UNIVERSIDAD FERMIN TORO

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y POLITICAS

ESCUELA DE DERECHO

Asignación Nº 3

Efecto del Acto Administrativo

Notificación, publicación y ejecución, presunción de legitimidad.

Ejecutividad y ejecutoriedad.

Firmeza, fin de los efectos, revisión de los actos administrativos de oficio, noción,

principio de autotutela, convalidación, revocación, anulación y corrección por

parte de los administradores.

Iván José Cubillán Suárez

Prof. Emily Ramírez

Derecho Administrativo II

2015/BI-SAIA C

2015

EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Todo acto administrativo está destinado a producir los efectos jurídicos

queridos por su autor. Estos efectos concluyen frecuentemente, de una vez, al

ejecutarse el contenido del acto; y en ciertas ocasiones, pasado cierto tiempo, al

transcurrir el lapso preciso en el mismo acto. En ambos casos puede decirse que el

acto se ha extinguido por el cumplimiento de su ciclo normal, es decir, que el acto

administrativo se ha consumado.

Vía Administrativa y Vía Judicial

Siempre que una providencia de la autoridad administrativa pone fin a la

fuerza jurídica de un acto administrativo, se dice que se ha extinguido por la vía

administrativa. En algunas ocasiones los vicios de mérito pueden no dañar todo el

contenido del acto administrativo sino partes de él, y en virtud de ello, la

administración puede resolver no declarar la extinción del acto, sino su corrección o

modificación.

Los administrados que se crean agraviados por los efectos producidos por un

acto administrativo y lo estimen ilegal o inconveniente pueden:

- Obtener por la vía administrativa dentro de los límites establecidos, la revocación

o reforma de aquel.

- Que la autoridad que formuló el acto, o un superior jerárquico, según los casos,

pueda dictar la revocación o reforma.

La supresión de la fuerza jurídica de un acto administrativo puede ser también

declarada por los órganos jurisdiccionales por razones de legitimidad. Como los

tribunales no actúan de oficio, es necesario que la anulación del acto haya sido pedida

por un interesado. Cuando los interesados solicitan ante un tribunal la declaración de

la nulidad de un acto administrativo, se dice que hacen uso de la vía jurisdiccional. La

administración pública tiene la potestad de proceder por sí misma,

Notificación

La doctrina afirma que la publicidad es una exigencia indefectible para la

exteriorización de la voluntad de la Administración a través de sus órganos. Este

principio se aplica a actos generales y a particulares, con características particulares.

Para el caso de actos generales se requiere la publicación en un medio masivo y de

alcance general (Gaceta Oficial, Municipal, Electoral, entre otras.), lo cual hace

suponer un conocimiento de los destinatarios, la notificación es el instrumento de los

actos particulares para un conocimiento del contenido del acto por el afectado.

Los de carácter general requieren por la indeterminación de los destinatarios y

aplicación en el tiempo. En cambio los particulares, que dejan de existir luego de

ejecutados, deben de Notificarse de manera directa, para llegar al conocimiento del

destinatario de manera personal y expresa. Mientras no ocurra, los efectos jurídicos

del acto no podrán ser exigidos.

La notificación tiene 3 funciones básicas: de eficacia, de impugnación y de

legitimidad. La de impugnación actúa como presupuesto para determinar la fecha

cierta y efectiva para que transcurran lapsos de impugnación, efecto para la aplicación

del principio constitucional de tutela judicial efectiva, y el tercero se relaciona con

tendencias sobre legitimación activa para acceso al derecho de acción en el

contencioso administrativo, principio también constitucional que permite la

fiscalización por parte de los administrados de la integridad de la actuación

administrativa (Interés indirecto)

Principio de Autotutela de la Administración Pública

Salvo ciertas limitaciones establecidas por la ley, esto sin necesidad de acudir

a los tribunales a declarar la extinción o reforma de los actos administrativos que

considere total o parcialmente viciados por razones de mérito o legalidad. Zanobini lo

denomina “Principio de la Auto tutela de la Administración Pública”, el cual tiene

según el autor el mismo fundamento que el principio de la Ejecutoriedad de los Actos

Administrativos.

