UNIVERSIDAD FERMÍN TOROVICERRECTORADO ACADEMICO

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y JURÍDICASESCUELA DE DERECHO

Asignación Nº 4

EXTINCION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

REVOCACIÓN Y ANULACIÓN, CADUCIDAD Y DECAIMIENTO.

Iván José Cubillán Suárez

Prof. Emily Ramírez

Derecho Administrativo II

2015/BI-SAIA C

2015

EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Todo acto administrativo está destinado a producir los efectos jurídicos queridos por

su autor. Estos efectos concluyen frecuentemente, de una vez, al ejecutarse el contenido del

acto; y en ciertas ocasiones, pasado cierto tiempo, al transcurrir el lapso preciso en el

mismo acto. En ambos casos puede decirse que el acto se ha extinguido por el

cumplimiento de su ciclo normal, es decir, que el acto administrativo se ha consumado.

Vía Administrativa y Vía Judicial

Siempre que una providencia de la autoridad administrativa pone fin a la fuerza

jurídica de un acto administrativo, se dice que se ha extinguido por la vía administrativa. En

algunas ocasiones los vicios de mérito pueden no dañar todo el contenido del acto

administrativo sino partes de él, y en virtud de ello, la administración puede resolver no

declarar la extinción del acto, sino su corrección o modificación.

Los administrados que se crean agraviados por los efectos producidos por un acto

administrativo y lo estimen ilegal o inconveniente pueden:

- Obtener por la vía administrativa dentro de los límites establecidos, la revocación o

reforma de aquel.

- Que la autoridad que formuló el acto, o un superior jerárquico, según los casos, pueda

dictar la revocación o reforma.

La supresión de la fuerza jurídica de un acto administrativo puede ser también

declarada por los órganos jurisdiccionales por razones de legitimidad. Como los tribunales

no actúan de oficio, es necesario que la anulación del acto haya sido pedida por un

interesado. Cuando los interesados solicitan ante un tribunal la declaración de la nulidad de

un acto administrativo, se dice que hacen uso de la vía jurisdiccional. La administración

pública tiene la potestad de proceder por sí misma,

Principio de Autotutela de la Administración Pública

Salvo ciertas limitaciones establecidas por la ley, esto sin necesidad de acudir a los

tribunales a declarar la extinción o reforma de los actos administrativos que considere total

o parcialmente viciados por razones de mérito o legalidad. Zanobini lo denomina

“Principio de la Auto tutela de la Administración Pública”, el cual tiene según el autor el

mismo fundamento que el principio de la Ejecutoriedad de los Actos Administrativos.

Así como la voluntad de la administración pública se impone sin medición de los

tribunales, cuando se trata de dar ejecución a sus actos, también dicha voluntad se basta a sí

misma, sin necesidad de intervención jurisdiccional, cuando por una u otra razón declara la

revocación o modificación de actos anteriores deben ser acatadas por los órganos de la

administración y su obediencia se impone a los particulares, sin perjuicio del derecho que

corresponde a quienes se consideran agraviados, de pedir a los tribunales competentes se

declare la nulidad de la revocación o reforma, lo que implicaría el mantenimiento del acto

anterior incólume.

Eficacia de los actos anteriores

Existen diferentes categorías sobre las decisiones de la autoridad administrativa

acerca de la validez de los actos anteriormente dictados por la administración:

- Revocación por mérito: es la declaración de una autoridad administrativa en la cual, por

razones de conveniencia u oportunidad, se suprimen los efectos de un acto

administrativo.

- La revocación, se funda en un nuevo examen, hecho por la administración, acerca de la

conveniencia u oportunidad de una medida, siendo entonces la nueva declaración una

ratificación de la primera, y puede también la administración, en vista del cambio

ocurrido en las condiciones de hecho imperantes en el momento de ser dictado el acto,

considerar conveniente para la comunidad la eliminación de dicho acto.

- Revocación por ilegalidad: esta es la decisión emanada de la administración que declara

la invalidez de un acto administrativo por infracción de una regla o derecho. En este

caso, la administración, conforme con el principio de autotutela, se anticipa a la

sentencia declarativa de la nulidad que pudiera ser dictada por un tribunal competente.

