Hay también diferencias en el perfil educativo de diversos grupos étnicos. En Brasil, por

ejemplo, las personas blancas entre 25 y 60 años de edad tienen en promedio 7 años de

escolaridad, comparados con apenas un poco mas de 4 años para los afro-brasileños. En

Guatemala, los indígenas tienen en promedio 2 años de escolaridad, comparados con mas

de 5 años en promedio para los no-indígenas. En Perú, las personas indígenas alcanzan en

promedio menos de 6 años de escolaridad, comparados con mas de 9 años para los no-

indígenas. En Bolivia, las personas indígenas tienen 4 años de escolaridad, comparados

con 9 años entre los no-indígenas1.

Junto a las brechas en los niveles de escolaridad que alcanzan distintos grupos de ingreso

y entre los niveles educativos promedio de América Latina y los países de la OECD, las

escuelas de la región no brindan a los estudiantes la oportunidad de desarrollar

competencias cognitivas esenciales para funcionar en economías basadas en el

conocimiento.

Un estudio de los niveles de conocimientos y destrezas de los estudiantes de 15 años en

los principales países industrializados realizado en el año 2000, evaluó en que medida los

estudiantes cerca de la culminación de la educación obligatoria habían adquirido el

conocimiento y destrezas necesarios para una participación integral en la sociedad. En

promedio, el desempeño de los estudiantes de Brasil y México en sus habilidades de

lectura, matemáticas y científicas era el mas bajo de los niveles de desempeño de todos

los estudiantes que participaron en el estudio en 31 países2. Estas diferencias eran

estadísticamente significativas y de gran significación practica. En una escala de 800

puntos para evaluar la comprensión lectora, por ejemplo, los estudiantes brasileños

obtuvieron en promedio 396 puntos, y los estudiantes mexicanos 422puntos, muy por

debajo de los promedios en Canadá (534 puntos), Corea (525 puntos) o Estados Unidos

(504 puntos). En Brasil 23% de los estudiantes y 16% en México apenas alcanzaron los

niveles mas básicos de competencia lectora, consistentes en leer palabras con fluidez,

identificar una información en un texto, identificar el tema principal de un texto o 1 IDB 2001, Measuring Social Exclusion: Results from Four Countries. Citado en Preal. Quedandonos Atras. Un informe del progreso educativo en America Latina. Washington, DC. Preal. p. 10.2 OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed June 11, 2002

1

establecer una relación simple entre un texto y un hecho de la vida cotidiana. Estos

niveles tan básicos de lectura fueron alcanzados por 6% del total de los estudiantes

participantes en el estudio en los 31 países, y por 2% de los estudiantes en Canadá y 6%

en los Estados Unidos.

Por otro lado, apenas 0,6% de los estudiantes brasileños y 0,9% de los estudiantes

mexicanos fueron capaces de demostrar capacidades sofisticadas de lectura involucrando

destrezas vitales en economías basadas en el conocimiento, tales como procesar

información que es difícil de encontrar en textos no familiares, demostrar comprensión

detallada de dichos textos e inferir que información en el texto es relevante a una tarea,

así como poder evaluar críticamente y formular hipótesis, basándose en conocimiento

especializado e integrando conceptos que pueden ser contrarios a las expectativas. En

comparación, 10% de los estudiantes en los 31 países participantes en el Estudio en

promedio, 17% en Canadá y 12% en los Estados Unidos demostraron estos niveles

sofisticados de comprensión lectora3 .

Además de los alarmantes bajos niveles de comprensión lectora de los estudiantes

brasileños y mexicanos la distribución de puntajes en cada una de estas naciones es

altamente desigual, tanto como en los restantes países de la OECD. El coeficiente de

desigualdad4 es de 22% en Brasil y 20% en México, el mismo que para el conjunto de los

países de la OECD en promedio.

Existen diferencias igualmente grandes en las habilidades matemáticas y científicas de

los estudiantes brasileños y mexicanos en relación a los de sus pares en el resto de los

países participantes en el estudio.

Estos resultados son consistentes con los de otro estudio internacional de matemática y

ciencia en 39 países (el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias, TIMSS).

En una escala de 800 puntos los estudiantes colombianos obtuvieron en promedio 369

puntos en matemáticas, comparados con un promedio en el conjunto de los 39 países de 3 OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed June 11, 20024 El coeficiente de desigualdad es la razon de la desviacion estandar de estos puntajes sobre su promedio, el cual permite una comparacion entre distribuciones distintas.

2

484 puntos, y con un promedio de 476 puntos en Estados Unidos y de 494 puntos en

Canadá. Entre todos los países solo los estudiantes de Sudáfrica, un país que padece la

pesada carga histórica de décadas de severa discriminación racial institucionalizada,

tuvieron puntajes ligeramente inferiores a los de los estudiantes colombianos5. Los

resultados en la prueba de ciencias fueron igual de bajos, promediando 411 puntos entre

los estudiantes colombianos, en relación a un promedio de 516 para el conjunto de los

países. De nuevo solo los estudiantes de Sudáfrica obtuvieron puntajes inferiores a los

estudiantes colombianos6.

México fue el otro país latinoamericano que participo en el estudio de TIMMS

mencionado, pero se retiro al conocer resultados preliminares que indicaban que sus

estudiantes tenían desempeños que se encontraban entre los mas bajos del mundo. Chile

participo en una Segunda administración de este estudio, obtuviendo promedios de 392

en matemáticas y 420 en ciencias, muy por debajo del promedio internacional en esta

Segunda administración de 487 y 488 respectivamente7 .

