¿Qué es la Política Fiscal?
¿Qué es la Política Fiscal?
• Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuraninfluenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la políticamonetaria (manejo de tasas de interés).
• Qué impactos tiene la política fiscal?– Sobre la demanda agregada– Sobre la asignación de recursos– Sobre la distribución del ingreso
EL PACTO FISCALEL PACTO FISCALRicardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
MotivaciMotivacióónn
� El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social
� A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.
Cuatro principios para un Pacto fiscalCuatro principios para un Pacto fiscal
� Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
� Elevar la calidad del gasto público� Promover la equidad � Dotar de mayor transparencia a la acción
fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Lo positivo...
� Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de
financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).
Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?
"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).
� Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)
Comparaciones internacionales: evolución del gasto pú blico del gobierno general 1, 1970-2006, en % de PIB
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.
1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.
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Estados Unidos (GG) Japón Unión Europea América Latina (19)
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Ingresos Gastos
Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB
Recuperación del saldo público
BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)
Gobierno Central
Gobierno General
Sector Público no financiero
Argentina 0.6 1.4
Bolivia 0.8 -1.0 -2.2
Brasil -6.4 -2.3
Chile 8.8 7.9 11.4
Colom bia -3.0 -1.0Costa Rica 0.6 1.2 1.4
Ecuador -0.1 2.3El Salvador -0.2 -0.3
Guatem ala -1.5Haití -1.9Honduras -2.3México -2.2 0.0Nicaragua 0.6 2.3 1.6Panam á 1.2 0.5Paraguay 1.0 2.0Perú 1.8 3.1 3.1R. Dom inicana 0.6Uruguay -1.7 -0.4Venezuela 3.0 -2.6Am érica Latina 0.0 2.7 1.0Fuente : ILPES/CEPAL sobre la base de inform ación oficialNota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica
y Honduras corresponden al año 2006. Los datos del Gobierno General paraChile corresponden al año 2006.
EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)
Gasto Público, 2007 Variación Gasto Público respecto 1990
Gobierno Central
Gobierno General
Sector Público no financiero
Gobierno Central
Gobierno General
Sector Público no financiero
Argentina 17.8 28.5 6.0 6.0
Bolivia 27.6 31.7 43.1 10.1 11.4 7.9
Brasil 31.4 12.7
Chile 18.6 20.0 30.2 -1.8 -1.8 -
Colombia 18.1 32.4 8.8 14.1Costa Rica 15.0 22.6 24.9 0.1 1.0 2.0
Ecuador 19.9 29.0 5.5 2.6El Salvador 14.8 18.2 1.2 2.5
Guatemala 14.6 3.1Haití 12.0 0.4Honduras 21.4 -2.7México 19.8 25.4 -0.8 -2.1Nicaragua 22.6 27.3 31.0 1.1 5.8 7.5Panamá 18.1 -1.4Paraguay 17.0 29.1 6.9 7.8Perú 16.6 17.8 -2.9 -3.3R. Dominicana 17.2 7.5Uruguay 22.9 29.6 6.8Venezuela 25.8 35.7 0.0 -0.1América Latina 19.5 23.9 29.8 3.2 2.6 4.8Fuente : ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial
Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica y Honduras corresponden
al año 2006. Los datos de Gobierno General para Chile corresponden al año 2006.
Evidencia América Latina(variación anual, %)
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Gasto Total Producto interno bruto
Un fuerte aumento de los ingresos fiscales
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO T OTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)
Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities
(índice base año 2000=100)
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Metales Energía Alimentos Commodities Totales
Política Fiscal Procíclica:
Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro(índice base año 2000=100)
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Petróleo Cobre Oro
Política Fiscal Procíclica:
Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja(índice base año 2000=100)
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Trigo Maíz Soja
…Y una fuerte caída de la deuda pública
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Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Evidencia América Latina(variación anual, %)
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PIB Ingresos Tributarios
… Con algunas notas de alerta…
Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOB IERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)
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Chile: Saldos efectivo y cíclico del GobiernoCentral (% del PIB)
Fuente: Dipres (2007).