- En Venezuela la declaración de nulidad de un acto administrativo por ilegalidad, es

decir, revocación por ilegalidad, solo puede ser hecha por la administración cuando se

trate de un acto absolutamente nulo, y no de un acto simplemente anulable. En el

artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la administración

podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la

nulidad absoluta de los actos dictados por ella.

- Reforma: la reforma del acto administrativo la declaración de una autoridad

administrativa en virtud de la cual se modifica o corrige un acto administrativo cuyos

vicios afectan parte de su contenido.

- Declaración de caducidad: es la declaración de la autoridad administrativa mediante la

cual se suprimen los efectos jurídicos de un acto administrativo, en virtud del

incumplimiento del beneficiario en las obligaciones a su cargo, derivadas de aquel.

- Declaración de decaimiento: es la disposición de la autoridad administrativa que pone

fin a los efectos jurídicos de un acto administrativo en razón de haber desaparecido las

condiciones de hecho o de derecho legalmente necesarias para la formulación y

subsistencia del acto.

Revocación y anulación del acto administrativo

Existen dos criterios para diferenciar la revocación de la anulación:

Criterio material: se toman en cuenta los motivos, razones o fundamentos de la eliminación

del acto. Desde este punto de vista se entiende por revocación de un acto administrativo la

declaración de extinción de este acto, pronunciada por razones de mérito, esto es, por

circunstancias relativas a la conveniencia u oportunidad del acto; y por anulación, la

supresión del acto administrativo producida por razones de legitimidad, es decir, por

infracción de una regla de derecho.

Criterio orgánico: toma en cuenta la naturaleza, administrativa o jurisdiccional, de la

autoridad que pronuncia la eliminación del acto. Dentro de este criterio se estima que el

rasgo distintivo de la revocación es que emane de la administración, ya sea de la misma

autoridad que emitió el acto, o de su superior jerárquico. Se considera, en cambio, que la

anulación del acto es el pronunciamiento de la extinción de un acto administrativo,

emanado de un órgano jurisdiccional, es decir, de un tribunal.

El segundo criterio expuesto es el que ha dominado en Venezuela, en la

jurisprudencia y en el lenguaje de los juristas. La distinción entre revocación y anulación se

basa en que la autoridad que extingue el acto pertenezca a la administración o a la justicia.

- La revocación: la decisión que contiene es un acto administrativo.

- La anulación: la declaración constituye una sentencia.

Fundamentos del poder de revocación

En principio todo acto administrativo es revocable, existen dos excepciones. Los

actos administrativos se presuponen elaborados conformes a las reglas generales

preestablecidas, e inspirados en el interés de la comunidad. La conformidad de derecho es

la legitimidad, y la conformidad con el interés general, la oportunidad. Si faltare uno de

estos supuestos, esto es, si el acto resultare violatorio de una regla jurídica o contraria a la

utilidad general, la autoridad administrativa tiene derecho y está en deber de revocarlo. Tal

es el fundamento de la potestad de revocar los actos administrativos.

Limitaciones del poder de revocar los actos administrativos

La potestad dela administración de revocar o reformar los actos administrativos de

alcance general dictados por ella, no tiene límites; todo reglamento puede ser en todo

instante derogado o reformado total o parcialmente por el órgano competente para dictarlo;

igualmente, las resoluciones ministeriales de efectos generales pueden ser en cualquier

momento revocadas o reformadas.

En cuanto a la potestad de revocar o reformar los actos administrativos individuales,

conviene distinguir entre los actos administrativos regulares y los irregulares.

El acto administrativo individual que confiere derechos, siempre que no sea

absolutamente nulo, no puede ser revocado por la administración: En esta materia asume

particular importancia el principio de la seguridad jurídica, que exige el respeto a las

situaciones jurídicas establecidas. Esto se aplica tanto en los actos subjetivos como a los

actos condiciones, esto es, a las decisiones creadoras de derechos subjetivos a favor de

determinadas personas o atributivas a poderes jurídicos preexistentes a ciertos sujetos.

Pueden ser revocados libremente los actos graciosos, por los cuales su autor haya

concedido un puro favor, como la licencia otorgad a con goce de sueldo, por el superior

jerárquico al subalterno por motivos de salud, fuera de toda prescripción legal; los actos por

los cuales su propio autor ha dado un carácter provisional; y los que están subordinados al

cumplimientos de actos posteriores.