Otros estudios internacionales comparados de niveles de logro académico

consistentemente muestran que los estudiantes latinoamericanos obtienen los mas bajos

puntajes. Esto incluye un estudio de lectura realizado en 1989 en el que los estudiantes de

Venezuela obtuvieron resultados entre los mas bajos en el mundo8 así como un estudio de

matemática y ciencia llevado a cabo en 1991 en el que estudiantes brasileños obtuvieron

desempeños inferiores a sus pares en Corea, Taiwán, España, Estados Unidos y

Portugal9 .

5 Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Mathematics Achievement in the Middle school Years: IEA’s Third International Mathematics and Science Study (TIMSS). International Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston College. p. 23.6 Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Science Achievement in the Middle school Years: IEA’s Third International Mathematics and Science Study (TIMSS). International Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston College. p. 23.

7 Beaton et al. 2000.8 Elley, W.B. How in the World do Students Read? (Newark, Delaware: International Reading Association, 1992). 9 ETS 1992.

3

No existe razón para pensar que aquellos países que no han participado en este tipo de

comparaciones internacionales obtendrían resultados superiores a los mencionados aquí.

En un estudio comparado llevado a cabo por UNESCO en 1998 del desempeño

estudiantil de estudiantes de cuarto grado en 12 países latinoamericanos las diferencias

entre los países fueron de menos de una desviación estándar, solo los estudiantes de Cuba

obtuvieron resultados significativamente mas altos que los estudiantes de los restantes

países latinoamericanos. Los países que siguieron a Cuba en los mas altos rendimientos

fueron Chile, Argentina, Brasil, Colombia y México, países que como hemos visto

obtuvieron los resultados mas bajos en comparaciones internacionales10.

3. La tercera Paradoja: Las reformas educativas de la última generación. Mucho

ruido y pocas nueces.

Algunos observan los bajos niveles educativos en América Latina, las enormes brechas

educativas que separan a distintos grupos de la sociedad, la secular dificultad en lograr

viejas aspiraciones de democratización educativa y concluyen que estas reflejan el abuso

de elites políticas y burocráticas del poder en ellas delegado, señalando que es la captura

del ejercicio del poder educativo para servir a fines privados y particulares y no

deficiencias de implementación, lo que explica la sistemática deficiencia en los resultados

educativos11.

Otros autores atribuyen la correspondencia del sistema educativo excluyente a una vieja

tradición cultural excluyente, resultante de la instalación en América Latina de practicas

sociales correspondientes a la sociedad feudal imperante en los imperios español y

portugués al momento de la conquista de América12.

3.1. Las débiles ideas publicas sobre la igualdad de oportunidades educativas en

América Latina.

10 Unesco-Orealc. 1998. Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matematica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Santiago, Unesco.11 Ver David Plank. 1996. The means of our salvation. Public education in Brazil 1930-1995. Boulder, CO: Westview.12 Ver Howard Wiarda. 2001. The Soul of Latin America. New Haven. Yale University Press.

4

Independientemente del papel que puedan jugar factores culturales, tradiciones

institucionales o las practicas patrimonialistas y de corrupción en la administración

educativa, las mayores deficiencias en el logro de la igualdad de oportunidades

educativas han resultado de la falta de consenso social en relación con la prioridad de dar

a todos igualdad de oportunidades de aprendizaje, en particular de la incapacidad de

renovar fuertes ideas publicas sobre la importancia y forma de lograr igualdad de

oportunidades educativas que pudieran capitalizar y construir sobre los logros evidentes

de la ‘época dorada’ de los cincuenta y sesenta. Esta falta de consenso resulta en parte de

la ausencia de un modelo claro que explique en que consiste la igualdad de oportunidades

de aprendizaje, resulta también de la ausencia de conocimiento especifico sobre como

lograr dicha igualdad y resulta finalmente de la competencia de otros proyectos

educativos alternativos. En síntesis, considero prometedor examinar el papel de las ideas

publicas en la promoción de la igualdad de oportunidades educativas en tanto el sub-

desempeño de los sistemas educativos refleja en parte una deficiencia de ideas publicas13.

Estas ideas publicas deben entenderse como procesos, como conocimiento compartido en

constante evolución. Solo en la medida en que estas ideas se actualizan para responder y

explicar nuevas realidades pueden mantener su poder de convocatoria y movilización.

Así en los países en que el proyecto incluyente logro impulsar reformas educativas a

comienzos del siglo XX , como se discutió en la sección anterior, lo hizo sobre ideas

publicas claras sobre la forma en que la educación contribuiría a la incorporación de los

inmigrantes (Argentina, Uruguay) o a la formación de una identidad nacional (la raza

cósmica de Vasconcelos en México). Igualmente la expansión educativa sin precedentes

que sigue a la aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y la

promoción de las tesis del capital humano se basa en ideas publicas claras sobre la

educación como derecho y sobre la educación como inversión. Representa esta época de

los cincuenta y sesenta una época dorada desde el punto de vista de expansión de las

oportunidades educativas, en parte construida sobre una fe simple en el poder de la

educación de producir cambios económicos y políticos. Esta fe simple en las ideas

13 Para una discusion mas amplia del papel de las ideas publicas vease Robert Reich. Editor. The power of public ideas. Cambridge: Harvard University Press. 1988.