1.0
7.3
-0.2
7.1
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6.9
-0,2
6.7
7,7
2006
0.51,01,00,70,61,00,1-0,8Saldo estructural
4.33,81,6-0,4-1,0-1,0-0,5-0,9Cobre
0.0-0,2-0,5-0,8-0,9-0,5-0,3-0,4Ingresos tributarios
4.33,61,1-1,2-1,8-1,5-0,8-1,3Componente cíclicototal
4.84,62,1-0,4-1,2-0,5-0,6-2,1Saldo efectivo
2008(p)2005200420032002200120001999
Qué son las políticas contra-cíclicas?
�Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticasfiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar.
�Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sidopro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticascontra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento.
�Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempreconvincentes.
�En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica
Qué son las políticas contra-cíclicas?
Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público..
3.311.501.87América Latina
6.50NSNSVenezuela
1.641.82Uruguay
1.461.60R. Dominicana
1.831.022.41Perú
1.363.173.31Paraguay
3.061.581.78México
0.971.56Honduras
6.150.991.84Guatemala
1.561.991.57El Salvador
0.632.022.12Colombia
1.910.730.93Chile
1,161.56Brasil
20.081.902.95Bolivia
2.320.820.91Argentina
Elasticidad de la inversión
pública (FMI)
Elasticidad del gasto total
Elasticidad del gasto social
Qué hacer?
� La actual coyuntura motiva prudencia fiscal�Las políticas contra-cíclicas debeninstitucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incrementopermanente y transitorio)�Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes�Los excedentes fiscales deben tener un destinoclaro, privilegiando la transparencia en su uso.
� Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
� Elevar la calidad del gasto público� Promover la equidad� Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal
� Dos niveles macro de análisis:� Clasificación económica
� Clasificación funcional
Cómo mejorar la calidad del sector público?
La calidad del gasto pLa calidad del gasto púúblico en Amblico en Améérica rica LatinaLatina
Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB
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Inversión Pública en Infraestructura Déficit primario
Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.
28.7
22.0
19.4 18.6 17.7 17.5
13.4 13.1
10.2 9.9 9.4 8.9 8.0 7.9 7.1 6.3 6.3 5.6
11.7 11.610.8
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1990-1991 2004-2005
Promedio regional 1990-1991: 12,9%
Promedio regional2004-2005: 15,9%
El gasto público social en América Latina
Clasificadores generales Protección social
1. Servicio públicos generales2. Defensa3. Orden público y Seguridad4. Asuntos Económicos5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios7. Salud8. Recreación, cultura y religión9. Educación10. Protección social
1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros
La clasificación funcional del gasto público
La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB)
Source: Commission services.
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Protección social
Servicios públicos generales
Salud
Educación
Asuntos Economicos
Otros
� Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
� Elevar la calidad del gasto público� Promover la equidad� Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal
La desigual distribución del ingreso no ha variado
América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004
URY
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GTM
MEX PAN
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ESP a/
OECD (15) a/
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1990
2002
-200
4 .
Países en los que disminuyó la desigualdad
Países en los que aumentó la desigualdad
Acción fiscal y equidad
Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
25 30 35 40 45 50 55 60 65
México
Chile
Brasil
Argentina
Italia
Dinamarca
OECD
Gini después de impuestos y transferencias
Gini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias
Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)
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Ingresos tributarios: comparación OCDE y AméricaLatina
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)
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Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE
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Directos (Renta yPa trim onio)
Consum o gene ra l
EspecíficosOtros indirectos
Seguridad Socia l
1990 2006
44.843.5
12.911.3
17.418.9
1.71.4
22.325.6
(Porcentaje del total)
Estructura Ingresos Tributarios AL
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Directos (Renta yPatrim onio)
IVA
Selectivos y otrosCom ercio y transacciones
internacionales
Seguridad Social
1990 2006
22.227.9
22.633.7
21.514.9
15.7 7.0
18.316.7
AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)
Estructura tributaria
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
Impuestos a la renta
Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE.
