos)
Actividades (procesos)
Productos
Resultados intermedios
Resultados de alto nivel
23
Materiales de Capacitación de CLEAR
gubernamentalessonserviciosyporelloenestemanualseutilizaránlostérminos“producto”y
“servicio”indistintamente.
Los resultadossonlosimpactosesperadosdelosproductos;entérminosmásprecisos,son
loscambiosproducidosporprogramaspúblicosenindividuos,estructurassocialesoelmedio
ambiente.Porejemplo,lainspecciónsanitariadelosrestaurantesesunproductoyelresultado
esperadoesdisminuirelnúmerodecomensalesenfermos.Lainvestigacióndeundelitopor
partedelapolicíaesunproductoyladisminuciónenlatasadedelincuencia,elresultado.
Elpropósitodemuchosserviciosgubernamentalesconsisteengenerarmásdeunresultado.
Porejemplo,laeducaciónescolarpretendemejorarelniveleducativodelapoblaciónpero
también,entreotrascosas,eldesempeñoeconómico.Tantounniveleducativosuperiorcomouna
economíamássólidasonresultados,porquepormediodelprimeroseobtieneelsegundo;sedice
queunapoblacióndemayorescolaridadconstituyeunresultado intermedioyunaeconomíamás
sólida,unresultado de alto nivel.Larelaciónqueexisteentrelosresultadosinmediatosylosde
altonivelesdecausalidadlógica;esdecir,losresultadosinmediatosinducenalosdealtonivel.
Losresultadosconstituyenclaramenteelcomponentedesectorpúblicodelacadenade
resultados.Porotraparte,laformaenquesegeneranlosproductosseconceptualizaenlacadena
deresultadosexactamentedelamismamaneraqueenelsectorprivado:losproductossegeneran
mediante el uso de insumos en actividades y procesosdeproducción;porejemploeltratamiento
querecibeunapersonaconlesionesgravesenunhospitalimplicaelusodedistintosinsumos
(personalcapacitado,equipoeinstalacionesquirúrgicas,suministrosmédicos,electricidad,etc.)
yunaseriedeactividades(laprovisióndeanestesia,cirugíasycuidadosproporcionadospor
enfermeras,etc.)yaccionesdeapoyo(administracióndesuministroseinstalaciones,etc.).
Los insumos,comoseilustraenesteejemplo,sontodoslosinsumos,activosycapacidades
queseincorporanosepuedenincorporaralprocesodeproducciónparagenerarlosproductos
yresultadosdeseados.Aunque“insumos”eseltérminoconvencionalusadoenlacadenade
resultadosyporende,elutilizadoenestemanual,dehechoeltérmino“recursos”captamejor
elalcancedelconceptoreferido.Deestamanera,losinsumosquecontribuyenalacapacidad
degenerarresultadosincluyenademásdelequipoylasinstalaciones,porejemplo,lacultura
organizacional y el entusiasmo del personal.11
11 Enotraspalabras,elconceptoalquenosreferimosvamásalláquelanociónde“factoresdeproducción”,queseestudiaenelprimerañodelacarreradeeconomía(trabajo,tierraycapital).Asimismo,buscamosdirigirlaatencióndellectoralhechodequelosinsumosqueutilizaunaorganizaciónnosonsolamenteloscompradosaterceros externos sino los creados al interior de la misma.
24 25
Materiales de Capacitación de CLEAR
Losactivosfísicossoninsumosqueenocasionesseconfundenconproductos;porejemplo,el
número de carreteras o puentes construidos por el gobierno para la comunidad. Las carreteras y
lospuentesnosonproductos;elservicioquelaciudadaníaobtienedeesainfraestructuraesel
producto.Enotraspalabras,porpresentarotroejemplo,loskilómetrosviajadosporlousuariosson
unamedidadeproducto,mientrasqueloskilómetrosdecarreterasonunamedidadeinsumo.12
Elsignificadodeltérminoactividadespodríaparecerevidente,peromuyfrecuentementese
confundenactividadesconproductos.Sepresentanlossiguientesejemplosparaayudaraevitar
dicha confusión.
• Enunhospital,laanestesiaylalimpiezasonactividadesynoproductos,porqueson
componentes del servicio total prestado al paciente y no servicios individuales per se.
Elpacientenosepuederecuperarconlaprovisiónaisladadeanestesiaodelimpieza;
únicamentealcombinarsetodaslasactividadesnecesariasseprestaelserviciocompleto(el
producto).Entérminosmásgenerales,un producto debe ser capaz de generar el resultado
esperado.
• Manejarunautobúsesunaactividad,mientrasquelosviajesdelospasajerossonlos
productos.Deigualmanera,laenseñanzaesunaactividadyelproductodeéstaloconstituyen
losestudiantescapacitados.Enlosdosejemplos,unasolaactividadgeneravariosproductos.13
Comosemencionóconanterioridad,losproductossedefinencomolosserviciosproporcionados
por las secretarías u otras agencias gubernamentales a terceros externos.Porlotanto,siuna
secretaríaprestaserviciosaotra(capacitación,usodeoficinas,etc.),losserviciosconstituyenlos
productosdelaprimeraporquelaotraseconvierteenunclienteexterno a la secretaría que ofrece
el servicio.Sinembargo,unservicioprestadoporunáreadelasecretaríaaotradentrodelamisma
(porejemplo,cuandoeláreaderecursoshumanosdelasecretaríadeeducaciónreclutapersonal
docenteparaeláreadeeducaciónprimaria),noseofreceunproductosinounservicio de apoyo.14
12 Cabehacernotarquesiunasecretaríadeobraspúblicasindependienteesresponsabledeconstruirpuentesycaminosydeentregarlosalasecretaríadetransportequelosgestiona,entonceslospuentesycaminosconstituiránproductosde la secretaría de obras públicas,porquelosentregaaunclienteexterno.Sinembargo,silasecretaríadetransporteadministralaconstrucciónensí,lascarreterasylospuentesyanoseránproductos.Encualquieradelosdoscasos,elproductoofrecidoporlasecretaríadetransporteeselusodelascarreteras.
13 Otalvez,comoloilustraelcasodemanejarunautobús,nosegeneraríaningúnproductosiporejemplo,semanejara el autobús sin pasajeros a bordo.
14 Segúnalgunosautores,loquediferenciaaunproductodeunserviciodeapoyodependedelaperspectivaorganizacionalquesetenga;desdeelpuntodevistadeláreaderecursoshumanos,elreclutamientoesunproductoqueéstaproporciona.Consideramosqueesaobservaciónesválida,peroenelcontextodelaelaboracióndepresupuestosporresultados,elenfoquequenormalmenteseadoptaeseldelasecretaríaoeldeotraorganizacióngubernamentalespecífica.Elpuntoeslograrquesecretaríascompletassecentrenenlosserviciosqueprestanaclientesexternosmásqueenactividadesinternas.
25
Materiales de Capacitación de CLEAR
Lacadenaderesultadosesunmarcoconceptualmuybienestablecidoparaelsectorpúblico,
querecibedistintosnombres;entreellos,elde“modelodelógicaprogramática”y“modelo
lógico”.Aunquesusconceptossehanestandarizadoysussignificadossonclaros,existe
unadivergenciasignificativaensuusoquevalelapenamencionar:laprácticadedividirlos
resultados,comosedefinieronenlospárrafosanteriores,en“resultados”e“impactos”.La
distinciónsebasaenperiodosdetiempo(losimpactossonmásdelargoplazo)oesladiferencia
quesehaceentreresultadosintermediosydealtonivel.Dichaterminologíanoseemplea
enestemanualporqueenlaprácticageneralmentenoseobservaunadistinciónclaraentre
resultados e impactos.
Unaconsideraciónmásdeterminología.Losresultados“intermedios”y“dealtonivel”reciben
muchosnombresdiferentes:resultadosinmediatos,finalesoconcluyentes,etc.Contodo,la
idea es la misma.
Resultados versus factores externos
Los resultados son los cambios producidos por la intervención del gobierno.Siporejemplo,elnivel
depaludismodisminuyeporrazonesajenasalasaccionesgubernamentales,porqueunasequía
redujosustancialmentelacantidaddemosquitos,talreducciónnoseconsideraunresultadodel
gobierno. Tampoco es resultado de sus acciones la aparición de aumentos sustanciales en la tasa
decrecimientoeconómicoderivadosúnicamentedelflorecimientodelaeconomíamundial.La
disminucióndelpaludismooelincrementoenlatasadecrecimientoeconómicoseránresultados
únicamenteenlamedidaenquesederivendelasaccionesgubernamentales.
Porconsiguiente,sedebeestablecerunadistinciónentreresultadosyconsecuenciasdefactores
externos.Dichosfactoresseencuentranfueradelcontrolgubernamentaleinfluyenenlas
característicasdelapoblación,lasestructurassocialesoelmedioambientequeelgobierno
buscacambiar.Así,elniveldelluviaesunfactorexternoqueinfluyeenlatasadepaludismoy
lasituacióndelaeconomíamundialesotrofactorexternoqueincideenlatasadecrecimiento
económicolocal.Alevaluarlosresultados,eldesafíoesdistinguirentreelimpactodelos
factores externos y el de la intervención gubernamental.
Enocasiones,losfactoresexternosseconocentambiéncomofactores contextuales o de
confusión.Unfactordeesetipopuedeformarpartedelambienteexternoenelcualoperaun
programaopuedenserlascaracterísticasdelcliente.Ejemplodelprimercasoeselimpactode
la situación económica en la tasa de éxito de un programa de rehabilitación de trabajadores
lesionadosquebuscareintegrarasusclientesalafuerzalaboral.Unejemplodondelas
26 27
Materiales de Capacitación de CLEAR
característicasdelosclientesactúancomofactorexternoeslaeducación;losniveleseducativos
alcanzados por los niños se determinan no sólo por la calidad de la instrucción recibida en la
escuelasinoporfactoresexternostalescomosuinteligencia,estadonutricionalygradode
apoyodesuspadres.Dichodeotramanera,esosfactoresproducenunimpactoenlas“variables
deresultados”:latasadealfabetismoyladeconocimientosbásicosdearitmética(véasela
siguienteseccióndondeseestudiaelconceptodevariablederesultado).Talsituacióndificulta
comparar el desempeño de dos escuelas diferentes si simplemente se examinan los niveles
académicosalcanzadosporlosestudiantes,porquelasdiferenciasenlamezclasocioeconómica
delaspoblacionesestudiantilespuedengenerarcomparacionesdeltodoengañosas.
Productos versus resultados y actividades
Seconsideraconvenientedetallarconmayorclaridadlarelaciónqueexisteentreproductosy
resultados.Paracalificaraalgodeproducto,éstedebesercapazdelograrelresultadoesperado,
peroellonosignificanecesariamentequecadaunidaddeproductoalcanzaráconéxitoel
resultado.Considéreseelejemplodeltratamientomédicoproporcionadoalavíctimadeun
accidente,quemuereapesarderecibircontodaexactitudyoportunidadelmejortratamiento
disponible.Noseríarazonabledecirbajoesascircunstanciasqueelpacientenorecibióun
servicio(producto).Elmismopuntoaplicaalaeducación,dondeapesarderecibiruna
instrucciónexcelente,algunosestudiantesaprendenpocomientrasqueotrossobresalen.
Aeserespecto,paraconsiderárseleproducto,unserviciodebesercompleto.Tomemosel
ejemplodeunautomóvil,queessolamenteunproductocuandotodassuspartes(ruedas,
motor,etc.)sehanensambladoyporendepuedefuncionardelamaneraesperada.Otro
buenejemploeslavacunacontraeltétano;sedebenrecibirlastresinyeccionesparaqueel
organismodesarrolleinmunidad.Porlotanto,sedebenmedirlosproductosdeltratamiento
contraeltétanoentérminosdelacantidaddepersonasquerecibenlavacunacompleta.Delo
contrario,seterminaríacontandoactividades(tratamientosincompletos,porejemplo)queno
puedenproducirbeneficioalgunoparaelcliente/lacomunidad.
Indicadores de desempeño
Losdatossobreeldesempeñosoninformaciónsobrelosresultadoslogradosy/oloscostospara
obtenerdichosresultados.Existendostiposbásicosdeinformación:medidasyevaluacióndel
desempeño.Enestasecciónyenlasdossiguientes,nosdedicaremosaestudiarlasmedidas
yposteriormente,noscentraremosenlaevaluación.Sinembargo,cabehacernotardesdeel
principioqueesunerrorpensarqueunpresupuestobasadoenresultadosconsisteúnicamente
en el uso de medidas del desempeño en el proceso de presupuestación.
27
Materiales de Capacitación de CLEAR
Losindicadoresdedesempeñosonmedidascuantitativasqueofreceninformaciónsobrela
efectividadylaeficienciadeprogramasyorganizaciones.Noexistediferenciaentre“indicador
dedesempeño”y“medidadedesempeño”;ambostérminosseutilizanindistintamenteenel
presentemanual.Asimismo,necesitamostenercuidadodenoconfundirobjetivos,indicadores
y metas. Un objetivoesunenunciadodeloquesebuscalograr;porejemplo,“disminuirla
mortalidadporVIH/SIDA”;unindicadordedesempeñosecuantifica(porejemplo,“elporcentaje
delapoblaciónqueesVIH/SIDApositiva”o“lacantidaddepersonasquemuereanualmente
porVIH/SIDA”);unametavaunpasomásalláyestableceunpropósitoprecisoaalcanzarenuna
fechaespecífica(porejemplo,“disminuirelporcentajedepersonasVIH/SIDApositivasenporlo
menosunaterceraparteparaelaño2020”).
Sedebenseleccionarlosindicadoresdedesempeñodeacuerdoasugradode:
• Relevancia
• Representatividad• Efectividadentérminosdecosto
• Comparabilidad
• Minimización de efectos perversos
Unindicadortienerelevanciacuandoelaspectodeldesempeñoquepretendemedires
importanteparalosobjetivosdesususuarios.Larelevanciadependedequiéneselusuario.Al
seleccionarlosindicadoresquesepresentaránalCongresoyalpúblicoengeneral,porejemplo,
noseránrelevanteslosindicadoresdeprocesosinternos,comoeltiemporequeridoparacubrir
puestos vacantes.
Unindicadortienerepresentatividadenlamedidaenquelogramedirunadimensiónde
desempeñoespecífica.Dichosindicadoressonbuenosrepresentantesdeaquelloquebuscan
medir.Porejemplo,eltiempopromediopararesponderlasllamadastelefónicasdeuncliente
esunindicadordeficientedelacalidaddelservicioaclientessilasllamadasseatienden
rápidamenteperosedejaalclienteenesperaporunlargoperiodo.Unindicadorserámás
representativocuandomenosvaríeporrazonesnoatribuiblesaldesempeño,talescomo
laincertidumbreestadísticayelimpactodefactoresexternossobrelosquenosepuede
ejercercontrol.Paraqueunindicadortengarepresentatividad,deberácarecertambiénde
ambigüedades.Esdecir,sedeberáentenderconclaridadsiuncambioenelindicadorsignifica
queeldesempeñohamejoradoosehadeteriorado.
28 29
Materiales de Capacitación de CLEAR
Un indicador es efectivo en términos de costosilosbeneficiosdeusarlosuperanloscostosde
recolección,procesamientoyverificación.Lossistemasdemedicióndeldesempeñonoson
gratuitosycomotodolodemás,debenpasarlapruebadecosto-beneficio.
Un indicador comparable eselutilizadoporproveedoresdeserviciossimilaresoporlamisma
organizaciónenelpasado.Siexisteunamedicióninternacionalestándardeservicios(por
ejemplo,lasmedidaseuropeasestablecidasparalosindicadorescompartidosdepolíticasocial),
elusodeesamediciónpermitecomparareldesempeñoentrepaíses.Deigualmanera,resulta
mássencilloefectuarcomparacionesdedesempeñositodaslasentidadesrelevantes(por
ejemplo,todoslosgobiernoslocalesotodosloshospitales)empleanlosmismosindicadores.
Lacomparabilidadalpasodeltiemporesultaconvenienteporquealseguirusandolosmismos
indicadoresdelpasadosepuedenidentificaranticipadamenteaquellastendenciasque
resultaríanimposiblesdedetectarsisehubieranmodificadolasmedidasdedesempeño.
Los efectos perversos,queseexaminanmásadelante,sonlasconsecuenciasadversasdelas
medidasdedesempeño.Acontinuaciónsepresentanalgunosejemplos:
• Albuscarmejorarlatasamedidadealfabetismoydeconocimientosbásicosdearitmética,las
escuelaspodríandejardeatenderotrasdimensionesimportantesdelaeducación,comola
enseñanza de lenguas extranjeras o los valores sociales.
• Supóngasequesemidecuánoportunamenteseproporcionatratamientoporaccidentey
casos de urgencia en una sala de hospital al usar el porcentaje de pacientes atendidos en
unperiododecuatrohoras.Dichaprácticapuedegenerarelefectoperversodequelos
pacientescuyoscasosnosepuedanatenderdentrodeeseperiodotenganqueesperar
muchomásyqueseprioriceaquienesllegaronmástardeperocuyosproblemassepuedan
atender dentro de esas cuatro horas.
Enparte,losefectosperversossonproductodeldiseñodelosindicadores;porejemplo,la
omisióndealgunosaspectosclavedeldesempeñoquesepodríanhabercontempladocon
unmejordiseño.Enelcasodeltiempodeesperaenelhospital,seevitaríaelefectoperverso
mencionadoalusarunamedidadetiempodeesperapromedio en vez del número de pacientes
atendidosdentrodeunperiodoparticular(arbitrario).
Idealmente,losindicadoresdedesempeñoadecuadosdeberíancumplirconloscincocriterios
arribamencionados,peroenlaprácticasólounoscuantosobtienenaltascalificacionescon
respectoatodosesoscriterios.Enocasiones,obtenerunacalificaciónaltarespectoaun
29
Materiales de Capacitación de CLEAR
solocriterioseproduciráaexpensasdeobtenerunabajacalificaciónenotro.Medidasde
resultadocomolatasadedelincuencia,obtienencalificacionesmuyaltasrespectodelcriterio
derelevancia,perosuscalificacionessonmenoresencuantoarepresentatividadporlagran
influenciadelos“factoresexternos”queseencuentranfueradelcontrolgubernamental.
Enestasección,noshemosenfocadoaconceptosdedesempeñoeinformaciónsobreel
desempeñoengeneral.Sinembargo,enelcontextoespecíficodelpresupuestobasadoen
resultados,elaspectoquerealmentenosinteresaeslainformaciónsobreeldesempeño—
tantoevaluacionescomoindicadores—queresultadeutilidadparatomadoresdedecisiones
presupuestarias.Unpuntoimportanteaconsideraraquíesquelostomadoresdedecisiones
sólopuedenabsorberyutilizarinformacióncuidadosamenteseleccionada,porloqueresulta
esencialnosólosermuyselectivoyescogerunoscuantosindicadoresclaverelevantespara
esosfuncionariossinotambiénacompañardichosindicadoresconunanálisisquelosinterprete
yexpliqueyqueproporcioneconclusionesgeneralessobreeldesempeño.Dichoanálisisdebe
basarse en las conclusiones de evaluaciones formales y otros procesos de revisión.
Lecturas clave
Robinson,M(2007),“InformingPerformanceBudgeting”y“ResultsInformation”,enM.
Robinson(ed.)Performance Budgeting: Linking Funding and Results.
TesoreríadeSuMajestadycols.(2001),Choosing the Right Fabric – a Framework for
Performance Information, disponible en http://archive.treasury.gov.uk/performance_info/fabric.
html.
RealSociedadEstadística(2003),Performance Indicators: Good, Bad and Ugly,disponibleen
http://www.rss.org.uk/pdf/PerformanceMonitoringReport.pdf.
30 31
Materiales de Capacitación de CLEAR
4. Las medidas de desempeño y el presupuesto
Losindicadoresmásvaliososparaelaborarpresupuestosbasadosenresultadosdiferiránde
manerasignificativadelosutilizadosparaotrosfines.Generalmente,losfactoresmásvaliosos
paratomadoresdedecisionespresupuestariasquebuscandeterminarlosnivelesadecuadosde
financiamientodeprogramassonlosindicadoresdelosresultadoslogrados;esdecir,losresultados
queobtienenylosproductosquegeneranparaalcanzarlos.Esosindicadoresrepresentarán
solamenteunsubconjuntodelosutilizadosinternamenteporlassecretaríasparapropósitosde
gestión,queincluirán—ademásdeindicadoresorientadosaresultados—losindicadoresdeactividad
ydeinsumosenfocadosaprocesos,capacidadesyrecursosinternosdelamismasecretaría.
Existentrestiposprincipalesdeindicadoresdeproducto:cantidad,calidadyeficiencia.
Losindicadoresdecantidaddeproductomidenelvolumendeservicioproporcionado.Ejemplos
deesetipodeindicadoresson:
• Númerodevacunasaplicadas;
• Númerodezonaspalúdicasfumigadas;
• Númerodeestudiantesqueaprobaronprimerodesecundaria,y
• Númerodesolicitudesdeplanificacióndictaminadas.
Losindicadoresdecalidaddeproductoproporcionaninformaciónsobreelgradoenqueun
servicio dado puede llegar a lograr el resultado esperado. Dos ejemplos de indicadores de
calidaddefácilmediciónsonlosdeoportunidadydesatisfaccióndelcliente.Entrelosejemplos
de indicadores de oportunidad se encuentran:
• Eltiempopromediodeesperaentrelallegadadeunpacientealhospitalylaprovisiónde
tratamiento;
• Eltiempopromedioendictaminarunasolicituddeplanificación,y
• Eltiempopromedioderespuestadelosbomberosaunincendio
Paramedirlasatisfaccióndelclientesepuedenusardesdemedidassencillasparadeterminarel
gradodesatisfacciónreportadoporéstehastamedidasconobjetivosmásespecíficoscomo:
Lascalificacionesqueelclienteotorgaalacortesíaexhibidaporelproveedory
Elporcentajedeclientesqueconsideraqueobtuvoelservicioquebuscaba
31
Materiales de Capacitación de CLEAR
Idealmente,losindicadoresdeeficienciamidenelgradoenqueseproporcionaunservicio
abajocostosinsacrificarlacalidad.Elcostounitariodelproductoconstituyeunimportante
indicadordeeficienciaperonoesperfectoyaquenonecesariamentemantieneunnivel
constante de calidad. El costo unitario representa simplemente el costo total de la provisión del
productodivididoporlacantidaddeproducto.Lossiguientessonejemplosdemedidasdecosto
unitario:
• Costoporvacuna(entregaincluida);• Costoporsolicituddeplanificaciónaprobada,y• Costo por solicitud de visa procesada
Otrotipoimportantedeindicadoresdeeficienciasonlosdeproductividadlaboral:
• Número de solicitudes de pensión procesadas por cada miembro del personal
• Tiempopromediorequeridoporelpersonalparaadministrarunapruebaprácticaparala
obtención de una licencia de manejo
Encuantoalamediciónderesultados,comoseestudióenlaúltimasección,elmayorreto
consiste en diferenciar entre resultados y factores externos. Los resultados son cambios en
lascaracterísticasdeindividuos,estructurassocialesoelmedioambientegeneradosporla
intervencióndelgobiernoyeldesafíoconsisteensepararelimpactodeesaintervencióndelde
otrosfactoresqueseencuentranfueradelcontrolgubernamental.
Enlapráctica,dehecho,muchosindicadoresderesultadossonmedidasdeloquesepuede
llamar la variable de resultado;esdecir,lascaracterísticasdelosindividuos,lasociedadoel
medioambientequelosprogramaspúblicospretendenmodificar.Lasmedidasdelavariable
deresultadonodistinguenentreelimpactodelaintervencióndelgobiernoyeldelos
factoresexternos.Unbuenejemplodeesetipodeindicadorsonlasestadísticasdelatasade
delincuencia(porejemplo,elnúmerodeasaltosporcadamilhabitantes).Sabemosqueadicha
tasanosóloleafectanintervencionesgubernamentalescomolasinvestigacionespoliciacas,sino
quetambiéninfluyenenmucholoscambiossocialesyeconómicosqueseencuentranfuera
delcontroldelgobierno(porejemplo,elgradodepobreza).Lasestadísticassobrelatasade
delincuencianobuscaneliminarelimpactodeeseúltimotipodefactorexterno.
Laperfectamedidaderesultadoseríalaqueexcluyeraelimpactodetodofactorexternoy
midieraúnicamenteelcambioenlavariablederesultado:esdecir,elcambiogeneradopor
laintervencióndelgobierno.Sinembargo,eldesarrollodeesasmedidasresultaenextremo
32 33
Materiales de Capacitación de CLEAR
difícil.Enunoscuantospaíses,lastécnicasmodernasdemedicióndeldesempeñohanavanzado
muchoenlaelaboracióndemedidasderesultadoquelogrananular,aunqueseaencierto
grado,losefectosdelosfactoresexternos.Unbuenejemplodeellosonlasllamadasmedidasde
desempeño de educación de valor agregado,cuyoobjetivoconsisteenpoderefectuarajustes
conbaseenlascaracterísticasdelosestudiantes.Porejemplo,loscuadrosdeligasescolaresde
valoragregadopresentanmedicionescomparativasdeldesempeñodeescuelas,quepermiten
realizarajustesdeacuerdoconlasdiferenciasqueexistenentreunapoblaciónestudiantilyotra.
Sinembargo,aunqueesatécnicayotrasmásbuscanobtenermejoresindicadoresderesultado
queseanmenosvulnerablesalosfactoresexternos,engenerallaeliminacióndedichosfactores
resultabastantelimitadayporende,lagranmayoríadelasmedicionesseveafectadaporéstos.
Garantizar la utilidad de los indicadores
Paraquelainformaciónsobreeldesempeñoprogramáticoresulteútilatomadoresde
decisionesdenivelcentraldebeserderápidaasimilación,porqueinvariablementeesos
funcionariosdebenatendergrannúmerodeexigenciasenelescasotiempoconquecuentan.
Porejemplo,unpardeindicadoresprogramáticosclavepodríanconsiderarsedemayorutilidad
entretomadoresdedecisionesdealtonivelqueuncompendiominuciosodedocenasde
ellos;losdetallesresultanmásinteresantesparadirectoresdeprogramaqueparaesetipode
funcionarios.
Unanotableinnovaciónenesecontextohasidoeldesarrollodelasmedidasderesumen,que
incorporanunampliorangodeinformacióndedesempeñoaunaomáscalificacionesgenerales
deresultadosdeprograma.Unbuenejemplodeellosonlasmedidasquesedesarrollaron
dentrodelmarcodelaherramientaparalaevaluaciónycalificacióndeprogramas(PART,por
sussiglaseninglés),queseutilizóenlosEstados Unidos durante el gobierno del presidente
Bush.EnelsistemadePART,lasecretaríadefinanzasdeesepaís,enparticularlaOficinade
AdministraciónyPresupuesto,sepropusocalificaratodoslosprogramasgubernamentales
deámbitofederaleneltranscursodecincoaños.Seutilizóparaellounaescaladecuatro
calificaciones,de“efectivo”a“noefectivo”;existíatambiénunacalificacióndenominada“nose
observaronresultados”queseaplicabacuandolainformacióndisponiblenobastabaparaemitir
unjuicio.Dichascalificacionesderesultadopretendíansermuchomásinformativasyfácilesde
entenderqueelgrancúmulodemedicionesyevaluacionesmásdetalladasquelassustentaban.
Lascalificacionesprogramáticasysulógicasubyacentesehicierondelconocimientopúblico,en
elsitioweb
ExpectMore.gov.Másaun,desdesusinicioselsistemadePARTsediseñócomoherramienta
paralapresupuestaciónbasadaenresultadosporquelascalificacionesdelosprogramasse
33
Materiales de Capacitación de CLEAR
utilizabanparaelaborarlapropuestadepresupuestoquesometíaelpresidentealCongreso(y
parainfluirenlasdecisionesdeeseórganogubernamental).
Lasmedidasderesumendedesempeño—delascualesPARTnoconstituyedeningunamanera
elúnicoejemplorecienteaescalainternacional—conllevanlaenormeventajadeserfácilesde
entender.Asimismo,puedensermuchomásefectivasquelosindicadoresmuydetalladospara
ejercerverdaderapresiónsobrelosorganismosgubernamentales,entérminosdedesempeño.
Contodo,talcaracterísticanodebecegarnosalosmuyconsiderablesdesafíostécnicosque
implicaladefiniciónapropiadademedidasderesumen.Lainadecuadaseleccióndevariables
constitutivasoundiseñotécnicodeficienteenlotocantealasumadevariablespuedegenerar
medidas de resumen bastante confusas.
Vincularelfinanciamientoconlosresultados
Al considerar el papel de las medidas de desempeño en la elaboración de presupuestos y en
lasdecisionesdefinanciamiento,seconsideraimportantecontemplarexplícitamenteciertos
retosclavequesurgenalvincularelfinanciamientoalosresultadosy/oproductos,mismos
queinfluyendemanerasignificativaenlaseleccióndelmodelodepresupuestoderesultados.
Empezaremos por considerar el vínculo entre resultados y fondos y proseguiremos a examinar el
existenteentreproductosyfinanciamiento.
Enlotocantearesultados,seobservaqueelimpactodelosfactoresexternosenlasvariables
medidasderesultadoconllevaimplicacionesimportantesparaelvínculoqueexisteentre
resultadosyfinanciamientodeunsistemadepresupuestaciónporresultados.Comoseobservó
conanterioridad,lamayoríadelosindicadoresderesultadonoseparanoseparansólohasta
cierto punto el impacto de los incontrolables factores externos de los resultados obtenidos
medianteintervencionesgubernamentales.Cuandolainfluenciadedichosfactoresesextensa,
puederesultardifícileinclusoimposiblepredecirelresultadoqueproducirácualquiernivel
específicodefondosasignadosaunserviciopúblico,situaciónqueconstituyeunimportante
obstáculocuandosedeseacrearunvínculoestrecho entre recursos y resultados—al basar un
sistemadePPenresultados,porejemplo.Porello,elfinanciamientoparabonosdedesempeño
conbaseenresultadostiendeaemplearsesóloenloscasosenquesedeseaotorgarpequeñas
recompensasadicionales(porejemplo,5porcientodefinanciamientoadicional),porque
deexistirunvínculodemasiadopoderosoentrefondosyresultadosimpredecibles,severía
afectadalaestabilidadfinancieradelorganismogubernamentalencuestión.Deigualmanera,
lasmedidasderesultadoseconsiderancrucialesparalapresupuestaciónprogramáticaydeben
constituirunelementoclavedelasdecisionesdepriorizacióndelgasto.
34 35
Materiales de Capacitación de CLEAR
Loanteriorplantealacuestióndelosresultados,lasmetasyelfinanciamiento.Elsistemade
PSAdelReinoUnidodependíaenmuchodelosindicadoresderesultados,sobreloscualesel
gobiernoejercíapococontrol.¿Dequémanerayhastaquepuntopuedeunovincularlosfondos
ylasmetasqueseencuentranparcialmentebajonuestrocontrol?Evidentemente,debeexistir
flexibilidadenlarelaciónentrerecursosymetasenesascircunstancias.Sinembargo,enmuchos
paísesseconsideraquelaflexibilidadnobastayseponenenteladejuiciolosbeneficios
de buscar establecer un vínculo entre las decisiones presupuestarias y metas de resultados.
Desdesuperspectiva,elestablecimientodemetasporpartedelgobiernosedeberíaconfinar
principalmente a productos o a otras variables sobre las cuales el gobierno ejerce gran nivel de
control(porejemplo,lasactividades).
Vincularelfinanciamientoconlosproductos
Elfocoprincipaldelsistemadepresupuestaciónporresultados,incluidoselfinanciamientopor
fórmulayelsistemadePP,consisteencrearenlacesentrelacantidaddeproducto(esdecir,
elvolumendeserviciosprestados)yelniveldefinanciamiento.Paramuchosdelosproductos
generadosporelgobierno,existeunvínculomuchomássólidoentrelosfondosylosproductos
(oentregables)queconlosresultados,hechoqueseobservaenparticularenlosproductos
estandarizados,medianteloscualessebuscaquecadaclienterecibaelmismoniveldeservicio
paraqueelcostounitarioseaelmismo.15
Sinembargo,quedanbastantesserviciosgubernamentalesporestandarizar,esdecir,todavíason
productos heterogéneos.Enotraspalabras,elniveldeservicioproporcionadoadistintosclientes
oendistintoscasossesometedeliberadamenteavariacionesparaatenderlasdiferencias
queexistanencondicionesocircunstanciasparticulares.Lasinvestigacionespoliciacasen
materiapenalconstituyenunclásicoejemplodeello:lacantidaddeesfuerzoempleadaencada
caso,inclusoenlosmismostiposdecasos(porejemplo,lainvestigacióndeasesinatos)varía
enormementedeacuerdoalascircunstanciasdecadauno.Asimismo,enlaeducaciónescolar,
quesehaestandarizadoparalagranmayoríadelosestudiantes,seobservaheterogeneidad
cuando se proporciona instrucción adicional y cuidados especiales a niños con discapacidades
intelectualesofísicas.
Lapresenciadeheterogeneidadsustancialdisminuyelapredictibilidaddelarelaciónqueexiste
entreelniveldefinanciamientoylosproductosesperadosyelloinfluyetambiénenlafuerzadel
vínculoquesepuedeestablecerentrefondosyproductos,situaciónqueafectaenparticularel
alcancedelaaplicacióndelfinanciamientoporfórmulaydelossistemasdePP,comoseanaliza
15 Porlomenos,sidejamosaunladoladiferenciadecostosderivadadefactorescomolageografía.
35
Materiales de Capacitación de CLEAR
enlaSección12.Porconsiguiente,dichasformasdepresupuestobasadoenresultadosse
puedenaplicarsóloselectivamentealtipoadecuadodeservicios.
Existeotrotipodeservicioparaelcualresultaproblemáticoestablecerenlacessólidosentre
productos y recursos: los productos de capacidad contingente. Un buen ejemplo de esos
servicios son los proporcionados por el departamento de bomberos de una localidad. Ese
departamentomantienelacapacidaddeproporcionarconmuypocaantelaciónunproducto
(apagarincendios)cuyademandaesbastanteimpredecible.Resultaríapocorealistaconstruir
unvínculocercanoentreelnúmerodeincendiosqueapagaronlosbomberosyelnivelde
financiamiento.Porlotanto,losserviciosdebomberosnosepuedenfinanciarconbaseen
productos;porelcontrario,sedebenfinanciaramaneradeproporcionarunciertonivelde
capacidadparacombatirincendios.
Hastaestepunto,elanálisissehacentradoenlacantidaddeproductoaunquetambién
existelaposibilidaddevincularelfinanciamientoconlacalidaddelproducto.Seríamuy
aconsejabletratardeincluirlacalidaddelproductoyladimensióndecantidadenunarreglo
definanciamientotipoPP,porejemplo.Unadelaspreocupacionesacercadelos“efectos
perversos”quesurgendesistemasPPconsisteenquealfinanciarsolamentelacantidad
deproducto,seincentivaalasagenciasgubernamentalesareducircostosreduciendola
calidad.Enprincipio,sepodríaresolverelproblemaalincluiruncomponentedecalidadenel
financiamientoperoenlapráctica,noresultasencillodebidoanuestroslímitesdecapacidad
paramedirlacalidadylaconsiguientenaturaleza,enextremoimperfecta,decasitodaslas
medidasdelacalidad.Engeneral,lamejormaneradevincularlaasignaciónderecursos
conlacalidaddeproductoconsisteenutilizaralgúnelementodelfinanciamientodebonos
dedesempeñobasadoenmedidasdecalidad(similaralosbonosporresultados).Enotras
palabras,consisteenañadirunpequeñoelementoadicionaldefinanciamientobasadoen
calidadaunsistemadondelaasignacióndefondossebaseprincipalmenteenlacantidadde
producto.
Finalmente,seencuentraeltemadelavinculacióndelfinanciamientoconlasactividades—
sugeridaporaquéllosquepromuevenla“presupuestaciónbasadaenactividades”yquese
analizarámásafondoenlaseccióndelfinanciamientoporfórmula.Sinembargo,unapregunta
clavequesurgealbasarelfinanciamientoenactividadeseshastaquépuntosenecesitaquelas
actividadesfinanciadasconduzcanalaobtenciónderesultados(productosyresultados)quele
interesenalpúblico.Sedeberecordarquesibienlosproductossonservicios,lasactividadesson
“meramente”procesosdetrabajo(véaselaSección1).Unaorganizaciónenfocadaaresultados
36 37
Materiales de Capacitación de CLEAR
internosenlugardearesultadosexternospuedeponerdemasiadoénfasisenlasactividades
ensí.Financiarparcialmenteunaorganizacióndeesetiposobrelabasedeactividadesinternas
deapoyo,comolaorganizacióndejuntasoeldesarrollodedocumentosdepolíticas,podría
empeorar el problema.
Enconclusión,lafuerzadelvínculoquesepuedecrearentreresultadosyfondosdependede
lamedidaenquesedelimitelaconexiónsubyacenteentreelfinanciamientoproporcionado
ylosresultadosesperados.Silarelaciónesinciertadebidoaheterogeneidadoafactores
externos,porejemplo,entoncesseráimposibleestablecerunvínculosólido.Porelloresulta
difícilutilizarelmecanismoPP,porejemplo,parafinanciarorganizacionesafindeobtener
resultados.Porelcontrario,elsistemadepresupuestaciónprogramáticafuncionaráauncuando
existaconsiderableincertidumbreenlarelaciónentreresultadosyfinanciamientoprecisamente
porquedichosistemavinculademaneramuyrelajadalosfondosylosresultados,razónporla
cualseutilizaampliamentecomobasedesistemasdepresupuestaciónporresultadosatodo
nivelgubernamental,mientrasquemecanismoscomoelfinanciamientoporfórmulaydePP
sólofuncionancuandoseaplicanaciertossectoresotipodeservicios(porejemplo,hospitalesy
escuelas).
Lostemasanalizadosenestaseccióntambiéninfluyendemaneraimportanteenelpapelde
losindicadoresversuslaevaluación;asaber,lasimperfeccionesdelasmedidasdedesempeño
implicanquenosepuededependersólodeellasparaobtenerinformaciónútilparala
priorización del gasto.
Lecturas clave
Robinson,M(2007),“ResultsInformation”enM.Robinson(ed.)Performance Budgeting: Linking
Funding and Results.
37
Materiales de Capacitación de CLEAR
5. Sistemas de medición del desempeño
Unsistemademedicióndeldesempeño(PM,porsussiglaseninglés)serefierealos
mecanismosderecoleccióndedatos,suprocesamientoparautilizarloscomoindicadores,la
validacióndeestosúltimos(esdecir,garantizarlaconfiabilidaddelascifras,quenohayansido
manipuladasyquesuvalorestadísticonoseacuestionable)ysupresentaciónalusuario.Un
sistemadePMesunsubconjuntodeunsistemamásampliodemonitoreoyevaluación.
Alanalizarlosrequisitosdeinformaciónsobreeldesempeñoparalaelaboraciónde
presupuestosporresultados,sedeberecordarquelapresupuestaciónnoconstituyeni
debeconstituirunareformaaislada.Comosubrayamosconanterioridad,formapartedeun
conjuntodereformasdemayoralcancealasqueseconocecomúnmentecomo“gestiónpor
resultados”(MFR),diseñadasparadirigirlaatencióndelaadministraciónpúblicamáshacia
losresultadosobtenidosquealosprocesosinternos.Dichasreformasincluyencambiosenla
administracióndepersonalgubernamentaldiseñadosparamejorarsumotivacióneincentivos,
reestructurasorganizacionalesparaenfocarsemejorenlaprestacióndeserviciosyoptimizarla
coordinación(porejemplo,lacreacióndeorganismosyladisminucióndesecretaríasexistentes)
ytransformacionesinstitucionalesparafortalecerlarendicióndecuentaspúblicaentérminosde
desempeño. Resulta necesario actuar en los temas antes mencionados y en otros relacionados
conellosparamejorardeformatangiblelaeficienciaylaefectividaddelgastopúblico.La
informacióndemayorcalidadsobreeldesempeñoseconsiderafundamentalporquerefuerza
cadaunodeesoselementosdelareformadelaMFR.Porejemplo,uningredientecrucialpara
lograrquelosfuncionariospúblicoscambienaunamentalidadmásorientadaalosresultados
consisteenmejorarlainformaciónsobrelasactividadesylosproductosdeindividuos,gruposde
trabajoyentidadesgubernamentales.
Lo anterior implica la necesidad de diseñar una estrategia de información sobre el desempeño
queabarquetodaslasáreasgubernamentalesamaneradesatisfacerademásdelasnecesidades
deunpresupuestobasadoenresultados,losrequerimientosmásgeneralesdelosprocesosde
laMFR.Porejemplo,noseconsideraapropiadointentardesarrollarunsistemademedicióndel
desempeño dirigido exclusivamente a solicitudes de presupuesto ni buscar conjuntos de medidas
del todo independientes para la administracióndeservicios,larendicióndecuentasoalgúnotro
fin.Unsistemadeinformacióndeldesempeñogubernamentalsedebedesarrollarcomountodo
integrado.Porejemplo,silarecopilacióndedatossebasaenencuestas,engeneralresultará
muchomásconvenienteusarunaencuestaparareunirdistintostiposdeinformacióndeungrupo
objetivoenparticularqueaplicarvariasencuestasindependientes,nocoordinadas.
38 39
Materiales de Capacitación de CLEAR
Enparticularlaeficienciadelaoperacióndelsistemademedicióndedesempeñoresulta
importanteporqueexistencostossignificativosentérminosderecursosfinancierosyhumanos
enlaproduccióndeindicadoresdedesempeñopertinentesyconfiables.
La primer etapa de la producción de indicadores de desempeño es la recopilación de
información.Generalmente,lafuentededatosnoprocesadosdemayordisponibilidadparael
desarrollodeindicadoressonlosregistrosdeserviciodelcliente;porejemplo,registrosclínicos
detratamientosproporcionados,datossobreinscripciónyasistenciaescolareinformación
sobreaprobacionesreglamentariasotorgadas.Porconsiguiente,enprimerlugar,unbuen
sistemadePMrequerirámejorarlaconfiabilidaddelosregistrosdeserviciodelclienteyen
segundo,expandireltipodedatosrecopiladosendichosregistrosafindequeconstituyanla
basedeunconjuntomásampliodeindicadores.
Losregistrosdelclienteofrecenalgunosdatossobrelosresultados.Porejemplo,lasescuelas
registranexámenesyestudiantesgraduadosyloshospitalesasientandefunciones.Sinembargo,
engeneral,losregistrosdeserviciobrindaninformaciónprincipalmentesobreelvolumende
servicios(cantidaddeproductos)prestadosaclientesylasactividadesquecomprendenesos
productos.Porlotanto,unbuensistemadePMdebeirmásalládelaslimitacionesdelos
registrosdeservicioparaconstruirmásymejoresmedidasdecalidadderesultadosyproductos.
Aeserespecto,elusodeencuestas(incluidasperonolimitadasalasencuestasdesatisfacción
delcliente)eselelementoclave.Losdatosprovenientesdeencuestasnosóloofrecenmedidas
de“variablesderesultado”adecuadassinomásoportunasdebidoaquecapturanvariables
deresultadoquesemanifestaránmuchomásadelantealsolicitarserviciosgubernamentales.
Porejemplo,losdatosderivadosdeencuestassobrelastasasdeconsumodealcoholytabaco
proporcionanunaalertamuchomástempranasobrelagravedaddelproblemaquedeben
atenderlosserviciosdesaludpreventivaquelaprevalenciadeenfermedadesrelacionadascon
elusodelalcoholyeltabaco,quesurgensólotrasañosdeabuso.Lasencuestaspuedenrecoger
variablesdemedidarelevantesparaaquellosresultadosquerequierentiempoparamanifestarse.
Lasegundaetapaenlaproduccióndeindicadoreseselprocesamientodedatos,esdecir,la
transformacióndeinformaciónnoorganizadaenindicadoresdedesempeño.Aquílacuestión
claveeslaseleccióndelatecnologíaqueseusaráparaelprocesamiento.Existenmuchas
opcionesquevandesdelasmássofisticadashastalasderelativasimplicidad.Enunextremodel
espectro,sepodríaincorporarunamedicióndeldesempeñoaunsistemaintegraldemanejo
deinformaciónfinanciera(IFMIS,porsussiglaseninglés)degranalcance(véaselasecciónde
costosycontabilidadprogramáticosparaobtenermayorinformaciónsobreesossistemas),
39
Materiales de Capacitación de CLEAR
conlaventajadequesielsistemafuncionaadecuadamente,losindicadoresdedesempeño
quedaránvinculadosdirectamenteadatosfinancierosrelevantes(porejemplo,losindicadores
dedesempeñodeunprogramaquedanenlazadosautomáticamentealosdatosdelosgastosdel
mismo;lasmedidasdecantidaddeproductosevinculanaloscostosdelproducto,etc.).