5

publicas sobre el poder de la educación se expresan también en los Estados Unidos en las

iniciativas educativas del Gobierno Federal en Estados Unidos durante la administración

del Presidente Johnson, como parte de la Guerra contra la pobreza.

Estas ideas publicas son cuestionadas por nuevas realidades, la de un creciente

autoritarismo en aquellas sociedades que habían experimentado mayor expansión

educativa (Argentina, Chile y Uruguay) lo que lleva a cuestionar la relación entre

expansión educativa y modernidad política14. Las dificultades económicas de los 1970 y

la posterior crisis de la deuda externa de los 1980 llevan también a cuestionar la fe simple

entre la educación y el crecimiento económico. En la academia una sociología critica

comienza a cuestionar que la educación pueda contribuir a cambiar el orden social y

argumenta por el contrario que su función es la de reproducir dicho orden15. Los años

ochenta se caracterizan por un serio cuestionamiento al Estado de Bienestar por ideas

alternativas que abogan por un mayor papel de mecanismos de Mercado en la asignación

de recursos escasos. Este conjunto de ideas debilitan la fe simple sobre la que se había

construido la época dorada de expansión educativa en América Latina y con ello debilitan

al proyecto incluyente el cual sufre serios reveses durante los años ochenta.

En una publicación del Consejo Nacional de Educación de Venezuela de 1991, país que

había hecho de la expansión educativa un eje de la consolidación del proyecto

democrático, un ex ministro de educación plantea de este modo una versión renovada del

proyecto educativo excluyente:

“si a mi se me apareciera el arcángel Gabriel y me dijera que no hay sino dos opciones, la

de proporcionar una educación de primera a una tercera parte de la población o una

educación mediocre a todos, no vacilaría un segundo. Yo escogería una educación de

14 La constatacion del regreso al ‘autoritarismo burocratico’ en las sociedades con poblaciones mas educadas represento un importante desafio a las ideas de que la educacion de la poblacion resultaria en la modernizacion de las sociedades, incluida la modernizacion politica. Vease Guillermo O’Donnell. 1973. Modernizatoin and Bureaucratic-Authoritarianism. Berkeley. University of California. 15 Veanse Bowles, S. y H. Gintis. 1970. Schooling in Capitalist America. Educational Reform and the Contradictions of Economic Life. New York. Basic Books. Tambien Bourdieu, P. and J.C. Passeron. 1970. Reproduction in Education, Society and Culture. London. Sage Publications.

6

primera para una tercera parte de la población, porque esta tercera parte de la población

saca al país adelante”16

La debilidad de las ideas publicas que permitieron la expansión

educativa de los años cincuenta y sesenta a fines del siglo XX se expresa

también en que, en un contexto de severas restricciones financieras,

algunas de estas ideas son percibidas como ‘populistas’, como refleja el

siguiente análisis de la reforma educativa de Colombia de 1991:

“El esfuerzo de reforma educativo que se presento a la Asamblea

Constituyente tenia dos objetivos. Primero asegurar que las normas

generales sobre educación (contenidas en el Titulo II de la Constitución,

‘Sobre los Derechos, Garantías y Obligaciones’) concordaran con las

ideas del Gobierno. En este área, sin embargo, las tareas políticas fueron

fundamentalmente defensivas, centrándose en evitar la aprobación de

propuestas populistas tales como una que estableciera ‘educación

publica obligatoria y gratuita para todos los colombianos’ y otras

iniciativas similares.”17

La existencia de ideas publicas hace referencia a ideas, es decir argumentos explicativos

que especifican un ámbito de interés, que proponen las acciones para incidir sobre dicho

ámbito y que proporcionan una justificación axiológica de dichas acciones. Su carácter de

publicas se basa en ser compartidas por múltiples grupos en la sociedad, de servir de

base sobre la que formar coaliciones que puedan articular y movilizar a grupos para

lograr su ascenso a la agenda publica y para lograr que ellas reciban recursos y atención

del Estado.

16 Uslar Pietri, Arturo. 1991. “Las dos opciones del arcangel” Consejo Nacional de Educacion. September 6, 1991. Pagina 16.

17 Montenegro, Armando. An Incomplete Educational Reform: the case of Colombia. Washington, DC. World Bank. Human Capital Development and Operations Policy. N.d. pages 9-10. Énfasis mio.

7

Por ejemplo, la estrategia de sustitución de importaciones en que se baso el desarrollo

económico de muchos países de América Latina después de la Segunda Guerra mundial

fue una idea publica en el sentido de que había una idea clara –una teoría, de hecho—

sobre la forma en que el desarrollo industrial aceleraría el desarrollo de América Latina,

ideas que movilizaron una coalición de grupos económicos, sociales y políticos para

incidir sobre la acción del Estado. En educación la tesis de que el Estado debería jugar

un papel en la promoción de las escolarización de las sociedades se convirtió en idea

publica durante el siglo XX, una idea articulada en las tesis del Estado Docente y que

movilizo a una coalición de intereses que resulto en una significativa expansión de la

oferta educativa publica durante el siglo. De igual modo el reconocimiento de la

educación como Derecho Humano fue una idea publica que contribuyo a promover la

expansión en el acceso a la educación primaria en la región.

