REFORMAS Y ORGANIZACION DE LA INDUSTRIA ELECTRICA:
CONFLICTOS DE LA REGULACION
Quinto Curso-seminario internacionalILPES/CEPAL
SANTIAGO CHILE 8 SEPTIEMBRE 2003
Hugo Altomonte
Jefe Unidad de R. Naturales y Energía
CEPAL
I- I- LAS POLÍTICAS, LAS REFORMAS LAS POLÍTICAS, LAS REFORMAS ENERGÉTICAS y LA REGULACION EN ENERGÉTICAS y LA REGULACION EN
EL NUEVO CONTEXTOEL NUEVO CONTEXTO
Argumentos específicos para impulsar las Reformas Energéticas
Endeudamiento Público Balance de pagos Estabilidad Macroeconómica Inversiones de expansión Desarrollo de los Mercados de Capital Promoción de la Competencia Mayor Eficiencia
ResponsabilidadResponsabilidad del Estado: del Estado: Formular Políticas Energéticas ActivasFormular Políticas Energéticas Activas
• Importancia del Sector Energético
• Recursos Naturales
• Aspectos Globales y Sociales
• Desarrollo Sustentable
CondicionesCondiciones del nuevo contexto del nuevo contexto sectorialsectorial
• Empresas Públicas : Instrumentos de la Política Energética
• Acciones Normativas y Dispositivas• Desde Empresas Públicas hacia Actores Privados• Sistema Mucho más Complejo• Racionalidad privada vs Racionalidad global• Poder compartido
Contexto Legal e Institucional Instrumentos específicos legales (leyes marco)
Nuevas funciones (regulación, coordinación, administración del mercado)
Nuevas instituciones (entes regulatorios, compañías privadas)
Nueva racionalidad (orientada por el beneficio)
Nuevos actores (Brokers)
Naturaleza de las Reformas Naturaleza de las Reformas EnergéticasEnergéticas
Status Jurídico y Derechos de Propiedad• Estado-Empresas Públicas• Dentro de las Empresas• Entre Empresas Públicas
Organización Productiva Segmentación Real o Virtual Segmentación Vertical Partición Horizontal Regional Nuevas unidades y actores
Esquemas Regulatorios Regulación Institucional Entes reguladores Nuevas modalidades de Regulación Nuevos principios
Modalidades de Coordinación
Central Control (CC)• Seguridad del Abastecimiento, Servicio
Publico,
• Objetivos socioeconómicos generales
• Apropiación de las Rentas de los R N
• Control sobre el Uso de los R
Comprador Único (CU)• Apertura Parcial
Asignación de Recursos Racionalidad
Regulación de los Mercados
Estructura Integrada Regulada (IR) Mercado Abierto (MA)
TRES TIPIFICACIONES
C) NINGUNA MODIFICACIÓN Y QUE CONTINÚAN CON SITUACIONES DE MONOPOLIOS VERTICALMENTE INTEGRADOS SEAN REGULADOS O CONTROLADOS MÁS DIRECTAMENTE
A) REFORMAS ESTRUCTURALES ORGANIZAR EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MECANISMOS DE MERCADO (SEGMENTACIÓN DE LA CADENA Y LIBRE ACCESO A LAS REDES DE TRANSMISIÓN Y DISTRIBUCIÓN)
B) REFORMAS PARCIALES (APERTURA PARCIAL EN LA GENERACIÓN, GENERALMENTE PARA PRIVADOS EN CALIDAD DE TERCEROS)
APERTURA PARCIAL
PRODUCTORINDEPENDIENTE
PRODUCTORINDEPENDIENTE
EMPRESAINTEGRADA
EMPRESADISTRIB.
REDNACIONAL
AREA 1 AREA 2
G
T
D
ESTRUCTURA ECONÓMICA SISTEMA ABIERTO
1
N
GENERADORES
RED NACION. DE TRANSMIS.
DISTRIBUIDORES
CONSUMO
1
2
N
CONSUMCAUTIVO
CONSUMCAUTIVO
CONSUMCAUTIVO
GRANDESCONSUM.