Enelotroextremodelespectro,resultaperfectamenteposibleadministrar un sistema de
medicióndeldesempeñomedianteelusodehojasdecálculodeExcelyunabasededatosen
Access.Esaopcióneslamássencillaydemenorcosto.Algunosexpertosentecnologíadela
informaciónsugeriránqueincorporarmedidasdedesempeñoalIFMISdeberíaserelenfoquea
utilizar,peroamedidaqueaumentanlacomplejidadylascaracterísticasdelosIFMIS,aumentan
tambiénlasposibilidadesdequenofuncionennuncaoquenooperenadecuadamente,hecho
queseobservaenparticularenpaíses en vías de desarrollo.Enmuchasregiones,laopciónmás
sencillafuncionarámejor.
Laterceraetapadelaproduccióndeindicadoreseslavalidacióndelosmismos,esdecir,
garantizarsuconfiabilidad.Esepasoesimportanteparaevitarerroresymanipulacióny
deficienciasmetodológicasquedestruyanlaconfiabilidaddelosindicadores.Lavalidación
consta de dos aspectos. El primero consiste en la validación de la capacidad de los sistemas
gubernamentalesparaasegurarlacalidaddelosindicadores;porejemplo,laidoneidaddela
capacitaciónydelaverificacióndelacapturadedatos.
Protocolos de la medición del desempeño
LaRealSociedaddeEstadísticadelReinoUnidopropusolaideadedesarrollarun
protocolodemedicióndeldesempeño(PM)ensuexcelenteinformede2003titulado
Performance Indicators: The Good, the Bad and the Ugly (Indicadoresdedesempeño:los
buenos,losmalosylosfeos).Sugirió:“Antesdeintroducirelmonitoreodeldesempeño
acualquierserviciopúblico,sedebeelaborarunprotocolodePM,queademásdeser
unregistroordenadodedecisionesincluyeelrazonamientooloscálculosquellevaron
aellas.UnprotocolodePMdebecubrirobjetivos,consideracionesdediseño,definición
deindicadoresdedesempeño,muestreoenvezdeenumeracióncompleta,información
quesedeberárecopilarsobreelcontexto,comportamientosperversosoefectos
secundariosquesepodríangenerarporelprocesodemonitoreoyaspectosprácticosde
implementación.Sedeberándefinirexplícitamentelosprocedimientosderecolecciónde
datos,análisis,presentacióndeincertidumbreyajustesdeacuerdoalcontexto,juntocon
lasreglasdedivulgaciónafindereflejarprácticasestadísticasadecuadas.”
40 41
Materiales de Capacitación de CLEAR
Elotroaspectodelavalidacióndeindicadoreseslaauditoríadelosmismos,esdecir,la
evaluacióndesuconfiabilidadporindividuosexternoseindependientesdelasunidades
responsablesdesuproducción.Lasauditoríaspuedenserinternas(porunaunidadauditora
delasecretaríaencuestión)oexternas(porpartedeunórganogubernamentalindependiente
delasecretaríaqueproducelosindicadoreso,sisedaunpasomásallá,porunórgano
independientedelpoderejecutivoo“instituciónsupremadeauditoría”).
Existendosampliosenfoquesparalaauditoríadeindicadoresdedesempeño:1)laauditoría
deindicadoresespecíficosy2)laverificacióndesistemas,mismaqueseenfocaalarevisión
delossistemasdePM,incluidoslosprocesosdeaseguramientodelacalidad,dentrodecada
organismoparaformarunaopiniónrespectoalaposibilidaddequeesossistemasgeneren
indicadoresdedesempeñoconfiables.
Unaspectobastanteindependienteyquenosedebeconfundirconlaauditoría de las medidas
dedesempeño(quesecentraenevaluarsuconfiabilidad)eslarevisiónexternadelaidoneidad
delosindicadoresseleccionadosporlassecretaríasqueincurrenenelgasto.Laselección
de medidas para la elaboración de presupuestos basados en resultados no se puede dejar
exclusivamenteenmanosdelassecretaríasquerecibenlosrecursosporquelainformacióndel
desempeñohadeorientarlatomadedecisionessobreelpresupuestocentral.Porejemplo,
considéreseelcasoenquealasecretaríadelmedioambienteselepidedesarrollarindicadores
de desempeño clave para su programa de conservación y ésta sugiere emplear una medida de
lacantidaddepolíticasquedesarrolla;enesasituación,seledeberíaindicarfirmementequeun
indicadorde“actividad”comoelsugeridonoresultasatisfactorioyquenecesitacrearmedidas
de resultado,talescomocálculosindependientesdelaspoblacionesdeespeciesenpeligrode
extinción.Porconsiguiente,lasecretaríadefinanzasyotrasinstanciasdenivelcentraldeben
orientaralasecretaríasquerecibenfinanciamientoacercadelostiposdeindicadoresque
necesitan desarrollar y posteriormente revisar la idoneidad de los mismos.
Resultamáscontrovertidoeltemadesiunainstituciónsupremadeauditoríadebeinvolucrarse
enelcuestionamientodelaseleccióndeindicadores,situaciónqueeselcasoenalgunos
países,comolosEstados Unidos,dondeconfrecuencialaOficinadeRendicióndeCuentasdel
Gobiernoanalizalosindicadoresdesdeunaperspectivacrítica.Porelcontrario,ensistemas
parlamentariossimilaresalosbritánicos,seafirmarepetidamentequecriticarlaselecciónde
indicadoresseríamuyparecidoacriticarlapolíticagubernamental,hechoquetradicionalmente
seprohíbealasinstitucionessupremasdeauditoríaenesossistemas.
41
Materiales de Capacitación de CLEAR
LaetapafinaldelsistemadePMeslapresentacióndelosindicadores,quesedebeefectuarde
maneratalquesepuedanentenderyutilizarlomásrápidoposible.Lamedidaenquesepueden
emplearlosindicadoresdependefundamentalmentedelaselectividaddeunpequeñonúmero
deéstosqueelusuarioconsiderelosmásrelevantes.Nadadisminuyemáselvalordelos
indicadoresquepresentaralusuariocientosdeellosyquelamayoríaresultendepocointerés
paraésteyqueleobliguenatrabajarparaencontrarlosqueleresultendeutilidad.
Resultacrucialparalaelaboracióndeinformesdeindicadoresdedesempeñoqueseles
coloqueencontexto,envezdepresentarlossimplementecomonúmerosaislados.Esosignifica,
enparticular,lanecesidaddeincluirenuninformededesempeñonosóloalosindicadores
ensísinounanarrativadondeseanalicenlastendenciasmostradasporlosmismos,así
como información asociada y una evaluación del grado del impacto de los factores externos
relevantes.Una“mejorpráctica”eneldesarrollodeinformesexternossobreeldesempeño—
quenotodoslospaísespodránimplementardebidoaconsideracionesfinancieras—consiste
en crear un sistema de varias categorías con el cual los usuarios puedan empezar por el nivel
másampliodelosindicadoresderesultadodealtonivelyposteriormenteprofundizarhacia
dosomásnivelesinferioresdeindicadoresmásdetallados,aniveldesecretaríaydeprograma.
(Muchosdelosindicadoressecentraránmásenproductos,actividadeseinsumos/recursos.)
Se necesitan sistemas de PM más sólidos en África
“Unproblemadelospaísesafricanosyquizásdealgunasotrasregionesesqueaunque
lassecretaríassectorialesrecopilandistintostiposdeinformaciónsobreeldesempeño,
confrecuencialacalidaddelosdatosesdeficiente,debidoenparteaquelacargadela
recopilaciónrecaeenfuncionariosconexcesodetrabajoyquedebenproporcionardatos
aotrosfuncionariosdeoficinasdistritalesydelacapital.Losprimerosnuncaoraravez
recibenretroalimentaciónsobrelamaneraenqueseutilizalainformación.
“Loanteriorllevaaotroproblemacomoeldelhuevoylagallina:losdatossondeficientes
enparteporquenoselesutilizaynoselesutilizaenparteporquesondebajacalidad.En
esospaísesexistendemasiadosdatosperonosuficienteinformación.Porlotanto,otra
leccióndelainstitucionalizacióndeunsistemagubernamentaldemonitoreoyevaluación
eslanecesidaddecrearsistemasdedatosconfiablesacercadelassecretaríasconel
propósito de brindar datos brutos sobre los cuales se basen los sistemas de monitoreo
yevaluación.Enesasituación,puedenserútileslasauditoríasdesistemasdedatosy
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Materiales de Capacitación de CLEAR
losdiagnósticosdelacapacidaddeinformaciónporqueservirándepuntodepartidade
cualquierracionalizaciónnecesariaparalarecopilacióndedatosylamejoradesucalidad.
Leotorgaríaalosdatoslacredibilidadnecesariaparautilizarlos.”
KeithMcKay(2007),How to Build M&E Systems to Support Better Government, Grupo de
Evaluación Independiente del Banco Mundial.
Garantizar que la información sobre el desempeño resulte efectiva en términos
de costo
El desarrollo de sistemas de información sobre el desempeño no consiste simplemente en
producirresultadosydatossobrecostosqueseandelamejorcalidadyconelmayordetalle
posible;consistemásbienenunaopiniónsobrebeneficios/costos.Sinembargo,lainformación
sobreeldesempeñonoesgratuita;entérminosderecursosfinancierosyhumanos,cuesta
muchodiseñar,desarrollaryoperardeformacontinualossistemascorrespondientes.Porlo
tanto,serequierenopinionescuidadosasrespectodehastadóndellegarenlotocantealas
decisionessobreelnúmerodemedidasdedesempeñoquesedebendesarrollar,porejemplo,
ycuestionesrelacionadascomoelgradodesofisticacióndelasmetodologíasdeevaluaciónde
programas y de costos.
Talesdecisioneslasenfrentaninclusolospaísesmásricos,peroresultandeespecialurgencia
enlasnacionesdelimitadosrecursosfinancierosydondeescaseaelpersonalcapacitado.Esos
paísesdebenadoptarunaperspectivaenparticularselectivayestratégicaparaeldesarrollo
delasmedidasdedesempeño.Comoseanalizamásadelante,deberíanemplear,enmuchos
casos,metodologíasbastantesencillasdeevaluaciónprogramáticaycomosemencionó
conanterioridad,nodeberíanocuparseendesarrollarmedidasdeeficienciaquerequieren
sistemasdecontabilidadgerencialcomplejos(porejemplo,laasignacióndecostosindirectos
alosproductos).Sedebeevitarmeticulosamentelatentacióndeadoptarloqueasimple
vistaparecieranprácticasdevanguardia,sinimportarsisonsistemasdecontabilidaden
valoresdevengadosydepresupuestaciónutilizadosenlaactualidadomodelosdecomprador-
proveedor de hace diez años.
Resultaungrandesafíocrearlacapacidadnecesariaparaoperarunbuensistemade
informacióndeldesempeño.Paralosfinesdelaelaboracióndepresupuestosbasadosen
resultados,dichoesfuerzoexigeenparticulargrandescambiosenelconjuntodehabilidadesy
competenciasdelasecretaríadefinanzas.Másqueactuarcomounórganoderesponsabilidades
43
Materiales de Capacitación de CLEAR
exclusivamenteeconómicasycontables,lasecretaríadebedesarrollarcompetenciasenanálisis
depolíticasyeneldesarrollodeinformacióndeldesempeñoparaapoyaresetipodeanálisis.
Sólodeesamanerapodrácrearlacapacidadparaasesoraralpoderejecutivoadecuadamente
sobrelasdecisionesdepriorizacióndegastosafindemejorarenloposiblelaefectividaddela
presupuestación basada en resultados.
EnlaSección19seexploralaestrategiadeimplementación,incluidoslosaspectosrelacionados
conlossistemasdemedicióndeldesempeño.Sinembargo,valelapenanotaraquíquemuchos
paísesenvíasdedesarrollotienenexpectativasnorealistasrespectoacuántotiempolesdebe
tomar el desarrollo de un sistema integral de medición del desempeño. Países como el Reino
Unido y los Estados Unidos,quehanlogradoavancesimportantesenesaárea,necesitaron
décadasparallegaralpuntodondeseencuentranhoy.Esungraveerrorquelospaísesenvías
dedesarrolloquesonrelativamentenuevosenlamedicióndeldesempeñobusquendesarrollar
milesdeindicadoresprogramáticosenperiodosmuycortos(porejemplo,dedosatresaños).
Esmuchomejorempezarmodestamente,alcentrarseenunnúmerorelativamentepequeño
delosindicadoresmásrelevantes.Unaspectocrucialloconstituyelanecesidaddeprestar
cuidadosaatenciónparagarantizarquelossistemasderecopilación,procesamientoyvalidación
resultenadecuadosparaesegruposelectodeindicadores,medidamuchomásvaliosaquelade
generarungrupodeindicadoresmuygrandeenelquenosepuedaconfiar.
Lecturas clave
OficinaNacionaldeAuditoríadelReinoUnido(2000),Good Practice in Performance Reporting in
Executive Agencies and Non‐Departmental Public Bodies,disponibleenhttp://www.nao.org.uk/
publications/9900/good_practice_in_performance.aspx.
ConsejodeEstándaresdeContabilidaddelGobiernodelosEstados Unidos(2005),Government
Service Efforts and Accomplishments Performance Reports: a Guide to Understanding, disponible
en http://www.seagov.org/sea_gasb_project/sea_guide.pdf.
44 45
Materiales de Capacitación de CLEAR
6. Evaluación y presupuestación basada en resultados
Frecuentementesedicequelaelaboracióndepresupuestosconbaseenresultadosconsiste
únicamente en usar indicadores de desempeñoenelpresupuesto.Error;talafirmaciónpasapor
alto el papel de la evaluación,decrucialimportancia.Porello,alolargodelpresentemanual,
nos referiremos a la información sobre el desempeño como base de los presupuestos por
resultados,envezdereferirnossolamentealosindicadoresdedesempeño.
LaevaluaciónesmateriadeotrocursodeCLEARyporelloseexaminanaquímuybrevemente
suscaracterísticasgeneralesymetodologías;podráencontrarmayorinformaciónenlaslecturas
listadasalfinaldeestasección.Entérminosgenerales,laevaluacióneslaestimaciónformalde
programas,proyectos,organizacionesopolíticasmedianteelusodemetodologíassistemáticas
conelpropósitodevalorardelamaneramásobjetivaposiblesueficiencia,efectividad,diseñoo
manejo.Sepuededistinguirentrelaevaluaciónretrospectiva(ex post),quesonlasevaluaciones
deprogramas,etc.queseencuentranenoperaciónylaevaluaciónprospectiva(ex ante),que
sonlasevaluacionesdeposiblesnuevosprogramas,etc.antesdesuimplementación.
Una definición de evaluación
“Laestimaciónsistemáticayobjetivadeunproyecto,programaopolíticaencurso—oque
haconcluido—ydesudiseño,implementaciónyresultados.Elpropósitoesdeterminarla
relevanciayelgradodecumplimientodelosobjetivos,asícomolaeficiencia,efectividad,
impacto y sostenibilidad del desarrollo. Una evaluación debe proporcionar información
creíbleyútilquepermitalaincorporacióndeleccionesaprendidasalprocesodetoma
dedecisionestantodelreceptorcomodeldonante.Asimismo,laevaluaciónserefiere
alprocesoparadeterminarelvaloroimportanciadeunaactividad,políticaoprograma;
esunavaloraciónlomássistemáticayobjetivaposibledeunaintervencióndedesarrollo
planificada,encursoofinalizada.”
KeithMcKay(2007),How to Build M&E Systems to Support Better Government,
Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial.
Laevaluaciónpuedeapoyarlaelaboracióndepresupuestosalpermitir:
• Identificarprogramasocomponentesdeéstosquesepuedanrecortar,esdecir,queno
resultenefectivosentérminosdecostosycuyaeficiencianosepuedamejorarfácilmente
mediantecambioseneldiseñodepolíticasoensuadministración.
45
Materiales de Capacitación de CLEAR
• Identificarposibilidadesdeahorromediantemejorasenlaeficienciadelaprestaciónde
servicios.
Evaluar la efectividad de los programas
Laevaluacióndelaefectividadprogramáticajuegaunpapeldeespecialimportanciaenlas
formasdepresupuestosbasadosenresultadosquesecentranenlaasignaciónderecursos
dentrodelpresupuestoglobalgubernamental—dentrodelcuallapresupuestaciónprogramática
constituyelaformamásimportante.Enesossistemas,elenfoqueprincipalconsisteenlograr
quelaelaboraciónpresupuestariasebaseenloposibleeninformaciónsobreeldesempeño.
Comohemosvisto,esosignificaenparticularque:
• Las decisiones sobre la priorización del gasto—a dónde asignar los limitados recursos
provenientes de los impuestos—se sustentan en información de calidad acerca de la
efectividaddeunprograma;
• Lasdecisionessobreelfinanciamientoqueseotorgaráasecretaríasyorganismos
específicos—yenparticularlasrelacionadasconsussolicitudesderecursosadicionales—
sefundamentaneninformaciónconfiablesobreelgradodeefectividadenquelasecretaría
u organismo ha empleado los recursos recibidos en presupuestos anteriores.
Enesecontexto,laevaluaciónescrucialporquelosindicadoresdedesempeñoaisladosno
suelenbastarparaemitiropinionessobrelaefectividaddeunprogramauorganismo.Como
hemosvisto,algunosresultadosprogramáticosnosepuedenmediroselespuedemedirpero
de manera imperfecta y muchos indicadores de resultado se encuentran muy contaminados por
factoresexternos.Laevaluaciónesmuyimportantecomoinstrumentoparaemitirjuiciossobre
laprobabilidaddequelosfactoresexternosinfluyanenlavariablederesultados.Nospermite
tomaralgunasdecisionesútilessobrelaprobableefectividaddelosprogramasinclusocuando
nocontamosconmedidasderesultados(porejemplo,mediantelaevaluacióndelalógica
programática(consultelossiguientespárrafos)).Entérminosmásgenerales,losindicadoresde
desempeñoporsísolosraravezbastan(véaseelrecuadro)paralaelaboracióndepresupuestos
oparacualquierotrofin.
Papel de la evaluación en un sistema balanceado de monitoreo y evaluación
“Eltipomásfrecuentedeprácticadevaloracióndeldesempeño…eselmonitoreobasado
enindicadores…Elmonitoreo[porindicadores]dedesempeñoensímismorepresenta
unaformabastantecrudadeorientarlatomadedecisiones.Enmuchoscasos,existe
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Materiales de Capacitación de CLEAR
lanecesidaddeconocimientosmuchomássutilesydetalladossobrelosprocesos
queformanpartedeprogramasopolíticasparticulares,mismosquelasevaluaciones
proporcionandemejormanera.Dadaslasfortalezasydebilidadesespecíficasdel
monitoreoylaevaluación,quepotencialmentesecomplementanentresí,elenfoqueideal
eselquedependedeunbalanceadecuadoentreesosdostiposdeactividad.”
ArielZaltsman(2006),Experience with Institutionalizing Monitoring and Evaluation
Systems In Five Latin American Countries,GrupodeEvaluaciónIndependientedelBanco
Mundial.
Laevaluacióndelaefectividadtambiénrepresentaunpapelimportanteensistemasdemetas
dedesempeñovinculadasalpresupuesto,comoeselcasodelsistemadeAcuerdosdeServicio
PúblicodelReinoUnido.Comoseobservóconanterioridad,enesossistemaslasmetasse
establecencomoparteintegraldelprocesopresupuestarioconmirasagarantizarqueelrigor
delasmetasserelacioneconelgradoenqueseproporcionafinanciamiento.Despuésdel
evento,enesetipodesistemaresultamuyimportanteexaminareldesempeñorealrespectodel
establecidoenlametayesaquídondelaevaluaciónpuedecontribuirdemanerasignificativa.
Porejemplo,cuandosetratademetasderesultados,unapartecrucialdelaestimacióndel
desempeñorespectodelametaconsisteenreflexionarsielincumplimientoes“culpa”del
organismoencuestiónosisedebealimpactodefactoresexternosnocontemplados.La
evaluaciónresultamuyútilparaesefin;entérminosmásgenerales,juegaunpapelsignificativo
en todo sistema de administracióndeldesempeñoquesubrayeenparticularelestablecimiento
demetasdedesempeño,independientementedeloestrechodelosvínculosqueexistanentre
lafijacióndemetasyelpresupuesto.
Existendostipodeevaluaciónrelevantesparadeterminarlaefectividaddeunprograma:
• Evaluaciones de resultados(tambiénllamadas“evaluacionesdeimpacto”porespecialistas
enevaluación).Esasevaluacionesbuscanmedirdirectamentelaefectividaddelosprogramas
alincorporarindicadoresderesultadoyutilizarmétodossofisticadosparaevaluarelvínculo
entrelaintervencióndelprogramayloscambiosdemedidasenlosindicadoresderesultado,
enelprocesoqueexplícitamenteseocupadeproblemascomolosfactoresexternos.Los
métodosqueseutilizanincluyenlasllamadastécnicas“experimentales”(queconllevanla
comparacióndebeneficiariosdeunprogramacongruposdecontrolocomparaciónendos
omásmomentoseneltiempo)yelusodeanálisisderegresiónparasepararelefectode
factoresexternosdelosfactorescausalesqueinfluyenenlosindicadoresderesultado.
47
Materiales de Capacitación de CLEAR
• Evaluaciones de la lógica programática.Seutilizanparaevaluarsiunprogramasediseñó
detalmaneraqueprobablementealcanceelresultadoesperado.Paraevaluarlalógica
programáticaelprimerpasoconsisteenaclararexactamentecómosesuponequeel
programalograrásusresultados.Expresadoentérminosde“cadenaderesultados”,las
preguntasclaveson:¿Quéresultadosintermediosseesperaqueobtengaelprograma?¿De
quémaneraesosresultadosintermediosgeneraránocontribuiránalosresultadosesperados
demásaltoniveldelprograma?Unavezaclaradalalógicaprogramática,elsiguientepasoes
preguntarsequétanrazonableesasumirqueelprogramaalcanzarálosresultadosesperados.
Porejemplo,conbaseenteoríaseconómicasrelevantes,¿esrazonableasumirqueuna
políticaespecíficadeindustrialograrásusresultadosesperados?
Revisióndelaeficiencia
Elusodelaevaluaciónparaidentificarahorrosderivadosdelmejoramientoenlaeficiencia
delaprovisióndeserviciosesrelevanteparacualquierformadepresupuestación.Enese
contexto,laformadeevaluacióndelaquehablamossellamarevisión de la eficiencia. Como las
revisionesdelaeficienciavanmásalláderecomendarpasosparaelmejoramientodelamisma
yproporcionanestimadoscuantificadosdeprobablesahorros,resultandegranvalorpotencial
paralassecretaríasdefinanzas.
Larevisióndelaeficienciaesdeespecialrelevanciaparaciertasformasdepresupuestos
basadosenresultadoscomolossistemasdefinanciamientoporfórmulaydecomprador-
proveedordondeelfinanciamientosebasaenloscostosunitariosqueelorganismoque
autorizalosfondoscreequesonlosapropiadosparaquelaentidadquesuministralosservicios
produzcaresultados.Específicamente,loshallazgosdelarevisióndelaeficienciapueden
proveerinformaciónalaentidadgubernamentalqueautorizalosfondosacercadecuálcosto
unitariosedebeusarparapropósitosdefinanciamiento.Porejemplo,supóngasequeel
gobierno ha proporcionado fondos para vacunas a la secretaría de salud a un costo unitario
actualquelasecretaríahafijadoen$20;sinembargo,unarevisióndelaeficienciaindicaque
talcostoesmayordeloquedeberíaserypodríareducirseenun10porcientoeneltranscurso
dedosaños.Bajoesascircunstancias,seríarazonablequeelorganismoqueasignalosrecursos
planificarareducirgradualmentelacantidadquepagaa$18.
Aunquelasrevisionesdelaeficienciasonútilesparaesetipodepresupuestaciónbasadaen
resultados,lasevaluacionesdelaefectividadclaramentenoloson;larazónsedebeaquelos
enfoquesdelospresupuestosbasadosenresultadossecentranenmejorarlaeficienciamásque
enoptimizarlaasignaciónderecursos.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
Asegurar la relevancia de la evaluación para el presupuesto
Deningunamaneraseconsideraqueelúnicopapeldelaevaluaciónseaorientarlaelaboración
delpresupuesto.Entérminosgenerales,sepuededistinguirunavaloraciónparafines
presupuestariosdelaevaluaciónquebuscaelmejoramientodepolíticasodelaadministración.
Estaúltimapretendeayudaralasinstitucionesamejorareldiseñodepolíticas,esdecir,
acambiarlanaturalezadelosserviciosqueprestanalacomunidadafindeaumentarsu
efectividadenellogrodelosresultadosesperados,sinlanecesidaddeabocarseaidentificar
programasquesepuedanrecortar.Asimismo,puedebuscarelmejoramientodelosprocesos
ylaadministraciónparaaumentarlaeficienciadelaprestacióndeserviciosperosintener
queocuparsedecuantificarposiblesahorrospresupuestariosderivadosdedichasmejorasen
eficiencia.
Porlotanto,unbuensistemadepresupuestaciónporresultadosrequierelarealizaciónde
valoraciones selectas con el propósito específico de orientar la elaboración del presupuesto,es
decir,diseñadasparabrindarmejorinformaciónatomadoresdedecisionespresupuestarias.
Dichodeotramanera,nosepuedesuponerquesimplementeporqueelgobiernollevaacabo
unesfuerzosustancialdeevaluación,dichalabornecesariamentesatisfarálasnecesidadesdeun
presupuesto basado en resultados.
Loanteriorconllevaimplicaciones,enprimerlugar,enlaseleccióndetemasaevaluar.Paraque
unaevaluacióncontribuyaalmáximoalaasignaciónderecursos,losprogramas(oelementosde
programas)ylostemaselegidosparalaevaluacióndeberíanseleccionarseentrelosqueprima
facie prometan generar ahorros presupuestarios.
Ensegundolugar,unaevaluaciónvinculadaalpresupuestodebeentregarsushallazgos
rápidamenteyenelmomentocorrectoparaqueselesincluyaenlasdecisionespresupuestarias.
Esimportanterecordarquelasevaluacionessepuedenllevaracaboagranprofundidad,siasí
sedesea,medianteelusoextensodeencuestas,entrevistasyotrastécnicasderecopilaciónde
datos,asícomotécnicasanalíticasbastantesofisticadas.Unaevaluaciónaprofundidaddeese
tipopuedegenerarresultadosdemayorconfiabilidadperotiendenaconsumirmuchotiempo
yporelloquizásnoresultenelinstrumentomásconvenienteparasatisfacerlasnecesidadesde
los tomadores de decisiones presupuestarias.
Porlaimportanciadecontarconinformaciónoportuna,actualmentesefavorecemuchoeluso
de evaluaciones rápidas para la elaboración de presupuestos. Dichas evaluaciones se llevan a
caboenperiodosbastantecortos(porejemplo,detresaseismeses)ytiendenacentrarseen
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Materiales de Capacitación de CLEAR
valorarlalógicaprogramáticamásquelosresultados.Comosemencionóenpárrafosanteriores,
laevaluacióndelalógicadeunprogramatienecomofindeterminarlasprobabilidadesde
quegenerelosresultadosesperadosyenprincipioseleconsideradecategoríainferiorala
evaluaciónderesultados.Sinembargo,estaúltimarequieremuchotiempoycuestamucho
más.Lavelocidadyelbajocostodelaevaluaciónrápidalaconvierteenunaherramientamuy
atractivaentérminosprácticos,enparticularenpaísesdebajosingresos.
Laevaluaciónpuedecontribuirmáscuandoselevinculaalarevisiónsistemáticadelgasto,
queseestudiaenlaSección15.Dicharevisiónconsisteenelexamensistemáticodelosgastos
deprogramasencursoparaidentificarposiblesrecortes.Engeneral,lasecretaríadefinanzas
administrayrealizaesetipoderevisiónyofreceasesoríarespectoalasposibilidadesderecorte
degastosaladirigenciapolítica.Enelproceso,lamejormaneraenquelasecretaríapuede
utilizarlaevaluaciónconsisteencomisionarevaluacionesrápidasdirigidasaprogramascuya
efectividadparezcadudosadesdelaperspectivadelasecretaríaodelosdirigentespolíticos.
La evaluación y el presupuesto: el ejemplo chileno
Elmejorejemplodeevaluaciónvinculadaalpresupuestoyalarevisióndegastoseselquese
haelaboradoprogresivamenteenChiledesdefinalesdeladécadadelosnoventa.Enesepaís,
elpresupuestobasadoenresultadosformapartedeunsistemamásampliodeadministración
deldesempeñoqueseconocecomo“sistemadecontroldeevaluaciónyadministración”,
cuyopropósitoesmejorarlaefectividaddelaformulacióndepolíticasydelaadministración
medianteungobiernocentralparacrearincentivosdedesempeñoparafuncionariospúblicosy
elaborarpresupuestosorientadosaresultados.ElgradoenqueenChileseutilizalaevaluación
sistemáticacomoherramientabásicadesusistemadeadministración del desempeño es
excepcionalparalosestándaresinternacionalescontemporáneos,porlomenosfuerade
Latinoamérica.Lasevaluacioneslasadministralasecretaríadefinanzasylostemasaevaluar
sedeterminananivelcentral.Existentrestiposdiferentesdeevaluaciónex post en el sistema
chileno:
• Evaluaciónderesultados(impacto).Ejemplodeelloeslaevaluaciónparadeterminarsi
unprogramarelacionadoconelmercadolaboralhalogradosuobjetivodereintegrara
personasdesempleadaspormuchotiempoalafuerzalaboral.Laevaluaciónsellevaacabo
principalmentepormediodeunanálisis“longitudinal”delatrayectoriadelaspersonasque
hantenidounempleodurantemuchotiempoyqueparticiparonenelprogramaafinde
determinarelporcentajedelosqueobtuvieronyretuvieronsutrabajoycompararlocon
otraspersonasempleadastambiénporlargosperiodosquenoparticiparonenéste.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
• Evaluacióndeprogramasgubernamentales.Elprincipalelementodeesetipodeestudioesla
evaluacióndelalógicaprogramática(consultelospárrafosanteriores).
• Evaluacióninstitucional.Ejercicioconocidoconelnombrequizásengañosode“Evaluación
integraldelgasto”queexaminainstitucionesespecíficasogrupossectorialesdeinstituciones
entornoaunavariedaddetemas,incluidalaconsistenciadelosobjetivosinstitucionalesy
sectoriales,lasestructurasorganizacionales,losprocesosdeproducciónyadministración,el
uso de recursos y el desempeño en la prestación de servicios.
Alpasodeltiempo,lacoberturadeunaevaluaciónex post ha aumentado gradualmente:
de33evaluacionesen2009a39en2010.Lasecretaríadefinanzasconjuntamenteconel
Congreso seleccionan los programas y organizaciones a evaluar y los ejercicios en sí los llevan
acaboevaluadoresexternos(consultoríasoinstitucionesdeinvestigación)contratadosporla
secretaría,quienestablecetérminosclarosdereferenciaylineamientosmetodológicosparalos
evaluadores.TodoslosinformesfinalesdeevaluaciónseponenadisposicióndelCongresoydel
públicoylosresúmenesdeéstosseincluyenenlainformaciónpresupuestariaqueseorganiza
enformade“minutasejecutivas”.Lasecretaríadefinanzasyelorganismoencuestiónestudian
lasrecomendacionesdelasevaluacionesyacuerdanquéaccionesllevaracaboenrespuesta
a ellas. Las acciones pasan a formar parte de un convenio formal y su implementación se
monitoreaenañossubsiguientesporpartedelpersonaldelasecretaríadefinanzas.
Ademásdelaevaluaciónex post,Chileampliórecientementesusistemadeevaluaciónparaincluir
elanálisisex antedenuevaspropuestasdegasto.Lasecretaríadefinanzasexigealasinstituciones
presentartodassusnuevaspropuestasdegastosenunformatoestándardiseñado,entreotras
cosas,paradescribirdemaneraabsolutamenteexplícitasulógicadeintervención.Las“nuevas
propuestasdegastos”serefierennosóloanuevosprogramaspropuestossinoaexpansiones
discrecionalessignificativasdeprogramasexistentes.Aunadoaello,lasecretaríaintrodujoen
2009 un nuevo mecanismo formal de evaluación ex antedenuevaspropuestasdegastosymás
recientemente,leañadióunserviciodeasistenciatécnicaconformealcuallasecretaríaofrece
asesoría en el desarrollo y presentación de nuevas propuestas de gastos de buena calidad.
Evaluaciones internas versus evaluaciones externas
Laevaluaciónconfinespresupuestariosrepresentasólounapartedeunsistemadeevaluación
biendesarrollado.Enparticular,seconsideraapropiadoexhortaratodaslassecretaríasy
organismosaimplementarprogramassistemáticosdeevaluacionesinternascomoherramientas
de mejora administrativa.Muchospaíseshandesarrolladopolíticas de evaluación a todo nivel
51
Materiales de Capacitación de CLEAR
degobiernoparalograrexactamenteeseobjetivo.16Engeneral,lasevaluacionesdelgasto
encabezadasporsecretaríastiendenacentrarsemásenaspectosoperativosquelaspromovidas
porlasecretaríadefinanzasoalgúnotroorganismodelgobiernocentralquebuscanorientar
lasdecisionespresupuestarias.Noseconsideraapropiadoquelasecretaríadefinanzasyla
dirigenciapolíticadependandeevaluacionesencabezadasporlassecretaríasmismaspara
obtenerinformaciónsobrelacualbasarlasdecisionespresupuestarias.Larazónesquedichas
evaluacionesademásdecentrarseenaspectosmásoperativos,nonecesariamenteseenfocan
alosprogramasconmayoresprobabilidadesdesufrirrecortesdepresupuesto.Másaun,saber
quelosresultadosdelasevaluacionesinternaslosutilizaráelgobiernocentralparaeliminar
programas puede llevar a las secretarías a manipular las conclusiones de dichos ejercicios para
asegurarsedequenoresultenmuydañinas.Porlotanto,enunsistemadeevaluaciónbien
desarrolladoelprogramadeevaluacionesvinculadasespecíficamentealpresupuestodebería
serúnicamentelapequeñaparteperceptibledeunesfuerzodeevaluaciónmuchomásamplio.
Enconclusión,lasevaluacionesjueganunpapeldeimportanciacríticaalformarpartedelabase
deinformacióndedesempeñoqueseutilizaparalaelaboracióndepresupuestosbasadosen
resultados.Sinembargo,paraqueseconsideredeutilidad,unaevaluacióndebeserdeltipo
adecuado,esdecir,oportunaydirigidaaresponderlaspreguntasdemayorrelevanciaparala
toma de decisiones presupuestarias.
Lecturas clave
Guzmán,Marcela(2007),“TheChileanExperience”enM.Robinson(ed)Performance Budgeting.
TesoreríadeSuMajestad(1997),Appraisal and Evaluation in Central Government, Londres:
OficinadePublicacionesdeSuMajestad,disponibleenhttp://www.hm‐treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf.
McKay,Keith(2007),How to Build M&E Systems to Support Better Government,Washington:
BancoMundial,disponibleenhttp://www.worldbank.org/oed/ecd/better_government.html.
OCDE(1998),Best Practice Guidelines for Evaluation,PUMAPolicyBriefNo.5,Paris:OCDE,
disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/11/56/1902965.pdf.
BancoMundial(2004),Monitoring and Evaluation: Some Tools, Methods and Approaches,
Washington:BancoMundial,disponibleen
http://lnweb90.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/a7a8a58cc87a6e2885256f1900755ae2/a5efb
b5d776b67d285256b1e0079c9a3/$FILE/MandE_tools_methods_approaches.pdf.
16 Paraconsultarunestudiodecasodelsistemamexicano,véaseManuelFernandoCastroycols.(2009),Mexico’s M&E System: Scaling Up from the Sectoral to the National Level,ECDWorkingPaperSeriesNo.20,Washington,BancoMundial(disponibleenwww.worldbank.org/ieg/ecd).
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Materiales de Capacitación de CLEAR
7. Auditoría de resultados
Noresultatareasencilladefinirlaauditoríaderesultadosporquenoesposibledistinguirla
metodológicamentedelaevaluación.Enlapráctica,generalmenteseempleaeltérminopara
referirseaevaluacionesrealizadasporunainstituciónsupremadeauditoría,términogenérico
queseutilizainternacionalmenteparaórganoscomolaOficinaNacionaldeAuditoríadelReino
Unido,laOficinadeRendicióndeCuentasdelGobiernodeEstados Unidos y el Tribunal de
CuentasdeFrancia,entidadesindependientesendistintosgradosdelpoderejecutivo,diseñadas
paraexigirlerendicióndecuentas.Sinembargo,dentrodelaprofesióndelaauditoría,el
término“auditoríaderesultados”seusaenocasionesparareferirsealaevaluaciónefectuada
por auditores internos,esdecir,queformanpartedelosórganosdelpoderejecutivoque
buscanauditar.Porlotanto,quizáslamejordefinicióndeauditoríaderesultadosesque
consisteenunaevaluaciónvinculadaaéstosyllevadaacaboporindividuosoinstituciones
cuyasresponsabilidadesyformaciónprofesionalprimordialesseencuentranenelámbitodela
auditoríafinanciera.
Comolasinstitucionessupremasdeauditoríanoformanpartedelpoderejecutivo,lasauditorías
deresultadosrealizadasporesosorganismos,pordefinición,nobuscanservir(amenosque
seadeformaincidental)deinstrumentosparaasistirenlaelaboracióndepresupuestospor
elejecutivo.Entérminosgenerales,convienemejorconsideraraesetipodeauditoríauna
herramientaqueayudaalCongresoacumplirconmayorefectividadsupapelenlarendición
decuentas,hechoquelasdistinguefundamentalmentedelossistemasdeevaluacióndel
poderejecutivo,incluidoeltipodeevaluaciónvinculadaalpresupuestoquelassecretaríasde
finanzasdebendesarrollardentrodelmarcodelainformacióndedesempeñoqueseutilizará
enlaelaboracióndeunpresupuestobasadoenresultados,comoseestudióenlasección
deevaluación.Sinembargo,enlospaísescuyosCongresosposeenunpoderindependiente
significativosobrelaasignaciónderecursosenelpresupuesto,lasauditoríasderesultados
delasinstitucionessupremaspuedeninfluirmásdirectamenteenlaelaboracióndeésteyse
les puede considerar una parte integral del sistema de presupuestación por resultados. En la
sección sobre el Congreso y el proceso de presupuestación basada en resultados se analizan los
distintospapelesquejuegaelprimeroenesatarea.
Consideramosconvenientedistinguirentrelosdostiposqueexistendeauditoríasderesultados.
El primero de ellos es la auditoría sustantiva quebuscaformarjuiciosexplícitosacercade
laefectividady/oeficienciadeprogramas,organismosgubernamentalesyfunciones.El
segundo es la auditoría de resultados de sistemas,quesecentraenevaluarelgradoenel
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quelascategoríasespecíficasdeunsistemaoprácticadegestiónpromuevenlaefectividady
laeficiencia.Laauditoríasustantivatiendeasermáscomúnydemayoralcanceensistemas
políticoscaracterizadosporlaseparacióndelospodereslegislativoyejecutivoyporende,
existeunaindependenciaconsiderabledelCongresoanteelejecutivo.Porelcontrario,en
sistemasparlamentariosdondelassecretaríastiendenacontrolaralCongreso,enocasiones
existelatradicióndequelasinstitucionessupremasdeauditoríanodebendesafiarlapolítica
gubernamental,que,segúnseinterpreteeltérmino“política”,puedereducirsignificativamente
elalcancedeunaauditoríasustantiva.
Envariospaíses,unaauditoríaderesultadoseslarealizadaporórganosdelpoderejecutivo,
independientesdelasecretaríasqueauditan.Porejemplo,elConsejodeSupervisiónFinanciera
ydeDesarrollodeIndonesia,órganosimilaraunainstituciónsupremadeauditoríapero
pertenecientealgobiernoexterno(existeunainstituciónsupremaindependientequereporta
alparlamento),llevaacabolasauditoríasderesultados;enFrancia,laintroduccióndelnuevo
sistemadepresupuestaciónbasadaenresultadosen2005fueacompañadaporeldesarrollode
unaformadeauditoríadesistemasejecutivosacargodeunComitéIntersecretarialdeAuditoría
de Programas para atender temas cruciales para la evolución de los nuevos sistemas.
Lecturas clave
Shand,D.(2007),“PerformanceAuditingandPerformanceBudgeting”enRobinson(ed.)
Performance Budgeting.
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8. Aspectos fundamentales de los presupuestos de programas
Laelaboracióndeunpresupuestodeprogramaconsisteenlaplanificación,autorizacióny
ejercicio del gasto en términos de programas,mismosqueagrupanlosgastosentornoafines
específicosdepolíticaspúblicas,talescomolaconservaciónambientalolaeducaciónsuperior.
Laclasificacióndelgastoentérminosdeprogramasconviertealpresupuestoenuninstrumento
dedecisionesexplícitassobreprioridadesdegasto,talescomocuántogastarensaludpreventiva
ycuántoentratamientos;cuántoasignaraeducaciónterciariaenvezdeaeducaciónprimaria,
ycuántoenfortalecerelejércitooenpromoverlaagricultura.
Mejorarlapriorizacióndelgastoes,porende,elobjetivoprimordialdelapresupuestación
programática,aunqueéstaaumenteenlassecretaríaslapresióndeproducirresultados,como
seestudiarámásadelante.Priorizarelgastosignificaasignarfondosalossectoresyprogramas
queresultanmásefectivosparasatisfacerlasnecesidadessociales(véaselaSección1).En
general,enelsectorpúblico,lasdecisionessobrelaasignaciónderecursossetomandurantela
planificación,procesomedianteelcualelgobiernocomountodoounasecretaríaenparticular
decidequébienesyserviciosseproporcionaránalacomunidadyquiénseharácargo,hecho
quecontrastaconlaeconomíademercado,dondelaasignaciónderecursosentreproductos
quecompitenentresíyserviciosalconsumidorsedecideengranparteporlademandadel
cliente,sinnecesidaddeunaplanificaciónconsciente.Lapresupuestaciónprogramáticaesun
instrumentoparaintegrarlaplanificaciónylaelaboracióndepresupuestos.
Lospresupuestosdeprogramassonmuydiferentesalospresupuestostradicionales,donde
noseasignanfondosporobjetivoacadasecretaríasinoprimordialmentepor“rubrocontable”.
Dichosrubrosrepresentanfondosasignadosainsumoscomosalarios,suministrosygastos
decapital.Elproblemadeunpresupuestobasadoenesetipoderubrosesquenoindicacasi
nadaacercadelosobjetivosdepolíticadelgastoencuestión.Porconsiguiente,seleconsidera
prácticamenteinútilcomoinstrumentodepriorizacióndegastos.Precisamenteparasuperar
esadebilidadsedesarrollóoriginalmenteelconceptodepresupuestaciónprogramática,que
tambiéndifieredelatradicionalenquerequierelareducciónsustancialdecontrolesderubros
contablessobrelaformaenquelassecretaríasutilizansuspresupuestosporquelospresupuestos
deprogramasyengeneral,lapresupuestaciónbasadaenresultados,demandanmayorlibertad
aniveldesecretaríaenlaseleccióndeinsumosutilizadosparalaprestacióndeserviciosa
cambio de mayor rendición de cuentas de las secretarías por los resultados proporcionados a la
comunidad.Contodo,ellonosignificaquelasasignacionespresupuestariasarubroscontables
desaparezcandeltodoenlospresupuestosdelosprogramas(véaselaSección9).
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Definicióndeprogramas
Parafacilitarunamejorpriorizacióndelgasto,losprogramasysussubprogramas(véanselos
párrafosacontinuación)debendefinirsedemaneratalquecapturenlasdecisionessobre
prioridadesdelgastotomadasporelgobiernoanivelglobal,esdecir,porpresidentes,gabinetes,
secretariosysecretaríasdefinanzas,yporlassecretaríasquepretendenejercerelgasto.
Afindecapturaresasdecisiones,losprogramassonfundamentalmentecategoríasdelgasto
dirigidasallogrodeunresultadocomún.Porejemplo,unprogramadeconservacióndela
naturalezacubregastosrelacionadosconunaseriedeintervenciones,talescomolaaplicación
deleyesqueprohíbenlacazadeespecieslocales,campañasdemercadeodiseñadaspara
crearconcienciaenelpúblicosobrelaimportanciadeprotegerelmedioambiente,acciones
paraevitarladestruccióndehábitatsdelosquedependenespeciesenpeligrodeextincióny
elprocesodeeliminaciónselectivadeanimalesdepredadores(porejemplo,felinos,pecesno
nativos,etc.)queamenacenalasespecieslocales.Elpuntoquetodasesasintervencionestienen
encomúnesquetodasellasbuscanpreservarlafloraylafaunadeunlugar,ylapreservaciónes
el resultado.