Esta tesis sobre la centralidad de las ideas publicas que articulen como avanzar en

material de igualdad de oportunidades educativas no significa que reduzca el estudio de

los complejos procesos de formación de agenda publica y de su implementación a

comprender la adecuación o claridad de las ideas que los inspiran. Es indudable que la

acción del Estado es influida por múltiples influencias y grupos de interés, así como por

la capacidad institucional de actuar en ciertas áreas de política. Pero los intereses de estos

grupos se articulan generalmente alrededor de ideas. Las acciones del Estado, las

políticas, reflejan también hipótesis que se basan en ideas, en una teoría sobre como

determinadas acciones lograran ciertos resultados. Sin ideas claras, sin una teoría, es mas

fácil que esfuerzos de largo plazo como el educativo se aborten a medio camino antes de

haber tenido ocasión de rendir frutos. Ciertamente algunos de los otros factores que se

han aducido para explicar el funcionamiento de los sistemas educativos en América

Latina inciden sobre la existencia de ideas publicas, por ejemplo el carácter

patrimonialista de muchas decisiones y la ausencia de una cultura de evaluación publica

de los resultados de las políticas educativas cercenan la posibilidad de construir una

agenda publica –resultado de un modelo pluralista de negociación de intereses en

competencia--. Igualmente los periodos de gobierno autoritario reducen la importancia de

las ideas publicas sobre la acción del Estado pues el autoritarismo aísla al Estado de estas

8

influencias a través de múltiples canales, entre ellos la ilegalización de la discusión

publica o la persecución de los intelectuales críticos. Pero dado que son finalmente las

ideas publicas, su presencia o ausencia o su calidad, las que inciden directamente en la

agenda del Estado es útil central el análisis específicamente sobre ellas antes que sobre

los factores indirectos que influyen en su desarrollo.

Un ejemplo del poder de las ideas publicas lo constituye el conjunto de medidas

económicas que reflejan el llamado Consenso de Washington y que ha permitido a

muchos gobiernos implementar cambios dramáticos en material de reforma económica.

Nótese que los elementos centrales del Consenso de Washington no están en el consenso

nacional alrededor de ellos, sino en la claridad conceptual en la justificación de las

medidas de reforma y en la naturaleza de las mismas, en la teoría en la que estas se

apoyan que les da coherencia lógica y en su capacidad de articular una coalición de un

grupo suficientemente poderoso para avanzar las reformas. No existe un equivalente a

este Consenso, bien para el conjunto de la región o al interior de cada país, en relación al

tipo de reformas educativas que permitirían avanzar las oportunidades educativas.

Ideas publicas sobre un proyecto educativo requieren claridad conceptual sobre los fines

del mismo, sobre los dominios sobre los que los cambios educativos pueden

razonablemente esperar operar, y sobre las estrategias de cambio mas prometedoras. Por

el contrario, la agenda educativa de América Latina durante la ultima década refleja antes

que claras ideas publicas un verdadero popurrí ideológico y teórico, conjuntos de

hipótesis parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado

pueden lograr ciertos objetivos. Este potpurrí no puede dar al Estado la efectividad

necesaria para emular los avances del proyecto incluyente logrados en épocas anteriores.

En el resto de este ensayo argumentare de que manera la competencia entre diversos

proyectos educativos ha socavado el consenso en torno al proyecto incluyente para luego

explicar de que manera ideas publicas claras y dialogo democrático sobre estas ideas

permitirán fortalecer la demanda por políticas educativas mas incluyentes y fortalecer

coaliciones interesadas en apoyar este proyecto.

9

3.2. Los múltiples, débiles y contradictorios idearios que animan a las reformas

educativas en América Latina.

Es muy difícil caracterizar una región tan heterogénea como América Latina. También

las reformas de las últimas dos décadas han sido heterogéneas. Si uno mira el conjunto de

toda la región a lo largo de los últimos veinte años es fácil describirlo como un potpurrí

de esfuerzos de cambio que responden a lógicas con frecuencia contradictorias.

Encuentra reformas que buscan mejorar la eficiencia de la gestión en educación a través

de la descentralización de los servicios. Encuentra reformas que buscan aumentar las

contribuciones de las comunidades a través de la privatización o de varios ensayos de

promover la autonomía de la escuela. Encuentra proyectos que buscan apoyar la tarea de

las maestras con la provisión oportuna de materiales didácticos de calidad y apoyo

pedagógico. Encuentra ensayos para promover la capacidad de los equipos docentes en la

escuela de crecer como organización. Encuentra experimentos de recursos concentrados

en las escuelas de mayor vulnerabilidad para mejorar su calidad. En fin, hay de todo. Hay

iniciativas claramente orientadas a reducir las brechas que hoy en día caracterizan las

oportunidades de aprendizaje de niños de distinto origen social, vía la expansión en el

acceso a los niveles que más cuentan para la movilidad social y vía el apoyo pedagógico

para mejorar la calidad de las instituciones donde estudian estos niños. Hay también

iniciativas consistentes con el modelo conservador que privilegian mejorar la eficiencia

en la gestión sobre otros objetivos educativos y que privilegian los mecanismos de

mercado para asignar recursos educativos.