Así como la voluntad de la administración pública se impone sin medición de

los tribunales, cuando se trata de dar ejecución a sus actos, también dicha voluntad se

basta a sí misma, sin necesidad de intervención jurisdiccional, cuando por una u otra

razón declara la revocación o modificación de actos anteriores deben ser acatadas por

los órganos de la administración y su obediencia se impone a los particulares, sin

perjuicio del derecho que corresponde a quienes se consideran agraviados, de pedir a

los tribunales competentes se declare la nulidad de la revocación o reforma, lo que

implicaría el mantenimiento del acto anterior incólume.

Eficacia de los actos anteriores

Existen diferentes categorías sobre las decisiones de la autoridad

administrativa acerca de la validez de los actos anteriormente dictados por la

administración:

- Revocación por mérito: es la declaración de una autoridad administrativa en la

cual, por razones de conveniencia u oportunidad, se suprimen los efectos de un

acto administrativo.

- La revocación, se funda en un nuevo examen, hecho por la administración, acerca

de la conveniencia u oportunidad de una medida, siendo entonces la nueva

declaración una ratificación de la primera, y puede también la administración, en

vista del cambio ocurrido en las condiciones de hecho imperantes en el momento

de ser dictado el acto, considerar conveniente para la comunidad la eliminación de

dicho acto.

- Revocación por ilegalidad: esta es la decisión emanada de la administración que

declara la invalidez de un acto administrativo por infracción de una regla o

derecho. En este caso, la administración, conforme con el principio de autotutela,

se anticipa a la sentencia declarativa de la nulidad que pudiera ser dictada por un

tribunal competente.

- En Venezuela la declaración de nulidad de un acto administrativo por ilegalidad,

es decir, revocación por ilegalidad, solo puede ser hecha por la administración

cuando se trate de un acto absolutamente nulo, y no de un acto simplemente

anulable. En el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, la administración podrá en cualquier momento, de oficio o a

solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por

ella.

- Reforma: la reforma del acto administrativo la declaración de una autoridad

administrativa en virtud de la cual se modifica o corrige un acto administrativo

cuyos vicios afectan parte de su contenido.

- Declaración de caducidad: es la declaración de la autoridad administrativa

mediante la cual se suprimen los efectos jurídicos de un acto administrativo, en

virtud del incumplimiento del beneficiario en las obligaciones a su cargo,

derivadas de aquel.

- Declaración de decaimiento: es la disposición de la autoridad administrativa que

pone fin a los efectos jurídicos de un acto administrativo en razón de haber

desaparecido las condiciones de hecho o de derecho legalmente necesarias para la

formulación y subsistencia del acto.

Revocación y anulación del acto administrativo

Existen dos criterios para diferenciar la revocación de la anulación:

Criterio material: se toman en cuenta los motivos, razones o fundamentos de la

eliminación del acto. Desde este punto de vista se entiende por revocación de un acto

administrativo la declaración de extinción de este acto, pronunciada por razones de

mérito, esto es, por circunstancias relativas a la conveniencia u oportunidad del acto;

y por anulación, la supresión del acto administrativo producida por razones de

legitimidad, es decir, por infracción de una regla de derecho.

Criterio orgánico: toma en cuenta la naturaleza, administrativa o jurisdiccional, de la

autoridad que pronuncia la eliminación del acto. Dentro de este criterio se estima que

el rasgo distintivo de la revocación es que emane de la administración, ya sea de la

misma autoridad que emitió el acto, o de su superior jerárquico. Se considera, en

cambio, que la anulación del acto es el pronunciamiento de la extinción de un acto

administrativo, emanado de un órgano jurisdiccional, es decir, de un tribunal.

El segundo criterio expuesto es el que ha dominado en Venezuela, en la

jurisprudencia y en el lenguaje de los juristas. La distinción entre revocación y

anulación se basa en que la autoridad que extingue el acto pertenezca a la

administración o a la justicia.

- La revocación: la decisión que contiene es un acto administrativo.

- La anulación: la declaración constituye una sentencia.

Fundamentos del poder de revocación

En principio todo acto administrativo es revocable, existen dos excepciones.

Los actos administrativos se presuponen elaborados conformes a las reglas generales

preestablecidas, e inspirados en el interés de la comunidad. La conformidad de

derecho es la legitimidad, y la conformidad con el interés general, la oportunidad. Si

faltare uno de estos supuestos, esto es, si el acto resultare violatorio de una regla

jurídica o contraria a la utilidad general, la autoridad administrativa tiene derecho y

está en deber de revocarlo. Tal es el fundamento de la potestad de revocar los actos

administrativos.