Sibienlosprogramassedefinenenmuchoentérminosdelresultadocomúnquepretenden
lograr,enmuchoscasosposeenotrascaracterísticasdefinitoriastambiénrelacionadasalas
decisionessobrecómopriorizarlosgastosenlosquedeseanincurrirgobiernosysecretarías.
Porejemplo,lostomadoresdedecisionespresupuestariasamenudosepreocupanmuchopor
determinar quiénsebeneficiadelgastoyporello,avecessedefinealosprogramasentérminos
tanto del resultado buscado como desugrupooregiónobjetivo.Porejemplo,usualmente
las secretarías de educación cuentan con programas independientes de educación primaria y
secundaria.Dichosprogramasbuscanelmismoresultado(jóvenesinstruidosysocializados)
perosedirigenadistintosgruposdeclientes(ajóvenesdedistintasedades).Deigualmanera,
eneláreadelosserviciosdesalud,quizáselgobiernodeseetomardecisionesexplícitassobre
la asignación regional de recursos al presupuesto de salud y el resultado de ello puede ser
unaestructuraquecontempleunprogramadeatenciónclínicaqueconsistadesubprogramas
regionales.
Porotraparte,algunosprogramassedefinenentérminosdelosresultadosbuscadosy del
mododeintervenciónutilizadaparalograrlos.Porejemplo,elresultadoesperadodeun
programade“saludpreventiva”puedeserdisminuirlamortalidadylatasadediscapacidades
derivadasdeenfermedadesyaccidentesperosucaracterísticadefinitoriaesquepretendelograr
eseresultadomediantemecanismospreventivos.
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Losprogramassevinculanala“cadenaderesultados”nosólomedianteelconceptoderesultados
sino también con el de productos.ComoseexplicóenlaSección3,losproductossonlosbieneso
serviciosqueproporcionaunasecretaríauotraorganizacióngubernamentalatercerosexternos.
Alestablecerqueunprogramadeconservacióndelanaturalezacomprendeunaseriede
“intervenciones”diferentesencaminadasalaproteccióndelafloraylafaunalocales,decimos
queelprogramaconstadeungrupodedistintosproductosquecompartenunresultadocomún
esperado(yquizástambiénotrascaracterísticas,comounmismogrupodeclientesomodo
deintervención).Mencionemosotroejemplo:unprogramadela“industriadeloscultivos”
agrupaunaseriedeproductos,incluidoslosserviciosdeextensión,subsidiosparalacompra
defertilizantesyapoyodemercadeo,todosloscualescompartenelobjetivodeimpulsardicha
industria;porsuparte,unprogramadesaludpreventivapodríaincluirproductostalescomo
campañasdepublicidadparalapromocióndelsaneamiento,lacolocacióndeavisosparalos
habitantesdeunlugarparaquenonadenolavenenlagosoríosqueseanfocodeenfermedades
transmitidasporagua,yfinalmentelapromocióndelejercicioydemantenerseenformadentro
delacomunidad.Listarlosproductosmásimportantes(lostiposdeservicios)decadaprograma
esparteimportantedeldesarrollodeunaclasificaciónprogramáticadebuenacalidad.
Enesecontexto,resultaimportantenocometerelerrordeconfundirlosproductosconlas
actividadesodepercibiralosprogramascomoentidadescompuestasporactividadesyno
porproductos.ComoseexplicóenlaSección3,lasactividadessonlosprocesosdetrabajo
empleadosparagenerarproductos.Porejemplo,eneláreadelasalud,lostratamientos
recibidosporlospacientessonlosproductosyentrelasactividadesseencuentranlos
cuidadosproporcionadosporenfermeras,lascirugías,lalimpiezayelmantenimientodelos
registroshospitalarios.Losprogramassedefinenentérminosdeaquelloqueimportamásala
comunidad:losservicios(productos)recibidosporlosclientesylosresultadosgeneradospor
esosservicios.Nosedefinenentérminosdeactividadeseinsumos,quesondemayorrelevancia
parafinesdegestióninternadentrodelassecretarías.
Enresumen,losprogramassonfundamentalmentegruposdeproductosderesultados
compartidos,aunquetambiénpuedenpresentarotrascaracterísticasdefinitorias.Sóloal
definirlosdeesamanera,losprogramaspodránconvertirseenunaherramientaútilparala
priorizacióndelgasto.Comoveremosmásadelante,existenalgunasexcepcionesalprincipio
delosprogramasbasadosenresultados/productos,mismasquesederivandeconsideraciones
meramentepragmáticasquenotienennadaqueverconlosobjetivosbásicosdelos
presupuestos de programas.
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Presión para producir resultados y los presupuestos de programas
Aunqueelobjetivoprimordialdelaelaboracióndepresupuestosprogramáticosconsisteenuna
mejorpriorizacióndelgasto,noeslaúnicamaneraenqueesetipodepresupuestaciónpuede
mejorareldesempeñodelsectorpúblico.Unsistemadepresupuestaciónprogramáticabien
diseñadoaumentatambiénlaefectividadylaeficienciadelgastoalejercermayorpresiónpara
laproducciónderesultadosensecretaríasyotrasinstanciasgubernamentalesquedependendel
presupuesto.Deacuerdoconlapresupuestaciónprogramática,cadasolicituddepresupuesto
quelassecretaríasenvíanalasecretaríadefinanzasdebeiracompañadadeinformación
deldesempeñodesusprogramas(indicadoresyhallazgosdeevaluación) y de las metas de desempeño futuro, cuando así se requiera. Saber que su solicitud la considerará el gobierno y quizás el Congreso, a la luz de sus resultados, aumentará la presión para mejorarlos.
Información acerca del desempeño de programas
Evidentemente,laelaboracióndepresupuestosdeprogramasexigenosóloquese presupueste
entérminosdeprogramassinoelusosistemáticodelainformacióndeldesempeñode
losmismos.Sóloalgeneraradecuadamenteesetipodedatos,sepodrácompararelcosto
presupuestariodecadaprogramaconlosresultadosqueéstosentreganalacomunidad,lo
quesignifica,primeramente,quelapresupuestaciónprogramáticarequieredeldesarrollo
sistemáticodeindicadoresdedesempeñoparacadaprograma(osubprograma).De
conformidadconelobjetivodepriorizacióndegastos,dichosindicadoresdeberánmedir,enla
medidadeloposible,losresultadosyproductosdelosprogramas.Acontinuaciónsepresenta
unejemplodelostiposdeindicadoresdedesempeñoquesenecesitadesarrollarparacrearun
sistemaefectivodepresupuestaciónprogramática.
Programa de tratamientos clínicos
Indicador de resultado• Tasa de supervivencia promedio ponderada después
de tratar un grupo seleccionado de trastornos importantesqueponenenriesgolavida
Indicadordecantidadderesultado • Número de pacientes tratados
Indicador de calidad
• Tasadesatisfaccióndelospacientes• Tasa de reingreso después del tratamiento• Tiempo de espera promedio ponderado para
ungruposelectodeintervencionesquirúrgicasimportantes
Indicadordeeficiencia • Costo promedio ponderado del tratamiento de un gruposelectodediagnósticos
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Materiales de Capacitación de CLEAR
Unadelasdeficienciasobservadascomúnmenteenmuchospaísesenlossistemasde
presupuestacióndelosprogramaseseldominiodelosindicadoresdeactividadese
insumos sobre los del desempeño de los mismos. Ejemplos de dichos indicadores son el
númerodepolíticasformuladas,dereunionesrealizadasydepuestoscubiertos,yaunque
sonmuyútilesparalosfinesdegestióninterna,noayudanallogrodelosobjetivosdelos
presupuestosprogramáticos.Generalmente,larazóndeldominiodeesosindicadoresessu
grandisponibilidad,mientrasqueresultadifícildesarrollarbuenosindicadoresdecalidadde
resultadosyproductos,porejemplo;perousarlosprimerossimplementeporsudisponibilidad
seasemejaalcasodelhombrequeperdiósurelojenlanoche,enunoscurorincóndeunacalle,
ydecidebuscarloendondehayluzporqueahísípuedever.
Laevaluaciónprogramáticaesporlomenostanimportantecomoelementodeinformación
del desempeño de un programa como los indicadores de desempeño de programa. Para
propósitosdepriorizacióndelgasto,lacuestiónmásimportanteaconsiderardeldesempeño
es la efectividaddeprogramasysussubproductos.ComosemencionóenlaSección6,los
indicadoresdedesempeñoraravezsonsuficientesensímismosparaevaluarlaefectividaddel
gasto público. Los indicadores de resultado generalmente sufren de muchas imperfecciones de
lascualesunadelasmásimportantesesquemuypocasvecessepuedenajustar,oajustarpor
completo,alimpactode“factoresexternos”.Enesoscasos,sólolaevaluaciónpuedeayudara
distinguirentreelimpactodefactoresexternosyeldelosesfuerzosdelpropiogobierno.
Desafortunadamente,resultamuycomúnqueanivelinternacionallosgobiernosdescuiden
elaspectodelainformaciónsobreeldesempeñoqueformapartedelaelaboraciónde
presupuestosbasadosenresultadosyquecreanqueconsólodesarrollarunaclasificaciónde
programasdegastohanimplementadolapresupuestaciónprogramática.Sinembargo,noestá
pordemásinsistirenquesólosabercuántocuestanlosprogramasesdemuypocautilidadsi
nosecuentaconlainformaciónacercadequébeneficiosproporcionacadaunodeellos.Más
aun,losindicadoresdedesempeñoporsísolosresultaninsuficientesparaesepropósito,en
particularsiensumayoríasonindicadoresdeactividadeseinsumos.
Títulos y objetivos de los programas
Acadaprogramalodefineeltítulo,elobjetivoglobalylosresultadoclave17.Eltítulodel
programadebesercortoeinformativoydebedejarlomásclaroposiblealadirigenciapolítica,
alCongresoyalpúblicodequétrataelmismo.Dichatareasepuederealizarmejorsisehace
17 O,demaneraexcepcional,losserviciosdeapoyocomoenelcasodeprogramasdeadministración(véaselaSección11)
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Materiales de Capacitación de CLEAR
referenciaaltipoderesultados,clienteuobjetivodelprograma.Buenosejemplosdetítulos
deprogramason:“conservacióndelanaturaleza”,“prevencióndeldelito”,“alfabetizaciónde
adultos”y“saludpreventiva”.
Definirsinambigüedadeselobjetivoglobaldeunprogramaresultaimportanteparalaclaridad
desusdefinicionesyparaproporcionarunmarcoparalageneracióndesusindicadoresy
metasdedesempeño.Losobjetivosdebenestablecerdeformaevidentelosresultadosque
buscaalcanzarelprogramacomountodoy(deserrelevante)otrascaracterísticasdefinitorias
delmismotalescomoelgrupodeclientesobjetivooelmododeintervención.18Unobjetivo
programáticodebeserelenunciadodelosobjetivoscompartidosportodoslosdiferentes
serviciosagrupadosdentrodelprograma.Asimismo,sepuedendefinirobjetivossubordinados,
decaráctermás“operativo”paracadaprograma;19engeneral,dichosobjetivosserelacionarán
con algunos de los servicios cubiertos por el programa. La disciplina de exigir a las secretarías
quevanaemplearlosrecursosquedefinanunobjetivogeneral para cada programa ayuda a
garantizarquesedefinanapropiadamentelosprogramas,salvoenmuycontadasexcepciones,
en términos de productos y de su resultado común.
Losobjetivosdeprogramassedebendefinirdeformaexplícitaybreve,idealmenteenunasola
oración,enlosdocumentosdelpresupuesto.Existenmuchoscasosenelmundodeobjetivos
programáticosquefuerondefinidosinadecuadamente.Porejemplo,confrecuenciaseobserva
quesecentranporcompletoenelproducto(servicio)queelprogramaentregaalpúblicooen
lasactividades/procesosdelprograma,sinhacerreferenciaalosresultadosesperados(véanse
lospárrafosqueseencuentranmásadelanteenelmanual).Enocasiones,talesobjetivosse
formulandemanerapococlarayverborreica,quizásconusoexcesivodelenguajeburocrático.
Poderexpresarunresultadocompartidodentrodelobjetivogeneraldeunprogramaconstituye
unaimportantepruebadelaintegridaddeladefinicióndeesteúltimo.Porejemplo,sielservicio
desaludmilitarhaexpandidosupapelalpasodeltiempodeproporcionaratenciónmédicaa
18 Comoelresultadoeselnúcleodelobjetivodelprograma,unosepodríapreguntarsilasituaciónseaclararíaalindicárselealassecretaríasquedeberándesarrollarenunciadosde“resultados”envezde“objetivos”programáticos.Algunospaíseshacenesoprecisamente,perohayunamuybuenarazónparareferirsea“objetivos”ynoaresultadosdeprograma:existenciertosprogramasexcepcionalesquenoprestanserviciosdirectamentealpúblico(véanselospárrafosquesepresentanmásadelanteenelmanual)yquenopretendenobtenerresultadosespecíficossinoapoyaraotrosprogramasquesílosbuscan.Losprimerosestablecenobjetivosperotalesobjetivosgeneralmentenosonresultados.
19 Dehecho,enunsistemadepresupuestaciónprogramáticabiendesarrollado,sedebeestablecerdefinitivamenteesetipodeobjetivomásdetallado.Sinembargo,nosenecesitarealizareseejercicioaliniciodelaimplementacióndelsistema,perolosobjetivosgeneralesdebendefinirsesimultáneamenteconlospropiosprogramas.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
miembrosdelejércitoparaofrecerserviciosmédicosdirectamentealpúblico,comocompetidor
delasecretaríadesalud,notendríasentidoincluiresosserviciosdesaludenunprogramadel
“ejército”,cuyoresultadosedefiniríaentérminosdeseguridadnacional.
Formas correctas y equivocadas de definir los objetivos de un programa
Acontinuaciónsepresentanejemplosdeobjetivosdeprogramabienformulados.
• “Laconservacióndeladiversidadbiológicaenecosistemassaludables”
(ProgramadeConservacióndelaNaturaleza)
• “Mantenimientodelaintegridadterritorialylaindependencianacional”
(ProgramadelasFuerzasArmadas)
• “Aumento de la inversión extranjera para promover la transferencia tecnológica y el
fortalecimientodelaeconomía”(ProgramadePromocióndeInversiones)
• “Disminución de la delincuencia y mejoramiento de la seguridad del individuo y la
propiedad”(ProgramadePrevencióndeDelitos)
Ejemplosdeenfoquesequivocadosparadefinirobjetivosprogramáticos:
• “Provisióndeasistenciamédicaapersonasduranteunaemergencia”
(serefiereúnicamentealosproductos)
• “Gestionareldesarrollo,laimplementación,laevaluaciónyelmantenimientode
laspolíticas,programaysistemasnacionalesenmateriadeeducacióngeneraly
aseguramientodelacalidad”(serefieresóloalasactividades)
Enunciados de programa
Afindemejorarlapriorizacióndelgasto,unsistemaefectivodepresupuestaciónprogramática
debebrindarinformaciónsobreloscostosyeldesempeñodelosprogramas,esdecir,sobre
elgradoenqueobtienenlosresultadosesperados.Poderverlosresultadoslogradosporlos
programasjuntoconsuscostosayudaalostomadoresdedecisionespresupuestariasaemitir
mejoresjuiciosrespectoasiselesdebeeliminar,ampliaromantener.
SedeberíamantenerinformadosalCongresoyalpúblicomedianteenunciadosprogramáticos
incluidosenlosdocumentosdelpresupuestoqueacompañanalalegislaciónpresupuestaria
anual. Los enunciados de cada programa deben incluir la siguiente información:
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Materiales de Capacitación de CLEAR
• Títuloyobjetivos• Unalistadelosprincipalesproductos(servicios)quecomponenelprograma
• Unabrevenarrativadelaestrategia,desafíosynuevasiniciativasclavedelprograma
• Indicadores de desempeño clave del programa
• Metasdedesempeñodelprograma,cuandoaplique
• Estimadosdegastosdelprograma,depreferenciaconproyeccionesamedianoplazo
• Undesglosedelosgastosdelprogramaencategoríasampliasdeclasificacióneconómica
(personal,capital,etc.),parafinesinformativos
Elcontenidoespecíficodelenunciadodeunprogramaentérminosdedichoselementosse
analizaenmásdetalleposteriormenteenestemanual.
Unaformadepresentarlainformaciónesquecadasecretaríaelaboreundocumentocon
todossusenunciadosprogramáticosyquelospongaadisposicióndelCongresocomoanexo
alosdocumentosdelpresupuesto.Lasecretaríadefinanzasdeberíaestablecerunformato
estandarizado para esos documentos.
La jerarquía programática
Generalmente,losprogramassecomponende“subprogramas”yenocasionesinclusode
mássubdivisiones(subsubprogramas,etc.),aunquecomoseproponemásadelante,resulta
mejorlimitarelnúmerodeniveles.Eldiagramaqueseencuentraacontinuaciónpresentaun
ejemplodeesa“jerarquíadeprogramas”.Cabehacernotarquelaterminologíaempleada
paraesoselementosdelajerarquíavaríamuchodeunpaísaotro,aligualquelautilizadapara
los programas. El siguiente ejemplo se tomó de un caso observado en Australia hace algunos
añosymuestraunadivisióndeprogramas(queeneldiagramasellaman“resultados”)en
subprogramas(llamados“productos”),queasuvezsedescomponenensubsubprogramas
(llamados“subproductos”).
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Materiales de Capacitación de CLEAR
De programa a subprograma: Un ejemplo de Australia
Suusanlossubprogramasyotroselementosdenivelesinferioresdelajerarquíaprogramática
principalmenteparafinesdegestióninternadentrodelasecretaríauorganismoencuestión.
Ensumayoría,representanunniveldedisgregacióndelgastodemasiadodetalladaparaque
se ocupen de ellos los tomadores de decisiones del gobierno central durante el proceso de
elaboración del presupuesto.
Número y tamaño de los programas
Los programas se encuentran en el nivel donde generalmente se toman decisiones centrales
sobrelapriorizacióndegastos,situaciónqueconllevadosimplicacionesimportantesalformular
las estructuras de los programas de las secretarías:
Departamento del Medio Ambiente y del
Patrimonio
Resultado (Programa) 1Protección y Conservación
Ambientales
Resultado (Programa) 2Avance de los Intereses de
Australia en la Antártica
Producto (Subprograma) 1.1Cambio Climático Internacional
Producto (Subprograma) 1.2Conservación de Tierra y Agua
Dulce
Producto (Subprograma) 1.3Conservación de Costas y
Océanos
Producto (Subprograma) 1.4Conservación del Patrimonio Natural, Indígena e Histórico
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Materiales de Capacitación de CLEAR
• Engeneral,seconsideraunerrorcrearunsoloprogramadegranalcancequecubratodos
olamayoríadelosgastosdeunasecretaría.Esmejortenervariosprogramas;porejemplo,
unodeeducaciónprimaria,unodesecundariayunodeterciariadentrodelasecretaría
deeducación,queunsoloprogramaenorme.Asimismo,envezdetenerunsoloprograma
agrícola,lasecretaríadeagriculturadeberíaimplementarvariosprogramas,quizás
encaminadosalaindustria(esdecir,programasindependientesparalaindustriadelos
cultivos,lapescaylaganadería).Implementarunaclasificaciónprogramáticaconbaseen
programasgigantesserádemasiadoburdaparaorientaralostomadoresdedecisionesdel
gobiernocentralenlotocanteareasignacionesestratégicasdelgasto;porejemplo,reasignar
los fondos de educación terciaria a educación primaria o del tratamiento de enfermedades
asaludpreventiva.Dichodeotramanera,losprogramasdebencapturarcadaunodelos
distintosaspectosclavedelpapeldecadasecretaríaparaorientarlatomadedecisiones
anivelcentralsobrelasampliaslíneasdelaperspectivadeprestacióndeserviciosdeuna
secretaría.Noestádemássubrayarqueparalassecretaríaspequeñasdemisionesdepoco
alcance,puederesultarapropiadoimplementarunaestructuradeunsoloprograma.
• Noserecomiendaimplementarunnúmerodemasiadograndedepequeñosprogramas.
Los tomadores de decisiones del nivel central necesitan concentrarse primordialmente en
el panorama general de la priorización de gastos a todo nivel gubernamental y por ello la
proliferacióndeprogramasmuypequeñosconllevaelriesgodecomplicarinnecesariamente
el proceso de elaboración del presupuesto central.
Senecesitaaplicarunenfoqueconsistenteparamedirynumerarlosprogramasatodonivel
gubernamental.Porejemplo,seríapocoapropiadosilasecretaríadesaluddecidieratenerun
soloprograma,mientrasquelaprocuraduríadejusticiadecidieratenerveinte.Loslineamientos
delasecretaríadefinanzasenestesentidoresultaríanesenciales(véanselospárrafosmás
adelanteenestasección).Inevitablemente,esoslineamientosdeberánrecurriranormasque,
aunquearbitrarias,sonnecesariasenparticularencuantoallímitedelnúmerodeprogramas
queunasecretaríadadaimplemente(quizásentrecincoyocho,perodependerádelnúmero
desecretaríasquetengaelgobierno)yaltamañomínimodelosprogramas(porejemplo,
nomenosdeunvalorestablecidoo,comoalternativa,nomenosdeunciertoporcentajedel
presupuestodelasecretaríaencuestión).
Desarrollo de programas
Ladefiniciónapropiadadeprogramaydelajerarquíadelosmismosconstituyeunatareaque
sedeberealizarcorrectamenteparaquefuncionelapresupuestaciónconbaseenresultados.
Ellosignificaquelasecretaríadefinanzasdebepermitirquelassecretaríasdeterminenqué
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Materiales de Capacitación de CLEAR
programasimplementar.Lasecretaríadefinanzasmásbiendeberíaemitirlineamientosclaros
queabarcarancuestionescomolaformulacióndelosobjetivosprogramáticos,elnúmeroy
tamañodelosprogramasysihabráunsoloprogramadeadministraciónencadasecretaría
(véanseseccionesposteriores).Sóloasíserespetaránlosinteresesqueayudaránatomadores
de decisiones presupuestarias de nivel central a traducir las prioridades gubernamentales en
cifras de presupuesto.
Porotraparte,unaacciónequivocadadelasecretaríadefinanzasconsistiríaenordenarlea
cadasecretaría,sinconsultaalguna,quéprogramasdebeimplementar.Lassecretaríasquevan
aemplearlosrecursosconocenmejorsucampoquelasecretaríadefinanzasyseríaunerror
noaprovecharlosconocimientosdelasprimeras.Másaun,laestructuradeprogramas,en
particularenlosnivelesinferioresdelajerarquíaprogramática,buscaservircomoherramienta
degestiónypresupuestacióninternasparalassecretaríasquegastaránlosrecursos,hechoque
nosucederásiestasúltimasnoposeenunsentidodepropiedaddelaestructuradelprograma.
Enresumen,eldesarrollodeestructurasprogramáticasdebeserunesfuerzocolaborativocon
baseenunaasociaciónentrelassecretaríaserogadorasrelevantesylasecretaríadefinanzas.
Integración de planes estratégicos a los presupuestos de programas
Sedebenvincularexplícitamentelosobjetivosprogramáticosconaquéllosqueseformulanen
elplanestratégicodelaorganizaciónyencualquierplannacionaloestratégicoatodonivel
gubernamental.Demaneramásgeneral,laplanificaciónylaprogramaciónsedebenconsiderar
parte de un ciclo integrado.
Unaestrategiagubernamentalglobalbienformuladadefineunpequeñonúmeroderesultados
dealtonivelenlosquesecentraelgobierno.Laespecificaciónclaradelosobjetivos
programáticosproporcionalosmediosnaturalesparavincularprogramasalaestrategia
gubernamentaldemásamplitud.Ellosedebeaquelosobjetivosdeprogramaporloregular
sonresultados“intermedios”medianteloscualessealcanzanlosobjetivosgubernamentales
globalesydealtonivel.Porejemplo,elresultadodeunprogramademonitoreopoliciacode
delincuentes(“parareducirladelincuencia”)sevincularíadirectamentealresultadoglobal
gubernamentaldealcanzar“unasociedadasalvoysegura”.Demanerasimilar,elresultado
deunprogramadeeducaciónparapreparatorias(“jóveneseducadosysocializadosquese
incorporanalafuerzalaboraloalaenseñanzasuperior”)podríavincularsedirectamentecon
resultadosglobalesgubernamentalescomo“crecimientorápidoysostenibledelPIB”.
65
Materiales de Capacitación de CLEAR
Esetipodevínculoentreprogramasyresultadosdeestrategiasdenivelnacionalsepueden
representargráficamentecomoseilustraacontinuación.
Vinculación de programas y de resultados estratégicos a nivel nacional
Asimismo,sedeberíavincularlaestrategiaalpresupuestodeunprograma,aniveldeagencia
gubernamental.Canadá,FranciaylosEstados Unidosseencuentranentrelospaísesmás
importantesquehanintegradoplenamentealpresupuestolosplanesestratégicosdesus
entidadesgubernamentalesalincluirdentrodelosdocumentosdepresupuestacióndecada
instancialosplanesdedesempeño,quesecaracterizanpor:
• Basarseenlaestructuraprogramáticadelpresupuesto;esdecir,sedesarrollanobjetivos,
planesymetasdedesempeñoparacadaprogramadelosorganismosgubernamentales;
• Cubrirtodoslosgastosdelaentidadencuestión,nosólolos“nuevos”gastos,e• Incluirsólolasiniciativasdegastodelorganismoparaelcualelgobiernohaaprobadoquese
asignen fondos en el presupuesto.
Esostrespaísesexigentambiénquelasinstanciasgubernamentalespresenteninformes
anualesdedesempeñodondesedescribaelgradoenqueselograronlosobjetivosestablecidos
correspondientes.
RESULTADO 1A TODO NIVEL
GUBERNAMENTAL
RESULTADO 2A TODO NIVEL
GUBERNAMENTAL
RESULTADO 3A TODO NIVEL
GUBERNAMENTAL
RESULTADO INTERMEDIO
RESULTADO INTERMEDIO
RESULTADO INTERMEDIO
PROGRAMA A PROGRAMA C
RESULTADO INTERMEDIO
PROGRAMA DPROGRAMA B
66 67
Materiales de Capacitación de CLEAR
En los Estados Unidos,elusodedichoenfoquehasidoobligatoriodesdequeelCongreso
aprobaraen1993laLeydeDesempeñoyResultadosdelGobierno(GPRA,porsussiglasen
inglés).Losplanesdedesempeñoqueexigeesaleynoconstituyenplanesestratégicosque
abarquenlatotalidaddeunorganismogubernamental,peroenéstaseestipulaquedebenser
consistentesconelplanestratégicodelorganismoencuestión.
LaestructuradelosProyectosAnualesdeDesempeñodeFranciapresentaunaspequeñas
diferencias:nosebasaenentidadessinoen“misiones”,esdecir,engruposdeprogramas
queenalgunoscasosseextiendenhaciamásdeunorganismo.Salvoloanterior,laestructura
francesadelosplanesdedesempeñoesmuysimilaraladeotrospaíses;constadesecciones
paracadaprogramapresupuestarioypresentaobjetivos,estrategias,indicadoresygastosdelos
programas.
Enmuchospaísesseencuentranelementosdeeseamplioenfoquedeintegraciónal
presupuestodelosplanesestratégicosdelosorganismosdelgobierno.Porejemplo,en
NuevaZelanda,losdocumentospresupuestariosgubernamentalesincluyenlasDeclaraciones
deIntencióndelosorganismos,queconstituyenfundamentalmenteplanesestratégicos
estructuradosentornoaresultadosespecíficosdecadainstancia(equivalentesaprogramas).En
Sudáfrica,unodelosmuchospaísesenvíasdedesarrolloquehaadoptadounenfoquesimilar,
losreglamentosestipulantambiénqueencadaorganismodelgobierno“elplanestratégicose
debeformulardeconformidadconloscálculosdegastoparaelmedianoplazopublicadosporla
institución”.
Lecturas clave
Robinson,M.andH.vanEden(2007),“ProgramClassification”,enRobinson(ed.)Performance
Budgeting.
Kraan,D.‐J.(2008),“ProgrammeBudgetinginOECDCountries”,disponibleen
http://siteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/383606‐1201883571938/ProgrammeBudgeting_OECD.pdf.
67
Materiales de Capacitación de CLEAR
9. Apropiación y control de gastos de programas
Lapresupuestaciónconbaseenresultadosnosóloconsisteenplanificar,tambiénincluyela
aprobaciónyejecucióndelpresupuestoentérminosprogramáticos.Estasecciónseenfocaala
naturalezadelaautorizacióndepresupuestosconformealapresupuestaciónprogramáticayel
gradodeflexibilidadconrespectoaesaautorizacióndurantelaejecucióndelpresupuesto.
Enlamayoríadelossistemasdepresupuestacióndeprogramas,elCongresoautorizalas
asignacionesdepresupuestoentérminosprogramáticosyesasasignacioneslimitanalpoder
ejecutivoenlaejecucióndelpresupuesto.Enmuchospaíses,laautorizacióndelCongreso
ocurre a nivel de programa y sólo en una minoría de ellos la apropiación parlamentaria sucede a
niveldesubprograma,quegeneralmentetiendeaserconsideradocomoáreadediscrecióndel
poderejecutivo.20
Sinembargo,alconsiderarlanaturalezadelpresupuestopromulgado,esnecesariotomaren
consideraciónnosólolaformaenqueelCongresoapruebaelpresupuesto,sinotambiénlos
“controlestotales”adicionalesquepodríanimponerelsecretariodefinanzasuotrosorganismos
ejecutivos.Porejemplo,enalgunospaíses,aunqueelCongresosóloapruebaelpresupuestoa
niveldeprograma,elsecretariodefinanzasautorizaycontrolalaasignacióndeprogramasentre
subprogramas.
Porconsiguiente,unapreguntaclaveparacualquiersistemadepresupuestaciónprogramática
esconcuántodetallesehadeejerceruncontrolanivelcentral(porpartedelCongresoopor
órganoscentralesdelpoderejecutivo).Unenfoquepararesponderlaconsisteenreconocerque
lainformaciónparatomadoresdedecisionesdedichonivelnuncatendrálasuficientefuerza
parapermitirlesdeterminarcontododetallelaasignaciónderecursosatodoniveldelgobierno.
Entérminosgenerales,alnivelcentralleconvienemásconcentrarseenelpanoramageneral
delaasignaciónderecursosydejarlosdetallesalassecretaríasquelosreciben.Desdeesa
perspectiva,resultamejordejarquelassecretaríasmismasdeterminencómoasignaránfondos
a nivel de subprograma.
La aprobación del nivel central del presupuesto para programas plantea la pregunta de las
transferencias,tambiénconocidascomoconsignaciones,degastoentreprogramas.Enelcaso
20 Esasgeneralizacionestambiéntienenexcepciones.Unadeellaseselsistemade“apropiacionesglobales”depaísescomoAustraliayCanadá,dondelaasignaciónprogramáticaessóloindicativayelejecutivopuedecambiarla a discreción.
68 69
Materiales de Capacitación de CLEAR
quenosocupa,sontransferenciasmonetariasentrecategoríasdeaprobacióndefinanciamiento
deunprogramaaotro.Enmuchossistemasdepresupuestaciónprogramática,elCongreso
autorizaalejecutivoaefectuarciertasmodificacionesalprogramaaprobadodeasignaciónde
fondos;porejemplo,transferirhastael5porcientodelosfondosdeunprogramaaotrossin
tenerquerecurriralCongresoparamodificarelpresupuesto.Esetipodearreglobuscacrearun
ciertogradodeflexibilidadpararesponderaloseventosimprevistosquepudieranpresentarse
en el transcurso del año.
Laotracuestiónclavequesurgeenelesquemadepresupuestacióndeprogramaseslareforma
delmarcotradicionaldeapropiaciónpresupuestaria.Comomencionamosconanterioridad,el
proceso tradicional de elaboración del presupuesto se basa primordialmente en la aprobación
de“rubroscontables”,esdecir,laasignaciónlegalderecursosainsumos(conocidaformalmente
como“clasificacióneconómica”delgasto)talescomosalarios,suministrosygastosdecapital.En
lossistemastradicionales,enocasioneslaasignaciónderubrosesmuydetallada;porejemplo,
puedehaberasignacionesderecursosindependientesarubroscomoartículosdepapelería
paraoficina,libros,capacitacióninternayexterna,etc.Porlotanto,lassecretaríaserogadoras
no pueden—sin la aprobación del nivel central—cambiar el dinero de una categoría a otra en el
transcursodelaño.Enlapráctica,secreaunaciertaflexibilidadalusarsistemasquepermiten
efectuaralgunastransferenciasdeunacategoríaderubrosaotra.Sinembargo,ademásdeque
normalmentelaescaladeesastransferenciasesmuylimitada,elprocesoderevisarydictaminar
solicitudesdetransferenciapuedeconsumirmuchotiempoentrabajoimproductivoparala
secretaríadefinanzas.
Lapresupuestaciónbasadaenresultadosseoponeaesetipodecontroldetallado sobre
lacomposiciónderubroscontablesdelgasto.Secentraenlosresultadosproducidospor
lasagenciasgubernamentalesynoenlaformaenquelosobtuvieron.Laelaboraciónde
presupuestosporresultadosexigequelassecretaríasylosdirectoresquelaboranenellas
reciban mayor libertad para seleccionar la mejor mezcla de insumos con la cual prestar servicios
demaneraeficienteyefectiva.Comocorolario,aumentalarendicióndecuentasporlos
resultados entregados.21
21 Asimismo,loscontrolesdeinsumosmuydetalladostienenunadesventajanorelacionadaconcuestionesdepresupuestaciónporresultados,asaber,quetiendenaempeorarconsiderablementeelproblemadesubejecuciónpresupuestariaqueaquejaamuchospaíses.Subejecuciónsignificaqueelgastorealquedamuypordebajodelnivelaprobadoenelpresupuesto;establecercontrolesdetalladosderubroscontablescontribuyealproblemaporquecuandonosegastantodoslosfondosdeunacategoría,porejemplo,encapacitacióninterna,nosepuedenusarparaotrosfines.
69
Materiales de Capacitación de CLEAR
Porello,normalmentesehaacompañadoalapresupuestaciónbasadaenresultadoscon
unaampliadisminucióndecontrolespresupuestariosderubroscontables.Porejemplo,enel
sistemafrancés,loscontrolessobrelacomposicióndelosrubrosdegastosdeprogramassehan
abolidoporcompletosalvouna(importante)excepción:losgastosdepersonal.Nosepermite
transferirfondosdeotrascategoríasdeinsumosagastosdepersonal,aunquelassecretaríassí
pueden transferir dinero de gastos de personal a otras categorías.
Porlotanto,lapreguntaprácticaclaveescuánto se debe desregular a los rubros contables
y en cuánto tiempo.Nosedebecreerquelaelaboracióndepresupuestosprogramáticos
exige la total abolición de controles del nivel central sobre la asignación de insumos de gastos
programáticos.Enelsistemafrancés,porejemplo,secontrolalaasignaciónagastosdepersonal
por una muy buena razón: Francia cuenta con un sistema de administración pública tradicional
segúnelcualunavezquesecontrataaalguienresultamuydifícildespedirlo.Porello,siuna
secretaríadebecontrataramáspersonasyparaellohadetransferirfondosdentrodesu
presupuesto,crearácompromisosdegastofuturoquepuedenreducirenmucholaflexibilidad
presupuestaria del gobierno en años por venir.
En casi todos los sistemas de presupuestación de programas se protege el gasto de capital.
Enotraspalabras,lassecretaríasquerecibenrecursosnolospuedentransferirdelcapital
algastoactualdentrodeunmismoprograma.Larazóneslapreocupaciónqueexisteporla
tentaciónqueenfrentaríanlassecretaríasdeefectuarrecortesenelgastodecapitaldesdeuna
perspectivamiopepararelajarlaslimitacionesdesupresupuestoactual.
Enpaísesenvíasdedesarrolloenparticular,existenotrostiposdecontrolesderubrosque
convieneconservar,entreellos:
• Rubros para servicios públicos y otros pagos esenciales. Conservar los controles sería
relevantedeexistirlapreocupacióndequesinellos,lassecretaríasgastaríansus
presupuestosenotrosrubrosysequedaríanconrecursosinsuficientesparapagarsusrecibos
deluzyteléfonoytendríanquesolicitaruncomplementoalasecretaríadefinanzaspara
pagarlos.
• Controlesdeviaje,consultoríayotrosrubrosquesonenparticularsusceptiblesalabuso.
Talesejemplossubrayanlaconsideraciónmásgeneraldequeelalcanceprácticodela
desregulaciónderubrosencualquierpaísdependesignificativamentedelacalidaddela
70 71
Materiales de Capacitación de CLEAR
gobernabilidad y del grado de disciplina de la administración pública. En vez de meramente
seguirlosejemplosextremosdeFranciaodeotrospaísesquehanreducidosuscontrolesde
rubrosalmínimo,cadapaísnecesitatomarsuspropiasdecisiones,casoporcaso,respectoa
cuálescontrolesconservar.Asimismo,resultaríalógicoadoptarunenfoquegradualconrespecto
a la desregulación de rubros.
Dicholoanterior,notieneningúnsentidoqueunpaísadoptelapresupuestaciónprogramática
paraconservarlosmuydetalladosytradicionalescontrolesderubrosantesmencionados,
porquelamayoríadeellosnosondeningunautilidad.Elmejorenfoqueseráeldeacompañar
latransiciónalapresupuestaciónprogramáticaconunarevisióndecontrolesderubroscon
elfindeabolirlosmásdetalladosyconservarúnicamentelosquesepuedanjustificarclaray
lógicamente.
Lecturas clave
Robinson,M.andH.vanEden(2007),“ProgramClassification”,enRobinson(ed.)Performance
Budgeting.
71
Materiales de Capacitación de CLEAR
10. Contabilidad y costos de programas22
Enestasecciónseanalizanlosrequisitosenmateriadecontabilidad,tecnologíadela
información(IT)yclasificaciónpresupuestariadelaelaboracióndepresupuestosprogramáticos.
Elpuntoprincipalesqueparaquefuncioneelpresupuestodeunprograma,esteúltimosedebe
integraralsistemadecontabilidad,alaestructuradelpresupuestoyalossistemasdeITque
apoyan el proceso de presupuestación.
Cuandoungobiernodecidepresupuestarporprogramas,losdocumentosdepresupuestación
yelsistemadecontabilidaddebenseramigablesalosprogramas.Enparticular,debeexistirla
posibilidaddemonitorearlaejecucióndelpresupuestoentérminosprogramáticos;esdecir,
monitorearlosgastosdecadaprogramaduranteelañoparagarantizarquenoseexcedanlas
autorizacionesdegasto.Cuandoseexpresanlasautorizacionesderubros(paragastospor
clasificacióneconómica(véanselospárrafosqueseencuentranmásadelanteenelmanual))en
términosdeprograma,entoncestambiénsepuedenmonitorearlasautorizaciones.Porejemplo,
si se establecen límites de gasto en el rubro salarial para cada programa,entonceselsistema
contabledebemonitorearcontinuamentelosgastosporsalariosdecadaprograma.Nobasta
calcularlosgastosdelosprogramasalfinaldelañopormediosaproximados,procesoquese
consideraríasuficientesielpropósitodelosprogramasfueraúnicamenteelaborarinformesyno
ejercerpresupuestos;esdecir,ofrecerinformaciónsobreelniveldegastoparacadaobjetivode
política.
Clasificacióndepresupuestosycuadrodecuentas
Paraquefuncioneunsistemadepresupuestaciónprogramática,sedebeincorporaralos
programasuna“clasificacióndepresupuestos”(BC,porsussiglaseninglés)yun“cuadro
decuentas”(COA,porsussiglaseninglés).LaBCyelCOAsonsistemasdeclasificaciónque
asignanuncódigonuméricoacadatransacción,mismoquecontienetodaslascaracterísticas
delamisma.Dichossistemascubrengastosytransacciones,incluidoslosingresos,peroen
estasecciónnosocuparemosexclusivamentedelaclasificacióndelosprimeros.Deacuerdo
aesossistemas,losgastosdeunrubroenparticular(porejemplo,pagodesalariosocompra
deartículosespecíficos)secodificanconunaseriedenúmeros;porejemplo,enelcódigo
1321‐325‐257‐3,el“13”representaalasecretaría,el“2”aldepartamentodelasecretaríayel
“1”alaunidaddeldepartamento;”325”representaalostresnivelesdeclasificacióneconómica,
esdecir,altipodeinsumo(porejemplo,salarios,gastodecapital,etc.);“257”simbolizalostres
nivelesdeclasificacióndefunciones(queseanalizaráenmayordetallemásadelante),yel“3”
22 Estasecciónestávinculadaconlasesión2.4delcursogeneralyconlasesión1.5.4delcursodeespecialización.
72 73
Materiales de Capacitación de CLEAR
eslafuentedefondos(porejemplo,financiadopordonante).Lascategoríasdeclasificaciónno
seencuentraninscritasenpiedrayporende,puedenvariardeunpaísaotro.Quizásalgunos
paísesdeseenestablecerotrascategorías,porejemplounaclasificacióngeográfica,encuyocaso
se incluiría un código adicional para representar a la región en donde se ejerció el gasto.
ElCOAesunsistemadecodificaciónqueseempleapararegistrartransaccionesen un sistema
contable.Paracadapagoocompromisoefectuado,elpersonaldecontabilidaddeunasecretaría
captura el código correspondiente al registrar la transacción en un sistema de contabilidad
computarizado.LaBCeslaclasificaciónutilizadaenelpresupuestoensí,esdecir,paradescribir
elgastoqueseejerceráenelañosiguienteenlosdocumentospresupuestarios.23Sedeben
integrarelCOAylaBCdemaneraqueelprimerosesometaalasegunda;enotraspalabras,el
sistemadecontabilidaddeberegistrartodaslascategoríasdetransaccionesdegastoquesirven
debaseparalasaprobacionesoparalainformaciónpresupuestaria,afindepodercontrolarlos
gastos y elaborar informes en términos de categorías.
Deacuerdoconlapresupuestaciónprogramática,sedebenincorporarlosprogramasalCOA
yalaBCysedebecodificarnosólocadaprogramasinotambiénloselementossubordinados
delajerarquía(subprogramas,etc.).Porconsiguiente,silajerarquíaconstadetresniveles,se
usarántresdígitosenelcódigo.Asimismo,serequeriráimplementarprocesosdecapacitacióny
validaciónparaasegurarqueelpersonaldecontabilidadregistrelosprogramascorrectamenteal
capturar las transacciones de gasto en el sistema contable.
Sistemasdemanejodeinformaciónfinanciera
Los sistemas de manejo de información financiera(FMIS,porsussiglaseninglés)sonsistemas
computarizadosquepermitenadministrarlapresupuestaciónyprocesosasociadosaésta.
LossistemascontablescomputarizadossonlaformamásbásicadeFMIS,peroexistenotros
muchosprocesosquetambiénsellevanacaboencomputadora.Ejemplodeéstosesel
controlautomatizadodelgastoqueconsisteenunsistemacomputarizadoqueseempleapara
autorizarcompromisosy/opagospreviaverificacióndesucompatibilidadconloslímitesde
gastoestablecidosenelpresupuesto.Otrossistemascubrendistintosaspectosyfunciones
relacionadosconelejerciciodelpresupuesto,talescomolaadministracióndelefectivo,dela
deuda,etc.
23 Yaseaparadescribirlos“totalesdecontrol”(véaselaseccióndecontabilidaddeprogramas)oparaproporcionarinformacióncomplementariasobrelacomposiciónesperadadelgasto(porejemplo,detallesdeldesgloseesperadodelosgastosprogramáticosporrubro,aunqueseasólodecarácterindicativoynoobligatorio).
73
Materiales de Capacitación de CLEAR
Parautilizarconéxitolapresupuestaciónprogramática,tantoelsistemacontablecomolos
demássistemasdelFMISsedebenajustarparaquefuncionenconprogramas.Unobvio
ejemploloconstituyeelsistemadecontroldegastos;sielpresupuestoestablecelímitesde
gastoporprograma,serequeriráquedichosistemay el de contabilidad operen con base en
losprogramas.Específicamente,elloimplicaqueelsistemadecontroldegastosevitaráquese
establezcancompromisosdegastobajoelprogramaXqueexcedanelmontoaprobadoporel
Congresoparaeseprograma.Siexistendisposicionesrespectoatransferenciasprogramáticas,
elsistemadecontroldegastostambiéndeberáadministrarlas;previaautorización,debe
permitirqueseefectúentransferenciasentreprogramashastaunciertolímiteestablecido(por
ejemplo,5porciento),sinexcederlo.Sisecuentaconunsistemacomputarizadodeelaboración
delpresupuesto,sedeberámodificartambiénparaaceptarquelassecretaríaspresenten
propuestas de gasto vinculadas a programas específicos.