Los actos administrativos que confieren derechos que sean jurídicamente regulares:

Son intangibles, salvo disposiciones expresas en la ley. Tratándose, pues, de un acto

administrativo regular que crea o atribuye derechos a determinados sujetos, carece la

administración de facultad discrecional para revocar o reformar por consideraciones de

mérito, o de oportunidad, salvo que esa potestad se la confiera el texto expreso de la ley,

caso en el cual únicamente podrá ser ejercida con sujeción a los procedimientos y formas

provistas en el texto legal. El poder de revocar o reformar actos administrativos regulares

constitutivos o declarativos es por lo tanto, un poder regulado. Por eso el nombramiento

hecho regularmente no puede ser revocado sino en caso que la autoridad que hizo la

designación tenga, conforme a la ley, la atribución de nombrar y remover libremente.

El acto administrativo viciado de nulidad absoluta: su revocabilidad esta fuera de

discusión. En el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “la

administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares,

reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”. La palabra reconocer debe

ser entendida como declarar. Este pronunciamiento puede ser hecho en cualquier momento,

es decir, el acto viciado de nulidad absoluta no se convalida por la acción del tiempo. La

declaración de nulidad puede ser hecha de oficio a solicitud de parte interesada. En este

caso el principio de auto tutela de la administración sobre sus propios actos no encuentra

limites en los derechos adquiridos por los particulares, porque en los actos viciados de

nulidad absoluta no puede basarse derecho alguno.

En cuanto a los actos que confieren derechos subjetivos a los particulares, o de los

cuales puede desprenderse intereses legítimos, personales y directos para un particular, aun

tratándose de actos anulables, no podrían ser revocados por la administración. Artículo 82

de la Ley , contra estos actos solo sería procedente el recurso de nulidad, intentando dentro

del plazo legal, ante el órgano competente de la jurisdicción contencioso administrativa.

Alcance de los efectos de a revocación

La revocación del acto administrativo unas veces hace desaparecer los efectos del

acto, inclusive los ya cumplidos, y otras veces sólo suprime sus efectos para lo porvenir.

Los actos administrativo generales, pueden ser revocados o reformados porla

administración. Los reglamentos pueden siempre ser derogados o reformados total o

parcialmente. Son decisiones de carácter general, como lo son normalmente las leyes y lo

mismo que estas, producen efectos para el porvenir. Los efectos cumplidos bajo el imperio

de un reglamento derogado permanecen incólumes.

Cuando se trate de actos administrativos de efectos individuales, conviene distinguir

entre la revocación fundada en consideraciones de mérito y la revocación basada en

motivos de legitimidad.

Acto revocado por razones de mérito: se refiere a actos que solo producen efectos para lo

porvenir, los efectos de la revocación no se proyectan en el pasado.

Actos revocados por motivos de legitimidad: la revocación en estos casos es una sanción de

la grosera ilegitimidad del acto, y por lo tanto todos los efectos del acto extinguido deben

desaparecer. Sin embargo, por razones de equidad o conveniencia pública, o en vista de los

efectos definitivamente producidos para el día de la revocación por el acto revocado, podrá

la autoridad administrativa establecer los límites a los efectos naturales de la revocación.

Caducidad

El acto administrativo se extingue por caducidad siempre que el interesado en su

mantenimiento deje de cumplir determinadas obligaciones que le impone el acto. La

caducidad no obra de pleno derecho, sino que es necesaria que sea declarada por la

autoridad administrativa. La declaración de caducidad, como los actos administrativos en

general, tiene la ejecutoriedad, es decir, , puede ser ejecutada por la misma administración,

sin necesidad de dirigirse a los tribunales. Si los interesados se consideran agraviados por

ese pronunciamiento, les asiste el derecho de pedir judicialmente su nulidad, y por ende, la

declaración de la subsistencia del acto cuya caducidad ha sido pronunciada.

Decaimiento

La desaparición de algunas de las condiciones de hecho o derecho, indispensables

para la formación y subsistencia del acto administrativo es la causa de extinción del mismo

llamada decaimiento.