Limitaciones del poder de revocar los actos administrativos

La potestad dela administración de revocar o reformar los actos

administrativos de alcance general dictados por ella, no tiene límites; todo reglamento

puede ser en todo instante derogado o reformado total o parcialmente por el órgano

competente para dictarlo; igualmente, las resoluciones ministeriales de efectos

generales pueden ser en cualquier momento revocadas o reformadas.

En cuanto a la potestad de revocar o reformar los actos administrativos

individuales, conviene distinguir entre los actos administrativos regulares y los

irregulares.

El acto administrativo individual que confiere derechos, siempre que no sea

absolutamente nulo, no puede ser revocado por la administración: En esta materia

asume particular importancia el principio de la seguridad jurídica, que exige el

respeto a las situaciones jurídicas establecidas. Esto se aplica tanto en los actos

subjetivos como a los actos condiciones, esto es, a las decisiones creadoras de

derechos subjetivos a favor de determinadas personas o atributivas a poderes jurídicos

preexistentes a ciertos sujetos. Pueden ser revocados libremente los actos graciosos,

por los cuales su autor haya concedido un puro favor, como la licencia otorgad a con

goce de sueldo, por el superior jerárquico al subalterno por motivos de salud, fuera de

toda prescripción legal; los actos por los cuales su propio autor ha dado un carácter

provisional; y los que están subordinados al cumplimientos de actos posteriores.

Los actos administrativos que confieren derechos que sean jurídicamente

regulares: Son intangibles, salvo disposiciones expresas en la ley. Tratándose, pues,

de un acto administrativo regular que crea o atribuye derechos a determinados

sujetos, carece la administración de facultad discrecional para revocar o reformar por

consideraciones de mérito, o de oportunidad, salvo que esa potestad se la confiera el

texto expreso de la ley, caso en el cual únicamente podrá ser ejercida con sujeción a

los procedimientos y formas provistas en el texto legal. El poder de revocar o

reformar actos administrativos regulares constitutivos o declarativos es por lo tanto,

un poder regulado. Por eso el nombramiento hecho regularmente no puede ser

revocado sino en caso que la autoridad que hizo la designación tenga, conforme a la

ley, la atribución de nombrar y remover libremente.

El acto administrativo viciado de nulidad absoluta: su revocabilidad esta fuera

de discusión. En el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

“la administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de

particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”. La

palabra reconocer debe ser entendida como declarar. Este pronunciamiento puede ser

hecho en cualquier momento, es decir, el acto viciado de nulidad absoluta no se

convalida por la acción del tiempo. La declaración de nulidad puede ser hecha de

oficio a solicitud de parte interesada. En este caso el principio de auto tutela de la

administración sobre sus propios actos no encuentra limites en los derechos

adquiridos por los particulares, porque en los actos viciados de nulidad absoluta no

puede basarse derecho alguno.

En cuanto a los actos que confieren derechos subjetivos a los particulares, o de

los cuales puede desprenderse intereses legítimos, personales y directos para un

particular, aun tratándose de actos anulables, no podrían ser revocados por la

administración. Artículo 82 de la Ley , contra estos actos solo sería procedente el

recurso de nulidad, intentando dentro del plazo legal, ante el órgano competente de la

jurisdicción contencioso administrativa.

Alcance de los efectos de revocación

La revocación del acto administrativo unas veces hace desaparecer los efectos

del acto, inclusive los ya cumplidos, y otras veces sólo suprime sus efectos para lo

porvenir.

Los actos administrativo generales, pueden ser revocados o reformados porla

administración. Los reglamentos pueden siempre ser derogados o reformados total o

parcialmente. Son decisiones de carácter general, como lo son normalmente las leyes

y lo mismo que estas, producen efectos para el porvenir. Los efectos cumplidos bajo

el imperio de un reglamento derogado permanecen incólumes.

Cuando se trate de actos administrativos de efectos individuales, conviene

distinguir entre la revocación fundada en consideraciones de mérito y la revocación

basada en motivos de legitimidad.

Acto revocado por razones de mérito: se refiere a actos que solo producen efectos

para lo porvenir, los efectos de la revocación no se proyectan en el pasado.