LassiglasIFMISserefierenaunsistemaintegraldemanejodeinformaciónfinanciera,esdecir,a
unsolosistemaqueenmenoromayorgradointegravariasfunciones.ConunIFMIS,seintegran
enunmismosistemacomputarizadolacontabilidad,elcontroldegastos,lospagos,laelaboración
delpresupuestoyotraseriedefunciones.UnIFMISnoesunsistemabasadoenunaseriede
sistemasindependientesquetomandatoslosunosdelosotrosperonoseencuentranintegrados;
enotraspalabras,nose“hablan”entresíautomáticamenteyporendelosdatoscapturadosen
unodelossistemasnomodificanautomáticamentelasvariablesrelevantesdelosotros.24
ElalcancedeunIFMIS(esdecir,elnúmerodefuncionespresupuestariasyasociadasque
incorpora)noesfijo,sinoquevaríaconsiderablementedeunpaísaotro.Paraqueunsistema
califiquecomoIFMIS,debeintegrarporlomenosunconjuntomínimodefunciones“medulares”
(normalmenteseríanlacontabilidadylaelaboracióndeinformes,elcontroldegastosylos
pagos,entreotras).Podríaincluirtambiénciertasfunciones“nomedulares”,comolaelaboración
delpresupuesto,laadministracióndelefectivoyladeudaeinclusodeldesempeño(esdecir,el
registrodeobjetivoseindicadoresdeprogramas,monitoreorespectodelasmetas,etc.).
LacuestiónclavedelapresupuestacióndeprogramasconsisteengarantizarquelosFMIS
seanamigablesaéstos.AlgunossuponenqueparaelloserequiereintroducirunIFMISque
incorporetodaslasfuncionesrelevantesparalapresupuestaciónprogramática,incluida,por
ejemplo,laelaboracióndepresupuestosconbaseenlosprogramasyenlaadministración del
24 Porejemplo,puedetratarsedeunsistemadepagosindependientedeldecontabilidadperoqueusadatosdelsistemadecontroldegastosparadeterminarsiunpagoespecíficosefundamentaenuncompromisopreviamenteautorizadoporelsistemadecontroldegastosporsercompatibleconloslímitespresupuestarios.
74 75
Materiales de Capacitación de CLEAR
desempeño,supuestoquepuederesultarpocoapropiadoporvariasrazones.Enprimerlugar,
sisedebeintroducirlapresupuestacióndeprogramasenunpaísquenocuenteconunIFMIS
enoperación,esdecir,unFMISbasadoenunconjuntodesistemasindependientes,sedebe
reconocerquereemplazarlos“sistemasdelegado”,comoselesconocecomúnmente,conun
IFMISnosepuedelogrardelanochealamañana.Entérminosmuygenerales,serequieren
como mínimo cinco años para implementarlo y muchos países desean lograr la transición en
untiempomuchomáscorto.Reducireltiempodeimplementaciónrequieremodificarlos
sistemasdelegadoparaqueseancompatiblesconlosprogramas,inclusosibuscanintroducir
unIFMISenelmedianoolargoplazo.EnFrancia,lasreformasdepresupuestaciónprogramática
queempezaronaoperarplanamenteen2006funcionaronenlosprimerosañosconelFMIS
existente,mismoquesemodificóenaspectosfundamentalesapesardequeinclusoenese
momentoseencontrabaenmarchaunproyectomasivoparalaintroduccióndelIFMISllamado
“Chorus”,degranniveldeintegración.LarazóndeellofuequeChoruseraunproyectotan
importantequerequeríamuchosañosdepreparacióneimplementaciónyesperaraque
esas etapas concluyeran hubiera retrasado la introducción del sistema de elaboración de
presupuestos basados en resultados.
Ensegundolugar,existeunaestrechaasociaciónentrelaintegralidaddelsistemacontemplado
ylamagnituddelasdificultadesyretrasosdeimplementación.ComoobservaraelDFID(2001:
61),“elgastointernacionalsugierequeexisteunauténticoriesgodefracasoenlaintroducción
degrandessistemasdemanejodelainformación”.Porlotanto,secometeungranerroral
asumirqueunIFMISdeberíanecesariamentetratardeintegrartodoenunsolosistemagigante.
DiamondyKhemani(2005:3‐4)tambiénadvierten:
…en ocasiones el término “sistema integral de manejo de información financiera” se puede
malinterpretar y creer que describe un sistema capaz de capturar todo proceso funcional y
los flujos financieros relevantes dentro de la administración del gasto público. Sin embargo,
la complejidad de los sistemas de información del sector gubernamental se debe en gran
medida a la multiplicidad de funciones y a las áreas de política. Muchas áreas funcionales
cuentan con sistemas especializados de información y con todo deberán implementar incluso
un FMIS.
Unavezmás,laexperienciadeFranciaresaltaelproblema.Resultóadecuadonoretrasar
laimplementacióndelapresupuestaciónbasadaenresultadosporesperaraChorus,cuya
instauraciónexperimentóproblemasenormesalpuntodequeporuntiempoen2010se
detuvieron la gran mayoría de los pagos a proveedores y se retrasaron otros.
75
Materiales de Capacitación de CLEAR
Comoseobservóenlaseccióndelossistemasdeinformacióndedesempeño,tampocosedebe
asumirquelapresupuestacióndeprogramasrequiereintegrarunmódulodeadministración
deldesempeñoalIFMIS.Sepuedenadministrarperfectamentebienlosobjetivos,indicadores
ymetasdelosprogramasconunaplataformaindependientemuchomássencillaqueincluso
sepodríadesarrollarenhojasdecálculodeExcel.Entérminosmásgenerales,nosedebe
considerarquelatransiciónalapresupuestaciónprogramáticarequierecomplicardemásun
sistema computarizado de administraciónfinancieraporquesóloaumentaríalaposibilidadde
dificultarsignificativamentelaimplementación.
Asignación de costos programáticos
Estudiaremosahorauntemacompletamentediferente:lametodologíaqueseempleapara
orientarlaasignacióndegastosentrelosdistintosprogramas.Principalmente,seejerceungasto
alcomprarinsumos;25porlotanto,lacontabilidaddegastosporprogramaexigequeelpersonal
decontabilidadpuedadeterminarbajoquéprogramaseregistraráelgastocorrespondiente
auninsumodado.Existendosaspectosmuydiferentesdedichacuestiónqueserelacionan
respectivamenteconloscostosdirectos e indirectos.
Enelcosteodeprogramas,uncostodirectoeselgastocorrespondienteauninsumoque
contribuye a un programa y sólo a ése. Lo mismo sucede con respecto a los subprogramas: un
costodirectoeselasociadosolamentealsubprogramaencuestión.Supóngaseporejemploque
existeunserviciode“extensión”agrícola(paraproveerasistenciatécnicaalagricultor)yque
eseservicioconstituyeunsubprogramadentrodeunprogramadelaindustriadeloscultivos.
Lossalariosyotroscostosdecontratacióndepersonaldeasesoríaencampoquepasael100
porcientodesutiempoaconsejandoalosagricultoresseríauncostodirectodelsubprograma,
aligualqueloscostosoperativosdelosvehículosdemotordedicadosexclusivamenteaese
servicio.Porotraparte,enesecontexto,uncostoindirectoseríacualquierrubrodelgastoque
contribuyaenparteaéseyaotrossubprogramas.Porejemplo,siunautomóvilseutilizaraa
veces para apoyar el servicio de extensión agrícola y en otras ocasiones para apoyar al personal
queprestaotrosserviciosdentrodelprogramadelaindustriadeloscultivos(oinclusodeotros
programas),seríauncostoindirecto.
Considéreselamismacuestióndesdelaperspectivadelacontabilidaddegastosentrelos
distintosprogramasdeunasecretaríaespecífica.Existeunaseriede“costosoperativos”en
cualquiersecretaría;esdecir,gastosporserviciosqueapoyanalaentidadcomountodo.
Dichoscostosincluyen,porejemplo,lacontratacióndealtosmandosdelasecretaría,cuya
25 Porsupuesto,tambiénexistenlos“pagosdetransferencias”,talescomolosbeneficiosenapoyoalingreso.
76 77
Materiales de Capacitación de CLEAR
función consiste en encargarsedetodoslosaspectosdesuadministración;incluyentambién
funcionesvitales,comorecursoshumanosyfinancieros.Sisuponemosporelmomentoque
ningúnprograma“administrativo”independientecubreesoscostos,entoncespordefinición
seráncostosindirectosquesetendránqueasignaralosprogramasdelasecretaría.Por
ejemplo,enelcasodelasecretaríadeeducación,setendríaquedeterminarquéporcentaje
delgastofinanciero,derecursoshumanos,dealtosmandos,etc.,delasecretaríacontribuyeal
programadeeducaciónprimaria,quéporcentajecontribuyealdeeducaciónsecundariayasí
sucesivamente.
Enprincipio,loscostosdirectossonlaparte“sencilla”delcosteodeprogramas.Comosólo
contribuyenaunprogramaosubprograma,loúnicoquesedebehaceresgarantizarque
seregistrenbajoelprogramaosubprogramacorrecto.(Comoseobservarámásadelante,
sinembargo,enalgunospaísesenvíasdedesarrollohastaelregistrocorrectodelosgastos
constituyetodounreto.)
Laasignacióndecostosindirectosesmáscomplicada.Considéreseelejemplodelosmiembros
delpersonaldelaoficinaregionaldeunorganismoambiental,muchosdeloscualespodrían
participarenlaprovisióndeunaampliavariedaddeservicios,desdequizáslaproteccióndela
naturaleza al manejo de la contaminación ambiental. ¿Qué métodos se podrían emplear para
asignarsuscostosdecontrataciónaproductosespecíficos?
Unmétodoconsistiríaensolicitaralpersonalencuestiónqueasentaraenunregistrolamanera
enqueseasignansushorasdetrabajo,delamismamaneraquelosbufetesdeabogadosregistran
las horas para facturación. Las secretarías gubernamentales de algunos países han implementado
esetipodesistemaderegistroque,sinembargo,llegaaresultarcostoso,enparticularsilas
formasutilizadasdebentenerungradorazonabledeexactitud(paralocualserequeriráque
lagerencialasmonitoreecuidadosamenteparaasegurarlaprecisióndelllenado).Talsituación
dejaenevidenciaunacuestiónclavequesurgealasignaralgunoscostosindirectos:elgastodel
procesomismodeasignacióndecostos.Debidoalgastodeasignarcostoscontodaexactitud,
comúnmenteseadoptanatajosqueseconsideranunaconcesiónconscienteentreprecisióny
gasto.Enelcasodelaasignacióndetiempodepersonal,laconcesiónpodríaconsistirenpedir
alpersonalquellenelosregistrosdehorasduranteunperiodoespecíficodelaño(porejemplo,
duranteunmes)ydespuésasumirqueesamuestradedatosesrepresentativaparatodoelaño.
Enalgunoscasos,latecnologíadelainformaciónhareducidosignificativamenteelcostode
asignarconexactitudloscostosindirectos.Analicemoslosejemplosdelcostodelservicio
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Materiales de Capacitación de CLEAR
telefónicoodelaelectricidad.Actualmente,seconsideraunacuestiónpococarayderelativa
sencillez generar información exacta al prorratear el monto total del recibo telefónico de una
organizaciónalíneasdeteléfonoindividualesoelconsumoeléctricoentrelasdistintasunidades
organizativas,aunqueenelpasado,obteneresainformaciónresultabamuydifícil,sinoes
queimposible.Sinembargo,cabehacernotarqueenalgunospaísesenvíasdedesarrollola
tecnologíapararegistrarelusodedichosserviciospuederesultarincosteableyporende,se
asientan como servicios indirectos.
La asignación de costos indirectos es tarea de la contabilidad administrativa,queaunquese
utilizaampliamenteenelsectorprivado,noformaparteporlogeneraldelarsenaldeherramientas
contablesdelgobierno.Asignarelgastoimplicadefiniryaplicar“generadoresdecosto”,que
consistenenelusodefórmulasoprincipiosparadeterminarlaproporciónenquesedebedividir
uncostoindirectoentredosomásdelosprogramasosubprogramasalosquecontribuye.En
elejemploanterior,tantoelprorrateodecostosdeserviciotelefónicodebasealícuotaque
proporciona información sobre el personal de servicios directos y el prorrateo con base en
registroscomputarizadosdeconsumorepresentan(distintos)generadoresdecosto.Unopodría
serarbitrarioyelotroexacto,peroambossongeneradoresdecosto.Comodichosgeneradores
sirvendebaseparadeterminarlasproporcionesenqueseasignanloscostosindirectos,seusaen
ocasiones el término base de asignación para referirse a un generador de costo.
Paraevitarcomplicaciones,elpersonaldecontabilidadsueleasignarcostosindirectospormedio
degeneradoresmuysencillos.Porejemplo,sepodríausarunafórmuladeasignaciónbajoel
supuestoquetodoslosserviciosdeapoyodeunasecretaríacontribuyenalosprogramasde
maneraproporcionalalnúmerodeempleadosdelasunidadesorganizativasmásimportantesde
lamisma.Sitreintaporcientodelpersonaldelasecretaríadeeducacióntrabajaradirectamente
enelprogramadeeducaciónprimaria,sepodríasuponerqueeltreintaporcientodelcostode
losserviciosdeapoyodelasecretaríaseríaatribuibleadichoprograma,perotalaproximación
ademásdeburdapodríaresultarbastanteinexacta.
Asignarcostosdemanerarazonableyprecisa(enlugardemuyarbitraria)esunatareacompleja
querequiere,ademásdecontadoresadicionalescongrandeshabilidades,sistemasdeITmás
sofisticados.Entrelosmétodossofisticadosydisponiblesdeasignacióndecostosindirectos
se encuentra el costeo por actividades(ABC,porsussiglaseninglés).Dichométodoposee
doscaracterísticasdefinitorias.Laprimeraconsisteenqueesunprocesodecosteoendos
etapasqueseaplicaalcosteodeprogramas,dondelosinsumosseasignanprimeramente
como“actividades”(queincluyenactividadesdeapoyocomolosserviciosdeITyderecursos
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Materiales de Capacitación de CLEAR
humanos)yposteriormenteloscostosdelasactividadesseasignanentrelosdistintos
programas.LasegundacaracterísticadelABCeslainsistenciaenelusodegeneradoresdecosto
quenosonarbitrariosperoqueproporcionanunareflexiónexactadelamaneraenquelos
insumosylasactividadescontribuyenalosproductos.LosdefensoresdelABCconsideranquese
requiereelusodegeneradoresdecostoqueconstituyen‘unmodelodeconsumoorganizacional
de recursos’. La insistencia del ABC en contar con generadores de costo exactos resulta digno
deelogio.Sinembargo,elpreciodelaexactitudenmuchoscasospuederesultarinaceptable
porserdemasiadoelevado.AunenpaísesdesarrolladosnoquedaclaroqueelABChatenido
éxitoenelsectorpúblicoyenpaísesenvíasdedesarrollo,engeneral,dichocosteorequiere
excesivosrecursoshumanosespecializadosysistemassofisticadosdeITparallegaraserfactible
ojustificableentérminosdecosto.
Programas de administración
Lasdificultadesparaasignarconprecisiónloscostosindirectoshanllevadoalamayoríadelos
gobiernosaefectuarmodificacionespragmáticasalprincipioquerigelapresupuestaciónde
programas.Dichamodificaciónconsisteenelusodeprogramasde“administración”biendefinidos
paracubrirloscostosoperativos(serviciosdeapoyo)decadasecretaría,aunquetalesprogramas
exhiben evidentes inconsistencias ante el principio teórico de la presupuestación de programas
basadosenresultados/productos,comoseplanteaenlaSección8.Losserviciosdeapoyointerno
nosedirigenaclientesexternosyporlotanto,pordefinición,nosonproductos(véaselaSección
3).Másaunyprecisamentepornoencontrarsedirigidosalpúblico,losserviciosdeapoyode
maneraaisladanopuedenproducirresultadosparalacomunidad;porelcontrario,apoyan
aquellaspartesdeunasecretaríaquenoofreceserviciosdirectosalpúblicoyquemediantetales
lograresultados.Porconsiguiente,sitodoslosprogramassedefinieranentérminosdeproductos
yresultados,noexistiríanprogramasdeadministraciónytodosloscostosoperativosdeuna
secretaríaseríancostosindirectosquesenecesitaríaasignaralosdistintosprogramas.
Sinembargo,precisamentecomoasignarcostosindirectosconungradoaceptabledeexactitud
esunatareademandante,costosaycomplejadesdeelpuntodevistatécnico,lamayoríade
los países opta por evitarla y por recurrir a programas de administración(tambiénconocidos
comoprogramasde“gestión”,“apoyo”ode“servicioscorporativos”).26 Los programas de
administracióncubrenloscostosdelosserviciosdeapoyodeunasecretaríaquedelocontrario
resultaríandifícilesdeasignar.Contodo,lospaísesqueutilizanesosprogramasprefierenhacer
26 Ydeigualmanera,comúnmenteempleansusprogramasdeadministración dentro de cada programa para cubrir los costos indirectos de un programa completo.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
concesionesentornoalprincipiodepresupuestaciónprogramáticaquebasarseenelenfoque
delaasignaciónarbitrariadecostos,queproduciríamedidasdegastode“costostotales”delos
programas,degraninexactitud.
Silaúnicajustificacióndelusodeprogramasdeadministraciónfueraladificultaddeasignar
conexactitudloscostosindirectos,podríaresultaradecuadoconsiderarloscomomedidas
temporales.Enotraspalabras,selespodríatratarcomomecanismosprácticosquesehande
usaraliniciodeldesarrollodeunsistemadepresupuestaciónprogramáticaenpaísesdonde
todavíanoexistalacapacidadnilossistemasrequeridosparaasignarcostosindirectoscon
precisión.Alargoplazo,elpropósitoseríadejardeutilizarlosamedidayenelmomentoenque
secuenteconcapacidadparaasignarlos,posturaquesehaadoptadoenmuchoslugares.
Sinembargo,sepodríaargumentarafavordelusodeprogramasdegestiónparacubrirlos
serviciosdeapoyodeunasecretaríainclusoenpaísesquecuentenconlacapacidadtécnica
necesariaparaasignargastosentrelosdistintosprogramas.Paraentenderporqué,recuérdese
quelospresupuestosdeprogramasdelamayoríadelospaísesconstituyenlímitesalgasto
(“totalesdecontrol”)ynosimplementemedidascontablesdelcostodeproducir“líneas
deproducto”específicas.Enotraspalabras,comoseanalizaenlaSección9,alaprobarel
presupuestodeunprograma,elCongresoordenaalassecretaríasquenogastenmásdeun
montoXenelprogramaA,nomásdeYenelprogramaB,etc.Esosignificaquesiseincluyen
losgastosdelosserviciosdeapoyodeunasecretaríaensusprogramasbasadosenresultados/
productos,laordenqueelgobiernoestádandoaesasecretaríatienequeverconelgradoen
quelosserviciosdeapoyodeéstadebenasistiracadaunodeesosprogramas.
Supongamos,porejemplo,quelasecretaríadeeducacióntienesólodosprogramas,elde
educaciónprimariayeldesecundaria,yningúnprogramadegestión.Asimismo,imaginemosquela
estructuraorganizativadelasecretaríaconsistedeundepartamentodeeducaciónprimariayuno
desecundaria,cadaunodeloscualesrecibe40porcientodelpresupuestogeneraldelasecretaría
yundepartamentodeserviciosdeapoyoquerecibeel20porciento,deacuerdocondisposiciones
presupuestariasinternasdelamisma.Másaun,supongamosquealmomentodeelaborarel
presupuestoseesperaqueesteúltimodepartamentoproporcionenivelesigualesdeapoyoalos
otrosdos;paraello,elpresupuestoprogramáticoaprobadoporelCongresoasignarálamitaddel
presupuestodelasecretaríaalprogramadeeducaciónprimariaylaotramitadaldesecundaria;en
cadacaso,quedaráincluidalaporcióndegastosdeserviciosdeapoyodecadaprograma.
Paragarantizarqueningunodeesosprogramasvioleelniveldegastoautorizado,lasecretaría
deeducacióndeberáasegurarsequeeldepartamentodeserviciosdeapoyonodediquemucho
80 81
Materiales de Capacitación de CLEAR
másdelamitaddesusgastosaningunodeesosdosprogramas.Entérminosmásgenerales,
comoelgastodelosserviciosdeapoyoseincluyeenlosprogramasbasadosenproductos,
sevuelvenecesarioparaelejerciciodelpresupuestoqueeldepartamentodeserviciosde
apoyo manejerigurosamenteelbalancedelosserviciosqueproporcionaalosotrosdos
departamentos de la secretaría.
Peroahíradicaelproblema.¿Porquéladirigenciapolíticaolasecretaríadefinanzas
pretenderíandictarlamaneraenquelosserviciosdeapoyodelasecretaríadeeducación
asignansusesfuerzosalaeducaciónprimariaysecundariaalolargodelaño?Siporejemplo,
debidoaeventosimprevistoselprogramadeeducaciónprimariarequirieraapoyomayoral
esperado de parte del grupo de recursos humanos para el reclutamiento de personal en el
transcursodelaño,¿acasonosedeberíabrindaralasecretaríalaflexibilidaddecambiarla
disposicióndesusserviciosdeapoyoparasatisfaceresanecesidad?
Silaideaesquelassecretaríasposeanflexibilidadparaasignarserviciosdeapoyoadondese
necesitenalolargodelaño,entoncesresultalógicoen principio contar con un programa de
gestión.Dichoprogramadebeincluirtodoslosserviciosdeapoyogenéricosdemaneraquese
puedanreasignareneltranscursodelañodeunprogramabasadoenproductosaotro,según
convenga,parasatisfacerlasnecesidadescorrespondientes.27
Porsupuesto,siguesiendoútilsaberex post dónde se asignan los servicios de apoyo idealmente
paratenerlasmejoresmedidascontables,enloposible,deloscostostotalesdeentregarcada
“líneadeproducto”.Paraello,sepuedeefectuarunanálisisdecostosadicionalparaasignarel
gastodelprogramadegestiónentrelosdistintosprogramasbasadosenproductos.
Porcierto,asítrabajanlosfranceses.AunqueFranciaesperfectamentecapazdeefectuarla
asignacióncontabledelgastoenmateriadeserviciosdeapoyoentrelosdistintosprogramas
basadosenproductos,contodoutilizaprogramasdegestión(“deapoyo”)yloscomplementa
conunanálisisdecostosadicional.
Programas y costos salariales
Sesugirióconanterioridadquelaasignacióndecostosdirectosesunatarearelativamente
27 Enesecontexto,cabemencionarqueenAustralia,dondenoexistenprogramasdeadministración,elparlamentonousalosprogramascomototalesdecontrol(categoríasdeapropiaciónlegal).Porello,laasignacióndefondosalpresupuestoessólodecarácterindicativoyporlotanto,nolimitademaneraalgunalaasignaciónrealdeserviciosdeapoyoentrelasprincipalesáreasprogramáticasdelosministeriosdeesepaís.
81
Materiales de Capacitación de CLEAR
sencilla,peroenmuchospaísesenvíasdedesarrolloaunlaasignacióndecostosdirectosentre
programaspuedeplanteardesafíossignificativos.Porejemplo,frecuentementelossistemas
contables de las secretarías de dichos países no diferencian los gastos de personal por unidad
organizativa.Elproblemaseagravacuandomiembrosdelpersonaldeunasecretaríase
transfierenaotraperoselessiguepagandoconfondosdelaprimerayporende,sussalariosno
seasientancomogastosdelasecretaríadonderealmentelaboran.Esosignificaqueelsistema
contabledelasecretaríadeeducación,porejemplo,podríanoreflejarloscostostotalespor
salariosdepersonalquetrabajaeneducaciónprimariayporconsiguienteresultaríaimposible
asignar costos a un programa de ese nivel de educación.
Poresasrazones,frecuentementelospaísesenvíasdedesarrollosevententadosaregistrar
todos los gastos de personal de sus secretarías bajo el programa de “administración”.Aunque
sepuedenentenderlosmotivosprácticosparaello,esetipodeacciónerosionalalógicadela
presupuestaciónprogramática.Comoloscostosdepersonalrepresentanunagranporcióndel
gastogubernamentalenmuchospaíses,lasconsecuenciasdeexcluirlos(porlomenos,desdela
perspectivadelgastoactual)sonquedarsecon“programas”quesóloregistrangastosmenores
(porejemplo,muebles,artículosdeoficina)yporconsiguientedemuypocautilidadparala
priorización del gasto.
Enpaísesqueenfrentaneseproblema,laasignaciónadecuadadeloscostosporsalariosa
losprogramascorrespondientesdeberíaserlaprioridadcontablemásaltaalprepararsepara
laintroduccióndeunsistemadepresupuestaciónprogramática.Todosloscargosrelativosa
personalquetrabajaexclusivamenteenprogramasespecíficos(querepresentaránlamayoríade
losgastosdepersonal)sedeberánasignaralosprogramasysolamentelossalariosdelpersonal
deserviciosdeapoyosedeberánincluirenelprogramadeadministración.
La asignación de costos y la jerarquía programática
Lacuestióndelaasignacióndecostos,nosólodelosindirectossinotambiéndelosdirectos,
seconsiderarelevanteparadecidirconcuántosnivelestrabajarenlajerarquíaprogramática.El
sistemacontabledebepoderregistrarlosgastosrespectodecadaelementodelajerarquía,es
decir,paracadanivelqueseañadaalajerarquía,laasignacióndecostosconstituiráunretocada
vezmayor.Porejemplo,silaestructuradeprogramasconstadecuatroniveles,senecesitará
monitorearlaejecucióndelpresupuesto(esdecir,monitorearlosgastosconelsistemacontable
alolargodelaño)hastaelúltimodeloscuatroniveles.Supongamosquecadaprogramase
componedecuatrosubprogramas;quecadasubprogramaconstadecuatrosubsubprogramas,
yquecadaunodeellosconstaasuvezdecuatrosubsubsubprogramas.Enesecaso,emplear
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Materiales de Capacitación de CLEAR
unaestructuraprogramáticadecuatronivelesimplicaclasificarymonitorearelgasto16veces
másqueconunaestructuradedosniveles,situaciónqueaumentaríasignificativamenteelreto
de asentar los datos correctamente y de asignar con precisión los costos indirectos. Dada la
magnituddelasdificultadesqueenfrentanmuchospaísesenvíasdedesarrolloporsussistemas
contables,amuypocossorprenderáenterarsequesólounoscuantoshanlogradoimplementar
conéxitojerarquíasprogramáticasdetresocuatroniveles.
Laopciónmássimpleyquepuedeconsiderarseapropiadaparamuchospaísesenvíasde
desarrolloconsisteenimplementarunajerarquíadeunoodosnivelessolamente(deprogramas
odeprogramasysubprogramas).Elenfoqueapropiadotambiéndeberátomarenconsideración
larelaciónentreunidadesorganizativasyelementosprogramáticos,queseestudiamásadelante.
Cálculo de los costos de programas en la elaboración del presupuesto
Laterceracuestiónyfinalqueseabordaráenestasecciónserelacionaconelcálculodelos
costosdeprogramasdurantelaelaboracióndelpresupuesto.Enotraspalabras,durantedicho
periodo,seránecesarioasignarunacantidadalgastodecadaprogramaparaelañosiguiente.28
Porlotanto,cadasecretaríanecesitaráalgúnmétodoparacalcularelgastoplanificadopara
cadaprograma,mismoquedeberáincluirenla“solicituddepresupuesto”quepresentaala
secretaríadefinanzas.
Elenfoquemássencilloycomúnparacalcularloscostosdeprogramadurantelaelaboración
del presupuesto consiste en tomar el gasto ejercido el año anterior en el programa y ajustarlo
(1)paracapturarcambiosencostosoendemanday(2)paraadaptarloacambiosdepolíticas,
como la expansión del programa o cambios en el diseño del mismo.
Porelcontrario,avecessesugierequedeacuerdoalsistemadepresupuestaciónprogramática
(osegúnunaversióndelmismoquealgunosllaman“presupuestaciónporproductos”)resulta
esencialqueelestimadodelgastoparacadaprogramasecalculeconbaseenlosproductos
planificadosquegeneraráelmismoymultiplicarlosporelcostounitariodelosproductos
encuestión.29Enotraspalabras,loscostosunitariossedebenutilizarenlaelaboracióndel
presupuestoparacalcularlosrequisitosdegastodelosprogramasenfuncióndelacantidad
deserviciosqueseproporcionaránalpúblico.Deacuerdoaeseenfoque,laclasificación
programáticadelgastoseextenderíamásalládelosprogramasysubprogramasparallegaral
28 Idealmente,tambiénparalossiguientestresaños,másomenos,dentrodeunmarcodepresupuestacióndemedianoplazo(véaselaSección18).
29 Alternativamente,comouncálculobasadoenelnúmerodeactividadesprogramáticasplanificadasmultiplicadoporelcostodelasmismas,procesoqueavecessedenomina“presupuestaciónconbaseenactividades”.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
niveldelostiposindividualesyespecíficosdeproductosqueconformancadasubprogramayel
cálculodelpresupuestoseguiríaunprocesodeabajohaciaarribabasadoenloscostosunitarios
ycantidadesplanificadasdecadaproducto.
Loanteriorconstituyeesencialmentelaaplicacióndelaideadefinanciamientoporfórmulaal
costeodeprogramas,yaseaquesebaseenproductosoenactividades.Comoseestudiaráen
lasseccionessubsiguientessobrelossistemasdefinanciamientoporfórmulaydecomprador-
proveedor,loscostosunitariosconstituyenunapoderosasherramientacuandoseaplica
selectivamentealostiposcorrectosdeserviciospúblicos.Elejemplointernacionalmás
sobresaliente de un sistema sectorial de presupuestación por resultados basado en costos
unitariosloconstituyeel“grupodediagnósticosrelacionados”paraotorgarfondosahospitales.
Enelsectordelaeducación,dondeloscostosporestudianteennivelesescolaresespecíficos
tiendenaserestándares,loscostosunitariosconstituyentambiénunaherramientaútilparala
presupuestación y la administración del desempeño.
Sinembargo,aloscostosunitariosnuncaselespuedeconsiderarinstrumentosuniversales
depresupuestaciónporqueexistenmuchosserviciospúblicosquenotienenuncostounitario
estable.Ellosedebeala“heterogeneidad”,esdecir,loscostosunitariosvaríandebidoa
diferenciasenelesfuerzorequeridoporlascircunstanciasdecasosparticularesyporloque
enlaSección12llamamos“serviciosdecapacidadcontingente”.Comomuchosproductos
gubernamentalesnotienencostosunitariosestables,noseconsideraapropiadoenabsoluto
pretenderusardichoscostosparacalcularlospresupuestosrequeridosdetodoslosprograma
detodoelgobiernoenunsistemadepresupuestaciónprogramática.
Porotraparte,laversiónde“presupuestaciónporproductos”deunsistemadepresupuestación
programáticanoreconocelaenormecomplejidaddecalcularelcostounitariodecadatipode
servicio prestado por el gobierno.
Enelpeordeloscasos,laaplicacióndelenfoquedecostosunitariosalcosteodeprogramas
puededegenerarenjustificarlosgastosentérminosdecantidadesplanificadasycostos
unitarios de actividadesinternas,comoreuniones,seminariosdecapacitacióninternayla
elaboracióndeinformesdelassecretarías.Esetipodeenfoqueconfundeactividadescon
productosyunpresupuestobasadoenactividadesconunobasadoenproductos.Centrarse
enactividades(procesosdetrabajo)esunaperspectivamuyalejadadelaorientacióna
“productos”(serviciosprestadosalpúblico)yresultados(beneficiosparalacomunidad)dela
presupuestación por resultados.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
Lecturas clave
Robinson,M.(2007),“CostInformation”enM.Robinson(ed.)Performance Budgeting: Linking
Funding and Results.
Diamond,J.andP.Khemani(2005),Introducing Financial Management Information Systems
in Developing Countries,documentodetrabajodelFMI,disponibleenhttp://blogpfm.imf.org/
pfmblog/2008/01/introducing-fin.html.
Khan, A. and M. Pessoa (2009), “Conceptual Design: A Critical Element of a SuccessfulGovernment Financial Management Information System Project”, FMI, Manual técnico sobre gestión financiera pública, disponible en http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/fad-technical-notes-and-manuals-on-publicfinancial-management.html.
Peterson, S. (2006), Automating Public Financial Management in Developing Countries, Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard, disponible enhttp://web.hks.harvard.edu/publications/workingpapers/Faculty_Name.aspx?PersonId=213.
Robinson, M. and D. Last (2009), A Basic Model of Performance‐Based Budgeting, FMI Manual Técnico 1, disponible en http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/fad-technical-notes-and-manuals-onpublic-financial-management.html.
Wynne, A. (2005), Public Financial Management Reforms in Developing Countries: Lessons of Experience from Ghana, Tanzania and Uganda, African Capacity Building Foundation, documento de trabajo núm. 7, disponible enhttp://www.acbfpact.org/knowledge/documents/Working%20Paper%207%20on%20Financial%20Management-Final.pdf.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
11. Temas especiales de la presupuestación programática
Iniciamosestasecciónanalizandoelvínculoqueexisteentrelaestructuraprogramáticayla
organizacionalparadespuésexaminarunapreguntamuyrelacionadaaltema:lasparticulares
característicasdediseñodelasestructurasprogramáticasdepaísesenvíasdedesarrollo.
Asimismo,exploraremoslarelaciónqueguardanlosprogramasconlaclasificaciónpor
funcionesqueseutilizaenlaelaboracióndelpresupuestoyconcluiremosconelvínculoentre
lasestructurasprogramáticasdelosdistintosnivelesdegobierno,enparticular,nacionaly
subnacional.
Los programas y la estructura organizativa
Comoseestudióenlasseccionesanteriores,lapresupuestaciónprogramáticaidealexigeque
losprogramassebasenenresultados.Enotraspalabras,losprogramassedebenbasaren
gruposdeserviciosprestados(“productos”)atercerosexternosquelogranresultadosencomún
(“líneasdeproducto”,porusarlaterminologíadelasecciónsobrelosaspectosfundamentales
delapresupuestaciónprogramática).Deesamanera,losprogramasseconviertenenútiles
herramientasparalapriorizacióndegastosyparaaumentarlapresiónenlassecretaríasafinde
mejorar su desempeño.
Sinembargo,lasestructurasorganizativasnosiempresebasanenresultados.Enlamayoríade
lasestructurasgubernamentales,existenunidadesquenosedefinendeacuerdoauna“líneade
producto”.Elhechodequeexistandiferenciasentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa
puedegenerarproblemasporquelapresupuestaciónprogramáticaalcanzarásumayornivel
deefectividadcuandoexistaunaclararesponsabilidadorganizativadegestióndeprogramas;
esdecir,cuandoaunasolaunidadorganizativaselepuedenexigircuentasporlosresultados
entregadosporunprogramaycuandoéstaejercelasflexibilidadespresupuestariasqueofrece
esetipodepresupuestación.
Porlotanto,surgelapreguntadesiesposiblecombinarlaestructuraprogramáticayla
organizativa,hastaquépuntoydequémanera.
Implementarunaestructuraorganizativabasadaen“líneasdeproducto”implicaríadefinir
todasolamayoríadelasunidadesorganizativasentérminosdecategoríasclarasdeservicios
prestadosalpúblico,dondetodoslosserviciosdeunsolotipolosproveeríaunamismaunidad.
Lasestructurasorganizativasdelosgobiernosdifierendeloanteriordedistintasmaneras,entre
ellas:
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Materiales de Capacitación de CLEAR
• Lasestructurasorganizativasdefinidasentérminosdeungrupoclienteespecífico(industrias,
regiones,individuos)ynoconbaseenunacategoríaespecíficadeproductos,podrían
ofrecerunrangomuydivergentedeproductosasugrupoclienteobjetivoenvezdelalínea
deproductoesperada.Porejemplo,lassecretaríasdeagriculturadealgunospaíseshan
asumidolaresponsabilidaddellevaracaboactividadesdeprevencióndelVIH/SIDAdirigidas
aagricultores,debidoaqueenteoría,susredesdecontactosconlascomunidadesagrícolas
lascolocanenbuenaposiciónparagestionarelservicio.
• Lasestructurasorganizativasbasadasenlíneasdefuncionestalescomocompetencias
profesionalesespecíficasyciertostiposdeactividad(porejemplo,laestructuradela
secretaríadeobraspúblicasquesebasaendepartamentosindependientesdeingeniería
yplanificación,entreotros,envezdebasarseenlosdistintostiposdeinfraestructuraque
construyedichasecretaría).
• Uncasoespecialdelacategoríaanteriorloconstituyenlasunidadesdeserviciosdeapoyodelassecretaríasuorganismosgubernamentalesqueextiendensuactuaciónalaprovisiónde
serviciosalpúblicoyconelloduplicanelpapeldeotrasentidades.Unclásicoejemplodeello
eselcuerpomédicodelejército,cuyafunciónoriginalconsisteenofreceratenciónmédica
alpersonalmilitaryqueahorasehaconvertidoenunimportanteproveedordeserviciosde
saludparaelpúblicoyen“competidor”delasecretaríadesalud.
• Lasunidadesorganizativasdelosserviciosdeapoyodelassecretaríasquesedefinenentérminosdelaprestacióndetiposespecíficosdeservicio(porejemplo,gestiónderecursos
humanos,IT,finanzas).Dichosserviciosseanalizaronenlasecciónanterior.
Lasunidadesorganizacionalesquecontribuyenamuydistintaslíneasdeproductoconstituyen
unproblemaparalapresupuestaciónprogramática.Menosdifícilderesolverresultalasituación
dondevariasunidadescontribuyenaunalíneadeproductoespecíficasinqueexistaninguna
autoridadjerárquicaresponsabledetodasellasyqueseencuentrefacultadaparaofrecerla
gestiónintegradaquerequiereunprogramaqueabarqueatodasesasunidades.
Desdelaperspectivadeunenfoquemásampliodela“gestiónbasadaenresultados”(MFR)
paralareformadelsectorpúblico,resultalógicollevaracabounareestructuraorganizacional
dondeserefuercelaorientacióna“líneasdeproducto”quenoesmuyevidenteenla
administraciónpúblicatradicional.Porejemplo,podríafuncionareliminargradualmenteal
ejércitodelaprovisióndeserviciosdesaludalpúblicoyquelasecretaríadesaludasumiera
plenaresponsabilidaddedichosservicios.Asimismo,sidosomásunidadesdentrodeuna
mismasecretaríaparticipanenlaentregadelamisma“líneadeproducto”,selespodríafusionar
onombraraalguienconautoridadjerárquicasobretodasellas.Enmuchoscasos,sedebería
87
Materiales de Capacitación de CLEAR
reemplazaralasestructurasfuncionalesconestructurasdelíneasdeproducto;sepuede
esperarquetalreorganizaciónrefuerceconsiderablementeelenfoquearesultadosquebusca
promoverlapresupuestaciónprogramática.
Nosepuedeesperarquelasolareestructuraciónorganizacionalresuelvatodoslosconflictos
entrelasestructurasorganizativasyprogramáticaspordosrazones.Laprimeradeellasesque
poridóneoqueseconsidereimplementarunaestructuraorganizacionalmásorientadahacia
losresultados,podríanoresultarviablenideseablemodificarampliamentelasestructuras
organizativasdurantelatransiciónalapresupuestaciónprogramática.Lamagnituddeese
tipodereestructurapuedeserdemasiadograndeosimplementeimposibledeapoyar
adecuadamente.Enesascircunstancias,convendríatomarladecisiónexplícitadeposponerla
reestructuración a una etapa posterior de la reforma global del sector público.
Lasegundarazónesqueimplementarunaestructurabasadaexclusivamente en “líneas de
producto”noseconsideraprovechoso.DeacuerdoconunareformadeMFRexhaustiva,podría
sucederquealgunasfuncionesdeserviciosdesoporteycoordinaciónanivelglobaldelas
secretaríaslasasumansusunidadesdeprestacióndeservicios.Porejemplo,deacuerdoconla
MFRsedebebuscarmayorflexibilidaddegestiónsobrelosrecursoshumanos(contratación,
salarios,etc.)peroamedidaqueelloocurra,lasfacultadesdeladirecciónderecursoshumanos
deunasecretaría(ydelassecretaríasdeadministraciónpública)quedarándisminuidasde
manerasignificativayalgunasdesusfuncionessetransferiránaunidadesorganizativasmás
importantes.Sinembargo,encualquierestructuraorganizativaracional,larutalógicasiempre
seráqueelnúcleodeserviciosdeapoyolosofrezcananivelcentrallasunidadesdefunciones
en vez de dividir por completo las unidades de prestación de servicios de una secretaría.
Siempreexistiráunaunidaddefinanzasdentrodeunasecretaríayporlogeneraltambién
untipodeunidaddeIT,derecursoshumanos,etc.Asimismo,algunassecretaríastambién
necesitaránoficinasregionalesque,debidoasutamaño,entreguenvariosproductosenvez
deespecializarseenunasolalíneadeproducto.Porconsiguiente,aunsisedeseaaplicarel
principioorganizacionaldela“líneadeproducto”entodasuextensiónparaalinearprogramasy
estructuras,nosepuedeesperarobtenerunaalineacióntotaldeesamanera.
Loanteriorsignificaquealintroducirlapresupuestaciónprogramática,resultaráinevitable
quesurjanalgunosconflictosentrelaestructuraorganizacionalyunaestructuraprogramática
“pura”basadaporcompletoenresultados.Podríasucederquealgunosdeesosconflictosfueran
temporales,esdecir,quesepudieranresolverenelfuturopormediodeunareestructura
organizativa.Contodo,algunosdeellospermanecerán.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
Seconocendosenfoquesparaabordarelconflictoqueexisteentreestructurasorganizativas
yprogramas.Elprimerodeellosconsisteendefinirlosprogramasentornoalasestructuras
organizativasaunquedichoesfuerzoimpliquedesviarsesignificativamentedelprincipiode
basarlosprogramasenresultados.Elsegundosuponemantenerdichoprincipioyaceptarque
existiránporende,diferenciasentrelaestructuraorganizativaylaprogramática,algunasde
lascualesserántemporalesmientrasqueotrasserándecarácterpermanente.Paraabordarel
conflictoqueexisteentrelaestructuraprogramáticaylaorganizacionalsedebenimplementar
estrategiasdegestión.
Laprácticausualeinclusohastaciertopuntoinevitableconsisteenmezclarambosenfoques.
Los límites de las secretarías y los servicios internos de apoyo
Muchosconcuerdanqueexistendosgrandesáreasdondeloapropiadoconsisteenhacer
concesionesentornoalprincipioquerigelapresupuestaciónprogramáticayadaptarlos
programas a la estructura organizacional.
Laprimeradeesasáreasserelacionaconloslímitesorganizativosdelassecretarías.Lagran
mayoríadelospaísesseadhierenalprincipiodequelos programas no deben traspasar los
límites de las secretarías.Podríapareceratractivoquesidossecretaríascontribuyenalamisma
“líneadeproducto”,sedebeestablecerunprogramaintersecretarialconbaseenella.Por
ejemplo,resultamuyinteresantelaideadeinstaurarunsoloprogramade“SIDA”queagrupe
atodaslasactividadesterapéuticasydeprevencióndeVIH/SIDAdevariassecretarías.Sin
embargo,unargumentoencontraseríaelhechofundamentaldequecadasecretaríadebe
tenerunpresupuestopropioydefinidocontodaclaridad.Resultaríadeltodoimpracticableque
elpresupuestomeramenteasignarafondosaprogramascompartidospordosomásentidades
yquedespuésselesexigieraquedeterminarancómodividirselosrecursos.Siexistierala
necesidaddeimplementarunprogramabajolaresponsabilidaddevariassecretarías,se
requeriríaqueelpresupuestoindicarasinambigüedadesquéporcentajedelaasignacióndel
programasedirigiríaacadaunadelassecretaríasparticipantes.Fundamentalmente,dicho
esfuerzoimplicaríacontarconsubprogramaslimitadosaunasolasecretaría,medidaque
básicamentenosremitiríaalprincipiodequelosprogramas(oenestecaso,lossubprogramas)
no deben cruzar los límites de las secretarías.30
30 Enprincipio,aniveldesubprograma,puedefuncionarlaasignacióndeprogramasavariassecretarías,aunquese produciría el efecto poco deseable de forzar al Congreso a aprobar la asignación del presupuesto a escala desubprograma,nivelrelativamentedetallado,envezdeadherirsealaprácticausualdelacomunidadinternacional de asignarlo a escala de programa.