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
El gasto tributario
Source: National government budgets.
Productividad del IVA en América Latina, 2006.Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.
Promedio ALVe
Uy
Rd
PePy
Pa
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Ht
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Tasa IVA
Rec
auda
ción
200
6 (e
n %
de
PIB
)
IVA: Recaudación y tasas promedio
Simulación de una reforma radical (Chile)
� Se eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56%
Actual Con reforma
1 1.02 0.75 1.022 2.44 2.27 2.663 3.34 3.22 3.668 10.46 10.62 11.299 14.88 14.98 15.27
10 44.16 44.34 39.8Gini 0.5223 0.5302 0.4879
R Q5/Q1 17.04 19.64 14.95
(% )
Simulación de Reforma: Distribución del Ingreso
Distribución Ingreso
Decil Antes de impuestos
Despues de Impuestos
Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”
Antes de Impuestos
Después de Impuestos
Después del Gasto
Gini 0,5302 0,4879 0,4304
0,0423
42,4%0,0575
57,6%
Reducción atribuible a impuestos
Reducción atribuible a gasto público
Simulación de una reforma radical (Chile)
Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”
Reforma tributaria en Uruguay
Fuente: Asesoría Económica DGI
Pre Reforma Post Reforma
Indirectos 72% 69%
Directos 28% 31%
EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN IMPOSITIVA
La presión impositiva no creció
Antes de la reforma: 18.69% s/PIB
Luego de la reforma: 18.59% s/PIB
La carga impositiva cambió su composición
Distribución de la carga impositiva
decil de hogares ordenados por
ingreso per cápita
Situación actual*
Situación con reforma**
1 3,7% 2,8%2 5,2% 4,0%3 6,1% 4,6%4 7,1% 5,4%5 7,4% 5,8%6 8,4% 6,8%7 9,8% 8,5%8 11,8% 10,8%9 15,2% 15,8%10 25,3% 35,5%
Total 100,0% 100,0%
* Sistema tributario anterior: incluye carga impositiva por IRP, IVA y COFIS** Nuevo Sistema Tributario: incluye carga impositiva por IRPF e IVA reformado (cambios en tasas y bases)
40.5%
51.3%
Sistema Tributario anterior*
Nuevo Sistema Tributario**
Fuente: Asesoría Económica DGI
Y entonces..porqué la resistencia al cambio?
� Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)
� No existen mayores presiones externas
� Las reformas son endógenas al ciclo electoral
� Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...
� Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
� Elevar la calidad del gasto público� Promover la equidad� Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal
EL PACTO FISCALEL PACTO FISCALRicardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
¿Qué es la Política Fiscal?
• Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuraninfluenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la políticamonetaria (manejo de tasas de interés).
• Qué impactos tiene la política fiscal?– Sobre la demanda agregada– Sobre la asignación de recursos– Sobre la distribución del ingreso
¿Qué es Gobernabilidad…, y Gobernanza?
• The World Bank defines governance as
– the exercise of political authority and the use of institutional resources to manage society's problems and affairs
• The Worldwide Governance Indicators project of the World Bank defines governance as
– The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This considers the process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies and the respect of citizens and the state of the institutions that govern economic and social interactions among them.
• Desde un punto de vista conceptual, estamos mas avanzados en la terminología de ‘Governance’ que en inglés: en castellano hay dos conceptos relevantes: según el diccionario de la Real Academia Española , Gobernabilidad se refiere solo a la ‘Cualidad de gobernable’, mientras que Gobernanza es el ‘Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía’. Asi que cuando veamos ‘governance’ en inglés, pensemos ‘gobernanza’ (Daniel Kaufman, Banco Mundial).