2
COMERCIALIZADOR
Trayectorias de las ReformasElectricidad
SegmentaciónVertical conIncompatibilidadDe Funciones
(h)Argentina (***)
Bolivia(**)Guatemala(**)
PropiedadPrivada
IntegraciónVerticalPermitida
(g)
BarbadosGrenada
(f)Chile(**)Perú(**)
El Salvador(**)
PropiedadMixta oParticipaciónPrivada parcial
(d) Venezuela
BrasilCosta Rica
Ecuador
(e) (*)
Colombia(**)Panamá(**)
PropiedadEstatal exclusiva
(a)
MéxicoCuba
(b)
UruguayParaguay
Haití
(c) Suriname
GuyanaNicaragua
JamaicaHonduras
T & TobagoR Dominicana
ControlCentral
IntegradaRegulada
CompradorÚnico
MercadoAbierto
Trayectorias futuras probables
(*) Con o sin desintegración vertical (incompatibilidad de funciones) estricta(**) Con partición horizontal débil(***)Con partición horizontal fuerte
Reformas en Mercados PequeñosReformas en Mercados Pequeños
Control Central Sistema IntegradoRegulado
Comprador Único Mercado AbiertoPotencia
Instalada deGeneración
(MW)ParteIntegraldelEstado
CiertoGrado deAutonomíaEmpresaria
EstructuraIntegradaúnica
VariasUnidadesEmpresarias
DistribuciónIntegrada
DistribuciónDesintegrada
Integra-ciónVerticalPermitida
Segmenta-ciónVerticalObligatoria
0-500Haití Barbados
GrenadaSurinameGuyana
Nicaragua
500-1000 JamaicaHonduras
Panamá(**) ElSalvador
Bolivia
1001-2000 Cuba Uruguay Costa Rica T. & Tobago Guatemala
2000-5000 Paraguay Ecuador(*) RepúblicaDominicana
Perú
5000-10000 Chile
10000-20000 Colombia Argentina
>20000 Venezuela(*)Brasil(*)
México
(*) De acuerdo con el enfoque plasmado en la normativa regulatoria, estos países deberían ser incluidosen la modalidad de coordinación de MA. La ubicación en el cuadro refleja la situación de transición.
(**)La introducción de los mecanismos de mercado está prevista para el año 2001. En la transición, laempresa de transmisión será comprador único (sin finalidad de lucro) de la energía para ser transferida luegoa distribuidores.
Las Reformas y los Sistemas de Precios
Impactos sobre los niveles y la estructura
Subsidios
Mercados Disputables
Sistemas Eléctricos Precios Spot y de Contratos
Industria de Natural Gas
Industria Petrolera
MARCOS REGULATORIOS ESPECÍFICOS
RESPETAR CINCO PRINCIPIOS MÍNIMOS QUE PERMITAN EL CONTROL DE ACTIVIDADES Y SUS OBJETIVOS CONEXOS
1 SERVICIO ADECUADO EN CALIDAD Y CANTIDAD
2 TARIFAS RAZONABLES
3 SUMINISTRO DE INFORMACIÓN
4 ACCESO A INSTALACIONES Y RECURSOS NATURALES CLAVE Y
5 NORMAS CONTABLES OBLIGATORIAS, PROCESALES Y DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS QUE ASEGUREN LA TRANSPARENCIA Y LA IMPARCIALIDAD
REGULACION E.ELECTRICA:GENERALES
1) EFICIENCIA: OPTIMO EN LA ASIGNACION DE RECURSOS (NO DISTORSION DE TARIFAS).
2) TRANSPARENCIA: ACCSO INFORMACION (AUTORIDADES Y USUARIOS).
3) CALIDAD: PRESTACION OPTIMA DEL SERVICIO.
4) CONTINUIDAD: NO INTERRUPCION DEL ABAST’TO.5) OBLIGACION: ABASTECER CLIENTE QUE SOLICITN SERVICIO.6) NEUTRALIDAD: NO DISCRIMINACION OFERENTES Y CONSOMUDORES.7) ADAPTABILIDAD: INCORPORACION TECNOLOGIAS MAS ADECUADAS.
8) CONFIABILIDAD: SEGURIDAD EN LA OPERACION DE SISTEMAS.
9) AMBIENTE: OPÉRACION COMPATIBLE CON MEDIO NATURAL.