Actos revocados por motivos de legitimidad: la revocación en estos casos es una

sanción de la grosera ilegitimidad del acto, y por lo tanto todos los efectos del acto

extinguido deben desaparecer. Sin embargo, por razones de equidad o conveniencia

pública, o en vista de los efectos definitivamente producidos para el día de la

revocación por el acto revocado, podrá la autoridad administrativa establecer los

límites a los efectos naturales de la revocación.

Declaración de caducidad

El acto administrativo se extingue por caducidad siempre que el interesado en

su mantenimiento deje de cumplir determinadas obligaciones que le impone el acto.

La caducidad no obra de pleno derecho, sino que es necesaria que sea declarada por

la autoridad administrativa. La declaración de caducidad, como los actos

administrativos en general, tiene la ejecutoriedad, es decir, , puede ser ejecutada por

la misma administración, sin necesidad de dirigirse a los tribunales. Si los interesados

se consideran agraviados por ese pronunciamiento, les asiste el derecho de pedir

judicialmente su nulidad, y por ende, la declaración de la subsistencia del acto cuya

caducidad ha sido pronunciada.

Declaración de decaimiento

La desaparición de algunas de las condiciones de hecho o derecho,

indispensables para la formación y subsistencia del acto administrativo es la causa de

extinción del mismo llamada decaimiento.

Autores Italianos han denominado esa causa de extinción; con el nombre de

invalidez ulterior de los actos administrativos. En la doctrina Italiana la invalidez del

acto administrativo puede provenir de vicios de legitimidad o de vicios de mérito;

asimismo, la invalidez ulterior puede provenir, según los referidos autores, de la

desaparición de algunos de los presupuestos qu fueron jurídicamente necesarios para

dictar el acto o que influyeron en su oportunidad. Según esto, puede haber invalidez

ulterior por razones de oportunidad (condiciones de orden público que hagan

peligrosa la actividad permitida con la autorización). Conforme a esta doctrina, un

acto administrativo, legítimo y oportuno en su origen, puede convertirse en inválido

por la desaparición de circunstancias esenciales para su mantenimiento o en razón de

nuevas exigencias de interés general.

Para Sayagués Laso, el decaimiento del acto administrativo puede provenir de

la desaparición de un presupuesto indispensable para la validez de acto, o de la

derogación de la regla legal en que el acto se fundaba, o en el cambio de la

legislación que haga jurídicamente imposible la subsistencia del acto.

En todos estos casos el pronunciamiento de la autoridad administrativa no es

la extinción del acto, sino el reconocimiento oficial de la cesación de los efectos

jurídicos de acto. En el caso del funcionario público cuya designación cesa de

producir efectos jurídicos por la pérdida de la nacionalidad, la providencia adoptada

por la autoridad en un acto declarativo la desinvestidura operada.

Convalidación

Resolución por la que se subsanan los vicios de que adolece un acto

administrativo anulable. El acto de convalidación producirá efectos desde su fecha,

salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos administrativos.

La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios

de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo

dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. Si el vicio

consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá

realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el

acto viciado.

Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado

el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

Jurisprudencia

Sentencia Nº 01705 de Sala Político Administrativa, Expediente Nº 14272 de fecha

20/07/2000.

Por causa del acto administrativo ha de entenderse los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo. Va de suyo que tales antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho deben existir o concurrir al tiempo de emitirse el acto. La causa del acto administrativo consiste en el fin concreto que los órganos administrativos persiguen en ejercicio de su actividad para satisfacer el respectivo interés público.

Sentencia N° PJ0082009000164, Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso

Tributario, 05/08/2009.

“De manera que, los actos administrativos para que surtan sus efectos legales deseados, necesariamente, deben llenar ciertos requisitos esenciales de los cuales depende su eficacia y validez. En tal sentido, los órganos de la Administración no pueden actuar caprichosamente, sino que éstos han de hacerlo tomando en cuenta los supuestos de hecho y de derecho correspondientes y todos sus actos deben tener un motivo que justifique plenamente la acción administrativa; asi el que los actos administrativos deban estar suficientemente motivados, no es sólo un principio sustentado por la Doctrina, sino ampliamente desarrollado en numerosas decisiones, tanto de estos Tribunales de Jurisdicción Especial como del Tribunal Supremo de Justicia.