Es conveniente distinguir entre dos momentos en las últimas décadas, para continuar

abusando en la difícil tarea de generalizar para la región. Uno es un momento marcado

claramente por la embestida del movimiento neo-conservador de comienzos de los

ochenta, que coincide con la crisis de la deuda externa y con los primeros programas de

ajuste estructural. En ese momento los principales rasgos en el escenario educativo son el

desmantelamiento de los sistemas existentes, vía su quiebra financiera, la

desmoralización del personal, la introducción de reformas de gestión y de evaluación de

10

resultados. Un segundo momento, que se expresa mas bien durante los noventa, refleja la

incorporación de otros proyectos educativos más interesados en la equidad. A pesar de la

insuficiencia de los esfuerzos que se inician entonces, y de las contradicciones entre las

diversas acciones que se llevan a cabo en muchos países de la región, el recuperar

espacios para la innovación educativa y el nuevo clima democrático que permite empezar

a evaluar y discutir los resultados de estas reformas, en sus fortalezas y también en sus

deficiencias, son enormemente positivos. Es afortunado que haya reformas educativas

cuyos resultados evaluar –aun si los resultados son insuficientes—y que exista un clima y

la motivación de múltiples interlocutores que permita la incipiente discusión democrática

de estos resultados.

La evaluación de los componentes orientados a fortalecer la equidad de estas reformas

sugiere18 que las condiciones en las escuelas mejoran con mas materiales pedagógicos y

con mejora de la infraestructura. La moral de los docentes mejora. El acceso asistencia y

tasas de prosecución mejoran. Las practicas pedagógicas no cambian. Los resultados de

aprendizaje medidos con pruebas de conocimientos no cambian o cambian muy poco.

Hay grandes brechas entre la retórica de la política y su implementación.

Es necesario destacar que estas reformas han estado insertas en reformas mas amplias que

buscan el mejoramiento global de la calidad y de la eficiencia. Estas reformas han

enfatizado reformas estructurales en la gestión a pesar de la poca evidencia de la

conexión entre cambios estructurales y cambios en la cultura escolar y practica

pedagógica. Como resultado la agenda educativa y la agenda para la decisión se ve

sobrecargada, se pierde el foco en la equidad, la capacidad institucional es limitada para

lograr satisfactoriamente tantos objetivos.

Igualmente, esas reformas educativas han estado enmarcadas en reformas mas globales

que buscan contener el gasto publico, lo cual significa que los países de América Latina

invierten sensiblemente menos en términos absolutos y relativos en educación que los 18 Para una discusion de las reformas orientadas a mejorar la equidad vease Fernando Reimers. 2001. Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Tambien Fernando Reimers “Compensatory Education Policies and Programs in Latin America” en James Guthrie. Editor. Encyclopedia of Education, Second Edition. New York. Macmillan. En prensa.

11

países de la OECD. A fines del siglo los países de la OECD invertían, en promedio, 19%

del producto nacional bruto per capita por alumno de primaria, este es también el nivel

relativo de gasto en Estados Unidos, el cual compara con 12% en Argentina y Brasil,

17% en Chile, 11% en México, Perú y Uruguay19.

Igualmente es necesario reconocer que los componentes compensatorios de las reformas

han tenido costos relativamente bajos en relación a las desigualdades en el gasto por

alumno (publico mas privado) y en relación al total del gasto educativo.

Estas políticas compensatorias reflejan un modelo de decisión donde las políticas y los

programas son preparados por pequeños grupos de decisores centrales, con poca

responsividad a heterogeneidad de condiciones de las escuelas. Esta experiencia muestra

que el desarrollo de la capacidad profesional de los docentes es el eslabón mas débil de

estas reformas.

Independientemente del reciente interés en las políticas compensatorias y en la equidad

como objetivo educativo, hay sin embargo una tensión creciente en relación a los

propósitos a los que debe servir la educación. Por economía de exposición caracterizo dos

perspectivas en esta materia, aunque en la práctica existen matices y posiciones

intermedias así como contradicciones, reflejos de ambos proyectos, en una misma

propuesta de cambio. Una perspectiva es aquella que considera que la función principal

de las escuelas es promover los derechos humanos de todas las personas, la creación de

oportunidades para la Paz. Esto significa desarrollar habilidades para vivir en comunidad,

en democracia, en solidaridad y con las competencias necesarias para ser efectivo en las

esferas familiar, laboral y ciudadana. Significa que la escuela tiene una función política y

cívica. Una perspectiva más restringida considera que la función principal de las escuelas

es contribuir a desarrollar la productividad de las personas para permitir que los países

compitan en una economía global. Desde esta perspectiva es importante que algunas

personas desarrollen altos niveles de excelencia en un rango limitado de habilidades,

matemática y ciencias.

19Organization for Economic Cooperation and Development. Education at a Glance. OECD Indicators. 2001. Edition. Paris. OECD-Center for Educational Research and Innovation. p. 68.

12

4. En búsqueda de ideas publicas para movilizar el proyecto educativo incluyente

Proponer la necesidad de ideas publicas efectivas es distinto a buscar el consenso

educativo. Muchos de los planteamientos que argumentan en favor del consenso lo hacen

como si fuese posible desvincular al sistema educativo de los diferentes intereses

políticos de distintos grupos sociales. Los logros del proyecto incluyente del siglo pasado

no se hicieron en base a buscar soluciones de compromiso con aquellos que se oponían a

la expansión del Estado Docente, sino sobre la base de proyectos educativos y políticos

con capacidad de movilizar coaliciones que apoyasen este proyecto, cada uno desde sus

propia perspectiva y en función de sus propios intereses corporativos.