89
Materiales de Capacitación de CLEAR
Enalgunospaísessebuscalograrmayorcoordinaciónenáreasdeprestacióndeservicios
relacionadosalcrearmegaagrupacionesdeprogramas.ElmejorejemploesFrancia,dondese
agrupan los programas en grandes misiones,algunasdelascualesatraviesanloslímitesdelas
secretarías,aunquesesiguerespetandoelprincipiodequelosprogramaspermanezcandentro
de dicha demarcación.
Programas que abarcan varias secretarías en África
Enalgunospaísesafricanosquehanintroducidoclasificacionesdeprogramasensus
presupuestos,haexistidoladecisióndeliberadadeimplementarprogramasqueson
responsabilidaddedosomássecretaríaspertenecientesalmismosector.Paraqueel
esquemafuncione,lasapropiacioneslegalesenelpresupuestoespecificanlasporciones
queseasignarándelpresupuestoglobaldelprogramaacadasecretaríaencuestión.El
contextodedichoenfoqueloconstituyenestructurasgubernamentalescaracterizadas
porunnúmeromuchomásgrandedesecretaríasdelqueexisteenlamayoríadelos
paísesdelmundo;enalgunoslugaressehanllegadoacrearhasta50deellas.Bajo
esascircunstancias,frecuentementesedaelcasodequevariassecretaríasbuscanlos
mismosresultados.Paragarantizarlacoordinación,esospaísesempleanprogramas
basadosensectoresysubrayanlaimportanciadelacoordinacióndepolíticasanivel
sectorial,accionesqueresultancomprensibles,aunquelamejorsoluciónalosproblemas
defragmentacióndeinstauracióndepolíticasentredemasiadassecretaríaspequeñas
consistiríaenreducirdemaneraradicalelnúmerodelasmismas.Frecuentemente,la
razón de establecer muchas secretarías parte del deseo de crear gran número de puestos
paralospolíticos.
Sisehademanteneralosprogramasdentrodeloslímitesdelassecretarías,laconsecuencia
inmediatadeelloesquehabráprogramascuyafunciónexclusivaconsistiráencoordinara
lassecretaríasyqueensumayoríanosedefiniránentérminosdeproductosyresultados
entregadosalpúblico,sinoporeltipodeserviciodeapoyoproporcionadoalgobiernocomo
untodo.Porejemplo,unasecretaríaocomisióndeadministración pública podría tener un
programadelmismonombre,cuyoobjetivoglobalbuscaraestablecer“unaadministración
públicadecalidadcapazdebrindarexcelentesserviciosyasesoríaenpolíticas”.Evidentemente,
eseobjetivonoconstituyeunresultado,peroesunmedioimportanteparaentregarresultadosa
la comunidad.
90 91
Materiales de Capacitación de CLEAR
Lasegundaáreadondelamayoríadelospaísesquehanimplementadosistemasde
presupuestaciónprogramáticahacenconcesionesentornoalprincipioquerigeesetipode
presupuestación,eselestablecimientodeunprogramadeadministración dentro de cada
secretaríaque,comoseanalizóenlaSección10yenotrospárrafos,agrupetodoslosservicios
deapoyoyotroscostos“operativos”delassecretarías.Elpropósitodecontarconesetipo
deprogramaesevitarlascomplejidadesdelenfoquealternativo,queexigequeloscostosde
todoslosserviciosdeapoyoseatribuyanalosprogramasbasadosenresultadosquereciben
dichosservicios.Comoseindicóenlaseccióndecontabilidadycosteodeprogramas,ese
enfoquealternativonecesariamenteimplicallevaracabounprocesodeasignacióndecostos
indirectosbastantecomplejo,quesuperalacapacidadtécnicademuchospaísesolesresulta
casiimposibledecostear.SólounaminoríadelospaísesdelaOCDE,entreellosAustralia,han
adoptadoeseúltimoenfoque.
Los presupuestos de administraciónestablecenengeneralobjetivosprogramáticosno
relacionadosconresultados.Porejemplo,supóngasequeexisteunorganismogubernamental
quecuentaconunprogramaparaadministrarlaprovisióndeoficinasparadistintassecretarías.
Suobjetivoseríaagrandesrasgos“garantizarlasatisfacciónoportunadelasnecesidades
delosorganismosgubernamentalesdelassecretaríasenlotocanteacontarconoficinas
adecuadas”.Enotraspalabras,elobjetivosereferiríasolamentealproductoproporcionado
porqueelserviciorequeridoparalaentregadelproductonoesresponsabledirectodeentregar
resultados.
Conflictosmásampliosentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa
¿Cómomanejarlosconflictosqueexistenentrelaestructuraorganizativaylaprogramática
quevanmásalládelasobviasáreasdeconcesionesqueacabamosdeanalizar?Enelcaso
deesosconflictos,elpeligrodetenerquehacertodavíamásconcesionesesmuchomayor.
Sisimplementesemodificalaestructuradeprogramascadavezquesecreeunconflicto
conlaestructuraorganizativa,seterminaelaborandonounpresupuestoprogramáticosino
elpresupuestodelasunidadesorganizativas.Elmodelotradicionaldepresupuestación
debastantespaíses,incluidoslamayoríadelospaíses“latinos”,Sudamérica,Áfricano
anglófonaygranpartedeEuropaOriental,dictabaquelasapropiacionespresupuestarias
noseefectuaransolamenteporrubrocontable(clasificacióneconómica),sinotambiénpara
unidadesorganizativasinternasdelassecretarías.Sisimplementesebuscaajustarelprincipio
programáticoalaestructuraorganizativa,elresultadoseráalgosimilaraesetipodeestructura
tradicional.Enlamedidaenqueunaestructuraorganizativanosebaseenresultados,socavará
elobjetivofundamentaldeorientarlapresupuestaciónhaciaéstos.
91
Materiales de Capacitación de CLEAR
Paraevitarunamayorerosióndedichoprincipio,sedeberesponderlapreguntadecómo
manejarlosconflictosquesurgenentrelaestructuraorganizativaylaprogramática.Unode
losenfoquesutilizadoscomúnmentepararesolvereseproblemayqueFranciaejemplifica,
consisteennombrardirectoresdeprograma.Cuandolaunidadorganizativacorrespondaaun
programa,entonceseldirectordelaunidadyeldirectordelprogramaseránlamismapersona.
Sinembargo,cuandodiverjanlaorganizaciónylosprogramas,setratarádedistintaspersonas.
Elpapeldeundirectordeprogramaconsistiríaentoncesenmantenerelenfoqueenlalínea
deproductoyanularlasamenazasadichoenfoquequesurgierandeprincipiosfuncionales,
sectorialesuorganizativos.Específicamente,eldirectordeprogramatrabajaríaconlos
directoresdelasunidadesorganizativasparamantenerlaatenciónenlosobjetivosgeneralesdel
programaypromoverlacoordinaciónentrelasdistintasunidadesqueparticipaneneldesarrollo
deéste.Sielenfoquefuncionaadecuadamente,yanoexistirálanecesidaddepreocuparsepor
lasdivergenciasentrelaestructuraprogramáticaylaorganizativa.
Talenfoqueresultaatractivopormuchasrazonesperosedebereconocerquetambiénplantea
dificultadesquepuedentornarseimportantes,enparticular,quelaexistenciadedosniveles
gerencialestransversalespuedegenerarcondemasiadafacilidadconflictoscontinuosentre
directores(hechoquedebilitaeldesempeño)oalamarginacióndeunodeellos(porlo
general,deldirectordeprograma).Losconflictosentredirectoresdeprogramaydeunidades
organizacionales aparentemente se han experimentado en Francia.
Francia: el papel del responsable (director) de programa31
“Alresponsabledeunprogramalonombraelministrocorrespondienteparagarantizarque
serespeteladireccióndelmismo.Colaboraenlaformulacióndelosobjetivosestratégicos
delprograma,bajolaautoridaddelministro,yesresponsabledefijaryalcanzardichos
objetivos.Paraello,traduceelobjetivoestratégicodelprogramaenobjetivosoperativos
deimportanciaparacadaunidadorganizativaquedesempeñeunpapelenelprograma
pormediodeldiálogoconlosdirectoresdeesasunidades.”
Estructuras programáticas en países en vías de desarrollo
Alaluzdeloanterior,lospaísesenvíasdedesarrollopuedenevitarcomplicacionesinnecesarias
ensusestructurasprogramáticaspormediodelassiguientesacciones:
31 Fuente:Francia(2004),p.13.
92 93
Materiales de Capacitación de CLEAR
• Nodesarrollarprogramasqueabarquenavariassecretarías.Sisedeseareconoceren
laestructuraprogramáticalanecesidaddelacolaboraciónintersecretarialenáreasde
responsabilidadsuperpuestas,seríarecomendableemplearelenfoquefrancésdemisiones
multiprogramáticasenvezdeimplementarprogramascompartidos.
• Emplear programas de administración en vez de optar por la onerosa tarea de asignar costos
indirectos.
• Utilizarjerarquíasprogramáticassimplesqueengeneralselimitanaunoodosniveles
solamente(programasoprogramasysubprogramas).
Enalgunospaísesenvíasdedesarrollolareestructuraorganizativapodríaserinclusodemayor
importanciaamedianoplazo,comoeselcasodepaísesdonde,porejemplo,existendemasiadas
secretarías(40omás).Aesospaíses,adherirsealprincipiodequelosprogramasnodeben
traspasarloslímitesdelassecretaríaslesresultamásdañinoentérminosdepresupuestación
programáticaqueaaquéllosquetienenmenossecretarías.Paraalgunospaísesenvíasde
desarrollo,laduplicacióndefuncionesentresecretaríastambiénpuedeconvertirseenun
problema grave.
Funciones y programas
Untemaquetiendeaocasionarbastantesconfusioneseslarelaciónqueexisteentrela
estructuraprogramáticaylaclasificación“porfunciones”delgastogubernamental.Elestándar
internacionalparalaclasificaciónporfuncionesdelpresupuestoseestableceenelsistema
declasificacióndelasfuncionesgubernamentales(COFOG,porsussiglaseninglés)delas
NacionesUnidas,quesediseñóparapodercompararaescalainternacionallaasignaciónde
recursosdeunáreadepolíticasaotrapormediodeunaclasificaciónestandarizadadelgasto
gubernamental.Sinembargo,cabehacernotarquevariospaísesporrazoneshistóricashan
implementadoclasificaciones“porfunciones”quedifierendeciertamaneradelaCOFOG.
La clasificación de las funciones gubernamentales (COFOG)
LaclasificaciónporfuncionesconocidacomoCOFOGconsistedeunaestructurajerárquica
de tres niveles. El nivel superior de diez divisiones consta a su vez de cuatro amplias
categorías:defensa,ordenyseguridadpúblicos,saludyeducación.Debajodelprimer
nivelseobservandosniveles:gruposyclases.Porlotanto,enladivisióndeeducación,los
grupos son:preprimariayeducaciónprimaria,educaciónsecundaria,educaciónterciariay
serviciosasociadosalaeducación.Dentrodelgrupodepreprimariayeducaciónprimaria,
93
Materiales de Capacitación de CLEAR
existen dos clases:preprimariayprimaria.Esaestructurajerárquicasepuederepresentar
gráficamentecomoeneldiagramaacontinuación,dondeseutilizalacategoríadesalud
enlaDivisión7.(Enelejemplosemuestransóloalgunosdelosgruposqueseencuentran
bajoladivisióndesaludysólouncasodesubdivisióndegruposenclases.)
Larazónclavedelaconfusiónqueexistesobrelarelaciónentrefuncionesyprogramases
queeltérmino“función”resultahastaciertopuntoengañosoylamayoríadelascategorías
defuncionessonenrealidadcategoríasdeproductoso“líneasdeproducto”,porasídecirlo.
Laclasificaciónporfuncionesnosebasasóloenresultadosperolaclasificacióndelgastopor
funcionesseasemejamuchoaunaclasificaciónprogramática,enparticularaunaqueincluya
programasdeadministración,yporelloresultanaturalpreguntarseporquésenecesitanambas
ysiconvendríafusionarlasdosestructuras.Laformamáscomúndeenlazarlaestructura
programáticayladefuncionesesinsistirenquetodoslosprogramasquedencomprendidos
dentrodeunadelasdiezampliasdivisionesdelaCOFOGyqueningunodeelloscruceloslímites
divisionales. Véaselagráficapresentadaacontinuación.
División 7Salud
Grupo 71Productos
médicos, etc.
Grupo 73Servicios
hospitalariosOtros grupos
Clase 734Guarderías
y centros de convalecencia
Otras clases
94 95
Materiales de Capacitación de CLEAR
Laperspectivaalternativaesquelaclasificaciónporfuncionesnodebelimitarlaestructura
programáticayquenoseledebeincorporarformalmenteaella.Dichaperspectivasebasa
enreconocerquelaclasificaciónporfuncionessólopretendeservircomoherramienta
estadísticaparaefectuarcomparacionesinternacionalesdelaasignaciónderecursosynocomo
clasificaciónpresupuestariaentérminosdelacualelpresupuestodebaasignarlosfondos.
Elproblemaalintentaradecuarlaestructuraprogramáticaaladefuncionesesquelos
programasdecualquierpaísdebenreflejarlosdesafíosnacionalesenmateriadepolíticas.Por
lotanto,enunpaísdondelaluchacontraladesertificaciónseconsideradecrucialimportancia,
tendríasentidocontarconunprogramadedesertificación,mientrasqueenmuchosotros
noserequerirá.Restringirlaestructuraprogramáticaparaadaptarlaaunaclasificaciónpor
funcionesespecíficadisminuyelaflexibilidadparadesarrollarlosprogramas,problemaqueno
seconsiderasignificativosiselesmantienedentrodeloslímitesdelasdivisiones de la COFOG
(elnivelmásaltodeesajerarquía),aunqueinclusoenesecasonoquedaclaralapertinenciade
prohibirquelosprogramasatraviesenloslímitesdivisionales.Contodo,segeneraunproblema
muchomayorcuandosefuerzaalaestructuraprogramáticaaconformarseaunacategorización
defuncionesmásdetallada,comoseilustraenelsiguienteestudiodecaso.
Programas y funciones: un estudio de caso
Enunpaísafricanodondesedecidióintegrarlaclasificaciónprogramáticayladefunciones,se
generarongravesproblemasporlaformaenquesellevóacabo.Elpaísencuestióncontabacon
unaclasificaciónporfuncionespreviaalaCOFOG,quealigualqueéstaempleabaunajerarquía
detresniveles,comosemuestraacontinuación:
División deCOFOG
Programa A Programa B Programa C
Subprograma A Subprograma B
95
Materiales de Capacitación de CLEAR
Enlaestructuradeesepaís,lossectores(deloscualeshabía10)eransimilaresalasdivisiones
delaCOFOG,lasfuncionesprimariasseasemejabanalosgruposdelaCOFOGylasfunciones
secundariasalasclasesdelaCOFOG.Sinembargo,elproblemanoradicabaenquela
clasificaciónporfuncionesdeesepaíssediferenciaramuypocodelaCOFOG,sinoenladecisión
desubordinaralosprogramasalsegundonivelynoalnivelmásaltodelaclasificación.Tal
situación generó la siguiente estructura integrada de funciones y programas:
Elefectodetalintegraciónfueexigirqueningúnprogramacruzaraloslímitesdelasfunciones
primarias(segundonivel).
Elproblemafuequedichasfunciones—alrededorde70—erandemasiadodetalladas
paraesepropósitoymuchomásdetalladasquelasdiezdivisionesdelnivelmásaltodela
COFOG.Sedeberecordarqueenlamayoríadelospaísesexistenentre150y200programas
gubernamentalesentotal.Insistirqueningúnprogramatraspasaraloslímitesdelasfunciones
primariasresultóenextremolimitanteeimposibilitócrearotrosqueparecíanimportantespara
Sector
Funciónprimaria
Funciónprimaria
Funciónsecundaria
Funciónsecundaria
Sector
Funciónprimaria
Programa A Programa B Programa C
Subprograma A Subprograma B
96 97
Materiales de Capacitación de CLEAR
elgobierno.Despuésderecibirasesoría,elpaísdecidiómodificarsuposturaydefinióelnivel
superiorde“funciones”delaestructuraprogramáticaentérminosdelasdiezdivisionesdela
COFOG.
Programas y niveles de gobierno
Unacuestiónquesurgealdefinirestructurasprogramáticaseslarelaciónqueexisteentre
éstasadistintosnivelesdegobiernodeunpaís.¿Elgobiernonacionalyelsubnacional
debenadoptarlamismaestructura?Porelcontrario,¿cadaniveldegobiernodebetrabajar
independientemente para desarrollar sus propias estructuras sin consideración alguna a lo
realizadoporotrosnivelesgubernamentales?
Alrespectoseadoptandistintosenfoques.Enmuchospaísesdegobiernosfederales,dondeel
gobiernosubnacionalesautónomosegúnlodispuestoenlaconstituciónyademásprotegesu
autonomía,cadanivelgubernamentaldesarrollasupropiaestructurasinprestaratenciónalas
accionesdelosotrosniveles,comosucedeenAustraliayCanadá.
Sinembargo,enmuchosotroslugaresexistelacreenciadequelasestructurasprogramáticasse
debenestandarizaruhomologardeciertamanera.Taleselcasoenparticularenpaísesenvías
dedesarrolloquecuentanconunsoloplannacionaldiseñadoparaorientaralatotalidaddel
sector público.
Auncuandosebusqueobtenerelmáximogradodehomologación,nosepuedentener
exactamentelosmismosprogramasanivelnacionalysubnacional.Enlamedidaenquelos
nivelesdegobiernotengandistintasfunciones,serequerirándistintosprogramas.Inclusoen
lamismaáreadeserviciosusfuncionespodríandiferiryseríamuyrecomendablereflejaresa
situaciónenlostítulosdelosprogramas.Porejemplo,podríasucederqueenlaeducación
escolarelgobiernonacionalfueraresponsablededesarrollarestándaresdeescalatambién
nacional,comodiseñarunplandeestudiosdetroncocomún,mientrasqueelnivelsubnacional
degobiernofueraelqueprestaraelservicio.Enesecaso,sepodríallamaralprogramanacional
“políticadeeducación”yalosprogramassubnacionalessimplemente“educación”.
Lecturas clave
Robinson,MandH.VanEden(2007),“ProgramClassification”,enM.Robinson(ed.)
Performance Budgeting: Linking Funding and Results.
97
Materiales de Capacitación de CLEAR
Diamond,J(2003)From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging
Market Economies,documentodetrabajodelFMI,disponibleen
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2003/wp03169.pdf.
FMI(2001),Government Financial Statistics Manual 2001,Washington:FMI(paraobtener
informacióndetalladasobrelaclasificaciónporfuncionesdelaCOFOG),disponibleenhttp://
www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/
98 99
Materiales de Capacitación de CLEAR
12.Sistemadefinanciamientoporfórmulaydecomprador-proveedor
Elfinanciamientoporfórmula,delcualsederivaelmecanismodecomprador-proveedor,
representaunintentoparacrearunvínculomuchomásestrechoentreelfinanciamientoylos
resultados,mismoquecaracterizaalapresupuestaciónprogramática.Deacuerdocondicho
sistema,seutilizalainformacióndeldesempeñoparadeterminarquécantidaddefondos
asignar,peronoexisteunvínculoautomáticoentreellas.Deacuerdoconelfinanciamientopor
fórmula,larelaciónqueexisteentrefondosyresultadosesmuydirecta.
Alutilizarlocomounaformadepresupuestaciónporresultados,elfinanciamientoporfórmula
implicaquelosrecursosotorgadosaunasecretaríauorganismogubernamentalsedeterminan
en parte o en su totalidad por medio de una fórmula algebraica explícita basada en productos o
resultados(paraabreviar,en“resultados”).Quizáslafórmulavinculelosfondosalosresultados
esperados(esdecir,futuros);taleselcaso,porejemplo,delosrecursosentregadosauna
escueladeacuerdoalnúmerodeestudiantesqueseinscribenaliniciodelañoocuandose
entreganfondosdeacuerdoalosresultadosrealesdeunorganismogubernamental,que
seríaelcasodelfinanciamientoescolarasignadodeacuerdoalnúmerodeestudiantesque
realmenteasistenalaescueladuranteelaño(esdecir,siunestudianteseinscribeaprincipios
deañoperodespuésabandonalosestudios,laescuelanorecibiráfondos).Aeseúltimotipode
financiamientoporfórmula,dondelaasignaciónderecursosdependedelosresultadosqueen
efectoseentregaron,seleconocecomosistemadecomprador-proveedor.
Muchosdelossistemasdefinanciamientoporfórmulasebasanencostos.Porejemplo,silos
recursosotorgadosaescuelassedeterminandeacuerdoalnúmerodeestudiantes,entonces
senecesitaráobviamentequeelmontoporestudiantesebaseenelcálculodeloquecuesta
enseñaraunosolo.Sinembargo,tambiénseempleanfórmulasparaproporcionarfondospara
bonosdedesempeñoquenosebasan,yniporasomodebenbasarse,enestimadosdecosto.
Porejemplo,enalgunossistemasdeuniversidadespúblicas,secomplementaelfinanciamiento
principalbasadoenmontosporestudianteconbonosvinculadosamedidasderesultado,
talescomolosporcentajesdegraduadosqueencuentranempleo.Nadiesabecuántocuesta
aumentarlatasadeempleodeestudiantesgraduadosenun5porciento,porejemplo,ypor
elloelniveldebonosquesepagaesenciertosentidoarbitrario,aunquenodejadeservirde
incentivoparaoptimizarlacalidadyalcanzarmejoresresultados.
Elmecanismodecomprador-proveedorsehautilizadoconbastanteéxitoenalgunossectores
delgobierno,enparticularenserviciosdehospitaldondeadoptalaformadelllamado
99
Materiales de Capacitación de CLEAR
financiamientobasadoen“grupodediagnósticosrelacionados”.32Entérminosgenerales,laidea
esqueelgobiernopaguealoshospitaleslosproductosqueentreganysólo esos productos.
Cadatratamientodiferente,porejemplo,eltratamientoadministradoaunpacienteconfractura
decadera,tieneunprecioestándar.Sialhospitallecuestamásproporcionareltratamientoque
elpagoquerecibe,incurriráenpérdida;siporelcontrario,lograprestarelserviciopormenos
delpreciopagado,elhospitalobtendráganancias.Así,seintroduceunpoderosoincentivopara
mejorarlaeficienciadeloshospitales(contencióndecostos).Cuandoseintrodujoesesistema
porprimeravez(enlosEstados Unidos),surgieronenormespreocupacionesporcreerque
generaríagravesconsecuenciasadversas,talescomolaerosióndelacalidaddelosserviciosy
lanegativaatratarpacientesquesignificaranincurrirenmayorescostos.Enlapráctica,resultó
queesostemoreshabíansidomuyexagerados,enparteporlaexistenciadeotrossistemasde
control de calidad complementarios y en parte por las considerables presiones profesionales
paramantenerelservicioapacientes.Engeneral,laexperienciahademostradoelgranéxito
delsistemadefinanciamientoporgruposdediagnósticosrelacionadosdebidoasucapacidad
demantenerbajoscostossinsufrirconsecuenciasadversasinaceptables.Porello,cadadíamás
paísesadoptanelsistemacomomodelodefinanciamientoparasushospitalespúblicos.
Sinembargo,elsistemadecomprador-proveedornoresultaadecuadoparatodoslosservicios
públicos,nisiquieraparalamayoríadeellos,hechoquequedódemostradoclaramentecuando
Australia y Nueva Zelanda intentaron reformar en los años noventa y a principios de los años
2000latotalidaddesussistemasdepresupuestaciónparaorientarlosalmodelodecomprador-
proveedor,bajoelsistemaconocidocomo“presupuestosdevengadosbasadosenproductos”.El
experimento fue un rotundo fracaso.33
Limitesdelfinanciamientoporfórmulaydelsistemacomprador-proveedor
Elfinanciamientoporfórmulaylosacuerdoscomprador-proveedorrequierendeunarelación
constanteentrelacantidadyelcostodelosproductos,esdecir,queelcostounitariodel
productoseaestable.Esasformasdefinanciamientoresultanadecuadasparalosorganismos
gubernamentalesllamadosenocasionesde“producción”;esdecir,instanciasqueproducen
grandesvolúmenesdeunnúmerolimitadodeserviciosestándar.Unbuenejemplodeellolo
constituyenlaspruebasparaobtenerlicenciasdemanejo;elproductodelorganismoqueemite
licenciasaquienesdeseanmanejarunvehículoesestándarenelsentidodequetodaslas
personasquesolicitanlalicenciatienenquetomarelmismoexamen.Porlotanto,elcostopor
32 Sideseaobtenerunadescripcióndetalladadelsistema,consulteRobinsonyBrumby(2005),Sección5.33 Véase“Sistemasdecomprador-proveedor”enRobinson,Performance Budgeting,paraencontrarmásdetalles
sobre el fracaso de esos sistemas.
100 101
Materiales de Capacitación de CLEAR
licenciaesestableyenprincipionodeberíaserdifícilbasarelfinanciamientoenelnúmerode
licencias otorgadas.
Sinembargo,existenmuchosotrosserviciosprestadosporelgobiernoquenoseasemejan
alanterioryporello,noselespuedefinanciarconformealmismoesquema.Losservicios
heterogéneos y de capacidad contingenterequierenespecialatenciónenestasección.
Comoseestudióenseccionespreviasdeestemanual,laheterogeneidaddelosproductossurge
cuandolasactividadesrequeridasenlaproduccióndeunaunidaddeproductollegaadiferir
significativamentedelasrequeridasenlaproduccióndeotraunidaddelmismotipodeproducto
debidoadiferenciasenlascaracterísticasdelcasoodelcliente.Laheterogeneidaddelproducto
significaqueelcostodeunaunidaddeproductodiferirádelcostodeotraunidaddelmismo
productoporrazonesnorelacionadasenabsolutoconlaeficiencia.Conexcepcióndelcaso
muy especial donde los efectos en los costos ocasionados por la heterogeneidad se compensan
cuandoseproducengrandesvolúmenesdelproductoencuestión,34laexistenciadesignificativa
heterogeneidaddeproductopuedeafectarlasbasesdeunmodelodefinanciamientobasado
enproductos.Cuandounserviciosecaracterizaporpresentarunaheterogeneidadgrave,su
costounitariovariarádemaneraimpredecibleyporende,resultaráimposiblefundamentar
elfinanciamientoenelcostounitario.Porejemplo,loscostosincurridosaltratarvíctimasde
accidentes en las salas de urgencia de hospitales son demasiado variables como para incluirlos
dentrodelossistemasdefinanciamientoporgrupodediagnósticosrelacionadosarriba
mencionados.
Undepartamentodebomberosilustraadecuadamentelosserviciosdecapacidadcontingente.
Elproductoentregadoporlosbomberoseslaextincióndeincendios,peroresultaríaimposible
financiaraldepartamentoconbaseenelnúmerodeincendiosapagadosconéxito.El
departamentodebomberosescomounapólizadeseguros;elgobiernonofinanciaelproducto
sinoelestadodepreparacióndeldepartamentoparaentregarelproductorápidamentecuando
serequiera.Enesetipodeservicioseincorporadeliberadamentecapacidadadicional.
Unadelasrazonesdelfracasodelosintentosdeaplicarelsistemadecomprador-proveedor
atodoniveldelgobiernofueelhechodequelascaracterísticasdemuchosdelosservicios
prestadosporlassecretaríasnoresultabanadecuadasparaesemétododefinanciamiento.
Porconsiguiente,nosedebeconsideraralossistemasdefinanciamientoporfórmulayde
comprador-proveedorcomobasedeunmodelodepresupuestaciónporresultadosparala
34 Comoeselcasodemuchostiposdetratamientodesalud.
101
Materiales de Capacitación de CLEAR
totalidaddelgobierno;porelcontrario,sonsistemasquesepuedenaplicarselectivamentea
ciertosserviciosgubernamentales—alosrelativamenteestandarizadosyqueseproduzcanen
grandes volúmenes.
Lecturas clave
Robinson,M.(2007),“Purchaser‐ProviderSystems”,enRobinson(ed)Performance Budgeting.
Smith,P.(2007),“FormulaFundingandPerformanceBudgeting”,enRobinson(ed)Performance
Budgeting.
102 103
Materiales de Capacitación de CLEAR
13. Las metas y la presupuestación basada en resultados
Lasmetasdedesempeñoconstituyenunaimportanteherramientadelagestiónbasadaen
resultados.Cuandosevinculansistemáticamentelasmetasyelfinanciamientodelpresupuesto,
podemoshablardeunmodeloespecíficodepresupuestobasadoenresultados.Elsistemade
AcuerdosdeServiciosPúblicos(PSA)delReinoUnido,enlaformaenqueoperóentre1998y
2007bajoelgobiernodelPartidodelTrabajo,constituyeelejemplomásimportantedeese
modelodepresupuestación.DeacuerdoconelsistemadePSA,seestablecieronvarioscientos
demetasdealtonivelcadatresaños,comopartedeunprocesode“revisióndelgasto”conel
cualseestablecíanlospresupuestosdelosministeriosparavariosaños.Dehecho,esarevisión
constituíaelnúcleodelprocesodepresupuestación:eraelcontextoenelcualsedecidíalamayor
partedelfinanciamientoqueseotorgaríaalosministerios.Porlotanto,enelsistemadePSAla
presupuestación y el establecimiento de metas formaban parte integral del mismo proceso.
Antesdeconsiderarlanaturalezadelarelaciónqueexisteentrefondosymetas,conviene
revisarlasmetasdedesempeñoyalgunasdelascuestionesclavequeplantean.
Unametadedesempeñoescuantitativaysedebealcanzardentrodeunciertoperiodoen
generalexplícito,peroavecesimplícito.Sepuedenfijarmetasderesultados,deproducto
(cantidad,calidadoeficiencia)oinclusoparaactividadesoinsumos.Esimportantedistinguir
entre indicadores y metas. Las metas siempre se basan en indicadores de desempeño
específicosqueestablecenelestándardecomparaciónparamedirellogrodelasmismas.Sin
embargo,losindicadoresnoincluyenobjetivoscuantitativosnilímitesdetiempo;porejemplo,
elporcentajedepersonastratadasporVIH/SIDAenlapoblaciónesunindicadordedesempeño
ydisminuirlatasadeinfecciónporVIH/SIDAen10porcientoenunperiododecincoaños
constituyeunametadedesempeño.
Asimismo,esimportantenoconfundirmetasconobjetivos.Unobjetivoestableceeltipode
mejoradeseadasinquenecesariamenteindiquelamedidaqueseutilizaránilosobjetivos
cuantitativosouncronogramaespecífico.Porejemplo,“disminuirdrásticamentelatasade
infecciónporVIH/SIDA”esunobjetivomásqueunameta.
Ejemplos de metas de desempeño
• Aumentarelniveldealfabetizacióndepersonasadultasdel60%al70%para2015
(metaderesultado)
103
Materiales de Capacitación de CLEAR
• Vacunaratodalapoblacióncontraelpoliopara2012(metadeproducto)
• Garantizarquetodoslosinformesmensualesdecontabilidadseelaborendentrode
losúltimos15díasdelañofiscal(metadeactividad,cuyolímitedetiempoimplícitoes
“inmediatamente/esteaño”)
• Cubrirduranteelpresenteañofiscaltodaslasvacantesdefuncionariosdeextensiónagrícolaconpersonalcapacitadoadecuadamente(metadeinsumo)
Existelasuposicióngeneralizadadequesedeberíanestablecermetasdedesempeñoparatodos
losprogramasyprobablementeparatodoslosindicadoresdedesempeño.Sinembargo,se
puedeargumentarqueespreferibleoptarporlaselectividadyelgradualismo.
Enprimerlugar,elestablecimientodemetasrequieredeunabasefirmedeindicadoresde
desempeñobuenos,oportunosyverificados.EnpaíseslíderesdelaOCDE,comoelReinoUnido,
tomóañosdesarrollarbuenossistemasdeindicadoresdedesempeño.Lamayoríadeloapaíses,
enparticularcasitodaslasnacionesdeingresosmediosybajos,noposeendichossistemas.
Desdeesaperspectiva,enpaísesenvíasdedesarrollo,pareceríalógicoenfocarseinicialmentea
la construcción de una base sólida de indicadores de desempeño medulares y sólo en una etapa
posteriordedicarseespecíficamenteafijarmetas.
Ensegundolugar,resultabastantecomplicadofijarmetasdedesempeñoapropiadasycreíbles.
Seleccionarquémedidasconvertirenmetasnoesunprocesosencillonitampocoelretode
establecermetascuantitativasquenoresultendemasiadodifícilesodemasiadofáciles.
Entercerlugar,muchosautoresopinanquesólosedebenestablecermetasparaindicadores
dedesempeñoquerelativamentesepuedancontrolar.Sinembargo,existelapreocupación
dequeestablecermetasparavariablespococontrolablesmuyprobablementedesmotivea
losorganismosyasupersonal.Siseadoptaesaperspectiva,laimplicaciónmásobviaseráque
generalmentenosedebenfijarmetaspararesultadosyenparticularnopararesultadosdealto
nivel,porqueestosúltimostiendenasermuyvulnerablesa“factoresexternos”incontrolables.
Porlotanto,desdeesepuntodevista,resultarámáslógico,engeneral,establecermetaspara
productos.35Sinembargo,almismotiempo,losresultadossonlomásimportanteylosde
altonivelsonlosmásimportantesdetodos.Porlotanto,rutinariamentemuchosgobiernos
35 Conlasalvedaddequenoseconsideraapropiadodeterminarmetasparaproductosmuysensiblesalaheterogeneidad.
104 105
Materiales de Capacitación de CLEAR
implantanmetaspararesultadossobreloscualesejercenmuypococontrol;porejemplo,tasas
de crecimiento económico y de desempleo o de aumento del turismo.
Encuartoyúltimolugar,carecedesentidoestablecermásmetasdelasqueelgobierno
puedamonitorearyactuarenconsecuencia.Enmuchospaíses,sedapocoseguimientoal
desempeñodelosorganismosgubernamentalesrespectodelasmetasestablecidas,situación
quellevaapensarqueselesfijóconpocaseriedad.LaexperienciadelReinoUnidoencuantoal
sistemadePSAconstituyeunaimportanteexcepción.Elgobiernodeesepaíssecomprometió
verdaderamenteamonitorearlosresultadoslogradosrespectodelasmetasdelosPSAy
a implementar acciones de acuerdo con dichos resultados. Por medio de intervenciones
administrativas,cuandofuenecesario,se prestó especial atención a la supervisión y seguimiento
delologradorespectodelascincuentametasdePSAmásimportantespormediodeuna
“unidaddeprestacióndeservicios”quereportabadirectamentealPrimerMinistro.Asimismo,
laexperienciabritánicasubrayaquesisebuscaquelasmetassetomenenserio,resultacrucial
queseseleccionenlasquerealmenteinteresenalpúblicoyalacomunidadpolíticaynosólolas
queserelacionen,porejemplo,conactividadesinternasdelassecretarías.
Comonotienemuchocasofijarmetasdedesempeñosinoselespiensadarseguimiento,
cuantomáslimitadasealacapacidaddesupervisiónyseguimientodelgobiernocentralen
materiadedesempeño,sedeberáejercermayorselectividadalescogerlasmetasaesenivel.
Manipulación y efectos perversos
Existeunaescueladepensamientoquecuestionalasabiduríadeestablecermetaspara
elmejoramientodelosresultadosdelsectorpúblicoporconsiderarlasmásdañinasque
beneficiosas.Talcorrienteseenfocaenelpeligrodequelasmetassepuedanalcanzarsinquese
produzcaunamejorarealeneldesempeño,debidoa:
• “Manipulación”(alteraciónofalsificacióndeindicadoresdedesempeño,enestecaso
indicadoresenlosquesebasanlasmetas).Porejemplo,cuandounhospitalfalseasusdatos
detiemposdeesperaparaaparentarhabercumplidounametadeatenciónoportunaquede
hechonosealcanzó,y/o
• “Efectosperversos”(deteriorodeldesempeño)derivadosdelusodemetasbasadasen
medidas de desempeño imperfectas.
Elproblemadelamanipulaciónrequieredeunacuidadosaverificaciónyauditoríadelos
indicadoresydelaimposicióndesancionesporfalsificación.Elproblemadelosefectos
105
Materiales de Capacitación de CLEAR
perversospodríaminimizarsesignificativamentemedianteeldiseñocuidadosodemedidas
demetasyelusoadecuadodeunacombinacióndeéstas.Sinembargo,todaslasmedidasde
desempeño son imperfectas en mayor o menor grado y por ello incluso cuando se diseña con
todo cuidado una serie de metas no se puede eliminar el potencial de distorsión conductual.
La preocupación por los efectos perversos se basa en gran medida en la teoría. Uno de los
aspectosteóricosmásconocidosestablecequealgunasdimensionesclavedeldesempeño,
comolacalidad,sonenextremodifícilesdemediryporlotantotiendenanoquedarcapturadas
enlasmetas.Seobservaentoncesuntemoraquesesacrifiquenlasdimensionesnomedidas
porlasquesepuedenmedir.Lateoríaseñalatambiénlaposibilidaddefavorecerelusodelos
mediosmássencillosparaellogrodemetas,hechoqueacarreaconsecuenciasnodeseables.
Lateoríaestámuybien,perolaevidenciaempíricaalrespectoseconsideramásimportante.
Sorprendeaquílapocaevidenciaprácticadeefectosperversosgravesgeneradosbajoelsistema
dePSAdelReinoUnido,dondeexistíagranpresiónparaalcanzarmetasyporello,laimpresión
generalesquesuscríticoshanexageradoenmuchoelproblema.36
Ajuzgarporeldesempeñologradoconrelaciónasusmetas,elsistemadePSAdelReinoUnido
parecehaberfuncionadomuybienparamejorarlosresultadosdelsectorpúblico,aunque
lainvestigacióneneltemanosehallevadoacaboconlaprofundidaddeseada.Elhechode
quelasmetasseestablecieronenelprocesodepresupuestaciónyqueelPrimerMinistroyel
ministeriodefinanzasdieronseguimientoalosresultadosrespectodelasmetas,lesconfirióa
éstasunpesorealylasconvirtióenunpuntofocalimportantedelprocesodetomadedecisiones
presupuestarias.Deigualmanera,esevidenteladebilidaddelarelaciónentrefondosymetas,
queresultaenparticularinnegableporquemuchasdelasmetasdePSAeranmetasderesultados
einclusoalgunasdeellasdenivelbastantealto;porejemplo,metasparadisminuirlastasasde
cánceryobesidadinfantilsobrelascualeselgobiernoejerceclaramentemuypococontrol.
Lecturas clave
ComisióndeAuditoría(ReinoUnido)(2005),Target Setting – A Practical Guide, disponible en
http://www.idea.gov.uk/idk/aio/985665.
36 EnunartículodeKelmanyFriedman(2007)sobrelasrespuestasaunametade4horasparaeltratamientodepacientesensalasdeurgenciasydeaccidentesdehospitalesdelReinoUnidoconstituyeunantídotoparaeltemorqueexistehacialasmetas.Losautoresconcluyenque“lamejoradedesempeñoencuantoaltiempodeesperafuedramáticaynoseobservaronrespuestasdisfuncionaleshastadondesabemos”.Observarontambiénque“nosehaconfirmadoningunadelashipótesisquepredecíanlasustitucióndeesfuerzosolamanipulaciónenrelaciónallogrodedichameta”yquedehecho,lasdimensionesdeldesempeñonocapturadasenlasmetasparecenhabermejorado.BevanyHood(2006)yHood(2006)llevaronacabounimportanteestudioqueofrecealgunosejemploslimitadosdeefectosperversosperoquealavezsugierenquelasmetasfuncionaronadecuadamentepareaelmejoramientodeldesempeño;enpalabrasdeHood,laevidencia“apuntaconvincentementeaquelasmetaslograronuncambionotableeneldesempeñoreportado”.
106 107
Materiales de Capacitación de CLEAR
Smith,P.(2007),“PerformanceBudgetinginEngland:thePublicServiceAgreements”,
enRobinson(ed)Performance Budgeting.
SocialMarketFoundation(2005),To the Point: a Blueprint for Good Targets,Londres:SMF,
disponible en http://www.smf.co.uk/to‐the‐point‐a‐blueprint‐for‐good‐targets.html.
ComitéSelectodeAdministración PúblicadelaCámaradelosComunes(2003),On Target?
Government by Measurement,disponibleenhttp://www.bercy.gouv.fr/lolf/downloads/1400_
target.pdf.
Gay,O.(2005)Public Service Agreements,BibliotecadelaCámaradelosComunes,disponibleen
http://main.hop.lbi.co.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc‐03826.pdf.
107
Materiales de Capacitación de CLEAR
14. Fundamentos para la reforma de la administración delasfinanzaspúblicas
La elaboración de presupuestos basados en resultados se debe analizar dentro del contexto de
la amplia reforma de los sistemas de administracióndelasfinanzaspúblicas(PFM,porsussiglas
eninglés).Antesdeconsiderarlaadopcióndeesetipodepresupuestación,sedebedeterminar,
enparticular,queelsistemadePFMpuedacumplircondosrequerimientosbásicos.Elprimero,
quepuedaapoyarresultadosmacrofiscalessólidosyelsegundo,quegaranticeunaltogrado
deprobidad,esdecir,queeldinerosedestinesóloparafinespúblicosdebidamenteautorizados
ynoparalosnumerososinteresesprivadosdepolíticosyfuncionarioscorruptos.Sielsistema
dePFMyelmarcodegobernabilidadnocumplenconesosrequisitosbásicos,elénfasisinicial
deberáserlainstauracióndereformasenesasáreasyposponerlaimplementacióndela
presupuestación por resultados para el futuro.
Encuantoalrequisitodeapoyarsólidosresultadosmacrofiscales,lasustentabilidadfiscal
juegaunpapeldeespecialimportanciaporquesilaspolíticaspresupuestariasnoson
sostenibles,tardeotempranosegeneraráunacrisisgravequeexigirárecortesseverosdelgasto
público.Bajolasinestablescircunstanciasderivadasdetalcrisis,sufriráninevitablementela
eficienciaylaefectividaddelaadministracióndelgasto.Sóloalinsistirencontarconpolíticas
fiscalessustentablessepodrácrearunambienteconlaestabilidadnecesariaparaquelos
administradores públicos se centren con éxito en la producción de resultados.
Aunquelascausasprincipalesdelaformulacióndepolíticasfiscalesinsosteniblesson
porlogeneraldeíndolepolítica,lasdebilidadesdelaPFMtambiénpuedencontribuir
significativamenteaello.EntrelasáreasdelareformadelaPFMquepuedenayudarenmuchoa
promoverlasostenibilidadfiscalseencuentran:
Ampliarlacoberturapresupuestariaafindegarantizarlaelaboracióndeunpresupuesto
integral,esdecir,quecubratodogasto(eingreso)queincidaenlosdéficitsyenladeuda.
Garantizarquedurantelaelaboracióndelpresupuestoseestablezcaydespuésserespeteun
límitedegastoagregadocompatibleconlasustentabilidadfiscal.37
37 Enesecontexto,sehaobservadoúltimamentegraninteréseneldesarrollodepresupuestosquevayanmás“dearribahaciaabajo”.Larazóndeelloeslapreocupaciónporlatendenciadefavorecerprocesosnetamentede“labasehaciaarriba”(esdecir,aquéllosenquelassecretaríaserogadoraspresentansolicitudesirrestrictasderecursosadicionalesduranteelprocesodepresupuestaciónanual),quedebilitanelrespetoporloslímitesdegasto agregado. Dicho efecto lo contrarresta el proceso de presupuestación de arriba hacia abajo en su forma extrema por medio de la decisión unilateral de parte del nivel central de aprobar los gastos presupuestarios decadasecretaríaquerecibefondos.Enlaprácticanoresultaviable(exceptoamuycortoplazo)nideseable
108 109
Materiales de Capacitación de CLEAR
Garantizarquedurantelaejecucióndelpresupuestosecretariosysecretaríasrespetenlos
límitesdegastoimpuestosynolossobrepasenniacumulenretrasosenlospagosquegeneren
gastosdeficitariosenelfuturo.
Obviamente,garantizarlaprobidadesunacuestióndegrado.Ningúnpaísseencuentradeltodo
libredecorrupciónenelusodeldineropúblico;porconsiguiente,lacuestiónradicaensiel
sistemaescapazdegarantizarunmínimoniveldeprobidadaceptable.Aeserespecto,adquiere
particularimportancialacalidaddeloscontrolesparlamentariosydeotrotipoquelimitanlas
decisionesdelejecutivoenlaseleccióndelosfinesalosquesedestinaránlosfondospúblicos,
esdecir,controlesdiseñadosparagarantizarquesólosepuedaaprobarelusodeldineropara
finespúblicos.Elmarcolegaldelaaprobaciónpresupuestariajuegaunpapelcrucialenello,así
comolassalvaguardasparaelejerciciodelpresupuestocuyofinesasegurarquelosfondosse
utilicendelamaneraesperada.Todoellorequierecontarconsólidosprocesosdecontroldel
gasto y de auditoría interna y externa.