DOS LECCIONES IMPORTANTES
• LA DEFINICIÓN DEL MARCO NORMATIVO Y REGULATORIO, ASÍ COMO EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LOS ENTES ENCARGADOS Y SU FUNCIONAMIENTO, DEBE PRECEDER AL PROCESO MISMO DE PRIVATIZACIÓN ----> (TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES Y DE INGRESOS INJUSTIFICADAS)
• ESTABLECER UNA NÍTIDA DIVISIÓN ENTRE LAS FUNCIONES DE FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE DESARROLLO, DE REGULACIÓN Y DE OPERACIÓN DE LOS SERVICIOS
II- DEFICITS Y VACIOS REGULATORIOS
1. INSTITUCIONALES
• CONFORMACIÓN POLÍTICA DE LOS PAÍSES -LEYES FEDERALES VS. LEYES NACIONALES- (ARGENTINA)
• INADECUADA O INSUFICIENTE INSTITUCIONALIDAD (CONSTITUCIÓN Y MANEJO DEL CDEC EN CHILE, CASO CRISIS DE 1998-9);
• CONDICIONES DEL PROCESO DE PRIVATIZACIONES Y FALENCIAS EN EL FUNCIONAMIENTO DE MERCADOS (BOLIVIA)
2. COMPETENCIA EN EL MERCADO MAYORISTA
1 LA COMPETENCIA DEL MERCADO DESCARGA EN PRESIONES PARA LA MODIFICACIÓN DE LAS REGLAS REGULATORIAS Y NO SOBRE LA BASE DE UN REAL PRECIO DE OFERTA, EN CONDICIONES DE EFICIENCIA PRODUCTIVA (ARGENTINA Y PERÚ..., BOLIVIA Y CHILE?).
2. COMPETENCIA EN EL MERCADO MAYORISTA
2 LAS REMUNERACIONES DE POTENCIA, BASADAS EN HIPÓTESIS DE RIESGO DE FALLA, NO RESULTARON INCENTIVOS CONDUCENTES PARA LA CONCRECIÓN DE INVERSIONES DE EXPANSIÓN DE LA CAPACIDAD DE RESPALDO.
(CHILE SERIOS PROBLEMAS DE ABASTECIMIENTO, SIN QUE LOS ACTORES DE LA GENERACIÓN ASUMIERAN LAS CONSECUENCIAS EN CORRESPONDENCIA CON EL SOBREPRECIO RECIBIDO POR TIEMPOS PROLONGADOS)
2. COMPETENCIA EN EL MERCADO MAYORISTA
3 EL MM ES DISPUTABLE?CONCENTRACION: INDICE DE HERFINDHAL-HIRSCHMAN
EL SALVADOR 5090GUATEMALA 4596 PANAMA 2420 CHILE (sic) 4600BARRERAS PARA INVERSIONES DE
EXPANSIÓN DEL SISTEMA??
3. PEAJES Y EXPANSIÓN DE LA TRANSMISIÓN
1. SERIOS PROBLEMAS MECANISMOS PROPUESTOS PARA DECIDIR SU EJECU-CIÓN Y DISTRIBUIR LOS COSTOS EMER-GENTES. ESTO IMPLICÓ UNA ASIGNACIÓN INEFICIENTE DE LOS RECURSOS. (CASO DE ARGENTINA, ENRE INFORME ANUAL 1996 REALIZÓ SEVERAS CRÍTICAS …. Propuestas de modificaciones)
3. PEAJES Y EXPANSIÓN DE LA TRANSMISIÓN
2. HASTA DICIEMBRE DE 1997, CHILE EN SISTEMA INTERCONECTADO CENTRAL TRANSMISIÓN EN MANOS DE LA PRINCIPAL GENERADORA, Y PEAJES NO "REGULADOS" PRESENTABA SERIAS DIFICULTADES PARA UNA COMPETENCIA EFECTIVA ENTRE ACTORES.
ACTUALIDAD ? OTROS PAÍSES??
4. MERCADOS DE DISTRIBUCIÓN
1 desconocimiento de los costos económicos del distribuidor en condiciones de eficiencia productiva y, de la tasa efectiva de ganancia. precios mayoristas con fuerte tendencia declinante, sin cambios que acompañen esa tendencia en la misma magnitud del segmento de mercado regulado en distribución no han mostrado (Argentina, Chile).