4.1. De los consensos estériles a las fuertes ideas publicas.

El prurito por el consenso educativo en sociedades donde hay importantes diferencias de

intereses y visiones de la sociedad corre el riesgo de traducirse en un consenso formal,

declarativo, incapaz de traducirse en acciones de Estado con la fuerza para cerrar las

crecientes brechas educativas. Tal vez sea el excesivo énfasis en este tipo de consensos

durante las ultimas décadas, y la ausencia de fuertes ideas publicas, las que expliquen las

paradojas de que poco haya cambiado o de los deficientes resultados de la ultima

generación de reformas. Las reformas que buscan mejorar la equidad, buscando

simultáneamente mejorar la calidad y la eficiencia, buscando al mismo tiempo no

lastimar los intereses de aquellos parciales a un proyecto privatizador hacen una alquimia

cuyos resultados deben ser aun demostrados. El riesgo del precario equilibrio sobre el que

operan es que fracasen en cambiar verdaderamente la cultura y la practica escolar allí

donde realmente importa en formas que permitan a los hijos de grupos marginados

adquirir competencias para pensar y desempeñarse en niveles de excelencia para tener

mas opciones en la vida que sus padres y para tener las mismas opciones que otros niños.

He argumentado en secciones anteriores de este ensayo la importancia de construir ideas

publicas para avanzar el proyecto incluyente. Esto requiere desarrollar las ideas, y

13

desarrollar su carácter de publicas. Me refiero a continuación a cada uno de estos

aspectos.

Es posible plantearse dos objetivos alternos para la educación, uno es reproducir el

pasado, conservar el orden existente, otro es construir un futuro diferente. ¿Es posible en

sociedades de gran desigualdad que la escuela anticipe sociedades más igualitarias? Sí es

posible, por ejemplo, las escuelas pueden ser los espacios en que los estudiantes aprendan

relaciones de género más igualitarias, aún en sociedades donde existe alta desigualdad de

oportunidades entre hombres y mujeres. En las escuelas es posible aprender a apreciar la

riqueza que existe en la diversidad cultural y étnica de una sociedad, aún en sociedades

en donde hay grandes desigualdades basadas en la raza de las personas y abierta

discriminación racial. Las escuelas pueden enseñar prácticas democráticas, aún en

sociedades con fuerte autoritarismo. En las escuelas puede aprenderse a razonar

éticamente y a actuar solidariamente, aún en sociedades donde existen prácticas

generalizadas de corrupción o donde existe mucha fragmentación del tejido social. Pero

obviamente no se construyen sociedades mejores sólo desde las escuelas.

Las escuelas pueden formar personas con espíritus y competencias democráticas, pero no

garantizan la democracia. Las escuelas pueden formar personas con la capacidad de tener

alta productividad y eficacia, pero no pueden generar oportunidades de empleo para estas

personas. Las escuelas juegan un papel en la recreación y cambio de prácticas y valores

culturales, pero comparten este papel con otras instituciones sociales, de manera que aún

escuelas que enseñen a respetar la diversidad y la igualdad básica de las personas en sus

derechos tienen que competir con otras instituciones que reproducen prácticas y valores

alternativos como la segregación por género, raza o clase social.

Es importante delimitar la responsabilidad de la escuela en esferas sobre las que la

escuela puede directamente incidir, de lo contrario el descubrimiento de que sociedades

con personas educadas pueden regresar al autoritarismo podría debilitar una fe demasiado

simple sobre la forma en que la educación contribuye al cambio social. Por lo que si es

posible responsabilizar a la escuela es por el desarrollo de ciertas competencias, actitudes

14

y disposiciones. Estas son condiciones necesarias, pero no suficientes, para que otros

cambios sociales ocurran. Obviamente la productividad agregada de una sociedad seria

superior si descansara sobre el esfuerzo y el talento de todas las personas, sin distingos de

origen social o cultural. El sistema educativo puede desarrollar al máximo estos talentos,

pero esto no garantiza que estas personas podrán tener acceso a áreas de desempeño

donde este esta controlado por criterios no meritocraticos.

El objetivo más importante que pueden asumir las escuelas es el de contribuir a crear las

condiciones duraderas para que las personas vivan en paz. Esto es mucho más que vivir

en ausencia de guerra o de violencia. Esto requiere mejorar la calidad de la educación en

particular para reducir las brechas sociales que continúan segmentando a las sociedades y

reduciendo la confianza y el capital social. Es fundamental que la escuela deje de ser

instrumento para reproducir las desiguales oportunidades que tienen niños de distinto

origen social para pasar a convertirse en un puente de oportunidades y en un espacio de

encuentro y desarrollo para todos los niños.

Quienes entienden que una función importante de la escuela es la de brindar igualdad de

oportunidades educativas a todos los niños reconocen que esto significa mas que brindar

igual oportunidad de matricularse en primer grado20. Es esencial apoyar con educación de

calidad a los estudiantes a lo largo de todas sus trayectorias educativas21.

4.2. Los cinco desafíos para lograr igualdad de oportunidades educativas.

La igualdad de oportunidades educativas existe cuando la probabilidad de que

cualquier persona pueda matricularse en una institución educativa, recibir apoyo

adecuado para aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al

20 Esta nocion de que la igualdad de oportunidades equivale a la igualdad en la oportunidad de acceso inicial a la escuela domina el ideario publico sobre educacion en la region.21 Para una discusion detallada de las politicas orientadas a fortalecer la equidad vease Reimers, F. 2001. editor. Unequal Schools, Unequal Chances. The challenges to equal opportunity in the Americas. Cambridge, MA. Harvard University Press Publicado en español como Distintas Escuelas. Diferentes oportunidades. Madrid. Editorial Arco/La Muralla.