Parafinessostenibilidadyprobidadseconsideraimportantecontarconunsistemarobustode
control de compromisos. El compromiso es la etapa donde se establece la obligación de efectuar
unpagofuturo;porejemplo,cuandosefirmauncontratodecompradeunbienoservicio
conunproveedor.Unavezcelebradolegalmenteelcompromiso,resultaimposibleevitarel
pago correspondiente. Una debilidad de los sistemas de PFM de muchos países es la ausencia
deunadisciplinaestrictaenlaetapadelcompromiso,hechoquederivaenlaformalización
deinstrumentosquesonexcesivosy/oinconsistentesconlaaprobacióndelpresupuesto.Por
ello,unodeloselementosfundacionalesdeunabuenaPFMconsisteenestablecerunsólido
controldecompromisos.Sinembargo,losenfoquesalrespectomuestrangrandesvariaciones.
En países donde se observan las mayores debilidades de disciplina en la administraciónpública,
lasecretaríadefinanzasnecesitaasumirdirectamenteelcontroldeloscompromisos;en
otraspalabras,exigirquenoseestablezcaningunodeellossinsuaprobación.Ensistemas
másavanzados,dichocontrolsehadescentralizadohaciaotrassecretaríasysusaltosmandos
yserespaldaconsancionesqueaplicancuandosefirmacualquierainstrumentoexcesivoo
inapropiado.
Porlotanto,esimportantequeantesdedecidirseaadoptarunsistemadepresupuestaciónpor
resultados se evalúe la totalidad del marco de PFM y se determine si existen debilidades en esas
implementarunprocesoesencialmentedearribahaciaabajo,perosepodríafortalecerlasostenibilidadfiscalal orientar el proceso de presupuestación másdearribahaciaabajoenaspectossignificativos,incluidalaimplementaciónnetamentedearribahaciaabajodepaquetespara programas existentes y no para nuevas iniciativasdegasto,enescenariosquecuentenconpresupuestosdemedianoplazobiendesarrollados.
109
Materiales de Capacitación de CLEAR
áreasfundamentalesquedebanresolverseantesdelaimplementación.Departicularutilidad
enesecontextoseconsideraelmarcodelGastoPúblicoylaRendicióndeCuentas(PEFA,por
sussiglaseninglés),instrumentodediagnósticointernacionalyestandarizadoqueseutilizaen
sistemasdegestióndefinanzaspúblicas.38
ExistenvariasáreasdelaPFMydesistemasrelacionadosqueseconsideranco-requisitos en vez
deprerrequisitosdelapresupuestaciónporresultados.Enotraspalabras,sibiennoseconsidera
esencialquelasreformasenesasáreasseimplementenantes del inicio de la implementación
deunpresupuestobasadoenresultados,sídebenacompañarloparaquesuejecucióntenga
éxito.Laimportanciadequelasreformasacompañenelprocesoquedademostradaenlos
desafortunadosejemplosdemuchospaísesquehanimplementadoelementosclavedela
presupuestaciónporresultados,enparticularlaclasificacióndelpresupuestoporprogramasyel
desarrollodeinformaciónsobrelosresultadosdelosmismos,sóloparaencontrarquetalmedida
ensínobastóparacambiarlosresultadospresupuestarios.Enotraspalabras,lapriorizaciónde
gastosnomejoróyelimpactoenlaeficienciayenlaefectividadresultóapenasdiscernible.
Enotrasseccionesdeestamanual,seestudiarándosco-requisitoscruciales:usodeprocesos
mejoradosdepriorizacióndegastosenlaelaboracióndelpresupuestoylareformadelagestión
de desempeño de la administraciónpúblicaparamotivaryliberaralosfuncionariospúblicos
paraayudarlesaorientarsemásalosresultados.
OtraáreadelareformadePFMdeimportanciacríticaesladisminucióndelasinflexibilidades
delgastoqueobstaculizanlareasignaciónderecursos.Comounodelosaspectosmás
importantesenlosqueseocupalapresupuestaciónporresultadosatodoniveldegobiernoes
lareasignaciónderecursosdeprogramaspocoprioritarioseineficacesalosdegranprioridad,
nuncatendráéxitosiporlainflexibilidaddelgastodichareasignaciónresultaimposibleomuy
lentaydifícil.Entrelasinflexibilidadesquepreocupanenparticularseencuentran:
Arreglosdefinanciamientoextrapresupuestariosqueobliganaqueciertosingresosseutilicen
exclusivamenteenalgunasáreasprogramáticas.
Lainflexibilidadlaboraldefuncionariospúblicos;enalgunospaísesresultaimposiblecambiaro
despedirafuncionariosquetrabajanenprogramasqueelgobiernodeseaeliminarorecortar.
Lacreacióndecondicioneslaboralesmásflexiblesparafuncionariospúblicosesunatareaque
sedebeabordardiferentementedepaísapaís,deacuerdoconlagobernabilidadytradiciones
38 VisiteelsitiowebdePEFA(www.pefa.org)dondeencontrarámayorinformación.
110 111
Materiales de Capacitación de CLEAR
locales.EnalgunospaísesdelaOCDE,lasgarantíastradicionalesofrecidasporlaadministración
pública en materia de empleo han sido abolidas en su mayoría y los servidores públicos trabajan
deacuerdoconleyeslaboralesgenerales.Sinembargo,eseenfoquetanradicalpodríano
resultar apropiado en países donde existe gran preocupación por la magnitud de los abusos
delaflexibilidadenlacontratacióndefuncionariospúblicosatribuiblesarazonespolíticaso
nepotistas,peroinclusosiseadoptaraunareformamuchomáslimitada,seríaesencialque
existieralaposibilidaddeporlomenosreasignaralosempleadosyderecurriraestrategias
talescomolospaquetesdesalidavoluntariaparaefectuarrecortesdepersonaldondeasíse
requiera.
Lecturas clave
Diamond,J.(2007),“ChallengestoImplementation”enRobinson(ed.),Performance Budgeting.
111
Materiales de Capacitación de CLEAR
15. La priorización del gasto y el presupuesto basado en resultados
El mejoramiento en la priorización del gasto y el aumento en la presión ejercida para producir
resultadosensecretaríasyorganismosgubernamentalessonlosdoscanalesqueutilizala
presupuestaciónporresultadosatodoniveldegobiernoparaoptimizareldesempeñodelsector
público.Sinembargo,comoseobservóconanterioridad,lasolaproduccióndeinformación
sobrelosbeneficiosycostosdeprogramasnogarantizaquedichainformaciónseempleepara
mejorarlapriorizaciónyparaexigirrendicióndecuentasalassecretarías.Asimismo,deben
existirrutinasformalesparalareconsideracióndelasprioridadesdegastointegradasalproceso
depresupuestación,mismasquesedebendiseñardemaneratalquemaximicenelusodela
informacióndisponiblesobreeldesempeñoprogramático.
Revisión del gasto El punto clave de contacto entre la presupuestación basada en resultados y la priorización del
gasto durante la elaboración del presupuesto es la revisión del gasto. Tal revisión consiste en
elexamensistemáticodelgastoexistenteparaidentificar,enparticular,opcionesderecorte.
Larevisiónsebasaenlaevaluación(véaselaSección6);entérminosmásespecíficos,sebasa
enevaluacionesprogramáticas(revisióndeserviciosespecíficosprestadosporelgobierno)y
revisionesdeeficiencia(quesecentranendisminuirelcostodelaprestacióndeservicios).Sin
embargo,larevisióndelgastovamásalládelaevaluaciónparaincluirunanálisissistemáticode
prioridades;esdecir,laidentificaciónsistemáticadeprogramasoelementosdeprogramasque
se podrían recortar por ser de baja prioridad,cuestióncompletamentediferentealaevaluación
deinefectividadodeineficiencia.Puedesucederqueunprogramaseamuyefectivoyeficiente
perodemuybajaprioridadporquelosresultadosquebuscaalcanzarcarecendeimportancia
para la comunidad o el gobierno en turno no los considera relevantes.
Sinlarevisióndelgasto,secorreelriesgodequeprogramasinefectivosydebajaprioridad(o
quealgunavezseconsiderarondeutilidad)siganexigiendorecursospúblicos,porquelarevisión
incluyeelusosistemáticodeindicadoresyevaluacionesdeldesempeñoydemedidasdecostos
deprogramasgeneradasporunsistemadepresupuestaciónprogramática.
Larevisióndelgastoesunáreadedebilidaddelossistemaspresupuestariosdemuchospaíses.
Enesoslugares,elprocesodeelaboracióndepresupuestosseconcentradeformaabrumadora
enlosnuevosgastosyengeneral,elgastoactualnosesometeaunexamenriguroso.El
“incrementalismo”eseltérminoacuñadoenladécadadelossetentaporautoresdeartículos
sobrepresupuestaciónparadescribiresatendenciaenlaelaboracióndepresupuestosqueda
por hecho el gasto incurrido por programas existentes.
112 113
Materiales de Capacitación de CLEAR
Larevisióndelgastoesunelementocríticoparalaobtencióndebuenosresultadosfiscales
agregadosyparaqueelgobiernopuedaresponderanuevasnecesidadesdegasto.Siseha
de crear espacio sustancialparanuevaseimportantesiniciativasdegastos,casisiempre
senecesitaráefectuarrecortesenlosexistentes.Esepuntoesimportantetambiénparala
disciplinafiscalagregadaporquedenoidentificarsetalesrecortessurgeelpeligrodequelos
gastos nuevos simplemente se añadan al presupuesto y se incremente el gasto agregado a una
tasamayordelorequeridoparamantenereldéficitpresupuestarioanivelessostenibles.
Asimismo,unabuenarevisióndelgastoaumentalapresiónparalaobtenciónderesultadosen
lassecretaríasquerecibenrecursosporquetambiénaumentaenmucholaprobabilidaddeque
elnivelcentralidentifiquealosprogramasdepocosresultadosolasáreasdeineficienciaycon
ello implemente recortes presupuestarios o sanciones a los altos mandos de las secretarías.
Aquéllasquedeseenprotegersuspresupuestosseveránmotivadasporendeamejorarsu
desempeño.Enesecontexto,sedeberíavincularlarevisióndelgastotambiénalosprocesosde
mejoradegestiónyderediseñoprogramáticoporquesiseidentificaaunprogramainefectivo,
nonecesariamenteserequerirárecortarsusfondos:podríaresultarmásapropiadocambiarel
diseñoolagestióndedichoprograma.
La revisión de gastos se debe integrar al proceso de presupuestación. En la mayoría de los
países,esamedidaimplicaráquepartedelarevisiónselleveacabotodoslosañosdentrodel
procesoanualdeelaboracióndelpresupuesto.EnpaísescomoelReinoUnido,dondelostechos
fijosdelgastoamedianoplazolosestablecenlosministerioserogadores,larevisiónserealiza
sólocadatresocuatroaños(véaselaSección18).Enlamayorpartedelanálisispresentadoa
continuación,seasumequelarevisióndelgastoesunprocesoanual.
Quienes promueven la presupuestación de base cero favorecen la minuciosa revisión anual o por
lomenosperiódicadetodogasto.Sinembargo,segúnlodemuestralaexperiencia,noresulta
prácticoporquelatareaanalíticaesdemasiadoonerosa.Porelcontrario,larevisióndelgasto
debeserselectivayestratégicayporellolacuestiónconsistemásbienenquéenfoqueadoptar
alseleccionarlosprogramasquesehanderevisar.Unodeelloseselenfoquediscrecional,
medianteelcuallarevisiónsecentraenlosprogramasquetantofuncionarioscomosecretarías
consideranlosmásprobablesdeproducirahorros.Otroenfoqueloconstituyeuncicloperiódico
derevisiónprogramáticaconelcualserevisantodoslosprogramasduranteuncicloperiódico
devariosaños,decinco,porejemplo.Canadáesunodelospaísesquehaimplementadoese
tipodesistema(véaseelrecuadroacontinuación);porsuparte,laPARTdelosEstados Unidos
hasta hace poco contemplaba un ciclo similar de cinco años durante el cual el 20 por ciento de
losprogramasfederalesdeesepaíssesometíanaunarevisiónanual.
113
Materiales de Capacitación de CLEAR
Ciclo de revisión del gasto: el ejemplo de Canadá39
En2007,elgobiernodeCanadáintrodujounnuevosistemadegestióndelgastodentro
del marco de un compromiso permanente de mejorar la administración de los gastos
gubernamentales.Elsistemabuscagarantizarelvalordeldineroentodoslosgastos
incurridos por el gobierno y uno de sus pilares clave es la evaluación permanente de todos
losgastosprogramáticosdirectosorevisionesestratégicas.Mediantedichoproceso,el
gobiernoevalúasistemáticamentelarelevanciaylosresultadosdecadaprogramacon
baseenciclos.Larevisiónestratégicaexigequelasorganizacionesgubernamentales
revisen periódicamente el cien por ciento de los gastos directos de sus programas y
loscostosoperativosdesusprincipalesprogramasestatutarios.Conlarevisión,cada
organizaciónidentificauncincoporcientodelgastoincurridoporprogramasdemenor
prioridadyquegeneranmenosresultadosafindereasignarloaotrosesfuerzos.Elsistema
secombinaconrevisionesestratégicasdirigidas,basadasenungrupodeprogramas
seleccionadosporlosministeriosylaSecretaríadelConsejodelTesoro.
La revisión del gasto debería abarcar todo nivel del gobierno y no se debería limitar a los gastos
“discrecionales”.Enotraspalabras,seconsideradecrucialimportanciaquelarevisiónincluyaa
los programas gubernamentales de ayuda social y otros gastos obligatorios.
Larevisióndelgastoabarcatresnivelesdeactividad.Elnivelinferiorseocupadeprogramas
individuales,eficienciayotrostemas;elsiguientenivelconsisteenelaborarconbaseen
lasrevisionesyotrosanálisisunaasesoríacoordinadaparaladirigenciapolíticadondese
identifiquenlasmejoresopcionesderecortedegastos,yelúltimonivelconsisteentomar
decisionesrespectoaquérecortesefectuar,mismosquesonresponsabilidaddeladirigencia
política.
Porlotanto,losprocesosmedianteloscualeslosdirigentespolíticostomandecisiones
de priorización se deberían incorporar adecuadamente al proceso de presupuestación. La
naturalezadelosmecanismosmásapropiadosparalatomadedecisionespolíticassobre
prioridadesvariarásignificativamentedeunpaísaotro.Paraalgunos,implementarunproceso
queimpliquelaparticipacióndelcomitédeungabinetepodríaconstituirelmejorenfoque,
mientrasqueparaotros,elsistemapolíticopodríaprescribirunesquemamáscentralizado,que
39Fuente:SecretaríadelConsejodelTesoro,http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp#q1
114 115
Materiales de Capacitación de CLEAR
sebaseenelpresidentey/oelprimerministroyenelsecretariodefinanzas.EnlaSección17,
seestudiaelpapeldelCongresodebidoaqueexistengrandesvariacionesanivelmundialensus
facultades en lo tocante a la asignación de recursos en el presupuesto.
Los comités del gabinete y la reasignación del gasto: el ejemplo de Australia
El uso de un comité del gabinete como instrumento de decisiones clave sobre
lareasignacióndelgastohasidounacaracterísticadefinitoriadelprocesode
presupuestación del gobierno nacional de Australia desde los años ochenta. A lo largo
detodoesetiempo,elllamado“ComitédeRevisióndelGasto”(ERC,porsussiglasen
inglés)hasidoresponsabledeexaminarlasnuevaspropuestasdegastoimportantes,
sometidasporlosministerioserogadores,ylasposibilidadesderecortessignificativosque
pudieranfinanciarnuevosegresosodisminuireldéficit.Dichocomitéseintegraporel
MinistrodeFinanzasyelTesorero(quienescompartenlaresponsabilidaddelpresupuesto
dentrodelsistemaaustraliano),elPrimerMinistroyunoodosministrospoderosos.Una
de sus funciones clave consiste en fortalecer la disciplina de los guardianes del gasto
dentro del gabinete para contrarrestar así la tendencia de los ministerios erogadores a
formarcoalicionesconelpropósitodeaumentarelgasto.Elapoyoanalíticodelpersonal
delministeriodefinanzasharepresentadounpapelcrucialeneléxitodelmecanismo.
Los funcionarios de ese organismo proporcionan a los miembros del ERC los llamados
“Resúmenesverdes”decadaministerioqueutilizafondospúblicos,enlosqueseevalúan
desdeunaperspectivacríticasusnuevaspropuestasdegastoyseidentificanopcionesde
ahorroyestrategiasalternativas.Asimismo,dichosfuncionariosasistenalasreuniones
delERCafindeofrecerasesoríainmediataalosministrosyparaservirdecontrapeso
alosministeriosquegastanlosrecursos.ElgobiernodelPartidodelTrabajoelegidoen
2007,modificóparcialmenteelprocesodelERCalinstituirunComitédePresupuestación
Estratégica(SBC,porsussiglaseninglés),compuestoporelPrimerMinistro,elVicePrimer
Ministro,elTesoreroyelMinistrodeFinanzas,quienessereuníanexactamentealinicio
del proceso de presupuestación y asumían la función de revisar de manera general las
nuevaspropuestasdegastodelosministerios.Sinembargo,seconservóalERC,mismo
queoperaalaluzdelosparámetrosestablecidosporelSBC.Porotraparte,elgobierno
regresóen2007alaprácticaempleadapreviamenteentiemposdeconsolidaciónfiscal
significativa,asaber,larealizacióndereunionesdelERCalolargodelañoenvezde
solamenteenetapasespecíficasdelprocesodeelaboracióndelpresupuesto.
Laasesoríaofrecidaaladirigenciapolíticasobreopcionesderecortedegastos,derivadade
larevisióndelosmismos,deberíaserunadelasfuncionesdelasecretaríadefinanzas(odel
115
Materiales de Capacitación de CLEAR
organismocorrespondiente,deacuerdoalaestructurainstitucionaldecadapaís),posiblemente
conlacolaboracióndelapresidenciaodelaoficinadelprimerministro.Laasesoríasenecesita
basarenelanálisisdepolíticasyenconsideracionesfinancieras;sólolosfuncionariosciviles
puedendesempeñaresafuncióndemaneracontinua,porquelosasesoresexternos,engeneral,
carecendesuficientesconocimientosprofundossobreungobiernoynotienenlacapacidadde
ofrecerlacontinuidadrequerida.Sinembargo,laasesoríaexternatienesulugarylasecretaría
definanzaspodríaaprovecharenpartelasrevisionesdeprogramasydeeficienciaefectuadas
por consultorías o comisiones externas al desempeñar su función de revisar el gasto.
Asimismo,partedelarevisióndelgastoladeberíanllevaracabolassecretaríaserogadoras,
aquienesselesdebeexhortaradesarrollarsuspropiasevaluacionesprogramáticasinternas.
Sinembargo,larevisiónnopuedequedarúnicamenteensusmanos;debeserencabezada
porlasecretaríadefinanzasyalefectuarlanopuededependerdeevaluacionesprogramáticas
realizadas bajo el control exclusivo de dichas secretarías.
Aspectos más generales de los procesos de priorización del gasto
Comoseobservóenlospárrafosanteriores,larevisióndelgastoeselpuntocrucialdonde
lapresupuestaciónporresultadosinteractúaconlosprocesosdepriorizacióndelgasto.Sin
embargo,paraquefuncioneadecuadamente,dichosprocesosrequierencontarconotros
elementos clave.
Es crucial implementar procesos adecuados para determinar las prioridades de nuevos gastos.
Paraello,doselementossondeparticularimportancia.Elprimerodeelloseslaexistencia
de una fase estratégica efectivaenelprocesodeelaboracióndelpresupuesto;esdecir,de
unaetapaenlosprimerosmomentosdepresupuestacióndondeelliderazgopolíticofijelas
prioridadesqueorientaránelproceso.Unbuenvehículoparafacilitarelestablecimiento
deprioridadesgubernamentalesdurantelafaseestratégicaloconstituyeundocumento de
estrategia presupuestaria,presentadoaconsideraciónalgabinetealiniciodelaelaboracióndel
presupuesto.
El segundo elemento clave de importancia para la priorización de nuevos gastos consiste en
desarrollar procesos rigurosos para la revisión de las propuestas por parte del nivel central. En
esecontexto,puederesultardeparticularutilidad:
• Contarconrequisitosestrictosparalapresentacióndenuevaspropuestasdegasto,esdecir,especificareltipodeinformaciónquesedebeincluirenellas(porejemplo,unenunciado
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Materiales de Capacitación de CLEAR
clarodelobjetivo),requerirestimadosdecostosdemedianoplazo,puntualizartiempos
mínimosparaemitirnotificaciones,exigirquesecirculelapropuestaentreungrupo
específicodeorganismoscentralesparaanálisisycomentarios.
• Exigirquelosestimadosdecostosdecadanuevainiciativaseacuerdenconlasecretaríade
finanzasafindeevitarquelassecretaríaserogadorassubestimendeliberadamenteloscostos
incluidos en sus propuestas.
Lasnuevaspropuestasdegastodebenintegrarselomásposiblealprocesodeelaboración
delpresupuesto.Enalgunospaíses,muchasdeesaspropuestaslassometenlassecretarías
queincurriránenelgastoyelgobiernolasdictaminafueradelprocesodepresupuestación.
Porende,alelaborarelpresupuestolosfuncionariosnosecentrantantoentomardecisiones
respectoanuevasopcionesdegastocomoenbuscaradaptarelgastorequeridoporlasnuevas
leyesaloslímitesdelosrecursospresupuestarios.Unobviopeligrodetalprácticaesquelas
nuevasiniciativasdegastoadoptadasfueradelprocesodeelaboracióndelpresupuestocostarán
másdeloqueelgobiernopuedapagaryquelapriorizacióndelosgastosresultemásdébil.
Larazónesquecuandosesometennuevaspropuestasencualquiermomentodelaño,seles
considera por separado en vez de compararlas con otras posibles opciones como sería el caso de
presentarlasparasurevisióncolectivaduranteelprocesodepresupuestación.
Enocasiones,serecomiendaalospaísesqueestablezcantechospresupuestariosfirmesanivel
desecretaría(odesector)desdeeliniciodelprocesodepresupuestación,completamente
“dearribahacialabase”antesdequelassecretaríasqueutilizaránlosrecursospresenten
solicitudesdepresupuestooserecibacualquierotroinsumodeabajohaciaarriba.Tal
recomendaciónsebasaenelsupuestodequeunapresupuestacióntotalmente“deabajohacia
arriba”permitequelassecretaríassolicitenfondosparacualquierfin,sinqueseestablezcan
restriccionesalosrecursos,ylasdejasinincentivosparaidentificaráreasdeahorro,situación
queinevitablementegenerasolicitudesqueexcedenatalgradolosrecursosdisponiblesque
resultanimposiblesdemanejarparalasecretaríadefinanzas.40
Esjustificablelainquietudquegeneralapresupuestaciónquevatotalmentedeabajohacia
arriba.Existeelpeligrorealdequesinosedeterminanlostechosconsumocuidadoyno
seestablecendesdeelprincipioyconfirmeza,empeorarálainflexibilidaddelaasignación
derecursosysereduciránsustancialmentelasposibilidadesdemejorarlapriorizacióndel
gasto.Tantolassecretaríascomolosorganismoscentrales,incluidalasecretaríadefinanzas,
carecendeconocimientosdetalladosdelasáreasprogramáticasyporellonopueden
40 VéaseSchiavo-CampoyTommasi(1999)yPotteryDiamond(1999).
117
Materiales de Capacitación de CLEAR
determinarunilateralmenteadóndedirigirlosnuevosgastos.Másaun,elmontodenuevos
recursosquesedebeotorgaralassecretaríasoaunsectorparanuevaserogacionessepuede
decidir apropiadamente sólo después de analizar propuestas de programas concretos. Por
consiguiente,carecendesentidoenunciadoscomo“elsectorsaludesdealtaprioridadyporello
aumentaremossusrecursosenun15porcientosinconsiderarespecíficamenteenquégastará
lasecretaríadesaludesedineroadicional”.
Dehecho,pocospaísesdelaOCDEestablecentechosparalassecretaríasantesdeconsiderar
propuestasdeabajohaciaarribaparalaformulacióndenuevaspolíticas.PaísescomoCanadá
y Australia han logrado evitar los peligros de la presupuestación de abajo hacia arriba a la vez
de conservar una gran apertura para considerar propuestas elaboradas por sus ministerios para
nuevasiniciativasdegasto.Paraello,exigenalosministerioserogadoresquepresentenlas
nuevaspropuestasimportantesdepolíticasporseparadodelaspresupuestariasprincipalesy
quedesarrollenestasúltimasamaneradepromoverlacontinuidaddepolíticasyprogramas
preexistentes.Posteriormente,lasnuevaspropuestassesometenaunexamenmuyriguroso
ysistemáticoalnivelcentral.Chileutilizóelmismoprocedimientohacealgunosañosal
implementarsubienconocido“fondoconcursable”.
AlgunosconsideranaSueciaunmodeloparaelestablecimientodetechosministeriales
totalmentedearribahacialabase.Enteoría,todoslostechosseestablecenduranteunretiro
delgabinetealmesdeiniciadoelprocesodeelaboracióndelpresupuesto,antesderecibir
cualquierinsumodelabasehaciaarriba.Sinembargo,dehecho,losdebatessobrenuevas
iniciativasdepolíticaqueincidenenlostechoscontinúandurantemeses.
Paraefectuarunabuenapriorizaciónserequiereunamezclaadecuadadeelementosdearriba
haciaabajoyviceversadurantelaelaboracióndelpresupuestoporquedehecho,lasituaciónse
complicaaloptarporunprocesoqueseaúnicamentedelabasehaciaarriba.Deigualmanera,
unprocesoinversonoresultadeseablenipracticable,salvotemporalmenteybajocircunstancias
extremas;porejemplo,duranteunaagudacrisisfiscalquedemanderecortesalgastorápidos
ydrásticos.Definirconprecisiónelbalanceadecuadoentreprocesosdearribahaciaabajoy
viceversa durante la presupuestación posiblemente dependa en mucho de las circunstancias de
cada país.
Planificaciónypriorización
Porsupuesto,lapriorizacióndelgastoeslafunciónclavedela planificación.Sinembargo,
frecuentementelossistemasdeplanificaciónpresentandebilidadesdepriorizaciónporqueson
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Materiales de Capacitación de CLEAR
máscapacesdeidentificaráreasenlasqueelgobiernodeberíaincrementarelgastoquede
encontraráreasdondesepodríanefectuarrecortesparaabrirespacioalasnuevasprioridades
de gasto.
Másaun,enlospaísesdondeelprocesodeplanificaciónseencuentraseparado
institucionalmentedeldepresupuestación,llegaasucederquelosfuncionariosresponsables
delasdecisionespresupuestariasnoconsideranconseriedadlasprioridadesidentificadasen
laplanificación.Elproblematiendeaagravarseenparticularenpaísesdondesepiensaquela
planificaciónylapresupuestaciónsonprocesossecuenciales.Enotraspalabras,queprimero
seelaboraelplanyqueahíseformulantodaslasprioridades;elpresupuestoseconsiderauna
meraexpresiónfinancieradelasprioridadesdeplanificación.Muyfrecuentemente,esanoción
llevaaformularelplanfueradelcontextodelaslimitacionespresupuestariasyporende,elplan
nopriorizalatomadedecisionesdifícilesrespectoalaasignaciónderecursos.
Deloanteriorsedesprendendosleccionesclave.Enprimerlugar,laplanificaciónyla
elaboracióndelpresupuestosedebenintegrarcompletamente.Enotraspalabras,sedebe
efectuarlaplanificacióncomoparteintegraldelprocesodepresupuestaciónenvezde
considerárseleunaactividadquehaderealizarseantesdeelaborarelpresupuesto.Ensegundo
lugar,laplanificaciónadecuadadebeconsistirtantoenidentificarposibilidadesderecortecomo
enseleccionaráreasdenuevosgastos;esdecir,sedebediseñarparapriorizarelgasto,nopara
soñarideasimpracticablessobrenuevasformasdeusarlosrecursos.
Priorización del gasto a nivel sectorial y secretarial
Unenfoquequehainfluidoenlapriorizacióndelgastoeselllamadoenfoque“sectorial”,
conforme al cual gran parte de esa tarea se delega a grupos de secretarías de un mismo sector.
Enunprincipio,elgobiernocentraldeterminalostechosparalaagricultura,porejemplo,y
posteriormentetodaslassecretaríasquedesempeñanunpapelenelsectorsereúnenpara
decidircuáleslaasignaciónóptimadeltechoentrelosprogramasdeesemismosector(después
dehaberanalizadolosobjetivosyprioridadessectoriales).41Aparentemente,elesquemafue
inspiradoporelSistemadeGestióndelGasto(PEMS,porsussiglaseninglés),querecibiógran
atención a principios de los años ochenta.42
41 SepuedeencontrarunabrevedescripcióndedichoenfoqueenelcontextodelMTEFenPublic Expenditure Management Handbook,pp.47‐8,delBancoMundial(1998).Enesaversión,lossectoresdesempeñantambiénotrospapelesrelacionadosconlaplanificaciónyadministracióndeldesempeño,incluidaladefiniciónexplícitadeobjetivoseindicadoresymetasdedesempeñoanivelsectorial.
42 VéaseD.Good(2008),The Politics of Public Money (UniversityofTorontoPress).
119
Materiales de Capacitación de CLEAR
Elsistematieneciertasventajas,perolaexperienciacanadiensesugierequeloscomités
integradosporvariassecretaríasnonecesariamenteconstituyenunforoadecuadoparala
revisióndelgasto.Asimismo,sepuedeargumentarqueelenfoquesectorialdelegaunaporción
demasiadograndedelatareadepriorización.Supuestamente,elnivelcentraldebedecidir
cómoefectuarlaasignaciónsectorialperoresultadifícildecidircuántodineroaprobarsinose
consideraelcontextodelasmedidasoahorrosespecíficoseimportantesqueseproponen.
Porlomenos,elenfoquesectorialescorrectoencuantoalreconocimientodelanecesidadde
descentralizarsignificativamentelasdecisionesdepriorización.Sinembargo,sepodríasugerir
quelatomadeesasdecisionesresultaríamásapropiadasiseefectuaraanivelministerialyno
sectorial.
Dadoquenoresultadeseableniviablecentralizartodaslasdecisionespertinentesala
priorización,surgelapreguntaclavedecómocrearincentivosypresionesparaquelas
secretaríaserogadorasasignenlosrecursosasujuicioydelamaneramásefectiva.Alrespecto
sepuedenmencionardosimportantesmecanismos:(1)unsistemamedianteelcualseespera
quelassecretaríasfinancieniniciativasmenoresdenuevosgastospormediodeahorros
identificadosanivelinternoyporenderecibanincentivosparalocalizartalesahorros,y(2)la
presiónimpuestaporunaadecuadarevisióndelgastoejecutadaanivelcentral,comoseestudió
con anterioridad.
Seconsiderafundamentalparaeléxitodeunsistemadepresupuestaciónporresultadosatodo
nivelgubernamentalcontarconunprocesoadecuadodepriorizacióndelgasto.Sinéste,la
informaciónsobreeldesempeñopodríanoutilizarseenlatomadedecisionespresupuestarias
yporende,todoelesfuerzoinvertidoeneldesarrollodeindicadores,evaluacionesycosteode
programas podría no incidir sustancialmente en la asignación de recursos.
Lecturas clave
Kim,J.M.andC‐K.Park(2006),“Top‐downBudgetingasaToolforCentralResourceManagement”,OECDJournalonBudgeting,6(1):93‐94.
Ljungman,G.(2009),Top‐Down Budgeting – An Instrument to Strengthen Budget Management,
documentodetrabajodelFMI,disponibleenhttp://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/
wp09243.pdf.
120 121
Materiales de Capacitación de CLEAR
OCDE(2005),Reallocation: the Role of Budget Institutions, OCDE:París,sepuedesolicitaren
http://www.oecd.org/document/38/0,3343,en_2649_34119_33701862_1_1_1_1,00.html.
Robinson,M.(2011),“KeepingtheLidonAggregateExpenditureduringBudgetPreparation:
EnforcingAggregateExpenditureCeilingswhilePreservingAllocativeFlexibility”,enelinforme
deltallersobrepolíticafiscaldelBancodeItaliade2001,disponibleenhttp://www.bancaditalia.
it/studiricerche/convegni/atti.
Robinson,M.(2010),Ministry Ceilings under Top‐Down Budgeting, disponible en http://blog.
pfmresults.com/wordpress/?p=10.
Robinson,M.(2010),Keeping the Lid on Aggregate Spending,disponibleenhttp://blog.
pfmresults.com/wordpress/?p=93.
121
Materiales de Capacitación de CLEAR
16 Contabilidad en valores devengados y presupuestación por resultados
Estasecciónsededicaalarelaciónqueexisteentrelacontabilidadbasadaenvalores
devengados y la elaboración de presupuestos con base en resultados. Algunos autores opinan
quelacontabilidady(quizástambién)lospresupuestosbasadosenvaloresdevengadosson
esenciales para la presupuestación por resultados. Analizaremos en esta sección si dicho
supuestoescorrectoono.Laconclusiónesquedependerádelamaneraenqueseelaboreun
presupuestobasadoenresultadosporqueexistenpocasformasdeesetipodepresupuestación
para las cuales resulta esencial la contabilidad en valores devengados. Ése no es el caso en
particulardelapresupuestaciónprogramática;sibiensepuedeargumentarqueesetipo
depresupuestaciónresultaríamásefectivaenunambientededevengados,funcionará
perfectamentebienenunesquematradicionaldepresupuestosycontabilidad“envaloresde
caja”(ode“compromisos”).
Iniciamoslasecciónconunaexplicaciónsobrelacontabilidadenvaloresdevengados(AA,por
sussiglaseninglés)ydelpresupuestopordevengoantesdeprocederaconsiderarsurelevancia
para la presupuestación por resultados.
¿En qué consiste la contabilidad y la presupuestación por valores devengados?
ElsistemaAAseusaparalaelaboracióndeinformesfinancieros.Enotraspalabras,esuna
metodologíaespecíficamediantelacuallasorganizacionesreportansustransaccionesy
posiciónfinancieras.ElsistemaAAeslametodologíadecontabilidadestándarusadaporel
sectorprivado,dedondesurgióprimordialmentecomométodoparamediradecuadamentelas
gananciasdeunaempresa.Selepuededefinircomolametodologíapormediodelacuallas
entidadesmidenapropiadamentesuscostosdeproduccióneingresos,cuandoseaelcaso.
Enelcontextodelsectorprivado,sólosepuedenmedircorrectamentelasgananciaspormedio
delamediciónapropiadadeloscostosdeproducciónydelosingresos.Elcálculocorrectode
ingresos,utilidadesypérdidastambiénseconsiderarelevanteparalasempresasparaestatales
porquetambiéngeneraningresosdelaventadeproductosaconsumidoresygananopierden
consusoperaciones,situaciónquesedebemedir.Precisamenteporello,lasparaestatalesdela
mayoría de los países han empleado por años la AA.
Porelcontrario,losconceptosdeingresosganadosyutilidadessonengeneralirrelevantespara
los órganos gubernamentales,esdecir,paralassecretaríasyotrasorganizacionesquedependen
primordialmentedelosimpuestosparasufinanciamiento.Paraellas,losposiblesbeneficiosde
122 123
Materiales de Capacitación de CLEAR
laAAsurgenengranpartedeusarlaparamedirsuscostosdeproducción;esdecir,loscostosde
losproductosqueentregan.Porello,alexplicarenquéconsistelaAA,noscentraremosprimero
en el tratamiento de acumulación de costos en lugar de los ingresos.
Tradicionalmente,losgobiernosdetodoelmundohanempleadolacontabilidady
presupuestaciónbasadasenvaloresdecaja(ademásdelallamadacontabilidady
presupuestación“porcompromisos”enalgunospaíses)ensussectorespresupuestarios.Apenas
últimamentealgunosgobiernoshandecididoreemplazarlacontabilidadenvaloresdecajapor
elsistemadeAA.Conformeaésta,elenfoqueprincipaldelaelaboracióndeinformefinancieros
loconstituyenlospagosylarecepcióndedineroduranteelañofiscal.Aniveldesecretaría,los
informesmásimportantessonlosdelgastoministerial,dondegastosedefinecomolospagos
efectuados a terceros externos.43Segúnelesquemadelapresupuestaciónenvaloresdecaja,los
presupuestos autorizados para cada secretaría se expresan también en términos de gastos en
efectivo.Enotraspalabras,cadaunarecibeunpresupuestoanualdondeseestableceellímite
depagosquepuedeefectuarduranteelaño.44
LaformamássencilladeentenderlaAAescompararlaconlacontabilidadenvaloresde
caja.Enotraspalabras,podemosentendermejorlanaturalezadelaAAalexplicarporqué
resulta inapropiado usar la contabilidad en valores de caja como base para medir los costos de
producciónydequémaneralaAAsuperalasdebilidadesdelasegundaeneseaspecto.
Siunasecretaríadeseacalcularloscostosdeproduccióndelosserviciosquehaentregadoa
clientesexternos(esdecir,desusproductos)duranteelañoencurso,deberáconsiderarlos
costosdetodoslosrecursosusadosparaproducirlosservicios.Siintentallevarloacabosóloal
considerar el gasto enefectivodeeseaño,esdecir,conbaseenlacontabilidadenvaloresde
caja,enfrentaráunaseriededificultades,entreellaselhechodequealgunosdelosrecursos
utilizadosparagenerarproductosenelañoencursosehabránpagadoenañosanteriores(por
ejemplo,edificios,equipoysuministrosadquiridosenelpasado).Deigualmanera,algunos
delosrecursosempleadoseseañosepagaránenalgúnmomentoenelfuturo(porejemplo,
43 Entérminosmásprecisos,comopagosnoreembolsables,esdecir,quenoconstituyenreembolsodedeudanipréstamos públicos efectuados por el gobierno a terceros externos.
44 Enpaísesqueutilizanlapresupuestaciónporcompromisos,existetambiénunlímiteanualalvalordeloscompromisosdepagosfuturosestablecidosporlasecretaría.Eltérmino“compromiso”serefierealaobligaciónlegaldeefectuarunpagoalmomentoenqueseformalizaelcompromisooenalgúnotromomentoenelfuturo(inclusoañosmásadelante,enelcaso,porejemplo,decontratosdevariosañosfirmadosconcompañíasconstructorasparalarealizacióndeimportantesobraspúblicas).Enunpresupuestodecompromisos,seimponenlímitescuantitativosalpaquetedenuevoscompromisosquesepuedencelebrarduranteelañofiscalencuestión.
123
Materiales de Capacitación de CLEAR
facturasdesuministrosentregadosyutilizadosalfinaldelañofiscalencurso,mismosqueno
sonpagaderossinohastaelprincipiodelsiguiente).Enfocarsealgastoenefectivoocasionará
quesepasenporaltoloscostos“noexpresadosenefectivo”yporconsiguientesesubestimarán
los de producción.
Elproblemaesunaespadadedoblefilo.Lamedidadelosgastosenefectivodelañoen
cursoincluirántodoslosgastosdecapitalrealizadosduranteelaño.Paratratarelgastodel
año en curso como medida de los costos de producción también de ese año implica suponer
tácitamentequetodogastodecapitalqueserealiceeseañocontribuyealaproduccióndeese
añoysólodeése.Pordefinición,sinembargo,elgastodecapitalesunaerogaciónenactivos
quecontribuyealaproducciónalolargodevariosaños,esdecir,queparacontartodoel
gasto de capital del año en curso como parte de los costos de producción de ese año implica
sobreestimar los costos.
ElsistemadeAAresuelvelosproblemasanterioresalreemplazarlamedidadelgastoenefectivo
conunamedidadelcostodelosrecursosempleadosenlaproducción,queseconocecomo
egresos.Losegresosdeunaentidadgubernamentalenunañofiscaldadomidenloscostosde
todoslosrecursosutilizadosporéstaparagenerarproductoseneseañofinanciero,sinimportar
enquémomentosepagaronrealmentedichosrecursos.Ladiferenciaentreelconceptode
egresosyeldegastotienequeverconelañofiscalduranteelcualseasientanlospagospor
insumosutilizadosenelprocesodeproducción.Elgastomidecuándosepaganlosinsumos,
mientrasquelosegresosmidencuándoseusanlosinsumosenelprocesodeproducción.
Tomemos el ejemplo del gasto de capital. En vez de asentar todo gasto de capital como costo de
producciónenelañoenqueserealizaelgasto,elsistemadeAAtrataunaporcióndelgastode
capitalcomocostodeoperación(comoegreso,usandoellenguajedelaacumulacióncontable)
encadaunodelosañosenquelosactivosencuestióncontribuyenalaproducción.Entérminos
muygenerales,silavidadeunactivoesdediezaños,porejemplo,laAApodríaasentaruna
décimapartedelpreciopagadoporeseactivocomocostodeproducciónencadaunodelos
diez años de vida del mismo.45Aesoseleconocecomo“depreciación”.
45 Esamedidasimplificadegranmaneraelconceptodedepreciación.Enlaprácticaeltratamientodeacumulacióndelgastodecapitalresultamuchomáscomplicadocuandoseconsiderancuestionescomolainflaciónylaposibilidaddequeelactivotengaalgúnvalorresidualalfinaldesuvida,esosintomarencuentalasmuycomplicadasmetodologíasdevaluaciónydepreciacióndeactivosdesarrolladasporloscontadores.Sinembargo,laideadeltratamientodeacumulacióndelcapitalcomoasignacióndecostosalpasodeltiempoilustra la esencia del concepto de acumulación de egresos aplicado a bienes de capital.
124 125
Materiales de Capacitación de CLEAR
Ladiferenciaentreelconceptodegastoqueseutilizaenlacontabilidadenvaloresdecajayel
concepto de egresos de la AA no surge únicamente en relación al tratamiento del capital. Otro
ejemplodeesadiferenciaserelacionaconlasfacturas(cuentas)presentadasporproveedores
aundepartamentodado.Conformealesquemadecontabilidadenvaloresdecaja,lasfacturas
sereconocenenlosinformesfinancierosdeesedepartamentosóloenelañofiscalenque
efectivamenteserealizóelgasto,esdecir,cuandosepagalafactura.Porelcontrario,bajoun
sistemadeAA,lasfacturassereconocencomoegresosdelañofinancieroenqueseentregan
lossuministroscorrespondientesyporende,lafacturaseconvierteenunefectoapagar(es
decir,cuandoeldepartamentoadquierelaobligacióndepagaralosproveedores).Taldistinción
resultaimportanteporquecomoseobservóconanterioridad,elpagodealgunossuministros
puedenorealizarsesinohastaelañofiscalenquesehanrecibidoyempleadoenlaproducción.
Lajubilacióndeunfuncionariopúblico(loscostosdepensión)constituyeotroejemplodel
tratamientodeacumulacióndecostos.Lamayoríadelosgobiernosoperasuspropiosesquemas
dejubilación.Enotraspalabras,prometenbeneficiosderetiroasusfuncionariosyporello
talesbeneficiosseconviertenenderechosquelosfuncionariosacumulandurantesuvida
profesionalyquedebehacervalerelpropiogobierno.Porconsiguiente,desdeelpuntodevista
gubernamental,esosderechosrepresentanunaimportanteobligaciónfinanciera;constituyen
unaparteesencialdelcostodelaprestacióndeserviciosgubernamentalesporqueporcadaaño
deserviciodeunfuncionariopúblico,seacumulanderechosdejubilaciónadicionales.Porlo
tanto,cabepreguntarsecómomedirelcomponentedejubilacióndeloscostosdeproducción
gubernamental en un año dado. La contabilidad en valores de caja no sirve para esa tarea
porquenoesposiblemedirelcosto anual de la jubilación sólo al examinar el gasto anual en
materiadejubilaciones.Paraentenderporquénoesposible,considéreseelcasodeunservidor
público,deJaime.Añoconaño,alolargodesuvidaprofesional,sevahaciendoacreedoramás
beneficiosdejubilaciónperoelpagoefectivodeesosbeneficios,esdecir,elgasto,serealizauna
vezquehayaconcluidosucarreraprofesional.Siseutilizaralacontabilidadenvaloresdecaja,se
obtendría el siguiente resultado ilógico:
• Noseasentaríaningún‘costo’dejubilacióndeJaimedurantelosañosquelaboraraprestando
servicios al público
• Seregistraríaun‘costo’sustancialsólocuandoJaimeseretiraraydejaradecontribuiren
absolutoacualquiertipodeproducción
ElhechoquesísereconoceenelsistemadeAAesquecadaañodelavidaprofesionaldeJaime
existeuncostodejubilaciónadjuntoasucontratación.Porsupuesto,esecostoesunegresono
125
Materiales de Capacitación de CLEAR
expresadoenefectivo,esdecir,quenorequierequeseefectúeunpagoenesemomento;sin
embargo,noporelloelgastoesmenosreal.¿CómosemidebajounesquemadeAAelcostode
jubilacióndefuncionariospúblicos?Esencialmente,laideaesqueenvezdemedirelgastopor
beneficiosdejubilación,elgobiernocomountodomidasuscostosanualesenesamateriaal
asentarelaumentobrutodelmontototaldederechosdejubilaciónqueelgobierno‘debe’asus
empleados.46
Entonces,deberesultarevidentequesólomedianteelusodelaAA,losorganismosdelsector
públicopuedenmedirconexactitudloscostosdegenerarlosproductosqueentreganalpúblico.