La doctrina europea ha denominado esa causa de extinción como invalidez ulterior

de los actos administrativos. La invalidez del acto administrativo puede provenir de vicios

de legitimidad o de vicios de mérito; asimismo, la invalidez ulterior puede provenir, según

los referidos autores, de la desaparición de algunos de los presupuestos que fueron

jurídicamente necesarios para dictar el acto o que influyeron en su oportunidad. Según esto,

puede haber invalidez ulterior por razones de oportunidad (condiciones de orden público

que hagan peligrosa la actividad permitida con la autorización). Conforme a esta doctrina,

un acto administrativo, legítimo y oportuno en su origen, puede convertirse en inválido por

la desaparición de circunstancias esenciales para su mantenimiento o en razón de nuevas

exigencias de interés general.

Igualmente, parte de la doctrina rechaza el concepto de invalidez ulterior, pues la

invalidez deriva siempre de un vicio del acto administrativo, y el vicio no puede ser más

que la realidad inherente a su formación. La aparición de nuevos hechos o de nuevas

circunstancias no puede influir en la validez del acto. La renovación por hechos

sobrevinientes incide en la relación creada más que en el acto. Se acepta que en la situación

contemplada, la administración, puede de oficio hacer cesar la relación que se ha

convertido en contraria a la ley o al interés público.

El decaimiento del acto administrativo puede provenir de la desaparición de un

presupuesto indispensable para la validez de acto, o de la derogación de la regla legal en

que el acto se fundaba, o en el cambio de la legislación que haga jurídicamente imposible la

subsistencia del acto.

En todos estos casos el pronunciamiento de la autoridad administrativa no es la

extinción del acto, sino el reconocimiento oficial de la cesación de los efectos jurídicos de

acto. En el caso del funcionario público cuya designación cesa de producir efectos jurídicos

por la pérdida de la nacionalidad, la providencia adoptada por la autoridad en un acto

declarativo la desinvestidura operada.

Jurisprudencia

Sentencia N° PJ0082009000164, Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario,

05/08/2009.

Ahora bien, este Tribunal haciendo un análisis al acto administrativo que pone fin al procedimiento de determinación de la obligación tributaria, llevado contra la sucesión suficientemente identificada en la presente sentencia, es decir el Resuelto N° SANT/INTI/GRTI/RCA/ DR/CS/2008/0000636 de fecha 17 de marzo de 2008, pudo observar que efectivamente la administración tributaria no hace referencia a los hechos ni a los fundamentos legales del

acto, pues se desprende del folio 11 del expediente judicial que el Resuelto si bien trae como base legal los artículos 37, 39 y 40, numeral 2 de la Ley de Impuesto Sobre Sucesiones, Donaciones y demás Ramos Conexos, las mismas se refieren a las facultades que tiene la Administración Tributaria para proceder a la verificación de la obligación tributaria en materia de sucesiones, además el mismo artículo 40 numeral 2 de la Ley eiusdem establece lo siguiente:

En la verificación de la liquidación, la administración podrá:

“2. Notificar a los contribuyentes en forma razonada y suficientemente motivada, el monto que resulte de las modificaciones que introduzca en los datos declarados o los cálculos efectuados por ellos.”

Sentencia Nº 01722 de Sala Político Administrativa, Expediente Nº 15450 de fecha

20/07/2000.

La Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador. Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley. Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.

FUENTES CONSULTADAS

Araujo J. (1989) "Principios Generales del Derecho Administrativo Formal". Editorial

Vadell Hermanos. Valencia, l989.

Brewer A. (1997) "El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos". Edit. Jurídica Venezolana, 1997.

Brewer A. (1971) Consideraciones sobre la distinción entre la causa de los actos

administrativos y la motivación como requisito de forma de los mismos. En Revista

de la Facultad de Derecho, Nº 49.pp. 233-244. U.C.V. Caracas, 1971.

Fermin I. (1997). "Temario de Derecho Administrativo". Editorial Tacarigua. Caracas,

1997

Lares E. (1986) "Manual de Derecho Administrativo". U.C.V. Caracas, 1986.

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Publicado en la Gaceta Oficial Nº 2.818

Extraordinaria de 1º de julio de 1981.