15

siguiente nivel educativo, es independiente de características ascriptivas e independiente

de factores otros que el esfuerzo, habilidad y preferencias de la persona, y en particular es

independiente de la clase social de origen, raza, genero o lugar de residencia. Para el

logro de la igualdad de oportunidades educativas así entendido hay cinco desafíos de

difícil solución, los cuales están interrelacionados:

Un primer desafió es lograr reducir las brechas en el acceso a educación inicial,

secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social

Un segundo desafío es atender a la segregación socioeconómica de estudiantes en

instituciones educativas que hace que los estudiantes asistan a escuelas poco diversas

desde el punto de vista social. Esto tiene dos efectos, por una parte impide a los

estudiantes aprender de otros con experiencias distintas a las propias, y en segundo lugar

significa que las escuelas en las que se concentran los estudiantes con menor capital

socio-cultural tienen menor capacidad de influencia en el Estado para reclamar los

derechos educativos de sus hijos.

Un tercer desafío es fortalecer las competencias profesionales de los docentes pues esta

en la practica docente el nudo gordiano para apoyar el éxito académico de los estudiantes

de grupos marginados.

•

Un cuarto desafío es la insuficiencia de materiales y programas altamente estructurados

que hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de

grupos socialmente marginados.

Finalmente, un quinto desafío es que mucho de lo aprendido en la escuela es poco

relevante a las demandas del mundo moderno.

Atender a cada uno de estos desafíos requiere desarrollar conocimiento especifico a las

realidades de cada país, aun cuando hay mucho que ganar del intercambio de

experiencias y metodologías para el estudio de los factores que inciden en cada caso. Por

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ejemplo, para conocer en que medida factores asociados a condiciones de vida de los

estudiantes, a las características de las escuelas en sus localidades de residencia o la

interacción entre estas condiciones de la demanda y de la oferta inciden en la asistencia

escolar de distintos grupos marginados a distintos niveles educativos es necesario realizar

estudios específicos en cada país y desarrollar intervenciones para atender a los factores

que en cada caso especifico inciden en dicha participación. Al mismo tiempo, el acceso a

evaluaciones rigurosas de estas experiencias para la región, amplia el rango de opciones a

considerar en cada contexto nacional. Por ejemplo, hay un creciente interés en el estudio

de la forma en que el trabajo infantil limita las posibilidades de participación escolar en

América Latina22, estos estudios, así como evaluaciones sobre el impacto de programas

de becas a estudiantes o sus familias orientadas a disminuir la necesidad de dicho trabajo,

tales como el programa Progresa en México, son una fuente importante de hipótesis para

informar decisiones de política que atiendan a características de la demanda. Igualmente,

experimentación y evaluación continuas sobre modalidades flexibles e innovadoras para

expandir el acceso tales como la tele secundaria en México o el Sistema de Aprendizaje

Tutorial en Colombia, o los programas para educación de niños migrantes en México,

permitirán constituir un banco de conocimientos y de experiencia sobre el que formular

decisiones de política mas sofisticadas.

El Segundo desafió, el de la segregación socioeconómica de los estudiantes es complejo y

de difícil solución. Es necesario invertir mas en el estudio de la magnitud de este

fenómeno, así como de los procesos por los que la segregación ocurre23.

El tercer desafío, fortalecer las competencias profesionales de los docentes reconoce que

es solo el cambio de la cultura escolar y de la practica docente el que permitirá que los

estudiantes que han ganado acceso a la educación como resultado de la expansión en el

22 Para un estudio reciente ver David Post. 2001. Children’s Work, Schooling, and Welfare in Latin America. Boulder, CO. Westview Press. 23 Un estudio en el Gran Buenos Aires identifica importantes formas de segregacion y analiza las regulaciones institucionales que la reproducen. Ver Ariel Fiszbein. 2000. Institutions, Service Delivery and Social Exclusion: A Case Study of the Education in Buenos Aires. Otro estudio documenta dicha segregacion en Mexico y analiza como la misma se traduce en escuelas de calidad diferente. Ver Fernando Reimers. 2000. Educational Opportunity in Mexico. Achievements and Challenges of Education Policies. En Sergio Cházaro, editor. Education in Mexico. Mexico. Editorial Mexico Desconocido. Pp. 249-276.

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acceso, traduzcan estas ganancias en verdaderos logros cognitivos. El estudio de la

practica docente efectiva para permitir apoyar el éxito educativo de los estudiantes que

proceden de grupos socialmente marginados permitirá desarrollar programas de

formación profesional que apoyen a los docentes en la actualización permanente para

aumentar sus competencias.

En un reciente estudio sobre los factores asociados al éxito escolar de los estudiantes

mexicanos de primera generación, es decir de aquellos estudiantes de sexto grado cuyos

padres y madres son analfabetos, encuentro que una proporción significativa de estos

tiene niveles de logro comparables a estudiantes cuyos padres tienen niveles educativos

mas altos. Si bien la proporción de estudiantes de primera generación que alcanza altos

niveles de logro es menor que la de los demás estudiantes, es importantes constatar que

algunos lo hacen (16% frente a 31% para el conjunto de los estudiantes) y sobre ello

identificar que factores explican los diferentes desempeños de estudiantes de primera

generación. Encuentro que las practicas docentes marcan una profunda diferencia entre

aquellos estudiantes de primera generación que aprenden poco y los que aprenden a

niveles comparables a estudiantes de origen social mas alto, como muestra el cuadro 5.