En ese sentido, el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, en jurisprudencia reiterada ha sostenido que:

"la motivación del acto administrativo constituye un elemento esencial para su validez, la cual exterioriza los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales la Administración Tributaria sostiene dicho acto, de tal manera que los administrados puedan saber el por qué se les priva de sus derechos y en qué medida se les afecta, y en consecuencia, puedan ejercer el derecho a la defensa que consagra la Constitución de la República. La motivación de los actos administrativos no es otra cosa que la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales se apoya el acto administrativo; y que tiene por objeto hacer del conocimiento de la persona afectada, las causas del acto, para que pueda ejercer su derecho de defensa, en caso de que el mismo le perjudique."

Igualmente en Sentencia de la Sala Político Administrativa se ha establecido:

“...la motivación que supone toda resolución administrativa no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada extensa (sic); pues una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente (...) la motivación del acto puede ser anterior o concomitante y puede estar en el contenido de la norma cuya aplicación se trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare a prestarles dudas por parte del interesado”. (Sentencia de esta Sala de fecha 12 de julio de 1983).

Igualmente la doctrina ha sido pacífica al establecer los requisitos esenciales que deben contener los actos administrativos, para que se consideren motivados, en este sentido en cuanto a la motivación la doctrina nacional ha sido conteste al señalar lo siguiente:

“En el Derecho venezolano la necesidad de la motivación no es objeto de duda alguna a raíz de la vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (julio de 1981), por cuanto el artículo 9 exige en forma expresa que los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados la única excepción a la regla es que se trate de actos de simple trámite o de una disposición expresa de la ley así lo establezca. A esa norma se acompañan otras que reafirman la necesidad de la motivación como es el artículo 18 ordinal 5° que al señalar los requisitos del acto administrativo señala como tal “la expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieran sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes”.(V Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo, Ponencia de la Dra. Hildegard Rondón Sansó, Pág. 409, Editorial Funeda, Caracas año 2000.)

En este mismo sentido se ha pronunciado la Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo de Justicia al establecer lo siguiente:

“(...) la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos consiste en la ausencia absoluta de motivación; más no aquella que contenga los elementos principales del asunto debatido, y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la decisión. De manera que cuando a pesar de ser sucinta, permite conocer la fuente legal, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse como suficiente.

En suma, que hay inmotivación ante un incumplimiento total de la Administración de señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver. En cambio, es suficiente cuando el interesado como los órganos administrativos o jurisdiccionales que revisen las decisiones puedan colegir cuales son las normas y hechos que sirvieron de fundamento de la decisión. Luego, si es posible hacer estas determinaciones, no puede, ciertamente, hablarse de ausencia de fundamentación del acto (...)”. (Sentencia N° 2582 de fecha 05 de mayo de 2005, Sala Político-Administrativa, con ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, caso: Seguros La Previsora contra la Superintendencia de Seguros) (negrillas del Tribunal)

En la verificación de la liquidación, la administración podrá:

“2. Notificar a los contribuyentes en forma razonada y suficientemente motivada, el monto que resulte de las modificaciones que introduzca en los datos declarados o los cálculos efectuados por ellos.”

Sentencia Nº 01722 de Sala Político Administrativa, Expediente Nº 15450 de fecha

20/07/2000.

La Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador. Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad

diferente a la prevista a la Ley. Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.

REFERENCIAS

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Formal". Editorial Vadell Hermanos. Valencia, l989.

BREWER CARIAS, (Alían): "El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos". Edit. Jurídica Venezolana, 1997.

BREWER CARIAS, (Alían): «Consideraciones sobre la distinción entre la causa de

los actos administrativos y la motivación como requisito de forma de los

mismos.» En Revista de la Facultad de Derecho, Nº 49.pp. 233-244. U.C.V.

Caracas, 1971.

BREWER CARIAS, (Alían): «El principio de la legalidad en la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos». En: Revista del Consejo de la Judicatura, N°

22. Pp. 5-14 Caracas, Julio-septiembre 1981.

FERMIN de IZAGUIRRE (Iraida): "Temario de Derecho Administrativo". Editorial

Tacarigua. Caracas, 1997

FERNANDEZ (Tomás): "Nulidad de los Actos Administrativos". Edit. Jurídica

venezolana. Caracas, 1987.

LARES M. (Eloy): "Manual de Derecho Administrativo". U.C.V. Caracas, 1986.

LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Publicado en la

Gaceta Oficial Nº 2.818 Extraordinaria de 1º de julio de 1981.