Porsupuesto,laAAgeneraunacifratotalquepermitemedirelcostoagregadodetodoslos
productosgeneradosporunaorganizaciónenunañofiscaldado.ElsistemadeAAperseno
proporciona información sobre el costo de generar un producto o grupo de productos específico,
ni ofrece información sobre el costo unitario de los mismos. Para obtener esos datos se
requierenmedidasdelosegresosdentrodeunsistemadecontabilidadporvaloresdevengados
para aunarlos a la información del producto. Una función de la llamada contabilidad analítica
consiste en dividir el total de egresos acumulados de una agencia gubernamental entre sus
distintosprogramaso,anivelmásdetallado,entretiposespecíficosdeservicios.
Hastaestepuntoelanálisissehacentradoenlacontabilidadporvaloresdevengados.Porsu
parte,lapresupuestación en valores devengados consiste en usar la contabilidad del mismo
nombrecomobaseparalaasignaciónpresupuestaria;entérminosmásprecisos,eneluso
deconceptosdeacumulaciónparaespecificarlostotales de control presupuestarios.47 Como
seestudióenlaseccióndelasapropiacionesprogramáticas,lostotalesdecontrolsonlímites
cuantitativosdegastosqueseimponenalassecretaríaserogadoras,yaseacomoapropiaciones
especificadasenlaleyanualdepresupuestoopormediodeunadirectrizadministrativadeuna
secretaríaodelasecretaríadefinanzas,porejemplo.Porconsiguiente,nosedebeconfundirla
presupuestaciónenvaloresdevengadosconlacontabilidaddelmismonombre,mismaquese
refieresolamentealregistroyreportedeoperacionesfinancierasdelgobiernoentérminosde
acumulación contable.48
46 Eltérmino“bruto”enestecasosignificaelaumentodederechosrelacionadosconlajubilacióneignoraelpaquetedederechosdefuncionariosyaretiradosqueelgobiernopagaalolargodelaño.
47 Demaneramásformal,lapresupuestaciónporvaloresdevengadossehadefinido(Robinson,2009)comola especificación de las aprobaciones del gasto presupuestario y de los estimados de ingresos en términos de medidas de acumulación contable.
48 Cabehacernotarenestepuntoquelacontabilidadporvaloresdevengadosreportanosólolosegresos,etc.,sinotambiénlosflujosdeefectivoyporlotanto,sepuededecirqueincorporaalacontabilidadenvaloresdecaja.
126 127
Materiales de Capacitación de CLEAR
¿Quéimplicautilizarconceptosdeacumulacióncontableparaespecificarlostotalesdecontrol
presupuestario?Eltipomásbásicodetotaldecontrolbasadoenvaloresdevengadosesuntotal
de control de egresos,esdecir,unlímitecuantitativoimpuestoporelnivelcentraldelgobierno
alosegresospermitidosparacadasecretaríadentrodelañodelpresupuesto.49 Establecer un
totaldecontroldeegresossignificaconsiderarlosegresosdelañoencursocomoejerciciodelos
fondosdelpresupuesto,sinimportarenquémomentoseefectúancualquieradelospagosen
efectivoasociados.Porejemplo,lossiguientesconceptosiríanendetrimentodeltotaldecontrol
de egresos:
• Facturasporpagar:montospagaderosporbienesyserviciosentregadosyutilizadosdurante
elañofinancieroencursoaunqueelpagosellegaraaefectuarhastaelsiguienteaño.
• Losderechosadquiridosadicionalesrespectoapagosfuturosdepensionesqueacumulanlos
funcionariospúblicosalolargodelañofiscal.
• Existencias(desuministros,etc.)querealmenteseutilizaronenelprocesodeproducciónalo
largodelaño,sinimportarenquémomentoseadquirieron.
• Depreciacióndelosactivosfijosdelassecretarías.
La complejidad de la contabilidad y la presupuestación por valores devengados
LaprincipaljustificaciónparaelusodelaAAconrespectoalapresupuestaciónporresultados
descansaenelsupuestodequeamejormedicióndelcostodelosproductos,mayorsuutilidad
paraesetipodepresupuesto.Comoseestudiaacontinuación,entérminosgenerales,tal
afirmaciónesverdad.Sinembargo,nosepuedeemitirunjuiciosobresilaAAdebeacompañar
alapresupuestaciónbasadaenresultadossinconsiderartantosuscostoscomosusbeneficios.
Enesecontexto,sedebereconocerquelaAAposeedesventajassignificativas,deentrelas
cualessobresaleelhechodequeesmáscomplejayporende,cuestamásentérminosde
manodeobracalificadaydelostérminoscontablesqueutiliza.Talesdemandashacenquela
introducción de la AA se convierta en un reto considerable en países de bajos ingresos e incluso
enlosdeingresosmedios.Porlotanto,lapreguntaquecadapaísdeberesponderessilos
beneficiosdeintroducirlaAAalgobiernosuperanloscostos.Encuantoalapresupuestaciónpor
resultados,nobastacondemostrarquelapresupuestaciónprogramáticaoalgúnotrotipode
presupuestobasadoenresultadospuedefuncionarmejorenlapresenciadelaAA.Dehecho,
senecesitaprobarquelamejoraesperada,consideradaconjuntamenteconotrosbeneficios
delaAA,esdetalmagnitudquejustificaloscostosycomplejidadesdelatransiciónaun
49 Comoseexplicamásadelante,noesesencialqueuntotaldecontroldeegresoscubratodaslascategoríasdelosdesembolsosdeunasecretaría.Sinembargo,laimposicióndeuntotaldecontrolquecubralamayoríadelascategoríasdelosgastosdetodaslassecretaríaserogadorassedeberíaconsiderarunacaracterísticasustantivadecualquiersistemadepresupuestaciónporvaloresdevengados.
127
Materiales de Capacitación de CLEAR
sistemabasadoendevengos.Asimismo,sedebetenerencuentaquetantolapresupuestación
porresultadoscomolaAAconstituyenreformasdemandantesensímismasyporello,nose
recomiendaintentarintroducirlasalmismotiempo.
Loanterioraplicatodavíamásalapresupuestaciónbasadaenvaloresdevengados,que
resultaconsiderablementemáscomplejaquelaAAporsísola.Pormayorcomplejidadno
sóloqueremosdecirqueunsistemadepresupuestacióndeesetipoesmuydemandante
entérminosderecursoshumanoscalificados(profesionalesdelacontabilidadydeotras
disciplinas)ydesoportedesistemasdeIT,sinoquetambiénpuedellegaradebilitarelcontrol
delgastoenpaísesdondelosaltosmandosnoentiendanbienlosconceptosdeacumulación
contable(véaseRobinson,2009).
La contabilidad en valores devengados y la presupuestación programática
Seharepetidoendistintasocasionesqueelobjetivoprimariodelapresupuestación
programáticaconsisteenmejorarlapriorizacióndelgastoalpermitiralostomadoresde
decisionespresupuestariascomparar,generalmentedemanerainformal,loscostosylos
beneficiosdeprogramasalternos.
Loanalizadoenpárrafosanterioresponeenevidenciaquelacontabilidadenvaloresdecaja
resultaimperfectaparaesatareaporquenomideadecuadamenteloscostosdelaprestaciónde
serviciosyporellopuededistorsionarlascomparacionesdecostosprogramáticosalhacerque
algunosprogramasparezcanmenoscostososensíyenrelaciónaotrosprogramas.Porejemplo,
supóngasequelosfuncionariosquetomandecisionessobreelpresupuestodeseancomparar
unprogramadetratamientosmédicosconunodesaludpreventiva.Elprimerorequieremucho
capitalporqueserequieregrancantidaddeequipoeinstalacionescostosas,mientrasqueel
segundodependedecampañasinformativasyempleainfraestructuracaraenrarasocasiones.
Alcompararseambosprogramasdeacuerdoconlacontabilidadenvaloresdecaja,esdecir,
alexaminarlosgastosenefectivodecadaunoduranteunperiodoenelcualnoseinvierte
muchoeninstalacionesdeatenciónalasalud(porejemplo,cuandonoseconstruyannuevos
hospitales,etc.),lacomparaciónsedistorsionará.Loscostosdelprogramadetratamientos
médicosresultaránartificialmentebajosperonolosdelprogramadeprevención.
Pueden surgir otras distorsiones al comparar programas por el uso de la contabilidad en valores
decaja.Porejemplo,sicomparamosunprogramaejecutadoprimordialmenteporfuncionarios
públicosconunoquedependaengranpartedecompañíasdelsectorprivadoydesus
empleados,elcomponentedecostoslaboralesquesedifiereconsiderablementedentrodela
128 129
Materiales de Capacitación de CLEAR
administraciónpúblicapodríallevaralaconclusiónerróneadequeelprimeroesrelativamente
másbarato.
Porlotanto,obviamente,enprincipioresultamejorbasarunsistemadepresupuestación
programáticaenunodeAA.LasmedidasdecostosdeprogramasproporcionadosporlaAA
facilitanenmucholarealizacióndecomparacionesdecostosmásjustasentreprogramas
alternos.Lapresupuestaciónenvaloresdevengadosresultaríainclusomejorporqueconformea
ésta los costos totales de los programas se cargarían a los programas de las secretarías y con ello
selesmotivaríapoderosamenteabasarsusdecisionesdepriorizaciónenloscostosrealesdelos
programasynosóloenelniveldegastoenvaloresdecajaquerequierenenunañodado.
El vínculo entre la acumulación y la presupuestación por resultados
“Unodeloselementosclavedelnuevoenfoquebasadoenrecursos(esdecir,en
devengos)consisteenquerequierequelassecretaríasrealicenuncosteomásprecisode
lasactividadesyquelosegresosylosingresosseasignenacadaunodelosobjetivosde
lasecretaríaencuestión,acciónqueayudaráalgobiernoagarantizarquelosrecursosse
destinenaserviciosprioritariosdeconformidadconsusobjetivos.”
(TesoreríadeSuMajestad,2002)
“Laintroduccióndeprincipiosdecosto(esdecir,dedevengos)alaplanificacióndel
presupuestogubernamentalseasociaalmejoramientodelaefectividaddelgobierno
mediantelavisibilidadylatransparenciayuncomportamientoconscientedeloscostos…La
transparenciadeloscostosproporcionaapolíticosyalliderazgoadministrativounamejor
baseparapriorizarelusodelosrecursos.”(MinisteriodeFinanzasdeDinamarca,2006)
Sinembargo,apesardequelacontabilidadenvaloresdecajageneraalgunasdistorsionesen
lasmedidasdecostosprogramáticoscomparativos,nosepuededecirquetalesdistorsiones
seanengeneraltangravesqueimpidanquelapresupuestaciónprogramáticaalcancesu
objetivofundamentaldemejorarlapriorizacióndelgasto.Lapresupuestaciónprogramáticaha
funcionadobienenalgunospaísesquecuentanconsistemasdecontabilidadypresupuestación
basadosenvaloresdecaja(oenunacombinacióndevaloresdecajaycompromisos).Másaun,
enlamayoríadelospaíses,entrelosfactoresquedeterminaneléxitodelapresupuestación
programática,laprecisióndelsistemacontableparamedirloscostosdeprogramasesmucho
129
Materiales de Capacitación de CLEAR
menosimportantequelaconsideracióndesieldiseñodelapresupuestaciónfacilitalatoma
dedecisionesdepriorizaciónadecuadas(véaselaSección15).Porlotanto,engeneral,
laintroduccióndelaAAnoseconsideralaprioridadmásimportanteparalograrquela
presupuestaciónprogramáticafuncioneadecuadamente.
Loanterioresunabuenanoticiaenparticularparapaísesenvíasdedesarrollo.Nodebensentir
quetienenqueaunarlaintroduccióndelapresupuestaciónporresultadosalaimplementación
de un sistema de AA y mucho menos a la presupuestación en valores devengados. Deben
recordarquelamayoríadelossistemasdepresupuestaciónprogramática,incluidoelsistema
degrandiseñointroducidoenFranciaentre2001y2006,operanenunmarcotradicionalde
contabilidad y presupuestación en valores de caja o en una combinación de valores de caja y
compromisos.
Sistemasdecontabilidadenvaloresdevengados,decomprador-proveedor
ydefinanciamientoporfórmula
Adiferenciadelapresupuestaciónprogramática,unsistemadecomprador-proveedor(PP)
requiereporcompletodelaAA.ComoseestudióenlaSección12,unsistemadePPrequiere
quelosorganismosgubernamentalesoperencomonegociosyquedirijansuatenciónasus
utilidadesopérdidasfinancieras.Sóloexisteunamanerademedirpérdidasyganancias:con
unsistemadeAA.ElusodelaAAresultaesencialparaesefinporqueserequieremedircon
precisiónloscostosdeproducciónyporquelamedidaexactadelosingresosobtenidosse
consideraunimperativoabsoluto.
ElenfoquedelaAAparamedirlosingresosaplicaexactamenteelmismoprincipioqueel
utilizadoenlamedicióndeegresos.Esdecir,losingresosacumuladosseregistranenelaño
enquesedevenganynoenelañoenqueserecibeelefectivo.Porlotanto,ladiferencia
entreingresoenefectivoeingresoacumuladoserelaciona,nuevamente,conelañofiscalen
queseregistraelingreso.Supongamos,porejemplo,queunacompañíarecibióesteañoun
montoelevadoenpagoporserviciosqueseprestaráneneltranscursodetresaños.Segúnla
contabilidadenvaloresdecaja,seregistraríadichopagocomoingresodeesteaño,situación
absurdaporqueelingresoencuestiónenrealidadsedevengarágradualmentealolargodelos
próximostresaños,siempreycuandoelproductoseentregue.Parareflejaresasituación,laAA
reconocería el ingreso en etapas a lo largo de esos tres años.
Deigualmanera,siunaempresavendeunactivo,deacuerdoalacontabilidadenvaloresdecaja
laventasetrataríacomoingreso,mientrasqueenunsistemacontabledevaloresdevengados
130 131
Materiales de Capacitación de CLEAR
noseconsideraríaalefectivorecibidocomouningresorealmentedevengadoporqueserecibió
alsacrificarelactivoencuestión.Desdelaperspectivadelaacumulacióncontable,tratar
esedinerorecibidocomosifueraingresoseríasimilaralcasodeunindividuoquevendesu
automóvilyconsideraelpagoquerecibecomosifueraunsalario.
Entonces,elestadofinancieromásimportantedelosquesegeneranenuncontextodeAA
eselestadodeoperación,queseconocecomúnmenteenelsectorprivadocomoEstadode
PérdidasyGanancias.Dichodocumentoreportalosingresosyegresostotalesdelañofiscale
identificaloselementosclavedeambos;eldatofundamentalqueproporcionaeselresultado
deoperaciones,queseobtienealrestarlosegresostotalesdelosingresostotales.Porsupuesto,
eseresultadoesunamedidadeutilidadescontables.
Aligualquecualquierempresaprivada,unhospitaluotroorganismofinanciadopormedio
del mecanismo de PP y no mediante un presupuesto tradicional necesita medir su resultado
deoperaciones.SegúnelesquemadePP,laentidadgubernamentalencuestiónnecesita
asegurarse de no incurrir en pérdidas y sólo la AA proporciona el medio para determinarlo.
Precisamenteporesarazón,cuandoAustraliayNuevaZelandaintentaron(sinéxito)aplicarel
principiodePPalatotalidaddelpresupuestogubernamental,locombinaronconunatransición
alapresupuestaciónenvaloresdevengados,deahíeltérmino“elaboracióndepresupuestos
devengadosbasadosenproductos”.
Encuantoalfinanciamientoporfórmula(FF),lasituaciónesunpocomáscompleja.Como
seexplicóenlaseccióncorrespondiente,algunossistemasdeFFsebasanencostosyesen
relaciónaéstosdondelaAApuedecontribuir.LaFFbasadaencostosgeneralmenteutilizauna
fórmula de productos(ynoderesultados);laversiónmássimpledeesafórmulaestableceque
elfinanciamiento=cantidad x costo unitario del producto. Como la acumulación contable mide
mejorloscostosdelosproductos,resultaráevidentequeelFFfuncionarámejorconlaAA,pero
nosignificaquetodaslasformasdeFFbasadoencostosrequierannecesariamentedelaAA.
Enparticular,siconelFFsecubrencostosvariables,esdecir,noloscostosdecapital,algunas
fórmulas podrían funcionar adecuadamente en un contexto de contabilidad y presupuestación
basadasenvaloresdecaja.Sinembargo,entérminosgenerales,sepuededecirquelas
fórmulasparaelfinanciamientobasadoencostosprobablementerequierandelusodevalores
devengados.
131
Materiales de Capacitación de CLEAR
Lecturas clave
Robinson,M(2007),“CostInformation”enM.Robinson(ed.)Performance Budgeting.
Robinson,M(2009),Accrual Budgeting and Fiscal Policy, documentodetrabajodelFMI,
disponible en http://ideas.repec.org/p/imf/imfwpa/09‐84.html.
Diamond,J(2002)Performance Budgeting – Is Accrual Accounting Required?, documento de
trabajodelFMI,disponibleenhttp://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp02240.pdf.
132 133
Materiales de Capacitación de CLEAR
17. El Congreso y la presupuestación basada en resultados
ElpapeldelCongresoenunsistemadepresupuestaciónporresultadosqueabarquetodo
nivelgubernamentalvaríamuchodeacuerdoconelsistemapolíticoyenparticularelpapel
quedesempeñeanteelejecutivoenlotocantealaformulacióndelpresupuesto.Porlotanto,
esunáreaquerequieremuchacautelaalhacergeneralizaciones.Sinembargo,entérminos
muyamplios,podemosdistinguirdosextremos:porunaparte,loscongresosqueejercenuna
influenciadirectaeimportanteenlaasignaciónderecursosenelpresupuestoyenelotro
extremoloscongresosqueaunquedebenaprobarelpresupuestoconformealaley,inciden
pocoensucontenido,mismoquedeterminafundamentalmenteelejecutivo.
El Congreso de los Estados Unidosesunejemplonotabledelprimertipodesistema.Aunque
elpresidentedeesepaíssometeelpresupuestoaconsideracióndelCongreso,existenpocas
limitacionesaloscambiosquepuedehacer(yllevaacabo)elCongresoantesdevotarpor
supropiaversióndefinitivadelmismo.Encuantoalsegundotipodesistema,elparlamento
británicoeselejemplomássorprendente;ademásdequeengeneralseencuentrabajo
elestrictocontroldelgabinetepormediodelsistemapartidista,cualquierenmiendadel
parlamentoalpresupuestosometidoporelejecutivoseconsideraunamocióndefaltade
confianza,cuyaaprobaciónllevaríaalarenunciadelgobierno.Deahíquefundamentalmente
el parlamento acepte el presupuesto o expulse al gobierno. Los sistemas parlamentarios de
muchos países se encuentran en medio de esos extremos y el parlamento ejerce cierto grado de
influenciadirectasobrelaasignaciónderecursospresupuestarios.
SielCongresoejercefacultadespresupuestariasindependientesysustanciales,unsistema
depresupuestaciónporresultadosatodonivelgubernamentalpodráfuncionarsolamente
enlamedidaenqueelCongresovinculesusdecisionesdefinanciamientoalosresultados.
Sinembargo,siéstecarecedepoderpresupuestarioindependienteoposeemuypoco,en
realidadresultairrelevante;encualquiercaso,elpapelderendición de cuentas por resultados
(adiferenciadelcontrolpresupuestario)delCongresopuedeconstituirunapartesignificativa
deunsistemaexitosodepresupuestaciónbasadaenresultados.Porlotanto,empezaremospor
considerar algunos aspectos de ese papel de rendición de cuentas.
El Congreso y la rendición de cuentas por resultados obtenidos
En un sistema exitoso de presupuestación basada en resultados implementado a todo nivel
gubernamental,unodesuselementosclaveesla elaboración de informes sobre el desempeño,
esdecir,deinformesdirigidosalCongresosobrelosobjetivosyresultadosalcanzadospor
133
Materiales de Capacitación de CLEAR
agenciasgubernamentales.Cadadíamáspaísesoptanporelenfoqueadoptadooriginalmente
en los Estados UnidosconformealaLeydeDesempeñoyResultadosdelGobiernode1993,
queestablecíaqueelCongresodeberecibirplaneseinformesdedesempeñoanualdecada
secretaría o sector dentro del gobierno.
Engeneral,sehaintentadoconpocoéxitomotivaralCongresoacentrarseyadebatirel
desempeñoensesionesplenarias,esdecir,enlasreunionesdondeasistelatotalidaddesus
miembros(véaseelejemplodelrecuadroacontinuación).
La decepcionante experiencia de la revisión del desempeño en la sesión plenaria
del parlamento de Holanda
Paraaumentarlarelevanciapolíticade[eldebatesobrelosinformesanualesde
desempeño],[elgobierno]propusoen2004queserealizaraundebateplenariosobre
los informes anuales el tercer miércoles de mayo en presencia de todo el gabinete
(ResolucióndeBlokde2004).Duranteeldebatedelmesdemayode2005seencontraba
presentetodoelgabineteperonoasíloslíderesparlamentariosdedistintospartidos
importantes;sepresentaronentre35y60delos150miembrosdelparlamentoapesar
dequenoserealizabanparalelamentereunionesdecomités.…LaResolucióndeBlok…
hageneradomayoratenciónpolíticaparalosinformesanualesymayorcoberturadelos
medios. Desafortunadamente la atención al debate plenario fue acompañada de una
disminución en la atención a los debates de las comisiones. La atención de los miembros
delparlamentohaciaelinformeanualsigueennivelesbastantebajosysuinteréstiendea
confinarsealacomisiónparlamentariadefinanzas.50
Loscomitésparlamentariostiendenaserelforoprincipaldelarendicióndecuentasdelos
resultadosobtenidos.Losenfoquesparamejorarelpapeldedichoscomitésenesaárea
varíanmuchodepaísapaís.Unodeellosconsisteenextenderelpapeldelcomitéfinanciero/
presupuestarioparacubrircuestionesfinancierasydeldesempeño.Sinembargo,fortalecerel
papeldeloscomitéssectoriales,esdecir,delosquecubrensectoresespecíficosdelgobierno
comoeldelasalud,puederesultardegranutilidad.Comosucedeenotrasáreasdelalabor
deloscomitésparlamentarios,elgradodeéxitodedichoscomitésenelfortalecimientodesu
papel de exigir cuentas por resultados obtenidos suele vincularse estrechamente a los recursos
deapoyoconquecuentan,enparticularelpersonalprofesionaldesoportedeinvestigación.De
50 Fuente:SterckyBouckaert(2006),p.14.
134 135
Materiales de Capacitación de CLEAR
especialutilidadenesecontextoseconsideralacreacióndeserviciosanalíticosprofesionales
queapoyanatodoelCongreso;unodelosejemplosmejordesarrolladosalrespectolo
constituyelaOficinadePresupuestodelCongresodelosEstados Unidos.
Elpropósitodeunainstituciónsupremadeauditoría(porejemplo,laoficinanacionalde
auditoría,eltribunaldecuentas)enmuchossistemaspolíticosconsisteenservircomo
instrumentoderendicióndecuentasdelCongreso,independientedelejecutivo.Enese
contexto,ampliarelpapeldeesetipodeinstitucióndemeramenteauditarlasfinanzasaauditar
losresultados,comoseestudióenlaseccióndeauditoríadeldesempeño,podríaconvertirseen
unmecanismoútilparareforzarelpapelderendicióndecuentasdelCongresoenesamateria.
CuandounainstituciónsupremapresentaalCongresoauditoríasdedesempeño,leproporciona
unabasedeinformaciónmássólidaconlacualexigircuentasalejecutivoporlosresultados
obtenidos con los recursos de los contribuyentes.
El Congreso y las prioridades del gasto
CuandoelCongresoejerceunafacultadpresupuestariasustancialeindependiente,seconvierte
en un instrumento esencial para el éxito de la presupuestación por resultados implementada a
todo nivel gubernamental en cuanto a exhortarlo y facilitarle el uso de datos sobre resultados al
elaborarelpresupuesto.PhilipJoyce(2007)identificaciertospasosimportantesquesepueden
tomarparaesefin,incluidalapresentacióndeinformaciónsobreeldesempeñoenunformato
quetengasentidoyresultefácildeusarporlosmiembrosdelCongresoylaimplementaciónde
unarutinaperiódicaderevisiónyreaprobaciónprogramática.Másalládeloanterior,elalcance
de las generalizaciones sobre cómo promover en el Congreso la elaboración de presupuestos
basadosenresultadosesunacuestiónquesenecesitaanalizarenelcontextodecadapaís,enlo
tocantealgastovariableconstitucionalclave(porejemplo,silaconstituciónimpidealCongreso
aumentarelgastoagregado,entoncestiendeaforzarloaenfocarsemásalapriorización)ya
lasvariablespolíticas(porejemplo,silafuerzadeladisciplinapartidistaesdébil,sevuelvemuy
difícilevitarfragmentarlapresupuestaciónengastosnopriorizadosquefavorezcanaciertos
gruposparlamentarios).Ciertamente,laexperienciasugierequeamayorfragmentacióndel
poderpresupuestarioenelsistemapolítico—tantoentreelejecutivoyellegislativocomo
dentrodeesteúltimo—,másdesafianteresultarálaimplementacióndeunsistemaefectivode
presupuestación basada en resultados.
Lecturas clave
Joyce,P.(2007),“PerformanceBudgetingundertheseparationofpowers”,enRobinson(ed),
Performance Budgeting.
135
Materiales de Capacitación de CLEAR
Lienert,I.andM.‐K.Jung(2004),The Legal Framework of Budget Systems,París,OCDE,
disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/3/28/43487903.pdf.
Mordacq,F.(2008),“BudgetaryReformandParliament:TheFrenchExperience”,artículo
presentadoenelSimposioInternacionalsobreelCambiantePapeldelParlamentoenelProceso
Presupuestario,Afyonkarahisar,Turquía,8‐9deoctubrede2008,disponibleenhttp://www.sigmaweb.org/dataoecd/63/4/41831999.pdf.
136 137
Materiales de Capacitación de CLEAR
18. La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados
Generalmente,sehaconsideradoquelaelaboracióndepresupuestosbasadaenresultados
seencuentrarelacionadaestrechamentealapresupuestaciónamedianoplazo(MT,porsus
siglaseninglés).Enestasecciónanalizaremosporqué.Paraello,empezaremosporexplorarla
naturalezaylasdistintasversionesdelospresupuestosMT,losretostécnicosclavequeimplican
ylaexperienciadepaísesenvíasdedesarrolloensuutilización.
Naturalezaybeneficiosdelospresupuestosdemedianoplazo
Loselementosprincipalesdeesetipodepresupuestoson:
• Unmarcofiscaldemedianoplazo(MTFF,porsussiglaseninglés),definidoconclaridad,que
incluyaunenunciadodelosresultadosesperadosamedianoplazoparalosagregadosfiscales
clave(enespecialdéficitsydeuda),esdecir,metasfiscalesdemedianoplazo,ydeltechodel
gastoagregadoydelosnivelesdeingresoagregadocompatiblesconesapolíticafiscal.
• Unprocesodeconciliación“dearribahaciaabajoydeabajohaciaarriba”paragarantizarqueelgastoylapolíticadeingresosseanconsistentesconelMTFF;esdecir,paramaximizarla
probabilidaddequeelgastoylaspolíticasdeingresosdelgobiernogenerenamedianoplazo
nivelesdegastoeingresoagregadoscompatiblesconlasmetasfiscalesestablecidasenel
MTFF.
• Derivadodeeseproceso,unconjuntodeproyeccionesotechosdegastosectorialosecretarialdemedianoplazoquecontengalaspolíticasdegastogubernamentalysea
compatibleconsupolíticafiscaltambiéndemedianoplazo.Enlamayoríadelospaíses,
eseconjuntoesdecarácterindicativo,esdecir,elgobiernonoestablececompromisospor
anticipadoparamantenerelgastosectorial/secretarialenlosnivelesproyectados,peroen
algunospaíseselgobiernosecomprometeafinanciarsectoresosecretaríasaesosniveles
proyectados al mediano plazo.
LosbeneficiosclavedeunapresupuestaciónMTefectivason:
• Mejoramientodeladisciplinafiscalagregada.LaelaboracióndepresupuestosMTreduce
significativamentelasprobabilidadesdequeunniveldegastomásaltodeloesperado
erosioneunapolíticafiscalsólidadebidoapolíticasycompromisosqueelgobiernohaya
efectuado en el pasado en materia de gasto sin considerar todas sus implicaciones futuras.
• Disminucióndelaincertidumbredelassecretaríaserogadorassobresusfuturosniveles
definanciamiento,hechoqueredundaenmejorplanificaciónygestión.Ladisminuciónde
137
Materiales de Capacitación de CLEAR
laincertidumbreesmayorcuandoelgobiernoestablececompromisosdefinanciamiento
amedianoplazo.Sinembargo,inclusoenloscasosenquelasproyeccionesdegastoMT
sectoriales/secretarialessonsóloindicativas,unprocesodepresupuestaciónMTefectivo
puededisminuirlaincertidumbresignificativamenteporqueenlamedidaenquedicho
procesogaranticelaplenacompatibilidaddetodaslasdecisionessobrelapolíticadelgasto
conlapolíticafiscalagregadaamedianoplazo,sedisminuirásustancialmentelanecesidadde
queelgobiernoefectúerecortesdegastoad hocporsucesosinesperadosenmateriafiscal.
• Priorizaciónmejoradadelgasto.Elprocesodeconciliarlapolíticadelgastocontechosde
gastoagregadodearribahacialabasepromuevelaconsideraciónmássistemáticadelas
prioridadesdegasto.Poresarazón,lospresupuestosMTefectivosguardanunaestrecha
relaciónconprocesosmejoradosderevisiónypriorizacióndelosgastos,deltipoanalizadoen
laseccióncorrespondiente.Talesprocesosconstituyenunmedioexcelenteparaincorporar
sistemáticamenteinformacióndeldesempeñoalaelaboracióndelpresupuestoyestablecerasí
un vínculo importante entre el marco de presupuestos MT y la presupuestación por resultados.
Cálculos a futuro
UnaherramientafundamentaldelapresupuestaciónMTesaquéllaquevariosautoresllaman
“cálculosafuturo”.51SonestimadosMTdelgastoydelosingresosconbaseen“políticas
actuales”,esdecir,proyeccionesqueindicancómoseránelgastoylosingresosencadaunode
lospróximostresocuatroañosdenoexistirnuevasiniciativasdegastonicambiosenlasleyes
fiscalesysiseconsiderantodosloscompromisosexplícitosyclarosdegastofuturo,incluidaslas
promesaspolíticas.Implantarunprocesodedosetapasarmadoconcálculosafuturoadecuados
quegaranticenlaconsistenciadelgastoylapolíticafiscal“delabasehaciaarriba”contechosde
gastoagregado“dearribahaciaabajo”generadosporlapolíticafiscal,implica:
Enprimerlugar,unadeterminaciónpormediodeloscálculosafuturodesilapolíticadegasto
nomodificadaresultacompatibleconlosnivelesdeseadosdegastoagregado.Siloscálculos
afuturoindicanquelapolíticadegastoactualgeneraráunnivelexcesivodegastoagregadoa
medianoplazo,entoncessedeberáajustarlapolíticadegastosactual(oposiblementelapolítica
fiscal).Porotraparte,silapolíticadegastoactualimplicaqueésteseencuentrapordebajode
lospaquetesagregados,entoncessecrearáespacioparanuevasiniciativasdegasto(oreducción
deimpuestos).
Ensegundolugar,unavaloraciónsimilardelposibleimpactodenuevasiniciativasdegasto
medianteelcálculodesuscostosMTparadeterminarsiselespuedeacomodarsinviolarel
51 Conocidostambiénpormuchosotrosnombres,entreellos“actualizaciónanualdelniveldereferencia”enCanadá.
138 139
Materiales de Capacitación de CLEAR
paquetedegastoagregadoosiselesdebereduciroencontrarlesespacioefectuandorecortes
enotrasáreas.
Eléxitoalreconciliarlapolíticadegastoeingresosconunapolíticafiscalsólidaamedianoplazo
dependefundamentalmentedelacalidaddeloscálculosafuturo,esdecir,delamedidaenque
loscálculosproporcionenunaproyecciónexactadelosnivelesdegastoeingresoagregadosque
sederivaránenelmedianoplazodelaspolíticasactualesdegastoeingresos.Sóloenlamedida
enqueloscálculosafuturoseanprecisos,podránalertarconanticipaciónsiserequieren
cambiosenlapolíticadelgastoparaadherirsealaslimitantesfiscalesagregadas.
Loscálculosafuturodemalacalidadtenderánaerosionartodoelprocesodepresupuestación
MT.Lospaísesquehanintentadointroduciresetipodepresupuestossininvertiresfuerzos
considerablesenloscálculosafuturo,suelendecepcionarsedelosresultados,parasorpresade
nadie.Afaltadeunsistemaydecapacidadparaproducircálculosdecalidad,lasproyecciones
de gasto e ingreso agregados a mediano plazo se desarrollan mediante el uso de técnicas
burdas(porejemplo,actualizacionesbasadassolamenteenlaaplicacióndeunfactorde
inflacióngeneral),quenolograncapturarladinámicadelapolíticaactual.Talsituaciónanulael
propósitodeefectuarunprocesodeconciliacióndearribahaciaabajoyviceversayporende,
nosorprendequeesospaísesmuestrentambiénunatendenciaanoinvertirgrandesesfuerzos
en la mejora del mismo.
Techosamedianoplazo,¿fijosoindicativos?
La presupuestación a mediano plazo produce una serie de proyecciones de gasto también a
medianoplazoamenudoconocidascomo“techos”.Comoseobservóconanterioridad,sin
embargo,lasituacióndeesostechosvaríasignificativamentedeunpaísaotro.
EnunodelosextremosdelespectroseencuentranlospaísesqueutilizantechosMTfijos
parasussecretarías.Enotraspalabras,elgobiernoestablececompromisosconlassecretarías
respectoalniveldefondosquepuedenesperarrecibiralolargodelospróximostresaños,por
ejemplo.UnodelosmodelosmejordesarrolladosloconstituyeeldelReinoUnido,dondedesde
finalesdelosañosnoventasehaoperadounsistemabasadoenpresupuestosfijosdetresaños
paralosministerioserogadores,querecientementesehaampliadoacompromisosfijosvigentes
duranteloscincoañosdevidadelparlamento.AlgunosotrospaísesdelaOCDE,Franciaentre
ellos,hanseguidoúltimamenteelejemplobritánico.
139
Materiales de Capacitación de CLEAR
En el otro extremo del espectro se encuentran países donde las proyecciones de gasto MT son
decarácterindicativoynoimplicanlaexistenciadecompromisosparaconlassecretaríasen
lotocantealosfondosquerecibiránamedianoplazo.Enesospaíses,elgobiernosereservay
ejerceelderechodecambiarcadaañolasasignacionesministerialesysectoriales,paramejorar
progresivamentelapriorizacióndelgasto.Australiailustraeseenfoque.
ElenfoquedeAustraliahacialapresupuestaciónMT
Enelsistemaaustraliano,elpresupuestoquerecibecadaministerioerogadorsebasa
esencialmenteenloscálculosdelgastoafuturo;seefectúancambiossóloparalas
nuevaspropuestasdepolíticaaceptadasporelgobierno(opararecortesderivadosde
decisionesexplícitasdeeliminaralgunosprogramasheredadosdelpasado).Porejemplo,
paraelaborarelpresupuestode2011,elministeriodefinanzasusólosestimadosdel
gastode2011quesecalcularonen2009;actualizóloscálculosparareflejarcualquier
cambioquehubieraincididoenloscostosdecumplirconlapolíticaexistenteylas
modificacionesapolíticasefectuadasdurante2010,ytodoelloseconvirtióensupunto
departidaparalaelaboracióndelpresupuesto.Deciertamanera,sesueleindicaralos
ministerioserogadoresquenosemolestenendebatirlospresupuestosquerequieren
paraentregarprogramasencursoelañosiguienteporqueéstosseestablecenenlos
cálculosafuturoactualizados.Antesbien,cualquiersolicituddefondosadicionalesque
sometaunministeriosedebebasarenpropuestasdenuevasiniciativasdepolíticasy
asílassolicitudesderecursospresentadasaliniciodelprocesodepresupuestación,las
llamadas“propuestasdepresupuestoporportafolio”,sepuedencentrarporcompleto
enloscambiospropuestosalapolíticadelgasto.Alusarloscálculosafuturodeesa
manerasecreaunpoderosoincentivoparaquelosministeriosquerecibiránlosfondos
colaborenconelministeriodefinanzaseneldesarrollodemetodologíasconfiablesde
estimacionesafuturoporqueloserroresdecálculoenesamateriapodríanafectarla
posiciónpresupuestariadelosministerioserogadores.EnAustralia,sedesarrollaronlos
cálculosafuturounosañosantesdequeseutilizaranenlaelaboracióndelpresupuestoen
lamaneraantesdescrita.Sólodespuésdequeseempezaronaemplearcomobasepara
determinarlospresupuestosministeriales,aprincipiosdelosochenta,sevolvióesencial
mejorarsustancialmentesucalidad,situaciónquesubrayaelhechodequeesesistema
sólopuedefuncionaradecuadamenteunavezquelacalidaddelosestimadosafuturoha
alcanzadounnivelsuficientementeadecuadocomoparaevaluardeformaapropiaday
generalloscostosfuturosdelgastodeacuerdocon“políticasquenohayancambiado”.
140 141
Materiales de Capacitación de CLEAR
EsosdosenfoquesrepresentanmodeloslegítimosdepresupuestaciónMT.Comomencionamos
conanterioridad,aunquelostechosseansólodecarácterindicativo,sereducelaincertidumbre
delassecretaríaserogadorasrespectoalosnivelesdefondosMTquerecibiránporquela
compatibilidaddelostechosindicativosconlapolíticafiscalagregada,sintomarencuenta
acontecimientosinesperados,sehabráverificadopormediodelprocesodepresupuestaciónMT.
LosrequisitostécnicosparaestablecertechosMTfijossonmuchomayoresqueparalostechos
indicativos.Sedebecontarentreotrascosasconlosiguiente:
• Excelentes proyecciones macro económicas
• Óptimoscálculosafuturodeingresosygastos
• Estabilidad macro económica razonable
• Un mecanismo sólido de revisión y priorización de gastos
• Escenariossustentablesdepolíticafiscalagregada
No contar con capacidad para efectuar proyecciones del gasto adecuadas a mediano plazo
conllevaelriesgodeestablecertechosdegastodevariosañosqueresultenmuyelevados
eirreales.Alpasodeltiempo,cuandolosingresosquedanpordebajodeloproyectado,
elgobiernoenfrentaráladificultaddedecidirentreretractarsedeloscompromisos
presupuestarios establecidos con las secretarías erogadoras o encontrar ingresos adicionales.
Enlaausenciadeprocesosadecuadosparaexaminaryvolverapriorizarelgasto,efectuar
compromisospresupuestariosamedianoplazoconlassecretaríasqueutilizaránlosrecursos
simplementeempeorarálainflexibilidaddelgastoyresultarámásdifícilreasignarloalpaso
deltiempoalasáreasconmayoresprobabilidadesdegenerarlosbeneficiosmássustanciales.
Silasecretaríadefinanzasposeepocacapacidadpararevisarelgasto,sepodríaverforzada
arecomendaralgobiernoelestablecimientodetechosdevariosaños,basadosenmuchoen
el estatus quoynoenunanálisiscríticodeéste.Enesascircunstancias,lassecretaríascuyos
presupuestossetenganquereducirpodríanresguardarsefácilmentedeunainspecciónpor
variosañosalavez.Poresoresultafundamental,comoenelcasodelReinoUnido,quese
establezcanlostechossólodespuésdeefectuarminuciosasrevisionesdelgasto,temaquese
estudió en la sección sobre la priorización del gasto.
La presupuestación a mediano plazo y la basada en resultados
LaperspectivadelapresupuestaciónMTpuedereforzarenmucholaefectividaddeunsistema
deelaboracióndepresupuestosbasadosenresultadosparatodoniveldegobierno,ante
141
Materiales de Capacitación de CLEAR
todoporquelapriorizacióndelgasto—objetivocentraldelossistemasdepresupuestación
programática—funcionamejorcuandosellevaacabodesdelaperspectivaMT.Enotras
palabras,aldecidirlamejormaneradeasignarrecursospresupuestariosalosprogramas,
resultamuyventajososaberelcostodeéstosnosóloparaelsiguienteañofiscalsinopara
añosvenideros.Determinarloscostosdeprogramasanualmentepuederesultarengañoso,en
particularparalosnuevosprogramas,dondeloscostosdelprimerañovaríansignificativamente
deloscostoscontinuosdebido,porejemplo,alossustancialescostosdeimplementaciónoa
queelprogramanoempezaráaoperarplenamentesinohastabienentradoelañofiscal.Por
consiguiente,seconsideraesencialquelasnuevaspropuestasdeprogramasseacompañen
deestimadosdecostosMT.Ladisminuciónenlaincertidumbresobrelosfuturosnivelesde
financiamientoquebrindalapresupuestaciónMTayudaaapoyarlapresupuestaciónpor
resultadosporquelasdecisionessobrelasasignacionesalosprogramassepuedenrealizarcon
laconfianzadequeseránsustentables;enotraspalabras,quenoseránecesarioreconsiderarlas
dosotresañosdespuésporquenoselespuedacostear.
Alainversa,laelaboracióndeunpresupuestoporresultadosayudaalapresupuestaciónMT.
Fundamentalmente,lapresupuestaciónprogramáticafacilitaráquesedesarrollencálculos
degastoafuturodelamejorcalidadporqueproporcionaráelmodelodegeneradoresde
costoespecíficosparacadaprograma(esdecir,defactoresdedemandaocostoqueafecten
laevolucióndeloscostosencursodeprogramasespecíficos).Enunsistemadetechos
ministerialesMTfijos,elaborarpresupuestosbasadosenresultadosesprácticamenteuna
necesidadporque,comomencionamosanteriormente,seconsideradeimportanciacrítica
contarconmecanismosexcelentesparalapriorizacióndelgasto.Deesamanera,enelsistema
delReinoUnido,contarconinformaciónadecuadasobreeldesempeño,enespecial(aunque
nosólo)conexcelentesmedidasdeéste,haconstituidounaherramientaesencialparalas
revisiones trienales del gasto.
Marco del gasto a mediano plazo
Hastaestepunto,sehaestudiadolapresupuestaciónMTengeneralsinmencionarelconocido
conceptodelmarcodelgastoamedianoplazo(MTEF,porsussiglaseninglés).Dichoconcepto
haconstituidolapiedraangulardelenfoquedelapresupuestaciónMTpromovidopor
organizaciones internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
Sinembargo,elproblemaesqueeltérmino“MTEF”sehaempleadodemanerasdiferentes
pordistintosautoresyporello,hadejadodetenerunadefiniciónclaraconlaquemuchos
concuerden.Enparticular,muyfrecuentementeseutilizaesetérminoenunsentidomuchomás
amplioqueeldelapresupuestaciónmultianual;porejemplo,parareferirseatodounsistemade
142 143
Materiales de Capacitación de CLEAR
elaboracióndepresupuestosqueamenudoincorporatambiénlaformulaciónyplanificaciónde
políticas.52EsadefinicióntanextremadamenteamplialapromovióelManual del Gasto Público
delBancoMundial,publicadoen1998,dondesedefineMTEFcomo“un marco estratégico de
política y gasto que abarca la totalidad del gobierno…ElMTEFconstadeunpaquetederecursos
dearribahaciaabajo,uncálculodeabajohaciaarribadeloscostoscorrientesyamediano
plazodelapolíticaexistenteyfundamentalmenteelajustedeesoscostosalosrecursos
disponibles”.Sibienlasegundapartedeesadefiniciónesesencialmenteigualalconceptode
presupuestaciónMTarribapresentado,laspalabrasenitálicaspodríanimplicarunadefinición
queabarquenosóloatodoelprocesodeelaboracióndelpresupuestosinotambiénalde
planificación.Porotraparte,sepuedenencontrarautoresqueusaneltérminoMTEFenun
sentidomuchomáslimitado;porejemplo,sóloparareferirseadetalladoscálculosdelgastoa
futuro.53EltérminoMTEFnoseempleafrecuentementeenpaísesdelaOCDE,dondeseprefiere
elusodelostérminospresupuestación“multianual”o“demedianoplazo”.