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Cuadro 5. Como hablan de sus experiencias escolares los estudiantes cuyas madres son

analfabetas (porcentajes).

Logro en una prueba de español

Brecha Bajo / alto

rendimiento

Bajo Alto

Aprendo mucho en la escuela 60 69 115.00%

Mi maestra quiere que aprenda

mucho 77 90 116.88%

Entiendo a mi maestra 43 51 118.60%

Cuando no entiendo mi maestra me

ayuda 53 64 120.75%

Mi maestra contesta mis preguntas 48 61 127.08%

Las reglas en el aula son claras 39 52 133.33%

Peleamos mucho con mis

compañeros 13 9 69.23%

Mi clase es agradable 74 77 104.05%

La tarea es interesante 82 90 109.76%

% Niñas 48 55 114.58%

% Que trabajan 26 19 73.08%

% Que han repetido grado 41 33 80.49%

Basado en una prueba estandarizada de español y en cuestionarios administrados a una

muestra nacional representativa de niños. Los alumnos de bajo rendimiento son aquellos

que contestan nueve preguntas o menos correctamente en la prueba de 26 items, quienes

representan la mitad de los 5559 estudiantes cuyas madres son analfabetas. Los alumnos

de alto rendimiento son aquellos que contestaron la mitad o mas de las preguntas de la

prueba correctamente, quienes representan 16% de los alumnos cuyas madres son

analfabetas. Basado en Reimers, Fernando. When teachers teach well.Understanding the

academic success of first generation students. Trabajo presentado en la 46 conferencia

anual de la Comparative and International Education Society. Orlando, Florida March 6-9

2002.

El cuarto desafío reconoce que la practica docente efectiva se apoya en materiales

pedagógicos de alta calidad. Existen modelos de mejoramiento escolar que se basan en la

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utilización intensiva de programas y materiales pedagógicos desarrollados y

rigurosamente evaluados en sus efectos para apoyar el aprendizaje de estudiantes

marginados24. En América Latina hay un numero creciente de materiales pedagógicos que

están siendo utilizados como parte de iniciativas para mejorar la calidad de escuelas a las

que asisten estudiantes en condiciones de marginación. El estudio riguroso de la

efectividad de estos materiales y la construcción de un banco regional de materiales que

los ponga a disposición de todos los educadores de la región, es un área de oportunidad

de relativo bajo costo y gran potencial.

Finalmente, atender al desafío de la pertinencia de lo aprendido es simplemente

preguntarse por cuales han de ser los propósitos de la escuela en el mundo en que

vivimos. La controversia sobre los impactos de los esfuerzos recientes de reforma

expresa en parte diferencias de perspectiva sobre cuales son las competencias que las

escuelas han de desarrollar25.

Hay quienes están hoy muy angustiados por asegurar la competitividad económica de

América Latina. Piensan que una forma de hacer esto es aumentar la productividad de la

fuerza laboral y consideran que es tarea de las escuelas hacer esto. Algunos piensan que

si tan solo algunos de los estudiantes latinoamericanos alcanzaran niveles de excelencia

que les permitiesen competir en la economía basada en nuevas tecnologías esto ayudaría.

Viendo los magros resultados de los sistemas educativos latinoamericanos en las

comparaciones internacionales como el TIMSS o PISA este deseo de aumentar la

excelencia educativa es comprensible.

Un riesgo asociado a esta óptica es que, dada la limitada capacidad institucional de los

sistemas educativos de la región, ella podría llevar a una visión reducida de cómo

24 Un ejemplo de estos materiales en los Estados Unidos son los utilizados en el programa Success for All, desarrollado por John Slavin y sus colegas en la Universidad de John Hopkins. 25 Para un ejemplo sofisticado de esta controversia en la discusion de los resultados de la reforma educative chilena vease Juan E. Garcia-Huidobro. 2001. Educational Policies and Equity in Chile. En Fernando Reimers. Editor. Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp. 161-178. Vease tambien Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein. 2001. Education and Poverty in Chile: Affirmative Action in the 1990s. En Fernando Reimers. Edtor. Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp: 183-200.

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aumentar la excelencia, es decir a aumentar la excelencia en un número reducido de

competencias (por ejemplo ciencia y matemáticas) y para un número reducido de

personas. Pienso que esto tendría un alto costo de oportunidad para quienes se interesan

en la igualdad de oportunidades educativas, y pienso también que no lograría los

beneficios esperados en materia de competitividad.

La mejora de las condiciones de vida en América Latina descansa en parte en la

profundización de la democracia, en la construcción de comunidad, del tejido social, así

como en el aumento de las competencias individuales que hagan a las personas más

eficaces y productivas. Las políticas educativas consistentes con ese propósito tienen que

ser necesariamente incluyentes, no pueden continuar manteniendo sistemas de apartheid

educativo donde muchos aprenden muy poco. Además, se debe plantear una visión

amplia del tipo de competencias necesarias para construir comunidades y sociedades

democráticas. Hay competencias individuales necesarias para esto como el desarrollar

habilidades interpersonales en resolución de conflictos o el desarrollo del pensamiento

moral. Hay experiencias que tienen que ser integradas en el currículo si la escuela ha de

servir a formar ciudadanos que puedan ejercer prácticas democráticas en su vida

cotidiana. Un proyecto incluyente, orientado a la equidad tiene más probabilidades de

mejorar las condiciones de vida de todas las personas.

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