4. MERCADOS DE DISTRIBUCIÓN
2 INTERPRETACIÓN DE LOS CONCEP-TOS TÉCNICOS EN LAS DISPOSI-CIONES REGULATORIAS PUEDEN ORIGINAR SIGNIFICATIVAS CONTRO-VERSIAS ENTRE ENTES REGULA-DORES Y EMPRESAS REGULADAS CON IMPACTOS NEGATIVOS SOBRE LA EQUIDAD SOCIAL. VNR Y EL VAD EN EL CASO DE PERÚ
4. MERCADOS DE DISTRIBUCIÓN
3 ATRIBUCIONES DEL ENTE REGULADOR EN EN CUANTO A SI DEBE O NO FISCALIZAR EX-ANTE LAS INVERSIONES DE LAS EMPRESAS REGULADAS. (ARGENTINA Y CRISIS EDESUR)
5. INTEGRACIÓN O REINTEGRACIÓN VERTICAL
1. INCOMPATIBILIDADES CON VIGENCIA DE MARCOS REGULATORIOS QUE SUPONEN LA EXISTENCIA DE ÁMBITOS DE COMPE-TENCIA. PREOCUPACIÓN CRECIENTE CON RELACIÓN A LA CONCENTRACIÓN TÉCNICO-FUNCIONAL A NIVEL DE LAS DIFE-RENTES CADENAS PRODUCTIVAS ENERGÉ-TICAS Y EN EL ÁMBITO DEL CONJUNTO DE LOS SISTEMAS ENERGÉTICOS (ARGENTINA, PERÚ, GUATEMALA)
5. INTEGRACIÓN O REINTEGRACIÓN VERTICAL
2. INTEGRACIÓN VERTICAL Y HORIZONTAL DE LA INDUSTRIA EN MERCADOS PEQUEÑOS
3. INTEGRACIÓN INTERSECTORIAL GAS-ELECTRICIDAD
4. OLIGOPOLIOS Y PARTICIPACION DE EMPRESAS TRANSNACIONALES ??
• Altas y sostenidas barreras de entrada
•peajes de transmisión poco claros y predicibles
•CDECs opacos a nuevos inversionistas
•acceso restringido a contratos de largo plazo
•xcesivo peso de mercado regulado a nivel de generación
• El eje del modelo está en la minimización de costos de producción con criterios de corto plazo.
• No hay incentivos, o son débiles, para que los generadores individual ni colectivamente privilegien seguridad de suministro en el mediano y largo plazo por encima de ganancias inmediatas en ahorros de producción.
CHILE: Por qué cambiar la ley?
• Ampliar el rol del mercado y la competencia
• Mejorar la interacción de competencia y regulación, adaptando el marco regulatorio a las posibilidades de competencia, y asumiendo que esta es y será imperfecta.
• Mejorar los procesos regulatorios en transparencia y rigurosidad
• Eliminar o reducir barreras de entrada
¿Por qué cambiar la ley?Nuestros objetivos (CNE)
6. DISPUTABILIDAD Y REGULACIÓN
• En teoría si los mercados son disputables se afirma que la regulación no es necesaria (inconveniente)
• la perfecta disputabilidad no existe en los mercados reales.
• Para bienes transables la disputabilidad proviene de las importaciones.
TRES CONDICIONES PARA QUE UN MERCADO SEA PERFECTAMENTE
DISPUTABLE
1) IGUALDAD DE CONDICIONES ENTRE LOS POTENCIALES ENTRANTES Y LAS EMPRESAS PRESENTES EN EL MERCADO (MISMO CONJUNTO DE TÉCNICAS PRODUCTIVAS Y DEMANDAS DE MERCADO)
2) NO EXISTEN RESTRICCIONES LEGALES PARA ENTRAR O SALIR DEL MERCADO Y TAMPOCO HAY COSTOS ESPECIALES QUE DEBEN ENFRENTAR EL ENTRANTE (LA TECNOLOGÍA UTILIZADA PUEDE IMPLICAR ECONOMÍAS DE ESCALA PERO NO REQUERIR NECESARIAMENTE COSTOS HUNDIDOS)
3) LAS FIRMAS PRESENTES SÓLO PUEDEN MODIFICAR SUS PRECIOS CON CIERTO PERÍODO DE DEMORA (REACCIÓN NO INSTANTÁNEA), PERO LOS CONSUMIDORES RESPONDEN INMEDIATAMENTE A LA DIFERENCIAS DE PRECIOS.
MERCADOS DISPUTABILES
1. PETROLEO
• NO SE REQUIERE SEGMENTACION (TENDENCIA NACIONAL E INTERNA-CIONAL A LA INTEGRACION)
• DISPUTABILIDAD MERCADO INTERNO VIA IMPORTACION DE CRUDO -----> APERTURA DE MERCADOS
MERCADOS DISPUTABILES
2. GAS NATURAL
• POSIBILIDADES COMPETENCIA SERIAMENTE LIMITADAS POR REDUCIDO NUMERO DE ACTORES EN LA PRODUCCION Y ESCASO MALLADO DE REDES DE GASODUSCTOS (EJEMPLO ARGENTINA INDICE IHH)
MERCADOS DISPUTABILES
3. DERIVADOS
COMPETENCIA POTENCIAL LIMITADA:
1. MERCADO INTERNAC. << CRUDO;
2. NO TRANSABILIDAD DE SERVICIOS ASOCIA-DOS: CANALES DE DISTRIBUCION Y COMERC.
3. BANDERAS DE ESTACIONES DE SERVICIOS, Y PLANTAS DE ALMACEN’TO EN MANOS DE ACTORES PRESENTES (REFINERIAS)
(EJEMPLO PERU- Países de Centro América)
PERU: NO DISPUTABILIDAD DEL MERCADO DE DERIVADOS (2)
• SE COMPROBÓ QUE LA DISMINUCION DE PRECIOS DEL CRUDO EN EL MERCADO INTERNACIONAL NO SE TRASLADABA A LOS PRECIOS DE LOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO EN EL MERCADO INTERNO. EN CAMBIO SI LAS EMPRESAS MOSTRARON UNA MAYOR AGILIDAD PARA TRASLADAR LA ELEVACIÓN DE LAS COTIZACIONES INTERNACIONALES A LOS CONSUMIDORES
III- SITUACION SOCIAL: SE DEBE ARTICULAR LA REGULACIÓN CON LA POLITICA ENERGETICA?
SITUACION SOCIAL A.L
A causa recesión económica hacia fines de los ‘90 y primer bienio de 2000 aumentó
población que vive en la pobreza 214 millones de personasindigencia ( 93 millones)
EVOLUCION DE LA POBREZA E INDIGENCIA
• EN 1997 QUIEBRE TENDENCIA REDUCCION DE POBREZA E INDIGENCIA QUE CARACTERIZO LOS AÑOS 1990. EL ÍMPETU INICIAL SE DESVANECE HASTA LLEGAR, EN ALGUNOS PAÍSES, A REVERTIRSE HACIA FINES DEL PERÍODO.
PORCENTAJES
22,519,0 18,5 17,8 18,6
48,343,5 43,8 42,1 43,0
19
90
19
97
19
99
20
00
20
01
INDIGENTES TOTAL POBRES
EVOLUCION DE LA POBREZA E INDIGENCIA
• LA REDUCCIÓN DE LA INCIDENCIA RELATIVA DE LA POBREZA NO SE TRADUJO EN UNA VARIACIÓN SIMILAR EN TÉRMINOS ABSOLUTOS, YA QUE EL NÚMERO DE PERSONAS POBRES AUMENTÓ CERCA DE 11 MILLONES (7.6 MILLONES EN EL ÚLTIMO BIENIO), LLEGANDO A TOTALIZAR POCO MÁS DE 211 MILLONES EN 1999.
93,4 88,8 89,4 87,3 92,8
200,2 203,8211,4 206,7
214,3
19
90
19
97
19
99
20
00
20
01
INDIGENTES TOTAL POBRES
CON EXCEPCION DE URUGUAY Y COLOMBIA
EN EL RESTO DE PAISES LA DISTRIBUCION DEL
INGRESO EMPEORO ENTRE 1990 Y 2000
AUMENTA LA BRECHA EN LOS INGRESOS ENTRE EL 10% MAS
RICO Y EL 40% MAS POBREPAIS 1990 2000 ARGENTINA 13.5 16.4 BRASIL 31.2 32.0 VENEZUELA 12.1 15.0 PARAGUAY 10.2 19.3 CHILE 18.2 18.7 COLOMBIA 26.8 22.3 URUGUAY 9.4 8.8
Fuente: CEPAL Panorama Social 2001-2002
ELECTRICIDAD GUATEMALA
• LEY no permite subsidiosREALIDAD :
• A) SUBVENCION: < 300 KWh-mes
• B) 92% consumidores ~ 1.334.000 usuarios
• COSTO: US$ 46 millones/año (estimat. 2000)
ELECTRICIDAD HONDURAS
• LEY NO PERMITE SUBSIDIOS REALIDAD:
• A) SUBVENTION: < 300 KWh-mois
• B) 82% Familias (5OO mil fam.)
• C) COSTO: US$ 20 millones (estimado 2000)
• D) subsidios cruzados de más ricos a más pobres
ALGUNAS CONCLUSIONES
• Situación preocupante en Inversión y Expansión de los sistemas
• SUBSIDIOS ???• CASO ELECTRICIDAD/GAS (REDES)• NO SUBSIDIOS MASIVOS SI
FOCALIZADO. • SERVICIOS PUBLICOS?