ElamplioconceptodeunMTEFcomounsistematotaldepresupuestación,planificaciónypolítica
significaquesehaconsideradoqueMTEFincluye,entreotrascosas,lapresupuestaciónpor
resultadosylosmecanismosdepriorizacióndelgasto.Elproblemaesqueenrealidadnoresulta
posiblenideseableespecificarcomopartedeladefinicióndeunMTEFformasespecíficasde
presupuestosporresultadosytiposespecíficosdemecanismosdepriorizacióndelgastoque
seconsiderenapropiadosatodoslospaísesyquetodosconcuerdenconquesonlosmejores
enfoquesdeaquíalfindelostiempos.Así,porejemplo,muchosargumentan,entreellosel
Manual,queunenfoquesectorialparalaplanificaciónesunelementoesencialdelmecanismode
priorizacióndelgastobajounMTEF,perocomoseanalizóenlaseccióndepriorizacióndelgasto,
existenbuenasrazonesparadisputarlaefectividaddedichoenfoquedepriorización.
El mismo punto aplica a la presupuestación basada en resultados. Algunos proponentes del
MTEFconsiderannecesarioincorporarloalapresupuestaciónprogramática,mientrasqueotros
argumentanquealgúntipode“presupuestaciónporproductos”o“presupuestaciónbasadaen
actividades”,términosqueusanparareferirsealenfoquedelfinanciamientoporfórmulapara
calcularlosrequerimientospresupuestariosenfuncióndeproductosoactividadesaentregar,
debeserpartedeunMTEF.Esetipode“presupuestaciónporproductos”,quesecriticaenla
seccióndecosteoycontabilidaddeprogramas,seutilizóampliamenteafinalesdeladécadade
52 Ciertamente,sepodríadecirqueelManual del Gasto Públicohacontribuidoaesainterpretaciónmásamplia.ApesardelaclaradefinicióndeMTEFarribacitada,existenvarioscomentariosenotraspartesdelmanualquesugierenquelanocióndelMTEFesmuchomásextensa.
53 Aparentemente,esaversióndelconceptoseutilizaenAllenyTommasi(2001),p.180.Paraellos,unMTEFdefinidodeesamaneraesunmerocomponentedeun“marcopresupuestariodemedianoplazo”másamplio.
143
Materiales de Capacitación de CLEAR
losnoventayaprincipiosdelos2000,noasíhoyendía.Reiteramos,noquedaclaralalógicade
incorporartalgradodeespecificidadaladefinicióndeunMTEF.
AlexplorarelconceptodeMTEF,sedebenmencionarotrosdostérminosdeampliouso:
elmarcofiscaldemedianoplazoyelmarcodepresupuestacióndemedianoplazo(MTFF
yMTBF,porsussiglaseninglés).Nosreferimosalprimeroaliniciodeestasecciónysu
significadoesclaro;seentiendeampliamentequeserefierealelementodepolíticafiscal
agregadadeunMTEF:objetivosfiscalesclarosdemedianoplazoyungrupodeproyecciones
fiscalescompatiblesconéstos.EltérminoMTBF,porsuparte,sehaempleadodemanerastan
radicalmentediferentesqueresultainútilintentardefinirlo.54
Engeneral,careceríadesentidoabordarlapresupuestaciónMTconbaseendefiniciones;es
decir,comenzarconunadefinicióndeaquelloquesesuponequeesMTEFydespuéstrabajar
enlaintroduccióndeésteconbaseendichadefinición.Seconsideramuchomásimportante
centrarseenloselementosmedularesdelapresupuestaciónMTylosextrasopcionales(por
ejemplo,techosministerialesfijosMT)ydecidir,paísporpaís,queelementosfuncionaránmejor.
Almomentodelaelaboracióndelpresentemanual,serealizabanesfuerzosimportantesen
organizaciones internacionales para reconsiderar el tema de la presupuestación MT y del MTEF
enparticular.Aparentemente,existelaposibilidaddelsurgimientodeunnuevoparadigmaen
años subsiguientes.
Los países en vías de desarrollo y el marco del gasto a mediano plazo
LosMTEFquesehanintroducidoenpaísesenvíasdedesarrollovaríanmuchoentérminos
deloselementos“añadidos”delosmecanismosdepriorizaciónydelapresupuestación
porresultados.Elelementoprincipalhasidoeldesarrollode“techos”degastoMTparalas
secretarías.Sibienexistendistintosenfoquesrespectoalacuestióndesiselesdebeconsiderar
fijosoindicativos(ysidebensermóvilesofijos),sehaasumidouniversalmentequelostechos
MT deben por lo menos orientar la elaboración del presupuesto anual.
Enlapráctica,laexperienciaconelusodelosMTEFhasidobastantedecepcionante.Elmayor
problemaesquelasasignacionesderecursosenelpresupuestoanualhanguardadopocao
ningunarelaciónconlostechosMT.Dichoenotraspalabras,elMTEFhasidoundocumentode
pocoimpactoenelpresupuestoreal,enparticularenpaísesdondeesencialmenteloelaboran
54 Véase,porejemplo,losdiferentesconceptosdeunMTBFenelManual de Transparencia FiscaldelFMI,(2007:129)yenAllenyTommasi(2001),p.180.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
compañíasconsultorasyexistepocosentidodeapropiacióndelproyectoentrelasautoridades,
yporelloelMTEFnoexpresanecesariamentelasprioridadesdelgastoconlasqueelgobierno
se compromete realmente.
Quizásloscálculosafuturodemalacalidadhanconstituidoelobstáculomásextendidoparael
desarrollodeunaefectivapresupuestaciónMTenpaísesenvíasdedesarrollo.Comoobservara
unautorsudafricano(Fölscher,2007)respectoalaexperienciadelospaísesafricanosconese
tipodepresupuestación:
…lacalidaddeloscálculosafuturoesdeficiente.Condemasiadafrecuenciaconsisten
delpresupuestoformuladoparaelprimerañodeunperiododevariosaños,seguido
deproyeccionesdecostoajustadasalainflaciónparaelañomáslejano…prestanpoco
atención,porejemplo,alasposiblesfasesdelaimplementacióndepolíticas,alos
cambiosenlademandaqueafectaránalgastodemaneradesigualoalimpactodegastos
excepcionalesdecapitalenloscálculosdelañobase…Unaspectoclavedeincorporaruna
perspectivademedianoplazo,porlotanto,consisteendecidirlasreglasparaextender,
ajustarydeterminarloscálculosafuturo.
Unarazónclaveparaelloconsisteenquelaelaboracióndecálculosafuturoseconsideraanivel
técnicounatareamásdifícildeloqueaparenta.
PorlaatenciónquesedaalapresupuestaciónMT,parecequeenocasionesseolvidaque
muchospaísesenvíasdedesarrolloexperimentangrandesdificultadesconlacalidaddesus
presupuestos anuales. Muchos de ellos carecen de capacidad para elaborar proyecciones
anualesdebuenacalidadrespectodelfinanciamientorequeridoparaserviciosencurso.A
eserespecto,algunoscuestionanlalógicadepresionaralospaísesaintroducirMTEFcuando
requierenmejorarsustancialmentelacalidaddesuspresupuestosanuales.Enesecontexto,se
consideran muy relevantes los hallazgos de una revisión efectuada recientemente por el Grupo
IndependientedeEvaluacióndelBancoMundial.Entresushallazgos(2008:xv)sesubrayó
laimportanciade“abordarprimerolascuestionesbásicas,comogarantizarqueelgobierno
ejecuterazonablementeunpresupuestodeunañoantesdeimplementarprocesossofisticados
depresupuestaciónmultianual”.
Porlotanto,tendríamássentidoquelospaísesenvíasdedesarrolloconcibieranesatareano
tantocomola“introduccióndeunMTEF”sinocomolaincorporacióngradualdelaperspectiva
MTalpresupuestoyempezaranpordefinirobjetivosfiscalesmásclarosparaelmedianoplazoy
mejoraran poco a poco la calidad de sus proyecciones de gasto e ingresos.
145
Materiales de Capacitación de CLEAR
SilaintroduccióndeunprocesodepresupuestaciónMTentodoelsentidodelapalabra
constituyeunatareadifícilalacualnotodoslospaísesenvíasdedesarrollopuedenaspiraren
elcortoplazo,¿quéimplicacionestieneparalapresupuestaciónporresultadosenesospaíses?
ResultaríadifícilargumentarqueunsistemacompletodepresupuestaciónMTconstituyeun
prerrequisitoesencialparalapresupuestaciónbasadaenresultados.Inclusoenelcontexto
deunsistemapresupuestarioanual,laintroduccióndelusosistemáticodeinformacióndel
desempeñopuedeayudaramejorarsignificativamentelapriorizacióndelgastoyaejercer
mayorpresiónenlassecretaríasparaqueaumentenlaefectividadylaeficienciadelejercicio
delpresupuesto.Desdeesaperspectiva,sepuedeconcebiralapresupuestaciónbasadaen
resultados y a la de mediano plazo como dos dimensiones de la reforma de la administración de
lasfinanzaspúblicasenpaísesenvíasdedesarrolloquetienenimportantessinergias,perono
como absolutamente esenciales la una para la otra.
Enconclusión,introducirunaperspectivaMTalaelaboracióndelpresupuestoofrecegrandes
beneficiosentérminosdelmejoramientodelaimplementacióndelapolíticafiscalydela
disminucióndelaincertidumbredelfinanciamientoyporende,unamejorgestiónanivel
de secretaría. La presupuestación MT genera sinergias considerables con la presupuestación
por resultados: la una refuerza a la otra de maneras sustanciales. No existe un solo modelo
“correcto”depresupuestaciónMTniunosolodeMTEF.Laformaygradoenqueseimplemente
lapresupuestaciónMTsedebeadaptaralascircunstanciasparticularesdecadapaís.
Lecturas clave
BancoMundial(1998)Public Expenditure Handbook,disponibleen
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/handbook/pem98.pdf.
Kasek,L.andD.Webber(2009),Performance‐Based Budgeting and Medium‐Term Expenditure
Frameworks in Emerging Europe,Varsovia:BancoMundial,disponibleen
http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/WBperformanceBudgetingTEF.pdf.
LeHourerou,P.andR.Taliercio(2002),Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to
Practice: Some Preliminary Lessons from Africa,BancoMundial,documentodetrabajonúm.28
delaSeriedelaRegiónAfricana,disponibleen
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNPAN/UNPAN002860.pdf.
Wynne,A.(2005),Public Financial Management Reforms in Developing Countries: Lessons
of Experience from Ghana, Tanzania and Uganda,AfricanCapacityBuildingFoundation,
documentodetrabajonúm.7,disponibleen
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNPAN/UNPAN002860.pdf.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
19. Implementación de presupuestos basados en resultados a todo nivel gubernamental
Enestasecciónseresumencuestionesclavequesurgenalimplementarunsistemade
presupuestaciónbasadaenresultadosatodoniveldelgobierno.Enotraspalabras,lasección
sededicaalosrequisitosdeimplementacióndelapresupuestaciónprogramáticaquebusca
emplearsistemáticamenteinformacióndeldesempeñoenlasdecisionespresupuestariasafin
de mejorar la priorización del gasto y aumentar la presión dirigida a la obtención de resultados.
Losrequisitosespecialesdesistemasdedesempeñomáscomplejos,comolosdecomprador-
proveedor,seanalizanenotrasseccionesdeestemanual.
El desarrollo de una base de información del desempeñoconstituyeunodelosobviospasos
inicialesdelacreacióndeunsistemabásicodepresupuestaciónporresultados.Nosedebe
concebirlaconstruccióndeindicadoresdedesempeñoprogramáticocomounareformade
unsolopasoalcanzableenunpardeaños.Porelcontrario,constituyeunprocesogradual
querequerirádécadas,comolorevelalaexperienciadeimportantespaísesdelaOCDE.Sin
embargo,esonosignificaquesedebeesperartantotiempoparaintroducirunsistemafuncional
depresupuestosbasadosenresultados.Inclusounconjuntodeindicadoresprogramáticosmuy
selectos puede mejorar enormemente las decisiones tomadas por el gobierno y la secretaría de
finanzasenmateriadepriorizacióndelgasto.Elpropósitoinicialdebeconsistirendesarrollar
ungrupocomparativamentepequeñodeindicadoresútilesydeevaluacionesprogramáticasde
relativasencillez,diseñadosparasuutilizaciónenelprocesopresupuestario.
Es muy importante no descuidar la evaluación por el solo propósito de desarrollar indicadores.
Porsímismos,enocasioneslosindicadoresposeenvalorlimitadoylaevaluaciónpuede
resultar crucial para interpretarlos. En las primeras etapas de la creación de un sistema
depresupuestaciónbasadaenresultadosparatodoungobierno,losesfuerzostenderán
aconcentrarseenelaborarrevisionessimples—yenmuchoscasos“deescritorio”—deun
pequeñogrupodeprogramasclavedurantecadaciclopresupuestario.
Lacreacióndeunaestructuraprogramáticaparaelpresupuestoesunareformaquerequiere
variosaños.Paraello,elprimerpasoconsisteenidentificaralosprogramasapropiadosde
lassecretaríaserogadoras,esdecir,alosdefinidosentérminosderesultadosyproductos
(conmuypocasexcepciones,comoeselcasodelosprogramasdeadministración). Puede
esperarsequedichatarearequieraunmínimodosañossinoesquemás.Enelproceso,las
secretaríasnecesitanamplioapoyodelasecretaríadefinanzas,enlaformadeinstruccionesy
147
Materiales de Capacitación de CLEAR
guíastécnicasyprogramasdecapacitaciónimportantes.Porotraparte,serequiereunproceso
interactivoparaeldesarrollodelosprogramasensí,duranteelcuallassecretaríaselaboren
borradoresquesesometanarevisiónyaprobaciónalasecretaríadefinanzas.Noseconsidera
deseablequedichasecretaríasimplementeimpongasuseleccióndeprogramasalassecretarías
erogadorasporqueademásdecarecerdelosconocimientossuficientesparallevarloacabo
apropiadamente,lassecretaríasquerecibiránlosrecursosnose“apropiarán”delaestructura
programáticaresultanteytenderánadebilitarlareforma.Asimismo,comosebuscaquelos
programasseconviertaneninstrumentosdelapriorizacióndelgastoporpartedelnivelcentral,
nosepuedepermitirquelassecretaríassimplementedefinanlosprogramasasuantojo.
Modificarelsistemadecontabilidadyeldemanejodeinformaciónfinanciera(FMIS)para
volverlosamigablesalosprogramasconstituyeunpasomuyimportanteenlaimplementación
delaestructuraprogramática.Aunquecambiarelcuadrodecuentaseselprimerpaso,adaptar
elFMISrepresentaengenerallamayortarea.Sibiensepodríaconsiderarilógicoesperara
tenerunIFMIScompletamentenuevoparaintroducirlaestructuraprogramáticaalpresupuesto,
frecuentementelaacciónrequeridaconsisteenmodificarlossistemasexistentes,asícomo
amplia capacitación en nuevos procedimientos contables y en los cambios correspondientes en
el sistema.
Unavezquesehayadesarrolladolaestructuraprogramáticaysehayanadaptadoelsistema
contableyelFMISparahacerlosamigablesalosprogramas,empezarálaetapadeaprobación
delpresupuestoconbaseenlosprogramas.Amaneradepreparaciónparaello,lamayoríade
lospaísesdesarrollanprimeramentepresupuestosprogramáticosindicativosquesepresentanal
Congreso como anexo al presupuesto tradicional. Dichos presupuestos muestran tanto al Congreso
comoalpúblicounainiciativadeapropiacionespresupuestariasentérminosdeprogramas.
Enlaetapadeapropiacionesprogramáticas,resultacrucialtomardecisionesclarassobrela
maneraylamedidaenquesedisminuiránloscontrolesdelpresupuestotradicional.Lacuestión
másimportanteenesepuntoeselgradodesimplificacióndelcontrolderubroscontables.Es
ungraveerrorsimplementeimponerapropiacionesprogramáticasaunpresupuestotradicional
muydetallado;taldecisiónnosóloprivaráalasagenciasgubernamentalesyalosaltosmandos
delamayorlibertaddegestión,queesparteesencialdelapresupuestaciónporresultados,sino
quedehecholosrestringirámuchomásqueenesquemasanteriores.Alreducirloscontrolesde
rubros,lamayoríadelospaísesquizásnobusquenenunprincipiocambiostanprofundoscomo
losdeFrancia,AustraliayelReinoUnido,miembrosdelaOCDE,peroengeneralsídeberán
disminuirsignificativamenteloscontrolesimplantadospreviamente.
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Materiales de Capacitación de CLEAR
Como se mencionó en las secciones de la reforma de la administracióndelasfinanzaspúblicas
ydelapriorizacióndelgasto,unaparteimportantedelaimplementacióndeunsistemaexitoso
depresupuestaciónbasadaenresultados,paratodonivelgubernamental,eslareformadel
procesopresupuestarioyladisminucióndelarigidezdelgastoafindepoderreasignarcon
mayorfacilidadloslimitadosrecursospúblicosalossectoresyprogramasquepuedangenerarel
mayorbeneficiosocial.
Necesariamente,lasecretaríadefinanzasrepresentaráunpapelfundamentalenla
implementaciónyoperacióncontinuadelpresupuestobasadoenresultados.Porlotanto,
resultaráesencialcambiarelmodus operandi y el conjunto de habilidades de la secretaría para
eléxitodelnuevosistemadepresupuestación.Lasecretaríadefinanzasnopodrásimplemente
controlarelgasto;deberájugarunpapelcentralcomoasesoradelgobiernoenmateriade
políticadelgasto.Enparticular,deberádesarrollarsucapacidadderecomendarrecortes,por
ejemplo,deprogramassinéxitoodebajaprioridadoformasdemejorarlaeficiencia,afinde
crearespaciosparanuevasprioridadesocoadyuvaralaconsolidaciónfiscal.Paraello,enla
mayoríadelospaíses,serequeriráampliarlabasedehabilidadesdelasecretaríaademásde
reforzarelestudiodepolíticasylacapacidadderendicióndecuentasydeanálisiseconómico,
transformaciónquenormalmenteexigeunacombinacióndenuevascontratacionesydevolvera
capacitaralosrecursoshumanosexistentes.Lamayorparticipacióndelasecretaríaenlapolítica
delgastorequerirárecursoshumanosadicionales,hechoqueplantealacuestióndeladotación
depersonal,cuyarespuestasepuedeencontrarenparteenlaeliminaciónsistemáticade
funcionesinnecesariasdecontroltradicional,talescomolarevisiónyaprobacióndenumerosas
solicitudes de transferencias derivadas de controles de rubros demasiado detallados.
Alexaminaraquíelpapeldelasecretaríadefinanzas,sedeberíareconocerqueenalgunos
paísessupapelrespectoalapolíticadelgasto,antesdescrito,convendríacompartirloconotras
agenciasdelnivelcentral;porejemplo,conlaoficinadelprimerministroolapresidencia.
Agrandesrasgos,lospaísespodríanelegirentreunenfoquesimilaraldelateoríadel“big bang”
oaunomásgradualparaimplementarlapresupuestaciónporresultados.Elprimero,delcual
Rusiaconstituyeunejemplo,implicainstaurarelprocesoenunpardeaños;aunqueengeneral,
serequeriráqueelpaísencuestiónhayaimplantadonosóloelimportanteprerrequisitodela
administracióndelasfinanzaspúblicassinoquecuenteconunFMISqueoperecorrectamentey
quesepuedaadaptarconrelativafacilidadalosprogramas.Lagranventajadeeseenfoquees
elímpetu.Porelcontrario,optarporunenfoquegradualpodríasermásrealistaparamuchos
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Materiales de Capacitación de CLEAR
países,aunqueelgranriesgoqueconllevaunaimplementacióndemasiadogradualeslapérdida
delímpetuyporende,unareformaquenuncallegueaconcretarse.
Conviene recordar el ejemplo de Francia al determinar el cronograma de la implementación.
Despuésdededicaralgunosañosaestablecerlosampliosparámetrosdesunuevosistema
deelaboracióndepresupuestosbasadosenresultados,Franciaeligiódeliberadamente
implementarloalolargodecincoaños,entrelaaprobaciónen2001delaleyqueestablecíael
uso del nuevo sistema y su plena entrada en vigor en 2006. Ese periodo de cinco años resultó
muchomuyocupadodebidoalamagnituddelcambioqueimplicabaelnuevosistemayen
retrospectiva,sepuedeconcluirquelareformanosepodríahaberimplantadoenmenos
tiempo.
Deimportanciacríticaparaeléxitodelsistemaeselmanejodelprocesodeimplementación.
En primer lugar no se puede instaurar con éxito la presupuestación por resultados sin
antescontarconelsólidoapoyodeladirigenciapolítica.Generalmente,lológicoesquela
secretaríadefinanzasconjuntamentequizásconotrasinstanciasdenivelcentralintegreun
equipodetrabajoparalaimplementación.Lassecretaríaserogadorasnecesitanparticipar
estrechamenteenelprocesoaniveldealtosmandos,talvezpormediodeuncomitéconsultor
formadoporrepresentantesdealtoniveldelasecretaría.Alolargodelproceso,lasecretaría
deberáproporcionarunasólidaorientacióntécnicaalasdemásparaayudarlesadesarrollar
adecuadamentelosnuevossistemas;porejemplo,adefinirlosprogramasapropiadamenteya
seleccionarindicadoresútilesdedesempeñoprogramático.
Lospaísesenvíasdedesarrollofrecuentementedebensuperarretosmásseriosdurantela
implementación,mismosquesederivandesulimitadacapacidad,delasdebilidadesdesus
sistemas de administracióndefinanzaspúblicasyenocasionesdeproblemasdegobernabilidad
queempeoranlapocaflexibilidaddelgasto.Sedebentomarencuentaesosdesafíosal
determinareltiempoenquesepretenderealizarlaimplementación.Enesospaíses,donde
lassecretaríasdefinanzasenfrentanlimitacionesderecursosycapacidad,adquiereparticular
importancialasimplificacióndeloscontrolestradicionalesinnecesariosafindeliberartiempo
depersonalparalasnuevasresponsabilidades.Sobretodo,sepuedealigerarlacargadela
implementación en esos países al optar por sistemas simples de presupuestación por resultados.
Enesecontextodelapresupuestaciónprogramática,simplicidadsignifica,porejemplo,evitarel
usodeestructurasprogramáticasdemasiadocomplejasy“añadidos”innecesarios,talescomo
elcosteoporactividades.Dichodeformamásgeneral,frecuentementesignificaposponerla
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posibleaplicacióndemecanismosmássofisticadosdepresupuestaciónbasadaenresultados,
comoelfinanciamientoporfórmulaylossistemasdecomprador-proveedor,entreotros.
Asimismo,elestablecimientodemetasdedesempeñosedebeabordardemaneragradualy
muyselectiva.Engeneral,enunprincipiolosesfuerzossedebenconcentrarensimplemente
lograrqueelpresupuestoseoriente más al desempeño;esdecir,enintroducirlaconsideración
sistemáticadelosresultadosdelosprogramasaldeterminarlaasignaciónderecursosenel
presupuesto.
Enconclusión,nosedebeconsiderarquelapresupuestaciónbasadaenresultadosconstituye
unasimplereformaquepuedeintroducirsedelanochealamañana.Inclusoensuforma
menoscompleja,esunesfuerzodemandanteydemuchosaspectosquerequiereañosde
implementación.
Lecturas clave
Diamond,J.(2007),“ChallengestoImplementation”,enRobinson(ed.),Performance Budgeting.
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20. El contexto de la gestión basada en resultados
Lapresupuestaciónporresultadosutilizaalpresupuestocomoherramientaparaorientarala
administraciónpúblicamáshaciaalosresultados.Sinembargo,constituyesolamenteunode
variosinstrumentosdela“gestiónbasadaenresultados”(MFR)quecompartenesemismogran
objetivo.Enestaúltimasección,examinamosalgunasáreasclavedelareformadeMFRque
debenconsolidarseconjuntamenteconlapresupuestaciónporresultadosparaqueestaúltima
produzcatodoslosbeneficiosesperados.
Enmuchospaíses,latransformacióndelaadministraciónpúblicaconstituyeunadelas
reformascomplementariasmáscruciales.Enmayoromenorgrado,existeunaseriederazones
queexplicanporquélaadministraciónpúblicadedistintospaísesnoseencuentradeltodo
orientadaalclienteyalosresultados.ConlaMFRsebuscacambiaresasituaciónalcentrarmás
eneldesempeñocuestioneslaboralestalescomocontratación,salarios,ascensosydespidos;
unaparteclavedeelloeslaplanificaciónyelmonitoreoformalesdeldesempeñoyelmayoruso
deherramientas,entreellaslos“contratos”oconveniosformalesdedesempeño.
Conrespectoalestablecimientodeobjetivosclarosparaunidadesorganizativasysupersonal
yaldesarrollodemedidasdeldesempeñoquepermitanevaluarelgradodecumplimientocon
esosobjetivos,lagestióndeldesempeñodeservidorespúblicossedebevincularalosamplios
sistemasdeplanificaciónestratégicaypresupuestaciónbasadaenresultados.Enparticular,los
objetivoseindicadoresestablecidosparaunidadesdetrabajoeindividuossedeberíanasociar
aobjetivoseindicadoresdeprogramaydesecretaría.Entérminosgenerales,deberíancaeren
“cascada”atravésdelasorganizacionesyenlazarlosdetodaunaentidadgubernamentalcon
losdelasunidadesdetrabajoyelpersonalquelaboraenellas.
Losincentivosdedesempeñosonfundamentalesparalaelaboracióndeunpresupuesto
basado en resultados. En la administraciónpúblicatradicional,generalmenteseobserva
quelosincentivosmaterialessondébilesyporconsiguiente,fortalecerlospuedeconstituir
unimportanteelementodelaMFR;porejemplo,elfortalecimientosepuedeoriginaren
conveniosdepagoporresultados.Sinembargo,necesitamosestarconscientesdelosposibles
efectos perversos de un componente demasiado grande de pago por resultados debido a la
inevitabilidad de la imperfección de las medidas del desempeño individual o de una unidad de
trabajo.Asimismo,constituyeungraveerrorconsiderarquelamotivaciónesunameracuestión
deincentivosmateriales.Resultamuyimportantela“motivacióndelaadministraciónpública”:
elcompromisoaltruistadelosfuncionariospúblicosdeserviralcliente(comoeselcasode
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doctoresyenfermerasconsuspacientes)oaunacausa(porejemplo,eldeseodelpersonalde
lasecretaríadelmedioambientedeprotegerlanaturaleza).Parteesencialdeunaadecuada
gestióndeldesempeñolaconstituyereforzarycanalizarlamotivacióndelservidorpúblico.
Laflexibilidadenlagestióndelosrecursoshumanosesotroelementomuyimportantedela
MFR. Los arreglos tradicionales de la administración pública suelen brindar a los directores
pocas oportunidades para recompensar a los buenos empleados o para sancionar o despedir
alosineficaces.EnlospaísesmásavanzadosentérminosdeMFR,losdirectoreshanadquirido
muchamayorresponsabilidadyautoridadenesasáreasperolalibertaddemovimientoenesa
direccióndebeconsiderarseenelcontextoespecíficodecadapaísjuntoconlasituacióngeneral
degobernabilidad,porlasmismasrazonesqueseexplicaronenlotocantealaflexibilidad
laboral en la sección de la reforma de la administracióndelasfinanzaspúblicas.
Finalmente,eléxitodelaMFRdependeporcompletodelascircunstanciaspolíticasdecada
paísymásespecíficamente,delgradoenquepolíticosyelectoradoseorientenalosresultados.
Porejemplo,sienunsistemapolíticocaracterizadoporunelectoradofuerte,elgobiernoes
incapazdemanejarelgastodemaneraeficienteyefectiva(yseinteresamásporelrentismo
oenmostrarselealaciertosgrupos),disminuiránenmucholasprobabilidadesdeéxitodela
presupuestaciónporresultadosenparticularylaMFRengeneral.
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21.Comentariosfinales
Laelaboracióndepresupuestosbasadosenresultadosconstituyeunareformadesafiantepero
deimportanciainherentealaluchaactualdeorientaralosgobiernosmáshacialaobtención
deresultados.Aunadaaotrasreformasdela“gestiónbasadaenresultados”,puedeayudar
sustancialmenteamejorarlaefectividadylaeficienciadelgastopúblico.Elobjetivodeeste
manualconsisteenpresentarbrevementelasformasclavedelapresupuestaciónporresultados,
susdistintosrequerimientosdeinformacióndeldesempeño,lascuestionescríticasdediseño
eimplementaciónqueconllevanysusprerrequisitosyco-requisitos.Elmanualsubrayala
diversidaddemodelosqueexistenenmateriadepresupuestaciónporresultados.Seconsidera
importantequecadapaístomeunadecisiónclarasobreeltipodepresupuestobasadoen
resultadosapropiadoasuscircunstanciasespecíficas,decisiónquesedeberáfundamentar
explícitamenteenlacapacidadespecíficayotrascaracterísticasdelpaísencuestión.Seinsistió
tambiénenlaimportanciacrucialdeusarunenfoquerealistaparalaestrategiayelcronograma
deimplantación;lapresupuestaciónporresultadosnosedebeintroducirapresuradamente
porquesetratamásbiendeunareformacuyaimplementaciónpreliminarpuedetomarvarios
años como mínimo para después llegar al punto donde la elaboración del presupuesto empiece
a“basarseenresultados”demaneramássistemática.
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Glosario
Actividades Tipo o categorías de trabajo realizado para la producción y entrega de productos.
AcuerdosdeServiciosPúblicos(PSA)
SistemadesarrolladoenelReinoUnidoentrefinalesdelosnoventay2004conforme al cual se establecen metas de desempeño de alto nivel para cada ministeriocomopartedeunprocesobienalderevisióndegastosquedefinelos presupuestos de los organismos gubernamentales para varios años. Al pasodeltiempo,lasmetashanevolucionadoyhandejadodecentrarseprimordialmente en los productos para enfocarse fundamentalmente en los resultados.
Apropiación MontodelgastocomprometidoyautorizadolegalmenteporelCongreso.
Auditoría de resultados Evaluacióndelaeficienciaylaefectividaddelgastopúblicoefectuadaporunaautoridad suprema de auditoría o por otro grupo de auditores.
Base de asignación Fórmulaoprincipioempleadoparaasignarunrubrodegastoespecíficoadosomás“objetosdecosto”;enelcontextodelcosteoprogramático,laasignaciónserealizaadosomásprogramas.
Cálculosafuturo Proyecciones efectuadas por una agencia presupuestaria del nivel central respectodelosgastosagregadosdeunperiodofijo(generalmente,elperiododelpresupuestomás3años)dondenoocurrancambiosenpolíticas.Loscálculosafuturosirvendebaseparalaplanificaciónfiscaldemedianoplazoeincluso se podrían usar para imponer límites de gastos.
Calidad Gradoenelcuallascaracterísticasdeunproductosontalesqueaumentansucapacidadinherentedelograrelresultadoesperado;enelcasodeunproductodeservicio,dichascaracterísticassonlasactividadesentregadasylapuntualidadconqueseentregan.Nosedebeconfundirconelresultadoensí.
Clasificacióndelasfuncionesgubernamentales(COFOG)
ClasificacióndelgastoporfuncionesdesarrolladaporlasNacionesUnidaseincorporadaalametodologíadeEstadísticaFinancieraGubernamentaldelFondo Monetario Internacional.
Clasificaciónporfunciones Laclasificacióndelgastopor“funciones”esuntérminoalgoimprecisoquerepresentaunamezcladetiposdeproductoydeactividad.
Clasificaciónpresupuestaria Categoríasdegastosutilizadasenelpresupuesto,enparticularparalaaprobación del mismo.
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Comprador-proveedor Sistemasdefinanciamientoconformealoscualesalasagenciasgubernamentalesselespagan“precios”porlosresultados(generalmenteproductos)queentregan.
Compromiso Obligación contractual de efectuar un pago a futuro.
Consignaciones Véase transferencias.
Contabilidad en valores de caja Sistemadecontabilidadfinancieradondeelpuntofocaleseldinerorealmentepagado(gastosodesembolsos)yeldinerorealmenterecibidoduranteelañofiscal.
Contabilidad en valores devengados
Sistemadecontabilidadenelcualelregistrodegastos,activosypasivosjuegaun papel clave.
Costeoconbaseenactividades Metodología de costeo en la cual se asignan los costos de insumos a categoríasdeactividadpormediodeunabasedeasignaciónquereflejadelamaneramásexactaposible,elconsumorealderecursosporcadaunadeesascategorías.Alusarlaparaelcosteodeprogramas,loscostosdeactividadesseasignanalosdistintosprogramasenunasegundaetapa.
Costo directo Enelcontextodelosprogramasdecosteo,esungastoeninsumosquecontribuye sólo a un programa.
Costo indirecto Enelcontextodelcosteodeprogramas,sonloscostosdeinsumosodeactividadesquecontribuyenamásdeunprograma.Entérminosmásgenerales,soncostoscompartidosquesenecesitanasignaravarios“objetosdecosto”.
Cuadro de cuentas Sistemadeclasificacióndetransacciones—ingresos,gastos,financiamiento,etc.—empleadoparafinescontables.
Efectividad Grado de éxito de un producto en el logro de los resultados esperados.
Efectividadentérminosdecosto El logro de resultados esperados al menor costo posible.
Efectos perversos Distorsiones conductuales u otras consecuencias adversas de las medidas de desempeño.
Eficiencia Generación de un producto al mínimo costo manteniendo constante la calidad a los precios de insumos prevalecientes.
Ejecución del presupuesto Implementacióndelplandegastosdesarrolladoenelpresupuesto,incluidalacelebración de contratos y el gasto de los recursos.
Elaboración del presupuesto Etapadelprocesodepresupuestacióndondeelgobiernodecidecuántosfondosotorgaráaquéorganismosyparaquéfin.Tambiénenesaetapa,elaboralaleypresupuestariaquesometeráalCongresoparasuaprobación.
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Evaluación Estimaciónanalíticaquenormalmenteseocupadelaefectividadentérminosdecostosodelaidoneidaddepolíticaspúblicas,organizacionesoprogramas.
Factores externos Factoresqueseencuentranfueradelcontroldelgobiernoqueinfluyenenlos resultados obtenidos por los programas públicos. Los factores externos puedensercaracterísticasdelcliente/casooaspectosdelcontextoendonde se ejecuta el programa. En ocasiones se les llama también “factores contextuales”.
Faseestratégica(delprocesodeelaboracióndelpresupuesto)
Etapa temprana de un proceso bien diseñado de la elaboración de un presupuestoenlacualladirigenciapolíticaestablecelasprioridadesqueorientarándichoproceso.
Financiamiento por fórmula Cuandoseempleacomoherramientadepresupuestaciónporresultados,elfinanciamientoporfórmulaeselsistemamedianteelcualelgobiernootorgafondosaunaagenciadelsectorpúblicoenfunciónexplícita(esdecir,algebraica)delasmedidasderesultadosesperadosy/oreales;esdecir,delasmedidasdeproductoy/oresultado.
Gasto Costosatribuiblesalañofiscalencursoenelmarcodelacontabilidadenvaloresdevengados.Representaelconsumoderecursos,sinimportarsisepagainmediatamenteosigeneraunpasivoounadisminuciónenactivos.
Generador de costo Enelcontextodelapresupuestaciónprogramática,eslafórmulaoprincipioutilizadoparadeterminarenquéporcentajesedividiráuncostoindirectoentredosomásdelosprogramasosubprogramasalosquecontribuye.
Gestiónbasadaenresultados Uso de información formal sobre los resultados para mejorar el desempeño delsectorpúblicoatodonivel,incluidalaadministración de recursos humanos,laplanificaciónestratégicaylapresupuestación.
Herramientaparalaevaluaciónycalificacióndeprogramas(PART)
Técnica desarrollada por los Estados Unidos durante el gobierno del presidenteBushparacalificareldesempeñoprogramáticoenlaelaboracióndelpresupuesto.Secalificaalosprogramasencincocategorías,desde“efectivo”hasta“noefectivo”y“noseobservaronresultados”.
Heterogeneidad Lavariacióndeliberadaenlacantidady/otipodeactividadesentregadasadistintosclientes/casosquerecibenel“mismo”servicio,enparticularenrespuestaalasdiferenciasenlascaracterísticasdelosclientes/casos.Porejemplo,actividaddocentemásintensivadirigidaaestudiantescondiscapacidades.
Impacto Término empleado por algunos autores para referirse a resultados de plazos másprolongadosodenivelesmásaltos.
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Incrementalismo La elaboración del presupuesto se caracteriza por “no prestar atención a labase(presupuestaria)”.Enotraspalabras,lostomadoresdedecisionesrelacionadasconelpresupuestodanmásomenosporsentadalabasepresupuestariacomopuntodepartidaparalaformulacióndelpresupuestoydirigensuatenciónprimordialmentealtamañodelincremento(uocasionalmente,deldecremento)delospresupuestosprogramáticosodeagenciasgubernamentales,alusarunprocesoparaajustarlospresupuestosacambios en los costos.
Indicador de desempeño Véase medida de desempeño.
Instituciónsupremadeauditoría Término genérico empleado internacionalmente para referirse a instancias comolaOficinaNacionaldeAuditoríadelReinoUnido,OficinadeRendiciónde Cuentas del Gobierno de Estados Unidos y el Tribunal de Cuentas de Francia,entidadesindependientesendistintosgradosdelpoderejecutivo,diseñadas para exigirle rendición de cuentas.
Insumos Recursosutilizadosparalarealizacióndeactividadesdirigidasagenerarproductos(porejemplo,manodeobra,equipo,edificios).
Jerarquíaprogramática Clasificacióndelgastoenvariosnivelesyporprogramas,enlacualéstossesubdividenasuvezenunaomáscategorías(subprogramas,etc.).
Marco de gasto de mediano plazo (MTEF)
Conceptoquenocuentaconunadefiniciónclaranideampliaaceptación.Sinembargo,enelManual del Gasto Público(1998)delBancoMundialsedefinecomo“políticaestratégicaymarcodegastoqueabarcantodoniveldegobierno…ElMTEFconsisteenunpaquetederecursos“dearribaaabajo”,unaestimación“delabasehaciaarriba”deloscostoscorrientesyamedianoplazodepolíticasexistentesyfundamentalmente,elajustedeesoscostosconlosrecursosdisponibles.”
Marcofiscaldemedianoplazo(MTFF)
Políticaexplícitarespectoalosresultadosdeseadosenelmedianoplazoparaagregadosfiscalesclave(enespecial,losdéficitsyladeuda)—esdecir,metasfiscalesdemedianoplazo—sustentadosquizásenproyeccionesaproximadasde mediano plazo del gasto e ingreso agregados.
Medida de desempeño Calificacionesomedidascuantitativasquebrindaninformaciónsobrelaefectividadyeficienciadelosprogramaspúblicos.
Meta de desempeño Niveldedesempeñomedidoquehadealcanzarseenunafechaespecífica.
Políticafiscalagregada Laconstituyenlosobjetivosgeneralesdelgobiernoparaeldéficitpresupuestario,ladeudayotrosagregadosfiscalesrelevantes.
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Presupuestaciónalternativa Consisteenunavariacióndelpresupuestodebasecero,enlacuallasdecisionesnosecentranenunabasecerosinoenlosmárgenescercanosalabasepresupuestariaactual.Generalmente,sedebensometertresomáspresupuestosalternativosparacadaprogramayporlomenosunodeellostienequesermenorqueelpresupuestoactual.Confrecuencia,serequiereunareduccióndeporcentajeespecífica.
Presupuestación de abajo hacia arriba
Procesodeelaboracióndelpresupuestobasadoprincipalmenteenrequerirquelassecretaríaspresentensolicitudesderecursos;trasconsiderarlassolicitudes,elnivelcentraldelgobiernodeterminalaconfiguraciónglobaldelpresupuesto.
Presupuestación de arriba hacia abajo
Procesounilateralmedianteelcualelnivelcentral(elpresidente,elgabinete,lasecretaríadefinanzas,etc.)fijatechosdegastosinrequerir“solicitudes”alas secretarías.
Presupuestación de base cero Sistemadepresupuestaciónporresultadosenelcualelgastodebedescomponerseen“paquetesdedecisión”(conocidostambiéncomo“incrementosdeservicios”),queconstituyenunaseriedenivelesdeopcionesdefinanciamientoquevandesdelabaseceroestablecidahastaelnivelactualdeservicioeinclusomásallá.Seadjuntanalospaquetesdedecisiónclasificacionesdeprioridad,queseusanparagarantizarquelosingresosdisponiblesfinancienalospaquetesdemayorprioridad.
Presupuestación por rubros contables
Proceso de presupuestación con el cual las agencias gubernamentales reciben apropiacionespresupuestalesespecificadasentérminosdecategoríasdeinsumos(esdecir,porclasificacióneconómica).
Presupuestaciónprogramática Usosistemáticodeinformacióndeldesempeñoparaorientarlasdecisionessobreprioridadespresupuestariasentreprogramasquecompitenentresí,deacuerdoconlaclasificaciónprogramáticadelgasto(véaseProgramas).
Presupuestos devengados Sistemadepresupuestaciónenelcuallasaprobacionespresupuestariasadoptanlaformadeautorizacionesalassecretaríasparaqueincurranengastos.
Presupuestos devengados basados en productos
Modelodepresupuestacióndecomprador-proveedoraplicadoalatotalidaddelpresupuestogubernamental,comoelintroducidoenNuevaZelandayAustralia en la década de los noventa.
Procesos Procedimientos mediante los cuales se transforman los insumos en productos. Conceptoequivalentealdeactividades.
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Producto Bien o servicio proporcionado por un organismo gubernamental a un tercero externo.
Productos estandarizados Productos mediante los cuales todos los clientes reciben esencialmente elmismoniveldeservicio;esdecir,productosnocaracterizadosporheterogeneidad.
Programa de administración Tipodeprogramaquecubreloscostosoperativosdeunasecretaríaoagenciagubernamental,talescomolaadministración central y los servicios de personal.Tambiénselesconocecomoprogramasdeapoyo,porejemplo.
Programas Categoríasdegastobasadasengruposdeproductos(oserviciosdeapoyo)conunobjetivoencomún,quegeneralmenteesunresultado.
Resultado Cambiosproducidosporintervencionespúblicasenindividuos,estructurassociales o el medio ambiente.
Resultado intermedio Eselimpactomásdirectooinmediatodelosproductos.Porejemplo,eneducación,losconocimientosdelosestudiantes(mayoresconocimientosbásicosdearitméticayaumentoenalfabetismo)constituyenunresultadoinmediato clave.
Resultados de alto nivel Sonlosresultadosmásindirectosdelosproductos,quesurgenaconsecuenciadellogroderesultadosinmediatos.Porejemplo,eneducación,elresultadoinmediatodeunincrementoenalfabetismoyconocimientosbásicosdearitméticacontribuyealresultadodealtoniveldemejorareldesempeñoeconómico.Selesconocetambiéncomoresultados“finales”.
Revisión del gasto Examensistemáticodelgastoexistenteparaidentificarenparticularopcionesderecorte.Incluyelarevisióndelosprogramas(delosserviciosespecíficosprestadosporelgobierno)ylaeficienciadelarevisión(quesecentraendisminuirelcostodelaprestacióndelosservicios).
Sistemademanejodeinformaciónfinanciera(FMIS)
Sistemascomputarizadosparaelmanejodelapresupuestaciónydeprocesosasociados. Véase también IFMIS.
Sistemaintegraldemanejodeinformaciónfinanciera(IFMIS)
Sistemacomputarizadoqueenmayoromenorgradointegravariasfunciones.Enotraspalabras,lacontabilidad,elcontroldegastos,lospagos,laelaboracióndelpresupuestoyotrasfuncionesmásquedanintegradasenunmismo sistema computarizado de grandes dimensiones.
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Total de control Límitecuantitativoimpuestoporelnivelcentraldelgobiernoaalgunacategoríadegastoquevayaaefectuarlasecretaríaerogadoraeneltranscursodel año del presupuesto. El límite lo puede imponer el Congreso o algún otro órganocentraldelejecutivo,entreelloselgabineteolasecretaríadefinanzas.
Transferencias Traspasos de fondos entre categorías de aprobación.
Variables de resultado Sonlascaracterísticasdelosindividuos,lasociedadoelmedioambientequebuscan cambiar los programas públicos.
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